EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 10.2.2022
COM(2022) 39 final
2022/0027(CNS)
Predlog
DIREKTIVA SVETA
o spremembi Direktive 2006/112/ES glede podaljšanja obdobja uporabe neobveznega mehanizma obrnjene davčne obveznosti za dobave določenega blaga in opravljanje določenih storitev, dovzetnih za goljufije, ter mehanizma za hiter odziv v primerih goljufij na področju DDV
OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM
1.OZADJE PREDLOGA
•Razlogi za predlog in njegovi cilji
Namen tega predloga za direktivo o spremembi Direktive Sveta 2006/112/ES z dne 28. novembra 2006 o skupnem sistemu davka na dodano vrednost 1 (v nadaljnjem besedilu: direktiva o DDV) je podaljšati možnost za države članice, da uporabljajo: 1) mehanizem obrnjene davčne obveznosti za boj proti obstoječim goljufijam pri dobavah blaga in opravljanju storitev iz člena 199a(1) direktive o DDV ter 2) mehanizem za hiter odziv, kot je določeno v členu 199b direktive o DDV, za boj proti goljufijam z uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti v zelo posebnih primerih.
Člen 193 direktive o DDV določa splošno pravilo, po katerem je davčni zavezanec, ki dobavlja blago ali opravlja storitve, dolžan plačati DDV. Kot odstopanje mehanizem obrnjene davčne obveznosti omogoča, da se kot oseba, ki je dolžna plačati DDV, določi prejemnik dobavljenega blaga ali opravljene storitve. V okviru tega mehanizma obrnjene davčne obveznosti DDV ne zaračuna dobavitelj, temveč ga obračuna kupec (davčni zavezanec) v svojem obračunu DDV. Ta DDV se nato odbije v istem obračunu DDV, zaradi česar je, če ima ta oseba pravico do popolnega odbitka, rezultat nič.
Mehanizem obrnjene davčne obveznosti se uporablja za boj proti goljufijam, zlasti goljufijam znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem (MTIC). Ta vrsta goljufije nastane, kadar trgovec pridobi blago, ki je bilo prepeljano ali odposlano iz druge države članice, z dobavo, ki je oproščena DDV, in ga nato proda naprej, pri tem pa na računu za kupca vključi DDV. Po prejemu zneska DDV od kupca tak trgovec izgine pred plačilom dolgovanega DDV davčnim organom. Hkrati pa lahko kupec, ki deluje v dobri veri, običajno odbije DDV, ki ga je plačal dobavitelju, prek svojega obračuna DDV. Zato se v okviru mehanizma obrnjene davčne obveznosti DDV dejansko ne plača dobavitelju.
Uporaba mehanizma obrnjene davčne obveznosti na podlagi člena 199a direktive o DDV je za države članice neobvezna. Omogoča jim, da se borijo proti tej vrsti goljufij na vnaprej določenih občutljivih področjih, kjer se te goljufije običajno pojavijo 2 na njihovem ozemlju. Ko so dobavitelji zavezani uporabiti mehanizem obrnjene davčne obveznosti za takšne domače dobave, na svojem računu ne morejo zaračunati DDV. Posledično ne bodo prejeli zneska DDV od svojih kupcev, tako da taki trgovci ne morejo izginiti s prejetim zneskom DDV. Mehanizem za hiter odziv iz člena 199b je izreden ukrep, ki državam članicam v izjemno nujnih primerih omogoča hitro uvedbo začasnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti za dobavo blaga in opravljanje storitev v sektorjih, v katerih je prišlo do nepričakovanih in velikih goljufij in ki niso navedeni v členu 199a direktive o DDV. Ta postopek je izjemen in zelo hiter, saj se mora Komisija v enem mesecu odzvati bodisi z negativnim mnenjem bodisi pisno potrditi zadevni državi članici, da ne nasprotuje ukrepu. Država članica lahko posebni ukrep mehanizma za hiter odziv sprejme po prejemu tega potrdila. Z uporabo tega mehanizma lahko države članice premostijo obdobje, potrebno za pridobitev „običajnega“ odstopanja na podlagi člena 395 direktive o DDV, kar lahko traja tudi do šest mesecev. Za takšno odstopanje je potreben predlog Komisije in soglasno sprejetje v Svetu.
Člen 199a direktive o DDV je bil uveden 3 za obdobje od leta 2010 do 30. junija 2015 in je bil prvič s spremembami podaljšan 4 do 31. decembra 2018. Člen 199b direktive o DDV je bil uveden 5 za obdobje od leta 2013 do 31. decembra 2018. Člena 199a in 199b direktive o DDV sta bila nato podaljšana 6 do 30. junija 2022, da bi sovpadala s prvotno predvidenim datumom začetka veljavnosti dokončnega sistema DDV (za več podrobnosti glej spodaj).
V času podaljšanja obdobja uporabe členov 199a in 199b direktive o DDV do 30. junija 2022 je Komisija predstavila poročilo o učinkih mehanizmov iz teh členov 7 in na podlagi prispevkov davčnih uprav in poslovnih deležnikov sklenila, da so ukrepi iz teh členov koristni v boju proti goljufijam.
Da bi se vprašanje goljufij znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem obravnavalo bolj strukturirano, je Komisija predlagala uvedbo tako imenovanega dokončnega sistema DDV, enostavnejšega sistema, ki ne omogoča goljufij, za trgovino z blagom znotraj Unije 8 . Te ureditve, za katere je Komisija predlagala, da bi začele veljati 1. julija 2022, bodo zagotovile temeljni odziv na goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem.
Vendar trenutno stanje pogajanj v Svetu kaže, da dokončni sistem DDV ne bo mogel začeti veljati 1. julija 2022. Da bi omogočili nadaljevanje pogajanj o dokončnem sistemu, ne da bi pri tem ogrozili razpoložljiva orodja za boj proti goljufijam na področju DDV, je primerno podaljšati ukrepe za boj proti goljufijam iz navedenih členov za nadaljnje omejeno obdobje.
Podaljšanje obdobja uporabe členov 199a in 199b bi omogočilo tudi razvoj nadaljnjih orodij za boj proti davčnim utajam. Komisija v ta namen in v skladu z davčnim svežnjem 9 pripravlja predlog za posodobitev sedanjih pravil o DDV ob upoštevanju priložnosti, ki jih ponujajo digitalne tehnologije. Komisija bo pod naslovom „DDV v digitalni dobi“ ocenila obveznosti poročanja o DDV, po možnosti vključno s poročanjem na podlagi transakcij in izboljšanim sistemom izdajanja e-računov. To bi moralo davčnim upravam zagotoviti hitrejše in podrobnejše informacije o posameznih transakcijah ter tako zmanjšati tveganje goljufij. Na podlagi takega zakonodajnega razvoja bi bilo treba v prihodnosti ponovno oceniti potrebo po nadaljnjem podaljšanju uporabe členov 199a in 199b.
•Skladnost z veljavnimi predpisi s področja zadevne politike
Sedanji predlog podaljšuje ukrepe iz členov 199a in 199b direktive o DDV za omejeno obdobje, medtem ko se nadaljujejo pogajanja v Svetu o predlogu za dokončni sistem DDV, ki vključuje spremembe členov 199a in 199b direktive o DDV, da bi jih uskladili z delovanjem navedenega dokončnega sistema. Ker je dokončni sistem DDV povezan z blagom, bi bila člena 199a in 199b omejena na storitve.
Podaljšanje je tudi skladno s časovnim razporedom priprav Komisije na nova pravila o poročanju kot ukrepom za boj proti goljufijam, kar bi lahko privedlo do tega, da uporaba mehanizma obrnjene davčne obveznosti ne bi bila več potrebna. Tudi če bi bila ta nova pravila o poročanju sprejeta sorazmerno kmalu, bi davčni zavezanci potrebovali nekaj časa, da se prilagodijo novim pravilom; podaljšanje do konca leta 2025 se zato zdi ustrezno.
•Skladnost z drugimi politikami Unije
Člen 199a direktive o DDV v okviru mehanizma obrnjene davčne obveznosti med drugim zajema trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v EU (sistem EU trgovanja z emisijami (ETS)). Da bi podprli cilje zelenega dogovora, zlasti kar zadeva zmanjšanje emisij toplogrednih plinov za 55 % do leta 2030, je bistveno, da se sistem trgovanja z emisijami dodatno zaščiti pred goljufijami (davčni vrtiljak), da se prepreči, da bi bila poleg finančnih izgub ogrožena tudi verodostojnost sistema.
2.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST
•Pravna podlaga
Direktiva spreminja direktivo o DDV na podlagi člena 113 Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Ker predlog podaljšuje uporabo nekaterih določb direktive, je potrebna sprememba direktive o DDV.
•Subsidiarnost (za neizključno pristojnost)
V skladu z načelom subsidiarnosti, kakor je določeno v členu 5(3) Pogodbe o Evropski uniji, se lahko ukrepi na ravni Unije sprejmejo le, če države članice zastavljenih ciljev ne morejo zadovoljivo doseči same, ampak jih je mogoče zaradi obsega ali učinkov predlaganega ukrepa lažje doseči na ravni Unije.
Cilj boja proti goljufijam z uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti in z možnostjo uporabe mehanizma za hiter odziv za boj proti nepričakovanim in velikim goljufijam je najlažje doseči na ravni Unije in ima posebno pravno podlago v direktivi o DDV. Zato je za podaljšanje teh ukrepov potrebna sprememba direktive o DDV.
•Sorazmernost
Zaradi neobvezne in začasne narave podaljšanjih ukrepov je predlog sorazmeren z zastavljenim ciljem, torej z bojem proti goljufijam pri nekaterih dobavah blaga in opravljanju storitev ter s podporo državam članicam v boju proti nepričakovanim in velikim goljufijam na področju DDV.
•Izbira instrumenta
Ker gre za spremembo direktive o DDV, se predlaga direktiva.
3.REZULTATI NAKNADNIH OCEN, POSVETOVANJ Z DELEŽNIKI IN OCEN UČINKA
•Naknadne ocene/preverjanja primernosti obstoječe zakonodaje
Komisija je v času podaljšanja predstavila poročilo o delovanju in učinkih mehanizma obrnjene davčne obveznosti v zvezi s členoma 199a in 199b direktive o DDV 10 ter ugotovila, da so ukrepi iz teh členov koristni v boju proti goljufijam.
Ta poglobljena analiza je bila izvedena pred kratkim in direktiva o DDV se od takrat ni spremenila, kar zadeva pravne pogoje ali praktične vidike uporabe mehanizma obrnjene davčne obveznosti. Poleg tega direktiva o DDV ni bila bistveno spremenjena, da bi se vprašanje goljufij znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem obravnavalo bolj strukturirano. Službe Komisije tudi nimajo informacij o novih sektorjih, ki bi bili dovzetni za goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem in za katere bi bil mehanizem obrnjene davčne obveznosti pravo orodje. Zato je smiselno skleniti, da zgoraj navedene ugotovitve še vedno veljajo.
•Posvetovanja z deležniki
Za namene priprave navedenega poročila so bile države članice pozvane, naj sporočijo svoje izkušnje z ukrepi in oceno ukrepov. Posvetovanja z deležniki so potekala prek strokovne skupine za DDV.
Države članice so na splošno menile, da je mehanizem obrnjene davčne obveznosti iz člena 199a direktive o DDV učinkovito in uspešno orodje v boju proti goljufijam na področju DDV. Zaradi uvedbe mehanizma obrnjene davčne obveznosti so se goljufije v določenih sektorjih znatno zmanjšale ali so izginile. Podobno mnenje je bilo izraženo tudi v odgovorih, prejetih v okviru posvetovanja z deležniki iz gospodarstva, ki menijo, da je mehanizem obrnjene davčne obveznosti učinkovit začasni ukrep za boj proti goljufijam.
Kar zadeva mehanizem za hiter odziv iz člena 199b direktive o DDV, čeprav ni bil nikoli uporabljen, je večina držav članic menila, da je še vedno koristno orodje in preventivni ukrep zoper izjemne primere nepričakovanih goljufij na področju DDV.
•Zbiranje in uporaba strokovnih mnenj
V okviru navedenega poročila je bilo opravljeno posvetovanje s strokovno skupino za DDV o delovanju in učinkih ukrepa iz člena 199a direktive o DDV. Na podlagi povratnih informacij je mogoče sklepati, da mehanizem obrnjene davčne obveznosti pri določenih dobavah velja za učinkovito začasno orodje za boj proti goljufijam.
Uporaba neobveznega mehanizma obrnjene davčne obveznosti je bila na splošno ocenjena že v prejšnjih študijah 11 . Ocena splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti (tudi v primerjavi s sektorskim mehanizmom obrnjene davčne obveznosti) na notranjem trgu je bila opravljena v oceni učinka, ki spremlja predlog o začasni uporabi splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti 12 .
•Ocena učinka
S pobudo se za nadaljnje omejeno obdobje podaljšuje uporaba ukrepov iz členov 199a in 199b direktive o DDV za podporo državam članicam v boju proti goljufijam na področju DDV, medtem ko države članice v Svetu razpravljajo o celovitejši reformi sistema DDV.
Glede na tekoče delo Komisije v zvezi z oblikovanjem dokončnega sistema DDV in posodobitvijo obveznosti poročanja ter glede na pričakovani učinek tega režima na boj proti goljufijam trenutno ne bi bilo koristno, da bi ponovno ocenili ali revidirali ukrepe, ker bi bili vsi zaključki prehodne narave in bi jih bilo treba ponovno oceniti glede na ta morebitna nova pravila.
4.PRORAČUNSKE POSLEDICE
Predlog nima nobenih negativnih posledic za proračun Unije.
5.DRUGI ELEMENTI
•Natančnejša pojasnitev posameznih določb predloga
V zvezi z neobvezno uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti iz člena 199a direktive o DDV sta predlagani dve spremembi.
Prvič, obdobje uporabe se podaljša do konca leta 2025. Zdi se, da je to razumno obdobje, da se Svetu omogoči nadaljevanje pogajanj o dokončnem sistemu DDV. Če dokončni sistem DDV ne bi začel veljati pred navedenim datumom, bi lahko ureditve iz člena 199a direktive o DDV zaradi klavzule o časovni omejitvi veljavnosti prenehale veljati leta 2025. Če bo dokončni sistem DDV začel veljati pred letom 2025, se bosta člena 199a in 199b spremenila in tako nadomestila sedanja pravila, ki se podaljšujejo.
Podobno je to podaljšanje povezano tudi s pripravo in sprejetjem predloga Komisije v zvezi z DDV v digitalni dobi, za katerega na tej stopnji ni mogoče določiti datuma začetka veljavnosti. Komisija naj bi predlog sprejela leta 2022. Zato je konec leta 2025 tudi razumen rok za sprejetje predloga s strani Sveta.
Če do konca leta 2025 ne bi bila vzpostavljena niti dokončni sistem DDV niti pravila o DDV v digitalni dobi, bi se razmislilo o nadaljnjem podaljšanju veljave členov 199a in 199b direktive o DDV.
Drugič, vnese se manjša tehnična sprememba v zvezi s črtanjem zastarelih obveznosti poročanja, na katerih je temeljilo zgoraj navedeno poročilo Komisije.
Kar zadeva mehanizem za hiter odziv iz člena 199b direktive o DDV, se obdobje uporabe prav tako podaljša do konca leta 2025.
2022/0027 (CNS)
Predlog
DIREKTIVA SVETA
o spremembi Direktive 2006/112/ES glede podaljšanja obdobja uporabe neobveznega mehanizma obrnjene davčne obveznosti za dobave določenega blaga in opravljanje določenih storitev, dovzetnih za goljufije, ter mehanizma za hiter odziv v primerih goljufij na področju DDV
SVET EVROPSKE UNIJE JE –
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 113 Pogodbe,
ob upoštevanju predloga Evropske komisije,
po posredovanju osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom,
ob upoštevanju mnenja Evropskega parlamenta 13 ,
ob upoštevanju mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora 14 ,
v skladu s posebnim zakonodajnim postopkom,
ob upoštevanju naslednjega:
(1)Davčne goljufije na področju davka na dodano vrednost (DDV) povzročajo znatne proračunske izgube ter vplivajo na delovanje notranjega trga.
(2)Člen 199a Direktive Sveta 2006/112/ES 15 določa, da države članice uporabijo neobvezni mehanizem obrnjene davčne obveznosti za plačilo DDV na dobave vnaprej določenega blaga in opravljanje vnaprej določenih storitev, ki so dovzetni za goljufije, zlasti za goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem (MTIC). Posebni ukrep mehanizma za hiter odziv iz člena 199b navedene direktive vsebuje hitrejši postopek, v skladu s katerim lahko države članice pod strogo določenimi pogoji uvedejo mehanizem obrnjene davčne obveznosti, kar jim omogoča ustreznejši in učinkovitejši odziv na nepričakovane in velike goljufije. Oba člena prenehata veljati 30. junija 2022.
(3)Komisija je sprejela dva zakonodajna predloga 16 za uvedbo dokončnega sistema DDV, ki bi moral zagotoviti celovit odziv na goljufije znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem. O teh predlogih, ki naj bi prvotno začela veljati 1. julija 2022, v Svetu še potekajo pogajanja in predvideva se, da ne bosta sprejeta pred tem datumom in ne bosta začela veljati na ta datum.
(4)Poleg davčnega svežnja 17 Komisija pod naslovom „DDV v digitalni dobi“ pripravlja tudi predlog za posodobitev pravil o poročanju, tj. sistem, ki bi davčnim upravam po možnosti v realnem času zagotavljal podrobne informacije o posameznih transakcijah in zaradi katerega bi lahko uporaba mehanizma obrnjene davčne obveznosti postala zastarela.
(5)Komisija je leta 2018 poročala o svojih ugotovitvah glede učinkov mehanizmov iz členov 199a in 199b Direktive 2006/112/ES na boj proti goljufijam 18 . Kot je navedeno v poročilu, so države članice in deležniki na splošno menili, da je mehanizem obrnjene davčne obveznosti iz člena 199a navedene direktive učinkovito začasno orodje v boju proti goljufijam na področju DDV. Poleg tega so države članice v navedenem poročilu menile, da je mehanizem za hiter odziv koristno orodje in previdnostni ukrep zoper izjemne primere goljufij na področju DDV. Od takrat pravni pogoji ali praktični vidiki uporabe mehanizma obrnjene davčne obveznosti v okviru sistema DDV v EU niso bili spremenjeni. Poleg tega direktiva o DDV ni bila bistveno spremenjena, da bi se vprašanje goljufij znotraj Skupnosti z neobstoječim trgovcem obravnavalo bolj strukturirano. Zato je smiselno skleniti, da te ugotovitve in premisleki v veliki meri še vedno veljajo.
(6)Iz prej navedenega sledi, da sta bila ukrepa, ki sta vključena v členih 199a in 199b Direktive 2006/112/ES, koristna kot začasna in ciljno usmerjena ukrepa. S pretekom njune veljavnosti države članice ne bi več imele učinkovitega orodja za boj proti goljufijam. Zato je primerno, da se navedena ukrepa podaljšata za nadaljnje omejeno obdobje, da se omogočijo pogajanja v Svetu o dokončnem sistemu DDV in da se omogoči nadaljnji razvoj medtem sprejetih posodobljenih pravil o poročanju.
(7)Direktivo 2006/112/ES bi bilo zato treba ustrezno spremeniti –
SPREJEL NASLEDNJO DIREKTIVO:
Člen 1
Direktiva 2006/112/ES se spremeni:
(1)člen 199a se spremeni:
(a)v odstavku 1 se uvodno besedilo nadomesti z naslednjim:
„Države članice lahko do 31. decembra 2025 določijo, da je oseba, ki je dolžna plačati DDV, davčni zavezanec, za katerega se opravi katera koli izmed naslednjih dobav ali storitev:“;
(b)odstavki 3, 4 in 5 se črtajo;
(2)v členu 199b se odstavek 6 nadomesti z naslednjim:
„6. Posebni ukrep mehanizma za hiter odziv, kakor je določen v odstavku 1, se uporablja do 31. decembra 2025.“.
Člen 2
Ta direktiva začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.
Člen 3
Ta direktiva je naslovljena na države članice.
V Bruslju,
Za Svet
predsednik