Poročevalka:

Alena MASTANTUONO

Sklep plenarne skupščine	25. 1. 2023
Pravna podlaga	člen 52(2) Poslovnika
	mnenje na lastno pobudo
Pristojnost	strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo
Datum sprejetja na seji strokovne skupine	16. 5. 2023
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	14. 6. 2023
Plenarno zasedanje št.	579
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	194/4/10

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Največji posledici energetske krize sta inflacija in pritisk na javne finance. Visoke cene energije, ki jih je povzročilo višanje cen plina in nafte, so spodbudile inflacijo in močno prizadele gospodinjstva z nizkimi in srednjimi dohodki ter energetsko intenzivna podjetja. Visoka inflacija, ki se je odražala tudi pri drugih elementih potrošniške košarice in močno vplivala na potrošnjo in vedenje, je bila najvidnejši pojav, kar zadeva gospodarsko uspešnost v letu 2022. Kako resne so razmere, je razvidno tudi iz zelo visoke stopnje razglašenih stečajev v EU.

1.2

K vplivu energetske krize so dodatno prispevale predhodne negativne posledice pandemije COVID-19, ki je po največjem padcu rasti BDP v zadnjih desetletjih znatno oslabila gospodarsko uspešnost EU. Nekatere sektorje je ta kumulativni učinek morda bolj prizadel kot druge. Ker se še vedno čutijo nekatere posledice pandemije COVID-19, je otežen tudi celovit pregled nad vplivom energetske krize na gospodarstvo. Statistični podatki na nekaterih področjih, kot je zaposlovanje, so trenutno do neke mere pozitivni, kar pa nikakor ne pomeni, da so razmere odlične. Jasno analizo gospodarskega vpliva bo mogoče izvesti šele po koncu krize, ko bodo na voljo vsi podrobni podatki.

1.3

Energetska kriza je vplivala na gospodarstvo z visoko inflacijo, šibko gospodarsko rastjo, močnim pritiskom na javne finance ter kupno moč gospodinjstev in podjetij pa tudi z izgubo zunanje gospodarske konkurenčnosti. Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) na podlagi priporočil Evropske centralne banke (ECB) predlaga oblikovanje merila „zelenega trojčka“, da bi bili prihodnji ukrepi prilagojeni, usmerjeni in odporni na prehod. Neusmerjeni cenovni ukrepi bi dolgoročno samo podaljšali obdobje visoke inflacije.

1.4

EESO je prepričan, da je treba v naslednjih ukrepih politike upoštevati spoznanja, pridobljena zaradi negativnega vpliva energetske krize na gospodarsko uspešnost EU. Energetska kriza, ki jo je sprožila predvsem ruska invazija na Ukrajino, je razkrila in pokazala nekatere precejšnje pomanjkljivosti in motnje v gospodarskem sistemu EU, ki ga je treba strukturno izboljšati in prilagoditi, predvsem v smislu odpornosti, učinkovitosti in strateške avtonomije, da se bo lahko učinkoviteje spoprijemal s podobnimi zunanjimi pretresi.

1.5

EESO meni, da mora EU preseči nujne fiskalne odzive in se osredotočiti na strukturne spremembe, ki ji bodo omogočile hitrejšo opustitev fosilnih goriv. Za nemoten in konkurenčen gospodarski razvoj EU potrebuje zanesljivo in varno dobavo cenovno dostopne energije na povezanem energetskem trgu z velikim deležem čiste energije, ki bo odporen ter se bo lahko spoprijemal z motnjami in pretresi.

1.6

EESO odločno podpira vse ukrepe politike za trajnostno znižanje inflacije v tem letu ter se zavzema za gospodarsko okrevanje na podlagi naložb v zelene, digitalne in strateško pomembne sektorje in gospodarske panoge, ki podpirajo industrijsko bazo in svetovno konkurenčnost EU, pri čemer bi bilo treba izkoristiti vse prednosti enotnega trga. Nujno je, da proizvodnja čistih tehnologij v Evropi postane poslovni model. Socialni partnerji želijo za vsako ceno doseči, da znanje, spretnosti in proizvodna baza ne bi zapustili Evrope. Da bi zagotovili pametno neodvisnost, mora industrija – skupaj z delovnimi mesti, ki jih ustvarja – ostati v Evropi. Konkurenčnost in ustvarjanje kakovostnih delovnih mest morata zato postati način življenja ter imeti osrednje mesto pri oblikovanju in izvajanju naših politik.

1.7

Za izvajanje zelenega dogovora, vključno s prehodom na ogljično nevtralno gospodarstvo in ohranjanjem konkurenčnosti industrije EU, so potrebne obsežne naložbe iz javnih in zasebnih virov. Vendar EU nima dolgoročnega okvira za zanesljivo financiranje izvajanja zelenega dogovora. EESO zato poziva k oblikovanju ustreznega okvira za preprosto in učinkovito podporo ukrepom za financiranje prehoda na podnebno nevtralno gospodarstvo.

1.8

V času krize in negotovosti so ključnega pomena objektivne informacije in močno politično vodstvo. EESO zato priporoča, da se še naprej zagotavlja ustrezno komuniciranje, tudi v obdobju, ko se odpravljajo posledice krize. Reforma energetskega trga in sistema bo vplivala na vse gospodarske panoge in potrošnike, zato je nadvse pomembno, da so deležniki vključeni v zakonodajni proces ter ustrezno obveščeni o tem temeljnem prehodu.

2.   Osnovna dejstva in kontekst

2.1

Energetske krize in njenega vpliva na življenje ljudi in uspešnost podjetij še ni konec, zato je težko izmeriti končni splošni vpliv, ki ga bo imela na gospodarstvo. Z gotovostjo pa lahko trdimo, da se njen vpliv najbolj odraža v inflaciji (ki je najvišja v zadnjih desetletjih) in javnih financah (ki so imele pomembno vlogo pri blaženju učinkov visokih cen in stroškov ter so močno podpirale naložbe, da bi bile te manj ranljive). Vzrok za visoke cene energije so bile cene plina, ki so se strmo zviševale (1).

2.2

Primerno je spomniti na ključne mejnike energetske unije, s katerimi je bil izrecno določen potek prihodnjega razvoja energetskega sistema. Nekateri njeni stebri, zlasti tisti, ki se nanašajo na energetsko varnost, so bili v zadnjem času podcenjeni, predvsem zaradi močne osredotočenosti na poceni ruski plin in dajanja prednosti temu energentu, ki je tedaj veljal za začasen vir med zelenim gospodarskim prehodom, in zaradi izključno politično motiviranega hitrega opuščanja stabilnih čistih virov.

2.3

Glede na razlike v mešanici virov energije v državah članicah EU, ki med drugim izraža njihove geomorfološke razmere, na doseganje ciljev energetske unije močno vplivajo nacionalne okoliščine. Ta dejavnik se jasno odraža v hitrosti zelenega prehoda EU. Nekaj pa ostaja jasno: ključna prednostna naloga energetske unije med krizo je bila zanesljiva oskrba z energijo, kar je bilo včasih v nasprotju s cilji zelenega prehoda.

2.4

Sedanja energetska kriza je razkrila, kako velika je ranljivost energetskega sistema EU in kako pomembno si je prizadevati za odprto strateško energetsko avtonomijo celotne energetske verige. Hkrati pa je sistem tudi dokazal, da se je sposoben spoprijeti z močnimi zunanjimi pretresi in njihovimi posledicami ter jih prenesti. Energetsko krizo je sprožila kombinacija gospodarskih, političnih in tehničnih elementov. Kriza se je začela z gospodarskimi pretresi po pandemiji COVID-19, zaradi katerih se je povečalo povpraševanje po energiji na svetovni ravni, vmešavanje tretjih držav in nizka raven uskladiščenega plina v nekaterih evropskih državah v zimski sezoni 2021/2022 pa sta ob večjem povpraševanju podkrepila resnost razmer. Že tako težke razmere so se nato poslabšale z rusko invazijo na Ukrajino februarja 2022 ter se še stopnjevale zaradi odvisnosti EU od fosilnih virov energije, kar je močno neposredno vplivalo na cene energije in zanesljivost oskrbe.

2.5

Energetska kriza je škodila gospodarstvu EU. Leta 2022 je neposredno prispevala k rekordni inflaciji v novejši zgodovini povezovanja EU, saj je povprečna inflacija v EU znašala 9,2 % (2), pri čemer naj bi se leta 2023 znižala na 6,7 % (in bila še vedno zelo visoka), leto pozneje pa na 3,1 % (3). Visoka inflacija, ki se je odražala tudi pri drugih elementih potrošniške košarice in močno vplivala na potrošnjo in vedenje, je bila najvidnejši pojav, kar zadeva gospodarsko uspešnost v letu 2022. To je imelo zelo močan vpliv na gospodinjstva in podjetja. Dvig cen pa ni prizadel le najranljivejših, močno prizadeta so tudi gospodinjstva z nizkimi in srednjimi dohodki, zaradi česar se utegnejo zvišati stopnje energijske revščine. Vse to je močno okrnilo osebne finance in zaupanje potrošnikov v EU; večina potrošnikov je spremenila svoje navade, da bi lahko prebrodili energetsko krizo. Razpoloženje potrošnikov je bilo septembra 2022 na rekordno nizki ravni, nato pa se je nekoliko izboljšalo.

2.6

Te razmere so negativno vplivale tudi na položaj podjetij. Z znatnim, 26,8-odstotnim povečanjem v primerjavi s prejšnjim četrtletjem, je število stečajev v EU doseglo indeks 113,1, kar je doslej najvišja zabeležena raven indeksa, ki ga Eurostat uporablja za merjenje stopnje stečajev v EU, v primerjavi z referenčno vrednostjo 100 iz leta 2015. Podatki kažejo, da se je indeks začel povečevati v drugem četrtletju leta 2020, znatno pa se je povečal v letu 2022. Vrednost v zadnjem četrtletju leta 2022 odraža poslabšanje razmer, v katerih so se podjetja, zlasti MSP, soočala z upadanjem povpraševanja, strožjimi kreditnimi standardi (4) ter temačno in negotovo prihodnostjo.

2.7

Energetska kriza je negativno vplivala tudi na gospodarsko uspešnost EU, predvsem v smislu zasebne potrošnje (njeno zmanjšanje naj bi bilo glavni razlog za stagnacijo BDP), vlaganja (kljub velikemu potencialu naložbene dejavnosti se naložbena vrzel od leta 2021 dejansko povečuje) in zunanje konkurenčnosti (z znatnim poslabšanjem v primerjavi z obdobjem pred letom 2020). Skupni BDP EU naj bi se po solidni 3,5-odstotni rasti v letu 2022 leta 2023 zgolj rahlo povečal (za 1,0 %), v letu 2024 pa naj bi se njegova rast nekoliko pospešila (1,7 %).

2.8

Dodatno breme, ki izhaja neposredno iz energetske krize, je uspešnost javnih financ. Leta 2022 je povprečni proračunski primanjkljaj znašal 3,4 % BDP (5), precej podobne številke (ki presegajo zahteve Pakta za stabilnost in rast) pa se napovedujejo tudi za naslednji dve leti. Energetska kriza skupaj z zelenim prehodom močno obremenjuje javno porabo, za ohranitev javnofinančnega ravnotežja pa je potreben preudaren pristop. Širša uporaba učinka vzvoda, ki ga imajo zasebne naložbe, na podlagi jamstvenih shem (kot je EFSI) bi morala biti model za dodeljevanje zadostnih sredstev na fiskalno preudaren način.

2.9

Zbirni statistični podatki o vplivu energetske krize na trg dela doslej niso bili negativni. Decembra 2022 je bila stopnja brezposelnosti v EU 6,1-odstotna (nespremenjena od aprila), kar je najnižja vrednost od leta 2000. Vendar bo upočasnitev gospodarske dejavnosti, ki je bila ocenjena ob koncu lanskega leta in napovedana v začetku leta 2023, omejila hitrost rasti zaposlovanja. Kriza je močno prizadela energetsko intenzivna podjetja, zato lahko na trgu dela v prihodnosti pričakujemo velike izzive.

2.10

Leta 2022 se je poraba električne energije zaradi energetske krize ter blage zime, prihrankov in ustavitev poslovanja zmanjšala (-4,6 %). Po podatkih Agencije Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER) se je povpraševanje med letom hitro zmanjšalo, pri čemer je bilo v zadnjem četrtletju 2022 petkrat večje kot v prvem četrtletju. V primerjavi z enakimi obdobji v letu 2021 se je upad povpraševanja povečal z -1,8 % v prvem četrtletju na -9,5 % v zadnjem četrtletju.

2.11

Hkrati je imela kriza tudi nekaj pozitivnih vidikov. Prvič, v smislu novih rešitev, ki pomenijo prodor na področju večje energijske učinkovitosti ter spodbudo (in v nekaterih primerih „preporod“) čistih tehnologij. Nekatera podjetja so na trg prinesla inovativne rešitve. Drugič, poudarila je potrebo po boljši medsebojni povezanosti energetskih trgov in solidarnosti med državami članicami. Institucije in države članice EU so lahko sprejele ukrepe ter se dokaj hitro in zelo prožno odzvale na nove razmere.

2.12

Zaradi krize je bilo treba prilagoditi in na novo opredeliti tudi glavne stebre energetske politike EU: energetsko unijo, zeleni dogovor in njegove posebne elemente (zlasti sveženj „Pripravljeni na 55“) ter okvir taksonomije EU. Odzivi na resne razmere v letu 2022 vključujejo dolgoročna strukturna orodja, kot sta REPowerEU in industrijska politika v okviru zelenega dogovora za neto ničelno dobo, ter takojšnje/kratkoročne ukrepe, da najbolj boleče posledice krize ne bi prizadele gospodinjstev in podjetij.

3.   Splošne ugotovitve

3.1

EESO poudarja, da je bila glavni vzrok krize velika odvisnost EU od ruske oskrbe s plinom, in predlaga oblikovanje dolgoročne vizije, na podlagi katere se bo zmanjšala energetska odvisnost EU od tretjih držav, kar vključuje tudi neodvisnost na področju čistih tehnologij. Hkrati morajo po prepričanju EESO vsi ukrepi na ravni EU in na nacionalni ravni spodbujati ta strateški premik, da bi zagotovili strateško avtonomijo Evrope.

3.2

EESO se dobro zaveda, da je glavna prednostna naloga obravnavati ne le posledice, temveč predvsem razloge in vzroke krize, ter je pripravljen razpravljati in predlagati rešitve. Za to je potreben postopen prehod od nujnih ukrepov k tržno skladnim in z dokazi podprtim reformam in naložbam, ki temeljijo na trajnostnih in izvedljivih strateških konceptih. Ti strateški koncepti, s katerimi je treba vzpostaviti ravnovesje med prednostnimi nalogami, finančnimi viri (javnimi in zasebnimi) ter institucionalnim okoljem in upravnimi pogoji (dovoljenja, skladnost z zakonodajo EU in nacionalno zakonodajo), morajo temeljiti na ustrezni javni podpori.

3.3

Ukrepi gospodinjstev in podjetij za varčevanje z energijo so pomagali preprečiti morebitno resno tveganje pomanjkanja energije. Vendar ne sme ostati neopaženo, da so bili nekateri prihranki zgolj posledica zaustavitve poslovnih dejavnosti. Med najranljivejšimi gospodarskimi panogami v krizi so bile logično tiste, ki so najbolj energetsko intenzivne (kemična industrija, proizvodnja gnojil, jeklarska industrija in železarne). Tem panogam bi bilo treba pri energetskem prehodu nameniti posebno pozornost, tudi zaradi tveganja deindustrializacije EU (selitev virov CO2).

3.4

Temelj zelenega prehoda je močna in medsebojno povezana energetska infrastruktura, v katero se je v zadnjih letih bistveno premalo vlagalo. V prihodnjih letih bodo imele ključno vlogo naložbe v infrastrukturo in njena nadgradnja. Zato je pomembno, da se z novimi pravili pošlje vlagateljem jasen dolgoročen signal. Vendar je sposobnost MSP, da vlagajo v energetski prehod, od izbruha prvotne krize (COVID-19) zelo omejena. Pri reformah je treba upoštevati cilje energetske politike EU v smislu zelenega prehoda, odpornosti in socialne blaginje ter velike razlike v strukturi mešanice virov energije posameznih držav članic. Kriza močno vpliva na naložbeno gotovost.

3.5

EESO je prepričan, da je med ključnimi reformnimi zahtevami predvsem posodobitev zasnove energetskega trga, da se omogoči trajnostni zeleni prehod. Sozakonodajalca poziva, naj dosežeta soglasje o glavnih kategorijah zasnove trga, ki neposredno vplivajo na prihodnjo pripravljenost za naložbe v ta sektor, vključno z dolgoročnimi pogodbami, podpornimi in spodbujevalnimi instrumenti za obnovljive vire energije, modelom, ki je podlaga za oblikovanje cen energije, ter vprašanjem splošne prožnosti.

3.6

Zeleni dogovor EU, ki ga dopolnjuje pobuda REPowerEU, lahko do konca tega desetletja omogoči letne naložbe v višini približno 350 milijard EUR (več kot 2 % letnega BDP EU). Kratkoročna napoved glede naložb EU ostaja precej slabša. Zato je treba mobilizirati dodatna finančna sredstva, da bi zadovoljili potrebe po prednostnih naložbah. Te vrste naložb bi lahko spodbudile močnejše gospodarsko okrevanje EU in dodatne naložbe v infrastrukturo, digitalizacijo energetskih omrežij, medsebojno povezovanje in zmogljivosti za shranjevanje.

3.7

EESO se dobro zaveda, da so za ta proces potrebni zelo veliki finančni viri. Zeleni prehod ne bo mogoč brez naložb v raziskave, inovacije, infrastrukturo in ljudi, ki bi jih bilo treba ustrezno pripraviti z izobraževanjem, izpopolnjevanjem in preusposabljanjem. Kljub velikim zneskom v okviru novih programov financiranja EU, predlaganih v ta namen, so za uresničitev tega cilja nujno potrebni nacionalni javni in zasebni viri. EESO poudarja potrebo po enostavnem, učinkovitem in lahko dostopnem financiranju ter se zavzema za inovativne metode za pritegnitev zasebnega kapitala s finančnimi instrumenti. Upošteva tudi razširjeno vlogo podpore v obliki državne pomoči in financiranja za ciljno usmerjen namen, vendar priporoča, da se v EU zagotovijo enaki konkurenčni pogoji.

3.8

Vlade držav članic EU so za zaščito gospodinjstev in podjetij med septembrom 2021 in januarjem 2023 namenile in dodelile 758 milijard EUR. Le tretjina fiskalnih ukrepov, ki so jih sprejele države članice, je bila namenjena ranljivim kategorijam. EESO priporoča nadgradnjo priporočil ECB, in sicer bi bilo treba oblikovati merilo „zelenega trojčka“, da bi bili prihodnji ukrepi prilagojeni, usmerjeni in odporni na prehod. Tudi Mednarodni denarni sklad je ugotovil, da neusmerjeni cenovni ukrepi dolgoročno ustvarjajo pogoje za daljše obdobje višje inflacije. Odlašanje z njihovo postopno odpravo bi lahko ogrozilo sposobnost ECB, da uresniči svoje srednjeročne cilje, zaradi česar bi se denarna politika zaostrovala dlje, kot je sicer zaželeno.

3.9

EESO je prepričan, da bi lahko gospodarsko okrevanje zato vodilo k ustvarjanju novih delovnih mest in izboljšanju zunanje konkurenčnosti gospodarstva EU, in sicer z ustvarjanjem novih gospodarskih panog in poslovnih projektov, potrebnih za uspešen prehod na podnebno nevtralno gospodarstvo. Kakovostno izpopolnjevanje in preusposabljanje bosta odločilno prispevala k upravljanju procesa prehoda. Nujno je, da proizvodnja čistih tehnologij v Evropi postane poslovni model. Socialni partnerji želijo za vsako ceno doseči, da znanje, spretnosti in proizvodna baza ne bi zapustili Evrope. Da bi zagotovili pametno neodvisnost, mora industrija – skupaj z delovnimi mesti, ki jih ustvarja – ostati v Evropi. Nujno je treba ponovno napredovati in prehod na zeleno gospodarstvo nam ponuja priložnost za to, če ga bomo dobro upravljali. Konkurenčnost in ustvarjanje kakovostnih delovnih mest morata zato postati način življenja ter imeti osrednje mesto pri oblikovanju in izvajanju naših politik.

3.10

Poleg novih reformnih ukrepov se mora EU najprej osredotočiti na izvajanje in uveljavljanje zakonodaje, sprejete v okviru zelenega dogovora. Postavlja se tudi vprašanje, zakaj države članice teh ukrepov še niso izvedle. Eden od razlogov je, da je zmogljivost držav članic za prevzem zakonodajnega svežnja zelo majhna. Enako velja za podjetja, predvsem za MSP.

4.   Posebne ugotovitve

4.1

EESO poziva Evropsko komisijo in sozakonodajalca, naj storijo vse, kar je v njihovi moči, da bi dosegli soglasje o ključnih parametrih in kategorijah zasnove trga. V primeru pogodb o nakupu električne energije bi bilo na primer dobro opredeliti skupna pravila EU o javnih razpisih v zvezi z njimi, zahteve za povezana državna jamstva ali okvir spodbud za podjetja, da izkoristijo ves potencial navedenih pogodb. EESO si želi, da bi bili rezultati kmalu doseženi. V nasprotnem primeru bodo vlagatelji zaradi premajhne preglednosti in dolgoročne predvidljivosti odložili naložbene odločitve ali zapustili trg, naložbe pa ne bodo izvedene, dokler jim okvir ne bo popolnoma jasen.

4.2

EESO je zelo zaskrbljen glede makroekonomske uspešnosti EU v zadnjih desetletjih in se dobro zaveda resnosti tega vprašanja. Zaveda pa se tudi, da krize še ni konec in da je treba ukrepati, da bi se razmere izboljšale. Upa, da je največja nevarnost, tj. inflacija, skoraj pod nadzorom, in da se bo lahko – če ne bo drugih zunanjih pretresov – kmalu začelo obdobje novega energetskega sistema, ki bo čist, pravičen in odporen.

4.3

EESO odločno priporoča, naj bodo izredni ukrepi v zvezi s prihodki izključno začasni. Njihova uporaba za dlje časa, kot je potrebno, bi lahko povzročila nekatere spremembe ravnanja, socialne učinke in nepotrebno izkrivljanje trga ter vlagatelje iz zadevnih gospodarskih panog odvrnila od naložb. Politika omejevanja, uporabljena začasno, bi morala prožno upoštevati gospodarsko stvarnost in se prilagajati dogajanju na trgu, sicer bi lahko v primeru padca cen električne energije škodovala odjemalcem.

4.4

EESO odločno podpira okrepljen sistem varstva potrošnikov, saj so nas izučile posledice sedanje energetske krize na odjemalce. To pomeni celovito storitev, ki vključuje pravno varstvo, informacijske in svetovalne storitve, podrobna navodila, izmenjavo primerov dobre prakse itd. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti tistim, ki jim grozi energijska revščina.

---

(1)  Cene električne energije so se močno zvišale, pri čemer je bil vpliv različen glede na delež plina v lokalnem portfelju proizvodnje, in so leta 2022 dosegle 150–300 EUR/MWh.

(2)  Iz usklajenega indeksa potrošniških cen energije za leto 2023, ki ga pripravlja Evropska komisija, je razvidno, da je leta 2022 letna stopnja v povprečju dosegla 20 %. Stanje v državah članicah pa je bilo različno, pri čemer je bila najvišja stopnja zabeležena v Italiji, 65 %.

(3)  Pomladanska gospodarska napoved 2023, Eurostat.

(4)  Glede na raziskavo ECB iz januarja 2023 o posojilni dejavnosti bank so se posojilni standardi za podjetja in gospodinjstva močno zaostrovali tudi v zadnjem četrtletju leta 2022. Za podjetja so se kreditni standardi neto najbolj zaostrili od krize državnega dolga v euroobmočju v letu 2011.

(5)  Pomladanska gospodarska napoved 2023, Eurostat.