EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 30.11.2022

SWD(2022) 385 final

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA

[…]

Spremni dokument

k predlogu uredbe

o embalaži in odpadni embalaži, spremembi Uredbe (EU) 2019/1020 in Direktive (EU) 2019/904 ter razveljavitvi Direktive 94/62/ES

{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}

Uvod

Cilji Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži so uskladitev nacionalnih predpisov, varstvo okolja in zagotovitev dobrega delovanja notranjega trga. Direktiva od držav članic zahteva, naj zagotovijo, da embalaža, dana na trg EU, izpolnjuje več bistvenih zahtev, povezanih z izdelavo in označevanjem embalaže ter možnostjo njene ponovne uporabe in predelave (z recikliranjem materialov, energijsko predelavo ali kompostiranjem).

Proizvodnja embalaže je pomembna gospodarska dejavnost. Leta 2018 je proizvodnja embalaže v EU ustvarila 355 milijard EUR prometa , gospodarski subjekti na področju ravnanja z odpadki pa 15 milijard EUR. Proizvodnja embalaže povzroča tudi pomembne vplive na okolje, od čezmernega izkoriščanja virov do onesnaževanja ekosistemov in emisij toplogrednih plinov, ki znašajo toliko kot skupne letne emisije Madžarske.

Opredelitev težave

Cilj te pobude je obravnava naslednjih treh skupin med seboj povezanih težav:

1.povečevanje količine nastale odpadne embalaže, povezano s povečevanjem uporabe embalaže za enkratno uporabo, visokim deležem nepotrebne embalaže in večjim deležem plastike v proizvodnji embalaže;

2.ovire za krožnost embalaže, zlasti povečana uporaba posebnosti v zasnovi embalaže, ki zavirajo recikliranje, in nejasno označevanje embalaže v zvezi s sortiranjem s strani potrošnikov. Poleg tega razdrobljeni trgi onemogočajo stroškovno učinkovito ravnanje z odpadki na notranjem trgu;

3.zmanjševanje kakovosti pri recikliranju materiala in nizke ravni uporabe recikliranih materialov pri proizvodnji embalaže, kar omejuje zmožnost EU za zmanjšanje uporabe primarnih materialov v proizvodnji nove embalaže.

Glavni razlogi za omenjene težave vključujejo regulativne pomanjkljivosti direktive o embalaži in odpadni embalaži zaradi kombinacije slabega izvajanja in izvrševanja, ker navedena direktiva ne gre v korak z najnovejšim razvojem dogodkov na trgu in dejstva, da navedena direktiva nacionalnim organom ni zagotovila dovolj jasnosti glede tega, kakšno izvajanje je skladno z njo. Poleg tega je bila revizija direktive, opravljena leta 2018, osredotočena na cilje recikliranja, zanemarila pa je druge izzive v sektorju odpadkov. Ni pričakovati, da bosta dva posebna akta, in sicer direktiva o plastičnih izdelkih za enkratno uporabo iz leta 2019 ter sklep o virih lastnih sredstev iz leta 2020, katerih področje uporabe vključuje plastično embalažo, rešila zgoraj omenjene težave, celo tistih ne, ki so povezane s plastiko. Regulativno pomanjkljivost poslabšujejo primeri nedelovanja trga, kot so zunanji okoljski vplivi, razdrobljeni trgi in neučinkovito označevanje izdelkov.

Posledica tega je povečevanje nastajanja odpadne embalaže: po napovedih naj bi se skupna količina nastale odpadne embalaže povečala za 78 milijonov ton leta 2018 na 92 milijonov ton v letu 2030 ter 107 milijonov ton v letu 2040. Posledice vključujejo povečano uporabo neobnovljivih virov, neučinkovito ravnanje z odpadki, negativne vplive na podnebje, smetenje, prekomerno uporabo snovi, ki vzbujajo skrb, v embalaži, nizkokakovostno recikliranje in prekomerno odlaganje odpadkov na odlagališčih ter sežiganje in izvažanje embalaže ob koncu življenjskega cikla.

Zakaj bi morala EU ukrepati?

Regulativnih pomanjkljivosti direktive o embalaži in odpadni embalaži ni mogoče odpraviti samo z boljšim izvrševanjem sedanjih pravil. Poleg tega obstoječi podatki kažejo, da ukrepi, ki jih države članice sprejmejo na podlagi sedanje direktive o embalaži in odpadni embalaži, in tisti, ki temeljijo na sklepu o virih lastnih sredstev ali direktivi o plastičnih izdelkih za enkratno uporabo, ne zadoščajo, da bi se zagotovilo izpolnjevanje posebnih ciljev za deleže recikliranja, določene v direktivi o embalaži in odpadni embalaži. Trg embalaže in ravnanje z odpadki v EU v mnogih vidikih ne zajemata 27 posameznih trgov, temveč en velik skupni trg, za katerega je značilna visoka stopnja čezmejnega trgovanja med državami članicami.

Določitev skupnih zahtev na ravni EU bo zagotovila usklajen in dobro delujoč notranji trg v vseh državah članicah ter s tem enake konkurenčne pogoje za proizvajalce embalaže, kar bo na koncu vodilo do povečanja učinkovitosti v korist državljanov EU. V okviru novega predloga bo prišlo tudi do prehoda iz direktive v uredbo. S tem se bodo poenostavila obstoječa pravila, zagotovil jasnejši okvir za izdelovalce in zmanjšalo upravno breme. Predlagani sveženj obenem odseva načela subsidiarnosti glede nujnosti ukrepanja EU in očitno dodano vrednost, ki jo prinaša takšno ukrepanje.

Cilji

Splošni cilj zakonodajnega predloga je zmanjšati negativne vplive embalaže in odpadne embalaže na okolje ter izboljšati delovanje notranjega trga in s tem povečati učinkovitost zadevnega sektorja. Cilj je ustvariti odporno vrednostno verigo, in sicer od zasnove embalaže do njene ponovne uporabe ali ponovne vključitve v visokokakovostne izdelke, ter tako ustvariti inovativna, zelena delovna mesta v nizkoogljični industriji embalaže. Specifični cilji za izpolnitev tega splošnega cilja so:

1.zmanjšati nastajanje odpadne embalaže;

2.spodbujati krožno gospodarstvo za embalažo na stroškovno učinkovit način;

3.spodbujati uporabo recikliranih materialov v embalaži.

Katere možnosti politike so na voljo?

Po pregledu možnih ukrepov je bil nabor različnih, zapletenih in pogosto medsebojno povezanih ukrepov razvrščen v tri možnosti politike:

·možnost 1 vsebuje ukrepe, povezane z boljšo standardizacijo in jasnejšimi bistvenimi zahtevami. Ti ukrepi so običajno temeljni pogoji za ukrepe v drugih skupinah;

·možnost 2 določa obvezne cilje za zmanjšanje količine odpadkov, ponovno uporabo in vsebnost recikliranih materialov v plastični embalaži, zahteve za zagotovitev popolne možnosti recikliranja do leta 2030 in usklajena pravila o izdelkih;

·možnost 3 določa višje obvezne cilje in dodatne zahteve za izdelke.

Prednostni sveženj politik

Na podlagi ocene ukrepov, vključenih v omenjenih možnostih, je skupna prednostna možnost 2, in sicer v obliki uredbe. Vsebuje ukrepe iz možnosti 1, ki z uravnoteženim pristopom prispevajo k lažjemu izpolnjevanju obveznih ciljev in strožjih zahtev ali so celo temeljni pogoji za to izpolnjevanje, s čimer se spodbujata doseganje ciljev in stroškovna učinkovitost.

Ključni ukrepi na področju „preprečevanja in ponovne uporabe“ so:

1.cilj zmanjšanja odpadne embalaže na prebivalca za 19 % do leta 2030 glede na izhodišče, kar ustreza 5-odstotnemu zmanjšanju glede na vrednosti iz leta 2018;

2.obvezni cilji na ravni celotne EU glede ponovne uporabe ali ponovnega polnjenja embalaže, če je ponovna uporaba najučinkovitejša; in

3.postopno opuščanje nepotrebne embalaže ali embalaže, ki se ji je mogoče izogniti.

Pomembno vprašanje sta dopolnjevanje in skladnost ukrepov. Določitev obveznih ciljev zmanjšanja odpadne embalaže na prebivalca na ravni držav članic je krovni ukrep na področju preprečevanja in ponovne uporabe, h kateremu prispeva več ukrepov: medtem ko so usklajeni ukrepi EU zasnovani tako, da prispevajo skoraj 60 % potrebnega zmanjšanja odpadkov, morajo države članice preostanek zagotoviti z nacionalnimi ukrepi, ki so v skladu z notranjim trgom.

Ključni ukrep glede možnosti recikliranja je vzpostavitev meril glede zasnove za recikliranje, ki jih dopolnjuje postopek ocenjevanja možnosti recikliranja.

Kar zadeva primernost za kompostiranje, so bile iz večje skupine embalaže, primerne za kompostiranje, izbrane štiri vrste plastične embalaže, ki bodo morale biti primerne za kompostiranje. Vsa druga plastična embalaža mora biti takšna, da jo je mogoče reciklirati, bodisi kemično ali mehansko.

Drugi steber svežnja so ambiciozni cilji za vsebnost recikliranih materialov v plastični embalaži. Od različnih spodbudnih ukrepov sta najpomembnejša vzpostavitev obveznih kavcijskih sistemov za določene vrste embalaže, vključno z minimalnimi zahtevami za vse kavcijske sisteme, ter usklajeno označevanje izdelkov in posod za odpadke, da se potrošnikom olajša sortiranje.

Analiza je pokazala, da ukrepi iz možnosti 1 sami ne zadoščajo za zmanjšanje nastajanja embalaže, saj bi se odpadna embalaža do leta 2030 povečala za dodatnih 17 %. Poleg tega se delež recikliranja ne bi povečal, prav tako pa se ne bi povečala visokokakovostno recikliranje in učinkovitost rabe virov. Nazadnje, emisije toplogrednih plinov bi se v primerjavi z letom 2018 še vedno povečevale. Po drugi strani pa je celoten nabor ukrepov iz možnosti 3, ki so alternativni ali dopolnjujejo tiste iz možnosti 2, veliko težje izvajati ter bi lahko ogrozil ekonomsko smiselnost in povzročil znatno večje upravno breme. Nasprotno pa so dodatne okoljske koristi manjše.

Vendar je bilo izvedeno skrbno vrednotenje ključnih ukrepov za vsak primer posebej, da bi se odkrili elementi ukrepov, ki niso zajeti v možnosti 2 in bi omogočili večje spoštovanje načela subsidiarnosti, kot je primerno, ter upoštevanje zadevnih stališč deležnikov in izboljšanje izvedljivosti. Zato je prednostni sveženj politik bolj „možnost 2+“ kot pa le možnost 2.

Učinki prednostnega svežnja politik

Modeliranje prednostne možnosti za leto 2030 kaže zmanjšanje nastalih odpadkov za 18 milijonov ton v primerjavi z izhodiščem in za 3,1 milijona ton v primerjavi z letom 2018. Zmanjšanje toplogrednih plinov znaša približno 23 milijonov ton CO2e (42 % skupnih letnih emisij Madžarske), denarno izraženi zunanji okoljski vplivi pa so 6,4 milijarde EUR manjši od izhodiščne napovedi za leto 2030.

Zmanjšani stroški ravnanja z odpadki v višini 4,2 milijarde EUR, dodatni stroški shem za ponovno uporabo embalaže in obveznih kavcijskih sistemov v višini 4,6 milijarde EUR ter zmanjšana prodaja in poraba embalaže v višini 51,7 milijarde EUR privedejo do skupnih gospodarskih prihrankov v višini 47,2 milijarde EUR. Nasprotno pa ta možnost povzroči dodatne letne upravne stroške v višini 1,3 milijarde EUR, predvsem za certificiranje možnosti recikliranja embalaže in recikliranih materialov v plastični embalaži. Ocenjuje se, da bodo kompleksni vplivi na zaposlovanje povzročili rahlo neto povečanje števila zelenih delovnih mest.

Potrebe EU po fosilnih gorivih se zgolj z ukrepi v zvezi z vsebnostjo recikliranih materialov zmanjšajo za 3,1 milijona ton na leto (približno četrtino fosilnih goriv, ki so zdaj potrebna za proizvodnjo plastične embalaže). Splošno zmanjšanje potreb po fosilnih gorivih pri možnosti 2+ je količinsko težko opredeliti, vendar dejstvo, da prihranek emisij toplogrednih plinov na podlagi ukrepa uporabe recikliranih materialov predstavlja 22 % skupnih prihrankov emisij toplogrednih plinov, kaže prihranek fosilnih goriv v obsegu 12–15 milijonov ton. Poleg tega se z ukrepi za izboljšanje možnosti recikliranja poveča skupni delež recikliranja embalaže s 66,5 % v letu 2018 na 73 % v letu 2030, medtem ko se odlaganje odpadkov na odlagališčih zmanjša z 18,7 % na 9,6 %. Posledica tega spodbujanja krožnosti so bistveno manjše potrebe po primarnih surovinah, kot so les, steklo in aluminij.

Prednostni sveženj možnosti predvideva posebno obravnavo MSP in mikropodjetij, da se zagotovi sorazmernost učinkov nanje. Zahteve bi se uporabljale nediskriminatorno za podjetja v EU in zunaj nje. Ukrepi niso bolj omejevalni za trgovino, kot je potrebno za izpolnitev njihovih okoljskih ciljev.

Na splošno bi prehod na bolj krožno gospodarstvo na področju embalaže prinesel koristi, kot so krepitev vloge potrošnikov, zmanjšanje negativnih vplivov na okolje in zdravje ljudi, zmanjšanje odvisnosti EU od uvoza surovin in fosilnih goriv, spodbujanje inovacij, krepitev gospodarske rasti in nenazadnje zmanjšanje nepotrebnih izdatkov gospodinjstev.