EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 28.6.2023
COM(2023) 345 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o pregledu dokončnosti poravnave pri plačilnih sistemih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev, vključno z njeno uporabo pri domačih institucijah, ki so udeležene v sistemih tretjih držav, in dogovorov o finančnem zavarovanju v skladu z direktivama 98/26/ES in 2002/47/ES
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o pregledu dokončnosti poravnave pri plačilnih sistemih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev, vključno z njeno uporabo pri domačih institucijah, ki so udeležene v sistemih tretjih držav, in dogovorov o finančnem zavarovanju v skladu z direktivama 98/26/ES in 2002/47/ES
1.Uvod
Unija kapitalskih trgov je načrt EU za oblikovanje resnično enotnega trga za kapital po vsej EU. Dobro delujoči plačilni sistemi, kot je TARGET2 1 , in sistemi poravnave vrednostnih papirjev, kot so centralne nasprotne stranke (CNS) in centralne depotne družbe (CDD), zagotavljajo, da se plačila in transakcije z vrednostnimi papirji lahko izvajajo varno in zanesljivo, kar je pomemben temelj za finančni sektor in s tem za unijo kapitalskih trgov.
Cilj direktive o dokončnosti poravnave 2 je zmanjšati sistemsko tveganje, ki izhaja iz insolventnosti udeležencev v plačilnih sistemih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev (v nadaljnjem besedilu: sistemi). Sprejeta je bila leta 1998 in je bila od takrat petkrat spremenjena. V skladu z zadnjo spremembo direktive o dokončnosti poravnave, uvedeno z drugo direktivo o sanaciji in reševanju bank (v nadaljnjem besedilu: DSRB 2) 3 leta 2019, mora Komisija v skladu s členom 12a direktive o dokončnosti poravnave pregledati, kako države članice to direktivo uporabljajo za svoje domače institucije 4 , ki so neposredno udeležene v sistemih, ki jih ureja pravo tretje države (tj. države nečlanice EU), in za dodatno jamstvo, predvideno v zvezi z udeležbo v takih sistemih. Komisija zlasti oceni, ali so potrebne nadaljnje spremembe te direktive v zvezi s sistemi, ki jih ureja pravo tretjih držav (v nadaljnjem besedilu: sistem tretje države).
Ob upoštevanju njunih medsebojnih povezav sta bila pri pregledu direktive o dokončnosti poravnave in direktive o finančnem zavarovanju 5 ocenjena razvoj od zadnjega pregleda direktive o dokončnosti poravnave, ki je bil opravljen leta 2008/2009, ter njun morebitni vpliv na poslovno, tehnološko in regulativno okolje, da se zagotovi, da bosta direktiva o dokončnosti poravnave in direktiva o finančnem zavarovanju še naprej delovali, kot je bilo predvideno.
Za namene obveščanja o teh pregledih je 27. oktobra 2020 potekal sestanek z državami članicami in začela so se osredotočena posvetovanja o obeh direktivah 6 (v nadaljnjem besedilu: posvetovanja).
To poročilo opominja na cilje direktive o dokončnosti poravnave in direktive o finančnem zavarovanju. V njem je pojasnjeno, kako in v kolikšni meri države članice izvajajo diskrecijsko pravico za razširitev zaščite na podlagi direktive o dokončnosti poravnave na domače institucije, ki so udeležene v sistemih tretjih držav, kot je navedeno v uvodni izjavi 7 direktive o dokončnosti poravnave 7 , povzeta pa so tudi glavna področja, ki bi lahko zahtevala nadaljnji razmislek za zagotovitev, da bosta direktiva o dokončnosti poravnave in direktiva o finančnem zavarovanju še naprej služili predvidenemu namenu.
2.Direktiva o dokončnosti poravnave
Za zmanjšanje sistemskega tveganja sta potrebni dokončnost poravnave in izvršljivost dodatnega jamstva. Zato direktiva o dokončnosti poravnave ščiti sisteme in njihove udeležence, ki spadajo na njeno področje uporabe, tako da zagotavlja, da so prenosni nalogi in medsebojno poračunavanje pravno izvršljivi v vseh jurisdikcijah držav članic in zavezujoči za tretje osebe ter da prenosnih nalogov ni mogoče preklicati po trenutku, določenem v pravilih sistema. Povedano drugače, direktiva o dokončnosti poravnave ščiti sisteme z neuporabo nekaterih nacionalnih pravil o insolventnosti za zagotovitev, da postanejo prenosni nalogi za plačila in vrednostne papirje dokončni, tudi če stranka, ki odda naročilo, postane insolventna.
Direktiva o dokončnosti poravnave se uporablja za sisteme, ki jih kot take določi država članica 8 , udeležba v sistemih, določenih z direktivo o dokončnosti poravnave, pa je omejena predvsem na banke, investicijske družbe in upravljavce sistema 9 .
2.1.Uporaba direktive o dokončnosti poravnave za sisteme, ki jih ureja pravo tretje države
Direktiva o dokončnosti poravnave se ne uporablja za sisteme tretjih držav, vendar lahko države članice, kot je navedeno zgoraj, sprejmejo zakonodajo za razširitev zaščite iz direktive o dokončnosti poravnave na domače institucije, ki so neposredno udeležene v sistemih tretjih držav, in na vsa ustrezna dodatna jamstva (v nadaljnjem besedilu: razširitev na sisteme tretjih držav) 10 .
Glede na svetovni obseg sistemov nekaterih tretjih držav in dejavnosti v njih ter povečano udeležbo subjektov s sedežem v EU v takih sistemih 11 je v klavzuli o pregledu iz člena 12a direktive o dokončnosti poravnave Komisiji naloženo, naj oceni, „kako države članice to direktivo uporabljajo za svoje domače institucije, ki so neposredno udeležene v sistemih, ki jih ureja pravo tretjih držav, in za dodatno jamstvo, predvideno v zvezi z udeležbo v teh sistemih“.
V državah članicah obstajajo različne prakse o tem, kako razširiti sisteme tretjih držav 12 . Z uporabo zaščite iz direktive o dokončnosti poravnave za take domače udeležence se nacionalno pravo ne uporablja za naloge, ki se vnesejo v sistem tretje države, s čimer se prispeva k dokončnosti poravnave teh nalogov.
13 držav članic 13 je navedlo, da nimajo ureditve za razširitev sistemov tretjih držav. Od teh držav članic:
·jih je pet izrecno navedlo, da se zavzemajo za usklajen pristop na ravni EU,
·tri so navedle, da njihove nacionalne institucije niso zaprosile za dostop do sistemov tretjih držav,
·dve sta navedli, da nadaljnja uskladitev ni bila potrebna, ena pa je navedla, da sistemi tretjih držav ne predstavljajo znatnega tveganja za finančno stabilnost EU.
Deset držav članic 14 ima vzpostavljen sistem za morebitno razširitev sistemov tretjih držav in izvaja nacionalno zakonodajo, ki uporablja določbe direktive o dokončnosti poravnave za svoje domače institucije, ki so udeležene v sistemih tretjih držav, da bi zlasti zagotovile, da lahko banke EU po izstopu Združenega kraljestva iz EU še naprej sodelujejo v sistemih tretjih držav. Od teh držav članic:
·jih je šest 15 navedlo, da v primeru postopka zaradi insolventnosti v zvezi z udeležencem v sistemu tretje države v celoti 16 uporabljajo materialne določbe direktive o dokončnosti poravnave (tj. pravice in obveznosti na podlagi sodelovanja ali v zvezi z njim so določene izključno s pravom, ki ureja ta sistem),
·nobena od držav članic ni navedla, da razširitev uporablja pod pogojem vzajemnosti, kar pomeni, da razširitve ne uporablja le, če tretja država zagotovi podobno zaščito za svoje subjekte, ki sodelujejo v sistemih, določenih z direktivo o dokončnosti poravnave.
Sedem držav članic 17 , ki imajo vzpostavljen sistem za morebitno razširitev za sisteme tretjih držav, za vsak posamezen primer oceni skladnost sistema tretje države z določenimi merili in če so prepričane, da so ta merila izpolnjena, se sistem razširi za sisteme tretjih držav 18 , 19 . Od teh držav članic:
·štiri 20 države so se odločile samo za razširitev za sisteme tretjih držav za domače udeležence, ki so udeleženi v sistemih s sedežem v Združenem kraljestvu,
·ena ima vzpostavljen režim za razširitev za sisteme tretjih držav, vendar še ni opravila ocene za noben sistem, saj za to ni bila prejeta nobena posebna zahteva,
·dve 21 zahtevata, da ima sistem sedež v državi, katere centralna banka je članica Banke za mednarodne poravnave,
·pet 22 jih obravnava ustreznost pravil sistema in zahteva varstvo prava tretje države podobno, kot je to zahtevano v direktivi o dokončnosti poravnave. Od teh držav članic:
–dve državi 23 sta navedli potrebo po odločitvi Komisije o enakovrednosti in sklep o priznanju CNS s strani ESMA v skladu z Uredbo (EU) št. 648/2012 24 za razširitev zaščite iz direktive o dokončnosti poravnave za udeležence v CNS iz tretjih držav,
–dve 25 sta poudarili, da uporabljata režim za sisteme, za katere menita, da so sistemsko pomembni,
–ena zahteva, da je upravljavec sistema pod ustreznim nadzorom organa ali drugega pristojnega organa in da mora biti sistem organiziran tako, da se lahko nadzira finančni položaj udeležencev v sistemu,
–tri države 26 od upravljavca sistema zahtevajo, da zagotovi potrebne informacije, vključno s pravili sistema, udeleženci v sistemu in pomembnimi spremembami zakonodaje tretje države, ki vplivajo na sistem,
–ena od upravljavcev sistemov tretjih držav zahteva, da zagotovijo pravno mnenje, ki potrjuje, da je raven regulativne varnosti enakovredna ravni varnosti sistemov, ki jih ureja zakonodaja te države članice.
Tri države članice 27 , ki imajo vzpostavljen sistem za morebitno razširitev za sisteme tretjih držav, ne izvajajo ocene sistema tretje države vnaprej. Namesto tega se lahko taka razširitev uporablja samo za sisteme tretjih držav, ki ustrezajo opredelitvi sistema iz direktive o dokončnosti poravnave, in če je tako, se v postopku zaradi insolventnosti domačega udeleženca v takem sistemu tretje države uporabljajo pravila, ki urejajo sistem tretje države. Od teh držav članic je ena 28 navedla, da je ocenila tudi enakovrednost sistemov tretjih držav v zvezi s postopki v primeru insolventnosti domačega udeleženca, pravo tretje države pa bi se začelo uporabljati le, če je sistem tretje države enakovreden sistemom, ki spadajo na področje uporabe direktive o dokončnosti poravnave.
Sistemi tretjih držav imajo interes za pravno varnost in zaščito dokončnosti poravnave v primeru insolventnosti svojih udeležencev v EU. Zato obstaja tveganje, da se udeležencem iz držav članic, ki zaščite iz direktive o dokončnosti poravnave niso razširile na tako udeležbo v sistemih tretjih držav, zavrne dostop do sistemov tretjih držav. Ker namreč vse države članice zaščite iz direktive o dokončnosti poravnave niso razširile na udeležence v sistemih tretjih držav ter ker države članice, ki so uporabile različna merila in različne postopke za odobritev razširitve, v EU niso usklajeno obravnavale udeležbe v teh sistemih. To vpliva tako na sisteme tretjih držav kot interese EU.
2.2.Udeleženci v sistemih, določenih v okviru direktive o dokončnosti poravnave
Danes se direktiva o dokončnosti poravnave uporablja za poseben seznam udeležencev 29 (zlasti banke iz EU, investicijske družbe in upravljavce sistemov). Zato se morajo plačilne institucije in institucije za izdajo elektronskega denarja zanašati na banke, da lahko dostopajo do določenih sistemov. Velika večina sodelujočih v posvetovanju je bila naklonjena temu, da se plačilne institucije in institucije za izdajo elektronskega denarja dodajo na seznam udeležencev. Banke so na splošno opozorile, da za te subjekte ne veljajo tako stroge bonitetne zahteve kot za banke, zato bi lahko njihova neposredna udeležba pomenila tveganja, ki bi jih bilo treba obravnavati s posebnimi zahtevami za zaščito sistema in njegovih udeležencev. Plačilne institucije in institucije za izdajo elektronskega denarja zahtevajo, da se jim dovoli, da so neposredni udeleženci, saj trdijo, da imajo dodatne stroške zaradi posrednega dostopa, in opozarjajo, da je treba ustvariti enake konkurenčne pogoje, kot jih imajo banke. Komisija v okviru pregleda revidirane direktive o plačilnih storitvah (v nadaljnjem besedilu: PSD2) 30 predlaga razširitev področja uporabe direktive o dokončnosti poravnave za vključitev plačilnih institucij in institucij za izdajo elektronskega denarja. Poleg tega Komisija podpira dodajanju CDD na seznam primernih neposrednih udeležencev v okviru direktive o dokončnosti poravnave, kadar so udeleženi v sistemu, ki ne delujejo kot „posrednik za poravnavo“ ali „upravljavec sistema“, da se zagotovita jasnost in preglednost.
2.3.Sistemi, ki temeljijo na tehnologiji razpršene evidence (DLT)
Direktiva o dokončnosti poravnave naj bi bila tehnološko nevtralna. Zdi se, dosedanji koncepti direktive o dokončnosti poravnave delujejo za centralizirane/zasebne sisteme DLT 31 . Vendar se zdi, da taki koncepti ne delujejo za javno dostopne sisteme DLT 32 , saj ni centraliziranega upravljavca, neidentificirani udeleženci se lahko vpišejo brez omejitev, funkcije pa je mogoče hkrati pripisati več udeležencem.
V zvezi s centraliziranimi/zasebnimi sistemi DLT, pri katerih se zdi, da sedanji koncepti iz direktive o dokončnosti poravnave delujejo, bi lahko ciljno usmerjene prilagoditve zagotovile dodatno jasnost o tem, kako se uporabljajo nekateri pojmi, npr. glede opredelitve pojma „prenosni nalog“ 33 in pojma „knjižni vpis“ ter opredelitev „poravnalnega računa“ 34 in „posrednika za poravnavo“ 35 . Ker pa je bila uredba o pilotni ureditvi tržnih infrastruktur na podlagi DLT (pilotna ureditev EU na podlagi DLT 36 ) sprejeta šele pred kratkim, še ni dovolj izkušenj o koristih in tveganjih, povezanih z uporabo DLT pri trgovanju in poravnavi 37 . Zato bi bili kakršni koli premisleki o morebitnih spremembah direktive o dokončnosti poravnave prezgodnji. Pričakuje se lahko, da bodo rezultati pilotne ureditve EU na podlagi DLT zagotovili dodatne vpoglede v te premisleke.
2.4.Opredeljeni dodatni vidiki
Med posvetovanjem so bila opredeljena nekatera vprašanja, ki jih je treba preučiti, vključno s potrebo po zahtevi v direktivi o dokončnosti poravnave, da je treba nemudoma obvestiti tudi upravljavca sistema o insolventnosti udeleženca (poleg organa, ki ga izberejo država članica, ESRB, ESMA in druge države članice 38 ), da se zagotovi pravna varnost praks izmenjave takih informacij v sistemu. Drugo pomembno vprašanje, ki je sprožilo nasprotujoča si stališča sodelujočih v posvetovanju, je bilo, ali bi moral upravitelj sistema v pravilih sistema še naprej določati trenutke dokončnosti poravnave, kot je trenutno določeno v direktivi o dokončnosti poravnave, ali pa bi bilo treba take trenutke določiti v direktivi o dokončnosti poravnave, da bi se povečala pravna varnost za udeležence na trgu.
3.Direktiva o finančnem zavarovanju
Nemotena in varna izmenjava zavarovanja s premoženjem je bistvena za dobro delovanje ter stabilnost finančnih trgov in unije kapitalskih trgov. Direktiva o finančnem zavarovanju je bila sprejeta 6. junija 2002 in je uvedla usklajen okvir za uporabo finančnega zavarovanja za zavarovanje transakcij ter prispevala k povečanju čezmejne uporabe finančnega zavarovanja. Tak celovitejši pristop, ki vključuje transakcije, s katerimi se trguje izven organiziranega trga vrednostnih papirjev (OTC), se je štel za potrebnega zaradi različnih nacionalnih pravil, ki se uporabljajo za finančno zavarovanje, pogosto nepraktičnih in pogosto nepreglednih.
Namen direktive o finančnem zavarovanju ni popolna harmonizacija nacionalnih zakonodaj, ki se uporabljajo za dogovore o finančnem zavarovanju. Njen namen je namreč odpraviti ovire za pravočasno čezmejno oblikovanje in izvajanje takih dogovorov o finančnem zavarovanju. Ta cilj se doseže z zagotavljanjem zaščite prejemnikom finančnega zavarovanja, zlasti z: (i) zagotavljanjem, da je dogovore o finančnem zavarovanju mogoče mobilizirati in uporabiti brez zamud zaradi nacionalnih formalnosti; (ii) zagotavljanjem, da so določbe o pobotu zaradi predčasnega prenehanja 39 izvršljive v skladu z njihovimi pogoji, in (iii) ločevanjem poslovanja iz naslova dogovorov o finančnem zavarovanju, če ena od strank postane plačilno nesposobna.
Čeprav so te zaščite izjeme od načel enakega obravnavanja upnikov ob uvedbi postopkov v primeru insolventnosti in univerzalnosti postopkov v primeru insolventnosti, so potrebne za preprečevanje sistemskih tveganj širjenja negativnih vplivov po vsej EU.
3.1.Kdo bi moral imeti korist od zaščite v okviru direktive o finančnem zavarovanju?
Da sta lahko uporabnik zavarovanja in dajalec zavarovanja upravičena do zaščite v okviru direktive o finančnem zavarovanju, morata biti eden od subjektov iz člena 1(2) direktive o finančnem zavarovanju 40 . Anketiranci so navedli, da bi morala direktiva zajemati vse sistemsko pomembne udeležence na trgu. Čeprav so se CDD na splošno štele za sistemsko pomembne, so se mnenja o plačilnih institucijah in institucijah za izdajo elektronskega denarja v večji meri razlikovala. Zato sta za razširitev področja uporabe direktive na dodatne udeležence na trgu, kot so plačilne institucije in institucije za izdajo elektronskega denarja, potrebna nadaljnji razmislek in spremljanje, zlasti v zvezi z ravnjo nadzora in potrebo po uskladitvi direktive o finančnem zavarovanju in direktive o dokončnosti poravnave ob upoštevanju predlaganih sprememb v okviru revidirane direktive o plačilnih storitvah za vključitev plačilnih institucij in institucij za izdajo elektronskega denarja v okviru direktive o dokončnosti poravnave.
3.2.Katere vrste zavarovanja s finančnim premoženjem bi morale biti upravičene do zaščite v okviru direktive o finančnem zavarovanju?
Trenutno so v skladu z direktivo o finančnem zavarovanju za finančno zavarovanje primerni denar, finančni instrumenti in bančna posojila 41 . Da bi sledili tržnemu in regulativnemu razvoju, ki vpliva na finančno zavarovanje, ki se trenutno uporablja ali bi ga lahko udeleženci na trgu uporabili v prihodnosti, bi se lahko sedanji seznam primernega finančnega zavarovanja v skladu z direktivo o finančnem zavarovanju pregledal, da bi se na primer preučilo, ali bi bilo treba vključiti bančna jamstva, pravice do emisij, blago in blagovne instrumente, če bi se obseg finančnega zavarovanja štel za razširjenega. Vsaka taka razširitev bi morala izpolnjevati zahteve iz direktive o finančnem zavarovanju, vključno s ključnimi koncepti, kot sta „posest“ in „nadzor“ finančnega zavarovanja, da se na primer zagotovi, da se dajalcu zavarovanja prepreči odtujitev premoženja.
Direktiva o finančnem zavarovanju naj bi bila tehnološko nevtralna. V skladu s tem se lahko uporablja za zavarovanje s premoženjem na podlagi DLT, če izpolnjuje pogoje iz navedene direktive. Da pa bi se kriptosredstva lahko štela za finančne instrumente, bi lahko zahteve v zvezi z lastništvom, posedovanjem in nadzorom iz direktive o finančnih instrumentih povzročile težave 42 . Ostajajo vprašanja, kako bi bilo mogoče te težave obravnavati in ali bi bila direktiva pravi naslov za to. Rezultati pilotnega režima EU na podlagi DLT bi lahko zagotovili nadaljnji vpogled v to zadevo.
3.3.Opredeljeni dodatni vidiki
Med posvetovanjem je bilo ugotovljeno, da so razlike pri izvajanju direktive o finančnem zavarovanju v državah članicah, zlasti kar zadeva področje uporabe in določbe o izvzetju 43 , povzročile pravne negotovosti in tveganja za udeležence na trgu, zlasti v okviru dogovorov o pobotu. Nekateri anketiranci so zlasti trdili, da obstajajo pravna vprašanja, povezana z uporabo nacionalnih ukrepov za izogibanje, ki vplivajo na določbe o pobotu zaradi predčasnega prenehanja, kar bi lahko pripeljalo do izzivov pri uporabi takih določb. Podani so bili tudi predlogi za izboljšanje skladnosti zakonodaje EU o pobotu in razširitev stvarnega področja uporabe zunaj dogovorov o finančnem zavarovanju. Ker direktiva o finančnem zavarovanju prednostno obravnava finančno zavarovanje, pobot pa le obrobno (samo kot eno od metod, ki se lahko uporabijo za uveljavljanje dogovorov o finančnem zavarovanju), Komisija še vedno meni 44 , da sprememba direktive o finančnem zavarovanju verjetno ni ustrezen način za izboljšanje splošnega okvira EU za pobot.
Poleg tega so anketiranci iz industrije zaprosili za pojasnilo in smernice na visoki ravni v zvezi s pojmoma iz direktive o finančnem zavarovanju, tj. „posest “ in „nadzor“, pri čemer so opozorili, da je kljub sodbi Sodišča Evropske unije 45 o teh vidikih še vedno primerno zagotoviti podrobne smernice na nacionalni ravni, saj ima vsaka jurisdikcija svoje zakone o varnosti in postopkih za primere insolventnosti. Drugi anketiranci so menili, da bi bilo mogoče na ravni EU koristno zagotoviti nadaljnje smernice na visoki ravni.
4.Sklepne ugotovitve
Na splošno obe direktivi dobro delujeta in za zdaj se zdi, da ni potrebna nobena večja prenovitev direktive o dokončnosti poravnave in direktive o finančnem zavarovanju. Kljub temu so deležniki izpostavili vprašanja, ki bi lahko zahtevala nadaljnje preiskave in spremljanje. V zvezi z enim od izpostavljenih vidikov, in sicer razširitvijo področja uporabe direktive o dokončnosti poravnave na plačilne institucije in institucije za izdajo elektronskega denarja, se je Komisija odločila, da bo v okviru pregleda direktive PSD2 predlagala spremembo 46 .
Komisija na splošno ugotavlja možne učinke nove tehnologije in pomanjkanje pravne varnosti na nekaterih področjih, kar bi lahko povzročilo dodatne stroške za udeležence na finančnem trgu. Opozoriti je treba, da nižja raven harmonizacije pušča državam članicam precejšnjo diskrecijsko pravico pri prenosu in izvajanju ter lahko povzroči težave v čezmejnih primerih, od katerih so bile nekatere ugotovljene tudi v tem pregledu. Vendar pa bi bilo treba pri vsaki nadaljnji harmonizaciji določb direktive o dokončnosti poravnave in direktive o finančnem zavarovanju skrbno preučiti stroške in koristi.