Stalen razvoj pravnega reda Unije v zvezi z vprašanji, povezanimi s pravosodnim sodelovanjem v civilnih in gospodarskih zadevah, ima tudi mednaroden vpliv, pri čemer velik del teh vprašanj zdaj spada v izključno zunanjo pristojnost EU, kar potrjuje stalna sodna praksa Sodišča Evropske unije. Mednarodne zaveze lahko dejansko vplivajo na pravila Unije ali jih spremenijo, če se nanašajo na področje, ki ga taka pravila v veliki meri že pokrivajo 1 . V tem okviru so bila pogajanja o dvostranskih sporazumih med državami članicami in tretjimi državami omejena na možnosti, ki jih ponuja posebni mehanizem iz Uredbe (ES) št. 662/2009 2 , Uredbe Sveta št. 664/2009 3 in člena 351 PDEU.

Alžirsko veleposlaništvo v Franciji je z verbalno noto z dne 26. julija 2016 stopilo v stik s Francijo in predlagalo začetek pogajanj o novem dvostranskem sporazumu o pravosodnem sodelovanju v civilnih in gospodarskih zadevah. Cilj je bil v enem instrumentu posodobiti in konsolidirati tri že obstoječe instrumente pravosodnega sodelovanja med Francijo in Alžirijo, ki so bili sklenjeni v letih 1962, 1964 in 1980.

Francija je z dopisom z dne 8. decembra 2016 Komisijo zaprosila za pooblastilo za pogajanja in sklenitev dvostranskega sporazuma z Alžirijo v civilnih in gospodarskih zadevah. Dodala je, da vključitev družinskih zadev v sporazum še ni bila sprejeta. Predložen je bil osnutek sporazuma, ki je med drugim vključeval določbe o vročanju pisanj, pridobivanju dokazov, priznavanju in izvrševanju odločb ter pravni pomoči. Francija je priznala, da bodo vsaj nekatere določbe osnutka sporazuma spadale v izključno zunanjo pristojnost EU.

Francija je pojasnila, da veljavni stari instrumenti ne morejo več učinkovito obravnavati zelo tesnega dvostranskega sodelovanja med Francijo in Alžirijo ter da obstaja splošna potreba po uskladitvi njihovih določb s standardi EU na istih področjih. Tako na primer ni bilo mogoče priglasiti dokumentov s priporočeno pošto ali z elektronskimi sredstvi. V okviru pridobivanja dokazov uporaba videopovezave ni bila dovoljena.

Komisija je sicer priznala izjemne gospodarske, kulturne, zgodovinske, družbene in politične vezi med Francijo in Alžirijo, vendar je pripomnila, da se EU pri pravosodnem sodelovanju s tretjimi državami na splošno opira na obstoječi večstranski okvir, kot je okvir, ki ga je vzpostavila Haaška konferenca o mednarodnem zasebnem pravu. To zagotavlja, da se isti pravni okvir uporablja za veliko število držav z različnim pravnim ozadjem, in prinaša znatne koristi. Zato EU spodbuja pristop svojih partnerskih držav, zlasti sredozemskih držav, kot je Alžirija, k ustreznim mednarodnim konvencijam na področju civilnega pravosodja, od katerih jih je veliko pripravila Haaška konferenca o mednarodnem zasebnem pravu.

Komisija je glede na navedeno sklenila, da pooblastitev države članice za pogajanja o dvostranskih sporazumih in njihovo sklepanje s tretjimi državami na področju civilnega pravosodja, ki ne spadajo na področje uporabe Uredbe (ES) št. 662/2009 in Uredbe Sveta (ES) št. 664/2009, ne bi bila v skladu s politiko EU na tem področju.

Po nadaljnji izmenjavi dopisov je bila Komisija o tem vprašanju znova obveščena šele novembra 2019. Nerešena težava je bila večkrat poglobljeno obravnavana tako na politični kot na tehnični ravni. Na teh sestankih je Francija pojasnila, da se določbe osnutka sporazuma uporabljajo tudi v zadevah družinskega prava, čeprav v besedilu ni izrecnega sklicevanja nanje. Nekoliko spremenjen osnutek sporazuma je bil Komisiji poslan julija 2020. Francija je v obvestilu z dne 9. aprila 2021 (ki ga je Komisija prejela 9. julija 2021) dodatno pojasnila področje uporabe osnutka sporazuma in predložila novo različico, v kateri so bile določbe o opravljanju pravnega poklica črtane iz besedila.

Francija je pojasnila, da je treba določbe o priznavanju in izvrševanju odločb, vročanju pisanj in pridobivanju dokazov uporabljati tudi za zadeve družinskega prava, zlasti razvezo zakonske zveze, prenehanje življenjske skupnosti in razveljavitev zakonske zveze, starševsko odgovornost, ugrabitev otroka, preživninske obveznosti, premoženjske pravice zakoncev in registrirane partnerske skupnosti. Za Francijo je bilo zlasti pomembno priznavanje sporazumne razveze zakonske zveze. Francija je Komisiji zagotovila, da je obsežna uporaba izjeme o javnem redu s strani francoskega sodstva pri obravnavi alžirskih odločitev jamstvo za spoštovanje človekovih pravic, enakosti spolov in zaščite otrok.

Francija je Komisiji sporočila tudi najnovejše razpoložljive podatke o tesnih odnosih z Alžirijo. Leta 2021 je v Franciji živelo 611 084 odraslih alžirskih državljanov, ki so tako največja tuja skupnost v tej državi. Ta številka ne vključuje mladoletnikov, oseb z dvema državljanstvoma ali oseb, ki nezakonito prebivajo v Franciji. Po podatkih iz registrov francoskih državljanov, ki živijo v tujini, trenutno v Alžiriji prebiva 31 980 francoskih državljanov. Z gospodarskega in trgovinskega vidika je Francija druga trgovinska partnerica Alžirije in prva vlagateljica zunaj sektorja ogljikovodikov.

Komisija se je ob upoštevanju novih podatkov, ki jih je predložila Francija, in pojasnil, zagotovljenih na več tehničnih sestankih, ki so potekali v obdobju 2019–2021, odločila, da bo stanje ponovno ocenila.

Očitno je bilo, da se Alžirija v bližnji prihodnosti ne bo pridružila temeljnim konvencijam, ki jih je razvila Haaška konferenca o mednarodnem zasebnem pravu. To je Alžirija pojasnila z verbalno noto z dne 14. februarja 2021, naslovljeno na Francijo, ki jo je Francija posredovala Komisiji.

Ne glede na prizadevanja Komisije (redni pododbori za pravico, svobodo in varnost z Alžirijo, kjer se je nenehno pojavljalo vprašanje pridružitve Alžirije haaškim konvencijam; sodelovanje Alžirije pri vseh izdajah programa EuroMed Justice, ki ga je financirala Komisija) in Haaške konference o mednarodnem zasebnem pravu (sodelovanje v „malteškem procesu“, ki ga je začela Haaška konferenca o mednarodnem zasebnem pravu in v katerem so bile pojasnjene prednosti pristopa k večstranskemu okviru) Alžirija vedno zavrača konstruktivno sodelovanje, ne da bi pojasnila razloge, na katerih temelji ta izbira,

Po drugi strani Komisija ne načrtuje sporazuma med EU in Alžirijo v zvezi s pravosodnim sodelovanjem v civilnih zadevah. Politika EU na tem področju temelji na multilateralizmu, tako da bi pristop tretjih držav k večstranskemu okviru, ki ga je razvila Haaška konferenca o mednarodnem zasebnem pravu, sam po sebi ustvaril skupni pravni okvir za EU in njene države članice na eni strani ter Alžirijo na drugi strani. Dvostranski sporazumi med EU in tretjo državo, tudi če tretja država dosledno zavrača pristop h konvencijam Haaške konference o mednarodnem zasebnem pravu, bi se lahko obravnavali le, kadar je mogoče ugotoviti dovolj močan interes Unije na podlagi bistvenega pomena pravosodnega sodelovanja s to državo v državah članicah in ne le za posamezno državo članico. V obravnavanem primeru ni tako.

Poleg tega, kot je podrobneje pojasnjeno v naslednjem poglavju, v obravnavanem primeru ni bilo mogoče uporabiti niti možnosti iz člena 351 PDEU niti dovoljenja na podlagi uredb št. 662/2009 in št. 664/2009.

Zato je Komisija sklenila, da bi bilo mogoče razmisliti o ad hoc odobritvi Franciji v skladu s členom 2 PDEU. Francija lahko dobi pooblastilo za pogajanja o dvostranskem sporazumu z Alžirijo (in njegovo poznejšo sklenitev) o zadevah, ki spadajo v izključno zunanjo pristojnost EU, ob upoštevanju izjemnih vezi, ki povezujejo ti dve državi, pod pogojem, da to ne bi oviralo razvoja in izvajanja politik Unije.

Razume se, da multilateralizem ostaja temelj politike EU do tretjih držav na področju pravosodnega sodelovanja v civilnih in gospodarskih zadevah ter da je treba to pooblastilo za pogajanja, če ga odobri Svet, šteti za izjemno in nikakor ne sme veljati za precedens. Zgolj zavrnitev tretje države, da pristopi h konvencijam Haaške konference o mednarodnem zasebnem pravu, se ne bi smela šteti za edini pogoj za izdajo dovoljenja v skladu s členom 2(1) PDEU, temveč bi bilo treba ustrezno dokazati, da je država članica v posebnem razmerju z določeno tretjo državo.

Ponovna pogajanja o obstoječih dvostranskih sporazumih v zadevah, ki spadajo v izključno zunanjo pristojnost EU, so v skladu s členom 351 PDEU dovoljena državam, ki pristopajo k Evropski uniji, da se odpravijo morebitne nezdružljivosti med pravnim redom Unije in mednarodnimi sporazumi, ki so jih te države članice in tretje države sklenile pred datumom pristopa. Več držav članic je ta člen že izkoristilo za posodobitev sporazumov o pravni pomoči v zvezi s pravosodnim sodelovanjem v civilnih in gospodarskih zadevah s tretjimi državami, Komisija pa je bila o tem postopku obveščena. Vendar besedilo člena 351 PDEU državam članicam ustanoviteljicam Evropske gospodarske skupnosti ne dovoljuje posodabljanja sporazumov, sklenjenih po 1. januarju 1958. Možnost ponovnih pogajanj o dvostranskih sporazumih s tretjimi državami za njihovo uskladitev s pravnim redom Unije je zato izključena za tiste države članice, vključno s Francijo, katerih sporazumi o ponovnih pogajanjih so iz let 1962, 1964 in 1980 4 .

To stanje je bilo nekako ublaženo s sprejetjem Uredbe (ES) št. 662/2009 in Uredbe Sveta (ES) št. 664/2009, ki izjemoma in pod strogimi pogoji državam članicam omogočata pogajanja o mednarodnih sporazumih in njihovo sklepanje v nekaterih zadevah, ki so v izključni pristojnosti EU. Vendar je področje uporabe teh dveh uredb zelo ozko in ne more zajemati več zadev, obravnavanih v osnutku sporazuma med Francijo in Alžirijo. Narava uredb je dejansko izjemna, zato ju je treba razlagati restriktivno.

Ob upoštevanju tega se člen 2(1) PDEU glasi: „Če ima Unija po Pogodbah na določenem področju izključno pristojnost, lahko samo Unija izdaja zakonodajne in sprejema pravno zavezujoče akte; države članice lahko tako ukrepajo same le, če jih Unija za to pooblasti, ali za izvajanje aktov Unije.“

Kot je navedeno zgoraj, bi se ta določba lahko uporabila za pooblastitev Francije za začetek pogajanj z Alžirijo. Sklepi Sveta o prihodnosti pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah iz leta 2019 5 so odprti za to možnost in opozarjajo, „da je tudi na področju civilnega pravosodja večstranski pristop bistveni element […]. V posebnih primerih, ko večstransko sodelovanje ni možno, Svet poziva Komisijo, naj predstavi učinkovite alternativne možnosti, ki bodo ustrezale potrebam državljanov in podjetij.“

Ker bo prihodnji sporazum temeljil na pravnem redu Unije in konvencijah Haaške konference o mednarodnem zasebnem pravu, bi lahko s tem povezana pogajanja prispevala k ozaveščanju Alžirije o prednostih, ki bi jih lahko prinesel pristop k večstranskemu okviru.

Alžirija je zelo pomembna partnerica Evrope zaradi svoje bližine in velikosti, stabilizacijske vloge v regiji in na afriški celini ter predvsem zaradi tesnih vezi, ki države članice EU že dolgo povezujejo z Alžirijo.

Evropska unija sodeluje z Alžirijo v okviru evropske sosedske politike in njene južne dimenzije, „Obnovljeno partnerstvo z južnim sosedstvom – nova agenda za Sredozemlje“ 6 . Odnosi med EU in Alžirijo temeljijo na pridružitvenem sporazumu, ki je začel veljati leta 2005. To je pravni okvir, ki ureja odnose med obema stranema v gospodarskih, trgovinskih, političnih, socialnih in kulturnih zadevah. Omogočil je zbliževanje Alžirije in EU prek tesnega tehničnega sodelovanja na različnih področjih sporazuma.

Člen 85 o pravnem in pravosodnem sodelovanju se v zvezi s pravosodnim sodelovanjem v civilnih zadevah sklicuje na krepitev medsebojne pomoči v zvezi s sodelovanjem pri obravnavi sporov ali civilnih, gospodarskih ali družinskih zadev. Tako sodelovanje lahko po potrebi vključuje pogajanja o sporazumih.

Možnost, da se države članice ponovno pogajajo o dvostranskih sporazumih s tretjimi državami, je dovoljena na drugih področjih politik EU, in sicer s posebnim mehanizmom ali pooblastilom, podeljenim v skladu s členom 2(1) PDEU, predvsem v tehničnih zadevah, povezanih s prometom. Uredba (ES) št. 847/2004 7 na primer določa smernice za prilagoditev obstoječih dvostranskih sporazumov o letalskih prevozih s strani držav članic in merila za pogajanja o prihodnjih dvostranskih sporazumih med državami članicami in tretjimi državami ter njihovo sklenitev; prav tako določa poseben postopek za dovoljenje o sklenitvi sporazumov.

Postopek pooblastitve iz člena 2(1) PDEU se je nedavno uporabil v zadevah v zvezi s prometom, na primer v okviru sporazuma med Italijo in Švico 8 ter sporazuma med Nemčijo in Švico 9 .

Pravna podlaga tega predloga sta člena 2(1) in 81(3) PDEU, saj je namen tega predloga obravnavati določbe osnutka sporazuma med Francijo in Alžirijo, ki se nanašajo na pravosodno sodelovanje v zadevah, povezanih z družinskim pravom, z izjemo civilnih in gospodarskih zadev, ki se obravnavajo v vzporedni pobudi.

Se ne uporablja, saj predlog spada v izključno pristojnost Unije.

Cilj predloga je v skladu s členom 2(1) PDEU odobriti pogajanja o dvostranskem sporazumu med Francijo in Alžirijo o zadevah, ki se nanašajo na pravosodno sodelovanje v zadevah družinskega prava, ki spadajo v izključno zunanjo pristojnost EU. Zato predlagani sklep Sveta ne presega tistega, kar je potrebno za dosego tega cilja.

Kot je pojasnjeno zgoraj, je edina možnost v skladu z razpoložljivim pravnim okvirom in politiko EU v zvezi s pravosodnim sodelovanjem v civilnih zadevah, ki temelji na multilateralizmu in ne predvideva pogajanj o sporazumu med EU in Alžirijo na to temo, pooblastilo Franciji za pogajanja o dvostranskem sporazumu z Alžirijo.

Pooblastilo iz člena 2(1) PDEU bi moral podeliti zakonodajalec Unije v skladu z zakonodajnim postopkom iz člena 81(3) PDEU. Predlagani akt, ki je po svoji naravi individualno pooblastilo, je treba sprejeti kot odgovor na ustrezno zahtevo Francije. Zato bi moral imeti obliko sklepa, naslovljenega na Francijo. Predlagani sklep Sveta je tako ustrezen instrument za pooblastitev Francije, da v skladu s členom 2(1) PDEU ukrepa v tej zadevi.

Ta predlog temelji na zahtevi Francije in zadeva le to državo članico.

Ta predlog ne vpliva na proračun Unije.

Predvideno je pozorno spremljanje poteka pogajanj med Francijo in Alžirijo, da bi končni sporazum čim manj vplival na pravni red Unije. V ta namen Komisija sodeluje pri pogajanjih kot opazovalka ter je obveščena o napredku in rezultatih v različnih fazah pogajanj. Francija in Komisija bosta po potrebi poročali Delovni skupini za civilnopravne zadeve. Skupaj s sklepom Sveta bi bilo treba izdati nekatere pogajalske smernice.