Mnenje Evropskega odbora regij – Gospodarstvo EU po COVID-19: posledice za ekonomsko upravljanje

(2022/C 301/07)

Poročevalec:

Elio DI RUPO (BE/PES), ministrski predsednik Valonije

Referenčni dokument:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropski centralni banki, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Gospodarstvo EU po COVID-19: posledice za ekonomsko upravljanje

COM(2021) 662 final

POLITIČNA PRIPOROČILA

EVROPSKI ODBOR REGIJ (OR)

pozdravlja sporočilo z naslovom Gospodarstvo EU po COVID-19: posledice za ekonomsko upravljanje, ki ga je predstavila Evropska komisija, ter pripravljenost za reformo ekonomskih in fiskalnih pravil, ki je izražena v sporočilu, tudi kar zadeva upoštevanje učinka krize zaradi COVID-19; pozdravlja tudi napoved predstavitve zakonodajnega predloga sredi leta 2022;

meni, da je treba pri reformi evropskega ekonomskega upravljanja upoštevati tudi predloge državljanov, obravnavane v okviru Konference o prihodnosti Evrope;

želi spomniti na svojo ugotovitev iz barometrov za leti 2020 in 2021 (1), da so večdimenzionalni učinki krize zaradi COVID-19 asimetrični in vključujejo teritorialne razsežnosti; poudarja, da ti večdimenzionalni učinki povečujejo nekatere že obstoječe razlike med regijami med državami članicami in znotraj njih, saj so lokalne in regionalne oblasti še vedno v prvih vrstah v boju proti pandemiji in njenim posledicam, pa tudi v izvajanju podpornih ukrepov za državljane in podjetja ter pripravi na postopno in trajnostno okrevanje;

opozarja, da državljani po vsej Uniji pozivajo javne organe, države, regije in lokalne skupnosti, naj jim pomagajo pri soočanju ne le s posledicami pandemije COVID-19, temveč tudi okoljskega in digitalnega prehoda, za kar si prizadeva EU, ter trenutno s posledicami vojne v Ukrajini;

poudarja, da so že pred krizo zaradi COVID-19 nekatere države članice znatno zaostajale pri naložbah, med drugim v obnovo infrastrukture in stavb, in da so se javne naložbe ustavile zaradi financiranja prizadevanj za obvladovanje krize; vendar dlje, ko se te naložbe odlašajo, dražje bodo;

ugotavlja, da je za EU nastopil odločilen trenutek, ko mora najti načine in sredstva, s katerimi bo zagotovila kohezijo in blaginjo evropskih državljanov;

Odziv na krizo

pozdravlja uspeh programa SURE, financiranega z obveznicami, ki jih je izdala Evropska komisija, ter poziva Komisijo, naj zagotovi njegovo ustrezno nadaljevanje s predložitvijo bele knjige, ki bi na podlagi ocene programa SURE predstavila politične možnosti za stalni evropski sistem pozavarovanja za primer brezposelnosti;

pozdravlja tudi uspeh zelenih obveznic, izdanih za instrument NextGenerationEU, kjer gre za največjo izdajo zelenih obveznic na svetu, pri čemer bodo te obveznice pomagale financirati podnebju prijazne naložbe prek mehanizma za okrevanje in odpornost (RRF);

ponovno izraža svojo podporo aktivaciji – prvič v zgodovini euroobmočja – splošne odstopne klavzule iz Pakta za stabilnost in rast. Njena aktivacija je imela pomembno vlogo pri odzivu držav članic, regij in lokalnih skupnosti na to krizo, saj je omogočila polno uporabo javnih proračunov za ublažitev posledic pandemije COVID-19, zlasti socialnih;

10.

poudarja, da je vojna v Ukrajini pokazala, kako pomembna je energetska neodvisnost za Evropsko unijo, in da je treba pospešiti energetski prehod; vendar izraža bojazen, da bo uvrstitev plina in jedrske energije med trajnostne vire energije v uredbi o taksonomiji zagotovila spodbude, ki bodo v nasprotju s hitrim razvojem energije iz obnovljivih virov;

11.

obžaluje, da se je zaradi teh ukrepov povečal javni dolg, in sicer se je leta 2020 javni dolg povečal za 13 odstotnih točk ter dosegel 92 % BDP celotne EU in 100 % v euroobmočju (2);

12.

ocenjuje, da bi se zaradi zahtevanega zmanjšanja dolga, če bi bila pri sedanjem okviru ekonomskega upravljanja odstopna klavzula iz Pakta za stabilnost in rast odpravljena, in v sedanjih razmerah energetske krize, geopolitične nestabilnosti in okrevanja po pandemiji COVID-19 morali vrniti k varčevalnim ukrepom z velikimi ekonomskimi, socialnimi in okoljskimi posledicami; zato poziva, naj splošna odstopna klavzula ostane v veljavi, dokler ne bo okvir ekonomskega upravljanja karseda hitro revidiran;

13.

podpira analizo Evropskega fiskalnega odbora, da je potrebna reforma Pakta za stabilnost in rast, ki bo vodila k vzdržnosti javnega dolga, z glavnim operativnim pravilom glede razpršenosti javnih izdatkov, da bi se usmerili na postopno zmanjševanje deleža dolga na znosno stopnjo s hitrostjo, prilagojeno nacionalnim razmeram (3);

Revidiran okvir upravljanja

14.

poudarja, da evropski okvir ekonomskega upravljanja pomembno vpliva na vse ravni upravljanja, zlasti na lokalne in regionalne oblasti, ki so odgovorne za skoraj tretjino javnofinančnih odhodkov in več kot polovico javnih naložb v Evropski uniji kot celoti, pri čemer so razlike med državami članicami velike (4);

15.

ponovno poudarja, da imajo Pakt za stabilnost in rast ter drugi elementi sedanjega evropskega okvira ekonomskega upravljanja pet pomembnih pomanjkljivosti, ki so neželeni prociklični učinki, velika zapletenost, premajhna učinkovitost, nezadostno upoštevanje kazalnikov, povezanih s trajnostnim razvojem in blaginjo, ter pomanjkanje preglednosti in demokratične legitimnosti;

16.

meni, da mora revidiran okvir evropskega ekonomskega upravljanja zagotoviti pregledno odločanje, v katerega je treba vključiti Evropski parlament in nacionalne parlamente ter, odvisno od razdelitve pristojnosti znotraj držav članic, parlamentarne skupščine z zakonodajnimi pooblastili. Poleg tega morajo biti v to vključene tudi lokalne in regionalne oblasti, socialni partnerji, civilna družba in univerze;

17.

meni, da je treba v tem revidiranem okviru upoštevati tudi izredno visok javni dolg, ki ga je treba postopno zmanjšati, vendar ga ni mogoče bistveno zmanjšati čez noč zaradi posledic krize zaradi COVID-19, stroškov naravnih nesreč in drugih izrednih razmer, velikih razlik med državami članicami in znotraj njih, novih makroekonomskih razmer (zelo nizkih obrestnih mer obveznic, omejitev, ki jih je dosegla monetarna politika, ter velike negotovosti glede inflacije, obrestnih mer in trga dela), potrebe po izogibanju varčevalnim ukrepom ter okoljskih, energetskih, tehnoloških in družbenih zahtev;

18.

ponovno poudarja svojo podporo opustitvi soglasnega odločanja na področju obdavčitve, da bi Evropski uniji omogočili sprejemanje potrebnih odločitev s kvalificirano večino tako kot na drugih področjih, saj to omogoča napredek v boju proti davčnim zlorabam in pri izmenjavi informacij med državami članicami. Ta določba še naprej zagotavlja spoštovanje pristojnosti za pobiranje davkov ali določanje davčnih stopenj na nacionalni, regionalni in lokalni ravni;

19.

še naprej vztraja, da morajo nacionalne, regionalne in lokalne vlade ter državljani jasno razumeti pravila, ki jih je treba upoštevati; zato pozdravlja stališče Komisije v podporo poenostavljenim proračunskim pravilom z uporabo kazalnikov, ki jih je mogoče opazovati; opozarja, da je bistveno vključiti tudi proticiklično stabilizacijo, ki ne vključuje cikličnih prilagoditev;

20.

meni, da bi moral okvir upravljanja, katerega cilj je zdrav proračun, temeljiti ne le na razumni porabi, temveč tudi na zdravih in uravnoteženih prihodkih; opozarja, da izogibanje davkom in davčne goljufije v EU javne proračune vsako leto prikrajšajo za nekaj sto milijard EUR ter da je boj proti davčnim goljufijam eno ključnih vprašanj, pri katerih si Evropejci večinoma želijo več posredovanja EU;

21.

meni, da bi moralo ekonomsko upravljanje temeljiti na ravnotežju med kazalniki, povezanimi s proračunsko disciplino, ter kazalniki socialne kohezije in zagotavljanja infrastrukture in storitev splošnega gospodarskega pomena za vse državljane, med drugim javnega zdravja in blaginje; zato ugotavlja, da je treba ob nadaljevanju postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, ki vključuje bolj raznolike kazalnike, tudi stopnjo brezposelnosti, pri reformiranem ekonomskem upravljanju upoštevati tudi druge okoljske in socialne cilje; tem pomislekom se v primerjavi s kazalniki, povezanimi s proračunsko disciplino, ne bi smelo namenjati manj pozornosti;

22.

ponovno predlaga, naj se postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji razširi na pomožne kazalnike o regionalnih razlikah, in meni, da bi se lahko v postopku upošteval tudi napredek pri uresničevanju ciljev trajnostnega razvoja, ki ne zajemajo samo varstva okolja, ampak tudi socialna in ekonomska merila ter merila upravljanja, podpira pa jih 193 držav na svetu;

23.

želi spomniti, da imajo popravni ukrepi v okviru postopkov v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji držav članic v različnih regijah različne učinke, ti pa so še zlasti negativni v regijah z manj diverzificiranim gospodarstvom, kot so najbolj oddaljene regije, ki imajo strukturne in izjemne omejitve, opredeljene v členu 349 PDEU. Te regije so zelo občutljive na zunanje šoke, v njih pa restriktivne gospodarske politike še toliko bolj zmanjšujejo naložbe in število delovnih mest;

Razumno spodbujanje javnih naložb

24.

še vedno meni, da je evropski okvir ekonomskega upravljanja delno razlog za močan padec javnih naložb, ki je sledil krizi euroobmočja, saj se v njem ne upošteva ustrezno razlika med tekočimi in dolgoročnimi investicijskimi odhodki; poudarja, da so se skupne javne naložbe v EU v obdobju od 2009 do 2018 zmanjšale za 20 % BDP ter da so se naložbe lokalnih in regionalnih oblasti v več državah članicah, ki jih je kriza najbolj prizadela, zmanjšale za skoraj 25 % oziroma za 40 % ali več (5); poudarja, da je nujno preprečiti, da bi se po krizi zaradi COVID-19 tak scenarij ponovil; naložbe na lokalni in regionalni ravni lahko pomembno prispevajo k okrevanju gospodarstva;

25.

želi spomniti, da je Evropski fiskalni odbor ugotovil, da so države z visoko stopnjo javnih naložb med postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem (6) običajno bistveno zmanjšale javne naložbe; želi tudi spomniti, da je Komisija sama ugotovila, da fiskalni okvir ni preprečil zmanjšanja naložb (7);

26.

poudarja, da je v svojem mnenju o razlagalnem sporočilu iz leta 2015 o tej temi (8) že navedel, da je obstoječa prožnost glede naložb v okviru Pakta za stabilnost in rast preveč restriktivna in omejena, poleg tega sta jo zahtevali le dve državi članici, pa tudi v teh dveh primerih je imela le minimalen učinek;

27.

poudarja, da se EU hkrati sooča z velikimi potrebami po financiranju za spopadanje s sedanjimi velikimi izzivi: po ocenah Komisije je potrebnih 650 milijard EUR letno samo za zeleni in digitalni prehod (9) ter skoraj 200 milijard EUR letno za socialno infrastrukturo (10);

28.

meni, da lahko v sedanjih razmerah izrednih potreb po naložbah zaradi odvračanja od financiranja javnih naložb s primanjkljajem (kot v sedanjem fiskalnem okviru), kar velja tudi za naložbe lokalnih in regionalnih organov, pride do premajhnih naložb v škodo prihodnjih generacij in ciljev, kot so podnebni cilji, ki si jih je zastavila EU;

29.

pozdravlja dejstvo, da Komisija končno jasno priznava potrebo po okviru upravljanja za spodbujanje naložb, zlasti zelenih in digitalnih javnih naložb ter javnih naložb, ki krepijo odpornost;

30.

ponavlja svoj večkraten poziv k „zlatemu pravilu sofinanciranja“: naj se javna poraba držav članic ter lokalnih in regionalnih oblasti, namenjena sofinanciranju strukturnih in investicijskih skladov v skladu z ustreznimi omejitvami sofinanciranja EU, ne vključuje v javne ali druge ustrezne strukturne izdatke, opredeljene v Paktu za stabilnost in rast; poudarja, da so javne naložbe, kot so naložbe v trajnostni zeleni, digitalni in družbeni prehod ter ohranjanje evropske konkurenčnosti, pomembne za prihodnje generacije, zato bi jih bilo treba pri javnih naložbah ustrezno obravnavati;

31.

poudarja, da bi bilo tako zlato pravilo sofinanciranja zaradi vrste projekta, ki ga podpirajo strukturni in investicijski skladi, avtomatično še posebno ugodno za reševanje trenutnih velikih izzivov ter izvajanje evropskih prednostnih nalog, ki so ekonomska, socialna in teritorialna kohezija, krepitev odpornosti, izvajanje socialnih, okoljskih in digitalnih politik itd.; meni, da bi se z njihovo ugodno obravnavo v finančnem okviru okrepila splošna skladnost evropskih politik;

32.

poziva Komisijo, naj po preoblikovanju svojih predlogov ob upoštevanju gospodarskih in proračunskih posledic pandemije COVID-19 predstavi belo knjigo o prenovi ekonomskega upravljanja, ki bo temeljila na morebitni vzpostavitvi takšnega zlatega pravila v skladu z ustreznimi omejitvami sofinanciranja EU. Komisija bi morala v svoji oceni upoštevati tudi druge instrumente, kot je izdatkovno pravilo, ki na podlagi trenda gospodarske rasti in ravni dolga omejuje letno rast skupnih javnofinančnih odhodkov in lahko pripomore k ohranjanju zaupanja javnosti s povečanjem preglednosti, zmanjšanjem upravnih bremen in vzpostavitvijo ravnovesja med proračunsko disciplino in ohranjanjem zadostnih zmogljivosti za javne naložbe;

33.

opozarja, da so ti odhodki po naravi dejansko naložbe v splošnem evropskem interesu, katerih učinek vzvoda pri trajnostni rasti in krepitvi teritorialne kohezije se je že pokazal;

34.

poleg tega poziva k uvedbi zlatega pravila za zeleni prehod in socialno kohezijo, ki izključuje upoštevanje javnih naložb v projektih, namenjenih spodbujanju prehoda na okoljsko, ekonomsko in socialno trajnostno družbo, kot je opredeljen v ciljih trajnostnega razvoja in zelenem dogovoru, saj so te naložbe priznane kot bistvene za okrevanje po krizi zaradi COVID-19 ter za blaginjo in kakovost življenja prihodnjih generacij;

35.

meni, da bi druga rešitev lahko bila izvzetje sektorja lokalne in regionalne uprave iz uporabe pravil Pakta za stabilnost in rast. Javne naložbe v tem sektorju so leta 2019 na ravni Evropske unije znašale 49,2 % skupnih javnih naložb (11), medtem ko bruto dolg sektorja lokalne uprave Evropske unije znaša le 6,0 % bruto domačega proizvoda Evropske unije (12), in zato ni vzrok za visok javni dolg. Poleg tega se sektor lokalne uprave zadolžuje le zaradi naložb in ne zaradi makroekonomske stabilizacije s tekočimi odhodki, lokalna uprava pa je pod notranjim proračunskim nadzorom regionalnih ali nacionalnih organov. Odbor poziva Komisijo, naj preuči možnost izvzetja lokalnih oblasti iz uporabe pravil Pakta o stabilnosti in rasti;

36.

meni, da je treba na splošno upoštevati načelo neškodovanja koheziji, ki je vključeno v sporočilo Komisije o osmem kohezijskem poročilu, da bi zagotovili dopolnjevanje in sinergije med kohezijsko politiko in drugimi politikami EU ter preprečili oviranje procesa konvergence in povečevanje regionalnih razlik;

37.

poziva Komisijo, naj do konca leta 2022 predstavi zakonodajni predlog o preoblikovanju okvira ekonomskega upravljanja, ki bo temeljil zlasti na vzpostavitvi takšnih zlatih pravil v povezavi z izdatkovnim pravilom, s čimer bi lahko vzpostavili ravnovesje med proračunsko disciplino in ohranjanjem zadostnih zmogljivosti za javne naložbe;

38.

kljub temu predlaga, naj se za zagotovitev skladnosti odhodkov, za katere vlade ugotavljajo, da spadajo v eno ali drugo zlato pravilo, njihova uporaba strogo spremlja na dveh ravneh, in sicer naj jo spremljajo neodvisni nacionalni fiskalni sveti in Evropski fiskalni odbor, ki bo Svetu in Evropskemu parlamentu predložil javna letna poročila;

Temeljito revidiran evropski semester

39.

opozarja, da ekonomsko upravljanje, ki se v praksi izvaja prek cikla usklajevanja v evropskem semestru, ni dovolj učinkovito pri izvajanju reform;

40.

poudarja tudi, da obseg strukturnih reform, obravnavanih v evropskem semestru, še nikoli ni bil opredeljen v evropskih pravnih besedilih, zlasti kar zadeva njihovo pomembnost in dodano vrednost za evropsko raven; meni, da to omejuje možne interakcije med reformami na nacionalni ravni in politikami EU (zakonodaja in finančni programi) ter povzroča težavo v zvezi z načelom subsidiarnosti;

41.

meni, da bi moral biti evropski semester enakopravno in v sinergiji s svojimi gospodarskimi in proračunskimi cilji okvir za izvajanje okoljskih zahtev in socialne kohezije, opredeljenih v ciljih trajnostnega razvoja (SDG) Združenih narodov, v zvezi s katerimi so se EU in njene države članice zavezale, da jih bodo dosegle do leta 2030;

42.

je prepričan, da se lahko z njegovim predlogom kodeksa ravnanja, s katerim bodo lokalne in regionalne oblasti vključene v evropski semester (13), odpravi ta njegova premajhna učinkovitost, saj se bodo lokalne in regionalne razmere bolj upoštevale, ter da ga je še naprej treba izvajati, zlasti ker nacionalni načrti v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost deloma temeljijo na priporočilih evropskega semestra za posamezne države;

43.

meni, da se lahko s tako dvojno preusmeritvijo semestra glede njegovih ciljev in operativnega procesa okrepita njegova demokratična legitimnost in legitimnost evropskega sistema ekonomskega upravljanja kot celote, ki je še vedno veliko premajhna.

V Bruslju, 27. aprila 2022

Predsednik Evropskega odbora regij

Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Evropski odbor regij, Letni regionalni in lokalni barometer EU 2020, 12. oktober 2020, in Letni regionalni in lokalni barometer EU 2021, 12. oktober 2021.

(2) Evropska komisija, European Economic Forecast, Autumn 2021 (Gospodarska napoved za Evropo, jesen 2021) (dokument v angleščini), Institutional Paper 160, november 2021.

(3) Glej poročilo tega odbora za leto 2021: https://bit.ly/3HqqvIQ (v angleščini).

(4) Podatki za leto 2018. Vir: Eurostat, podatkovni kodi: TEC00023 in TEC00022.

(5) Eurostat, podatkovna koda: TEC00022.

(6) Evropski fiskalni odbor, Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation (Ocena fiskalnih pravil EU s poudarkom na zakonodajnem šesterčku in dvojčku) (na voljo v angleščini), str. 76.

(7) Evropska komisija, Pregled ekonomskega upravljanja (COM(2020) 55 final z dne 5. februarja 2020).

(8) Mnenje OR Kako čim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast (COR-2015-01185) (UL C 313, 22.9.2015, str. 22), poročevalka: Olga Zrihen (BE/PES), sprejeto 9. julija 2015.

(9) Evropska komisija, Gospodarstvo EU po COVID-19: posledice za ekonomsko upravljanje (COM(2021) 662 final z dne 19. oktobra 2020).

(10) Evropska komisija, Commission Staff Working Document: Identifying Europe’s recovery needs (delovni dokument služb Komisije o opredelitvi potreb Evrope za okrevanje) (v angleščini) (SWD(2020) 98 final z dne 27. maja 2020).

(11) Vir: nacionalni računi Eurostata.

(12) Vir: nacionalni računi Eurostata.

(13) Mnenje OR Izboljšanje upravljanja evropskega semestra: kodeks ravnanja za vključevanje lokalnih in regionalnih oblasti (COR-2016-05386) (UL C 306, 15.9.2017, str. 24), poročevalec: Rob Jonkman (NL/ECR), sprejeto 11. maja 2017.