EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 16.9.2022

COM(2022) 466 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Drugo poročilo o izvajanju Direktive (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava

1.UVOD

1.1 Ozadje

Direktiva (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (v nadaljnjem besedilu: direktiva o zaščiti finančnih interesov) je bila sprejeta 5. julija 2017 1 . Direktiva o zaščiti finančnih interesov za države članice, ki jih ta direktiva zavezuje 2 , nadomešča Konvencijo o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti iz leta 1995 in priložene protokole (v nadaljnjem besedilu: konvencija o zaščiti finančnih interesov) 3 .

Direktiva o zaščiti finančnih interesov je bila sprejeta na podlagi člena 83(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in je zato del pravnih instrumentov območja svobode, varnosti in pravice. Je tudi del splošne strategije Komisije za boj proti goljufijam 4 . Poleg tega sta ohranjanje skupnih vrednot EU iz člena 2 PEU ter zaščita finančnih interesov EU močno soodvisna. V skladu z zadnjenavedeno se na primer zahteva, da lahko pravosodni organi neodvisno opravljajo svoje naloge brez vmešavanja izvršilne veje oblasti 5 .

V direktivi o zaščiti finančnih interesov so določeni minimalni skupni standardi za kazensko pravo držav članic. Namen teh skupnih standardov je zaščititi finančne interese EU z usklajevanjem opredelitev, sankcij in zastaralnih rokov nekaterih kaznivih dejanj, ki vplivajo na te interese. Uskladitev vpliva tudi na obseg preiskav in kazenskih pregonov s strani Evropskega javnega tožilstva (EJT) 6 , ker je stvarna pristojnost EJT opredeljena s sklicevanjem na direktivo o zaščiti finančnih interesov 7 , kot se izvaja z nacionalno zakonodajo.

Ker se v direktivi o zaščiti finančnih interesov zahteva, da države članice kot kazniva določijo dejanja, povezana s prihodki in odhodki proračuna Unije, njen prenos ne vpliva le na lastna sredstva EU (carine in DDV), temveč tudi na vsebinske politike, pri katerih se odhodki EU uporabljajo za doseganje ciljev teh politik. Pravilen prenos Direktive torej ni ključnega pomena le za zaščito proračuna Unije, temveč tudi za vse politike EU, za katere se uporabljajo denarna sredstva EU, in je zlasti pomemben v okviru Mehanizma za okrevanje in odpornost 8 .

a.Direktiva o zaščiti finančnih interesov

Kazniva dejanja, zajeta s členoma 3 in 4 direktive o zaščiti finančnih interesov (v nadaljnjem besedilu: kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov), so naslednja:

(I)goljufije, vključno s čezmejnimi goljufijami na področju davka na dodano vrednost (DDV), pri katerih skupna škoda znaša vsaj 10 milijonov EUR 9 ;

(II)pranje denarja 10 ;

(III)aktivna in pasivna korupcija 11 ter

(IV)poneverba 12 .

V členu 5 direktive o zaščiti finančnih interesov je določeno, da morajo države članice določiti kaznivost: (i) napeljevanja h kaznivim dejanjem oziroma pomoči pri storitvi katerih koli od teh dejanj in (ii) poskusa storitve goljufije in poneverbe. V skladu s členoma 6 in 9 direktive o zaščiti finančnih interesov morajo države članice tudi zagotoviti odgovornost pravnih oseb in sankcije zoper njih v primeru katerega koli kaznivega dejanja, ki jih v njihovo korist storijo:

(I)osebe na vodilnem položaju znotraj pravne osebe ali

(II)katera koli oseba, podrejena tem osebam na vodilnem položaju, zaradi dejstva, da navedene osebe niso opravile nadzora ali kontrole.

Člen 7 direktive o zaščiti finančnih interesov poleg tega določa minimalna pravila za kazenske sankcije za fizične osebe, vključno z najnižjo najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora za kazniva dejanja, pri katerih je povzročena znatna škoda ali znatna korist.

Poleg tega je v členu 11 direktive o zaščiti finančnih interesov določeno, da morajo države članice:

(I)vzpostaviti svojo pristojnost glede kaznivih dejanj na področju zaščite finančnih interesov, če je bilo kaznivo dejanje v celoti ali delno storjeno na njihovem ozemlju ali če je storilec njihov državljan in če za storilca ob storitvi kaznivega dejanja veljajo Kadrovski predpisi 13 , ter

(II)opustiti izvajanje pristojnosti za kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov, ki so jih njihovi državljani zagrešili v tujini pod nekaterimi pogoji 14 . 

Poleg tega je v členu 12 direktive o zaščiti finančnih interesov določeno, da morajo države članice:

(I)določiti zastaralni rok, v katerem je v zvezi s kaznivimi dejanji na področju zaščite finančnih interesov po njihovi storitvi na voljo dovolj časa, da se navedena kazniva dejanja učinkovito obravnavajo, vključno z minimalnim zastaralnim rokom za kazniva dejanja, ki se kaznujejo z najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora, ter

(II)sprejeti potrebne ukrepe, da se omogoči izvrševanje kazni 15 .

Nazadnje je namen direktive o zaščiti finančnih interesov olajšati izterjavo zlorabljenih sredstev EU 16 s kazenskim pravom 17 .

b.Prenos, vključno s postopki za ugotavljanje kršitev

Rok za prenos direktive o zaščiti finančnih interesov v nacionalno zakonodajo se je iztekel 6. julija 2019. Komisija je morala v skladu s členom 18(1) direktive o zaščiti finančnih interesov Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti prvo poročilo o izvajanju dve leti po roku za prenos. Ustrezno poročilo je bilo sprejeto septembra 2021 18 . V poročilu je bilo ugotovljeno, da so vse države članice prenesle glavne določbe direktive o zaščiti finančnih interesov. Izpostavljena pa je bila tudi potreba po izboljšanju prenosa Direktive, zlasti da se zagotovi skladen prenos opredelitev kaznivih dejanj ter odgovornost pravnih in fizičnih oseb ter sankcije zoper njih. Nazadnje je bilo v poročilu izpostavljeno, da je treba ustrezno prenesti določbe o izvajanju pristojnosti in zastaralnih rokih.

Kar zadeva kazniva dejanja, so v zvezi z goljufijami opredeljene težave s skladnostjo vključevale ožje področje uporabe nacionalne zakonodaje. Poleg tega je v več državah članicah pri aktivni in pasivni korupciji potreben dodatni vidik, in sicer „kršitev dolžnosti“. Ta dodatni vidik bistveno zožuje področje uporabe opredelitev korupcije iz direktive o zaščiti finančnih interesov, kazenski pregon korupcije pa je odvisen od dokazovanja take kršitve dolžnosti. Kar zadeva poneverbo, so se težave s skladnostjo poleg tega nanašale na ožji prenos tega kaznivega dejanja ali popolno pomanjkanje prenosa.

V zvezi z odgovornostjo pravnih oseb in sankcijami zoper njih so se težave s skladnostjo nanašale na:

·pomanjkanje prenosa člena 6(1), povezanega s kaznivimi dejanji, ki jih storijo osebe, ki imajo vodilni položaj znotraj pravne osebe;

·dejstvo, da so vključena le kazniva dejanja oseb, storjena v okviru dejavnosti pravne osebe, ter

·izključitev odgovornosti podjetij za nekatera predhodna kazniva dejanja.

Komisija je v zvezi s členom 9 poudarila, da odgovornost podjetij ne bi smela biti odvisna od pravnomočne obsodbe fizične osebe, kot je to v eni državi članici, saj to ogroža možnost uvedbe „učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih“ sankcij za pravne osebe.

Kar zadeva kazenske sankcije za fizične osebe, so bile težave s skladnostjo ugotovljene v četrtini držav članic. Zakonodaja več držav članic vsebuje določbe, ki posameznikom omogočajo, da se izognejo kazenski odgovornosti ali sankcijam, če v različnih fazah pred kazenskim postopkom ali med njim prijavijo kaznivo dejanje ali povrnejo škodo, povzročeno finančnim interesom Unije. Zaradi takih določb bi sankcije lahko bile neučinkovite in bi se preprečila njihova odvračilnost. Spet druge težave s skladnostjo pa se nanašajo na neizpolnjevanje praga sankcij, ki obsega štiri leta, v nacionalnih zakonodajah.

V zvezi z vzpostavljanjem pristojnosti na podlagi ozemeljskega načela se je posebna težava s skladnostjo nanašala na dejstvo, da je v nekaterih državah članicah uveden pogoj, da se kazenski pregon za kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov lahko začne le na podlagi prijave žrtve v kraju, kjer je bilo storjeno kaznivo dejanje, ali pritožbe oškodovane stranke (če je taka pritožba potrebna za kazenski pregon po pravu države, v kateri je bilo storjeno kaznivo dejanje). Posebna težava s skladnostjo, povezana z zastaralnimi roki, se nanaša na določbo o zastaralnem roku za izvršitev sodbe, ki je krajši od petih let, ki se zahtevajo v členu 12.

Doslej so bili uradni opomini poslani 17 državam članicam brez poseganja v nadaljnje ukrepe zoper druge države članice po sprejetju prvega poročila o izvajanju: osmim državam članicam decembra 2021 19 ; še petim državam članicam februarja 2022 20 in še štirim državam članicam maja 2022 21 . Komisija trenutno ocenjuje že prejete odgovore na uradne opomine v zvezi z morebitnimi nadaljnjimi ukrepi.

1.2 Področje uporabe in metodologija tega drugega poročila o izvajanju

Komisija v skladu s členom 18(4) direktive o zaščiti finančnih interesov sprejema to drugo poročilo o izvajanju, da bi v zvezi s splošnim ciljem okrepitve zaščite finančnih interesov Unije ocenila, ali:

(a)    je prag za DDV iz člena 2(2) ustrezen;

(b)    so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite in

(c)    direktiva o zaščiti finančnih interesov učinkovito obravnava primere goljufije pri javnem naročanju.

V tem poročilu je v skladu s členom 18(5) direktive o zaščiti finančnih interesov ocenjena tudi potreba po revidiranju direktive o zaščiti finančnih interesov, zlasti zaradi vključitve posebne določbe o goljufiji pri javnem naročanju.

To poročilo temelji predvsem na informacijah, ki so jih države članice predložile Komisiji v okviru svoje priglasitve nacionalnih ukrepov, s katerimi je prenesena direktiva o zaščiti finančnih interesov, čemur so sledile sistemske izmenjave z državami članicami, tudi v okviru tekočih postopkov za ugotavljanje kršitev.

Poleg tega poročilo temelji na letnih statističnih podatkih o kaznivih dejanjih na področju zaščite finančnih interesov, vključno z napeljevanjem h katerim koli od teh kaznivih dejanj oziroma pomočjo pri storitvi teh dejanj ter poskusom storitve goljufije ali poneverbe, ki so jih države članice predložile Komisiji v skladu s členom 18(2) 22 . Ti statistični podatki se nanašajo zlasti na:

(a) število začetih kazenskih postopkov, število opuščenih kazenskih postopkov, število postopkov, ki so se končali z oprostitvijo, število postopkov, ki so privedli do obsodbe, in število postopkov, ki še potekajo, ter

(b) izterjane zneske po koncu kazenskega postopka in ocenjeno škodo.

Komisija pa je za leto 2021 prejela samo statistične podatke približno tretjine držav članic, druga tretjina držav članic pa je posredovala samo nepopolne statistične podatke. V večini držav članic se statistični podatki na splošno ne zbirajo na centralni ravni.

Poleg tega vsa kazniva dejanja niso zajeta v predloženih statističnih podatkih in so zelo pogosto povezana s širšimi kaznivimi dejanji ter se ne navezujejo na posebna kazniva dejanja, zajeta z direktivo o zaščiti finančnih interesov. Poleg tega se v podatkih držav članic ne razlikuje med kaznivimi dejanji, ki vplivajo na finančne interese EU, in tistimi, ki vplivajo na finančne interese držav članic.

V večini držav članic tudi niso na voljo ločeni podatki o pomoči pri storitvi katerega koli od teh dejanj ter poskusu storitve goljufije ali poneverbe.

Poleg tega podatki v zvezi s številom začetih kazenskih postopkov, številom opuščenih kazenskih postopkov, številom postopkov, ki so se končali z oprostitvijo, številom postopkov, ki so privedli do obsodbe, in številom postopkov, ki še potekajo, niso enotni v vseh državah članicah.

Nazadnje so informacije v zvezi z izterjanimi zneski in ocenjeno škodo na voljo le v omejenem številu držav članic.

Glede na to, da so na voljo le omejene informacije, je težko oceniti ustreznost in učinkovitost določb direktive o zaščiti finančnih interesov ter potrebo po reviziji Direktive na tej podlagi. Komisija države članice poziva, naj pravočasno zberejo in predložijo podatke v skladu z zahtevami iz člena 18(2) direktive o zaščiti finančnih interesov.

Informacije, pridobljene od držav članic in iz drugih virov za prvo poročilo o prenosu, so bile dopolnjene z dodatnimi zunanjimi raziskavami. Raziskave so vključevale:

·podrobno analizo prenosa členov direktive o zaščiti finančnih interesov v državah članicah glede praga za DDV, goljufij pri javnem naročanju in zastaralnih rokov;

·zbiranje dodatnih podatkov o ustreznih kazenskih postopkih in njihovih izidih ter

·pogovore s ključnimi deležniki, vključno z izvajalci na ravni EU in nacionalni ravni.

2. POSEBNE TOČKE OCENE V SKLADU S ČLENOM 18(4) DIREKTIVE O ZAŠČITI FINANČNIH INTERESOV

2.1 Prag za DDV (člen 2(2))

Člen 2(2) določa prag za uporabo Direktive za prihodke od lastnih sredstev iz naslova DDV. Direktiva o zaščiti finančnih interesov se uporablja le v primeru hujših kršitev skupnega sistema DDV. Kazniva dejanja zoper skupni sistem DDV se morajo šteti za huda kazniva dejanja, kadar:

1.zadevajo naklepna goljufiva dejanja ali opustitve dejanj, opredeljenih v členu 3(2), točka (d), direktive o zaščiti finančnih interesov 24 ;

2.zadevajo ozemlje dveh ali več držav članic Unije in

3.skupna škoda znaša vsaj 10 milijonov EUR.

Ta pojem je večinoma namenjen zajemanju davčnega vrtiljaka, goljufij na področju DDV z neplačujočimi gospodarskimi subjekti in goljufij na področju DDV, storjenih v sklopu hudodelskih združb, pri čemer vse troje resno ogroža skupni sistem DDV, s tem pa proračun Unije.

Škoda

Pristopi držav članic v zvezi z zneski škode, ki so jo povzročile čezmejne goljufije na področju DDV, se lahko opredelijo, kot sledi:

·države članice, ki zahtevajo, da škoda znaša vsaj 10 milijonov EUR;

·države članice, ki zahtevajo prag, ki je nižji od 10 milijonov EUR, ter

·države članice, ki nimajo opredeljenega finančnega praga.

Zaradi praga 10 milijonov EUR veliko goljufivih dejavnosti, ki zadevajo ozemlje dveh ali več držav članic in katerih skupna škoda znaša manj kot 10 milijonov EUR (tj. večina primerov tihotapljenja tobaka in pranja dizelskega goriva), ni zajetih z direktivo o zaščiti finančnih interesov.

Poleg tega je v državah članicah z manjšimi gospodarstvi večje število primerov z višino škode, ki ne dosega praga 10 milijonov EUR. To lahko privede do neravnovesja med državami članicami glede števila primerov, za obravnavo katerih je pristojno EJT.

Poleg tega obstaja veliko goljufivih dejavnosti, povezanih z DDV, ki zadevajo ozemlje dveh ali več držav članic, pri katerih skupna škoda znaša manj kot 10 milijonov EUR. Prag tudi ni odvračilen, saj EJT obravnava le goljufijo na področju DDV velikega obsega, kar storilcem potencialno omogoča, da poiščejo najšibkejše jurisdikcije, da se izognejo nacionalnim organom ter EJT.

Poleg tega pristojni preiskovalni organi na začetni stopnji preiskave pogosto nimajo popolne slike glede narave kriminalne dejavnosti (npr. ali gre za davčni vrtiljak, ki je torej povezan z ozemljem dveh ali več držav članic) in višine zadevne škode. Čakanje, da se doseže prag 10 milijonov EUR, lahko škoduje preiskavi. Nazadnje lahko prag povzroči premajhno jasnost glede tega, ali bi morali primer goljufije na področju DDV prevzeti nacionalni organi ali EJT in ali bi ga bilo treba prenesti na EJT.

Večina držav članic, ki uporablja finančni prag, uporablja skupni pristop v skladu z uvodno izjavo 4 direktive o zaščiti finančnih interesov 25 , pri čemer se upošteva skupna škoda, ki jo je v več državah članicah povzročila ista shema goljufije na področju DDV. Vendar organi v nekaterih državah članicah izračunavajo škodo le ločeno za vsako državo članico.

Vendar Komisija trenutno nima na voljo dovolj informacij in podatkov, da bi lahko sprejela dokončno stališče glede tega vprašanja, ki se bo v prihodnosti ponovno obravnavalo.

2.2 Zastaralni roki (člen 12) 

V skladu s členom 12(1) direktive o zaščiti finančnih interesov morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi določi zastaralni rok, v katerem je v zvezi s kaznivimi dejanji iz členov 3, 4 in 5 direktive o zaščiti finančnih interesov po njihovi storitvi na voljo dovolj časa za preiskavo, kazenski pregon, sojenje in sprejetje sodne odločbe, da se navedena kazniva dejanja učinkovito obravnavajo.

Pri kaznivih dejanjih, ki se kaznujejo z najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora, mora biti zastaralni rok najmanj pet let od storitve kaznivega dejanja (člen 12(2)). Člen 12(3) državam članicam omogoča, da lahko določijo zastaralni rok, ki je krajši od petih let, a ne manj kot tri leta, če se zastaranje v primeru posameznih dejanj lahko pretrga ali začasno preneha teči. Pojem „posamezna dejanja“ omogoča različne razlage. Zato lahko države članice sprejmejo krajše zastaralne roke (v vsakem primeru ne manj kot tri leta) za kazniva dejanja, za katera se v direktivi o zaščiti finančnih interesov zahteva najvišja predpisana sankcija najmanj štirih let zapora, če določi razloge za pretrganje in začasno prenehanje. Direktiva prav tako določa zastaralne roke za izvrševanje sankcij na podlagi obsodbe za kaznivo dejanje iz členov 3, 4 in 5 (člen 12(4)).

Za oceno, ali so določbe o zastaralnih rokih „dovolj učinkovite“, je treba najprej razumeti ta pojem. Na podlagi sodne prakse Sodišča bi bilo mogoče sklepati, da bi moral biti zastaralni rok dovolj dolg, da zagotovi učinkovito in odvračilno izvršitev v primerih, ki se nanašajo na kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov 26 . Poudariti je treba tudi, da morajo zastaralni roki po svoji naravi uravnotežiti učinkovitost ter temeljno pravico do, med drugim, poštenega sojenja. V uvodni izjavi 28 direktive o zaščiti finančnih interesov je to izrecno zapisano, navedeno pa je tudi, da je njen „[n]amen [...] zagotovitev popolnega spoštovanja navedenih pravic in načel in jo je treba temu ustrezno izvajati“. V skladu s členom 18(4) se seveda ne zahteva ocena, ali so same omejitve dovolj učinkovite, pač pa ocena, ali so določbe, povezane z zastaralnimi roki, dovolj učinkovite.

Zato bi se vprašanje, „ali so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite“, lahko preoblikovalo v „ali so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite, da zagotovijo ustrezno preiskavo, kazenski pregon, sojenje in sodbo kaznivih dejanj, zajetih v členih 3, 4 in 5 direktive o zaščiti finančnih interesov“. Če bi bil odgovor navedba, da bi bilo zaradi uporabe zastaralnih rokov manj verjetno, da bodo za kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov v nekaterih državah članicah potrebni preiskava, kazenski pregon, sojenje in kazen, v drugih pa ne, bi to lahko pomenilo, da določbe niso dovolj učinkovite.

Vendar so morale države članice prenesti direktivo o zaščiti finančnih interesov le tri leta pred pripravo tega poročila, kar je krajše obdobje od zastaralnih rokov iz člena 12 direktive o zaščiti finančnih interesov. Zato je trenutno težko določiti dejanski učinek določb iz direktive o zaščiti finančnih interesov v zvezi z zastaralnimi roki.

Poleg tega so države članice, kot je bilo navedeno zgoraj, posredovale le omejene statistične podatke v skladu s členom 18(2). Zato trenutno ni mogoče primerjati števila začetih kazenskih postopkov, števila opuščenih kazenskih postopkov, števila postopkov, ki so se končali z oprostitvijo, števila postopkov, ki so privedli do obsodbe, in števila postopkov, ki še potekajo, med državami članicami ali teh ugotovitev povezati s trajanjem zastaralnih rokov v državah članicah.

Zato ta ocena temelji predvsem na pravnem položaju v državah članicah (kot je razvidno iz nacionalnih ukrepov za prenos določb v zvezi z zastaralnimi roki) in praktični situaciji v državah članicah.

V zvezi s tem bi bilo morda zaželeno, da se zastaralni roki podaljšajo zaradi zamudnosti preiskav kaznivih dejanj na področju zaščite finančnih interesov. Odkrivanje nekaterih kaznivih dejanj lahko traja več let, zaradi njihove čezmejne narave pa bodo morda potrebna znatna prizadevanja.

Ker so zastaralni roki iz direktive o zaščiti finančnih interesov v vsakem primeru določeni na spodnji meji zastaralnih rokov na nacionalni ravni za podobna kazniva dejanja, pa je bil učinek direktive o zaščiti finančnih interesov na nacionalni ravni razmeroma majhen.

To ne pomeni, da so zadevne določbe direktive o zaščiti finančnih interesov kot take neučinkovite. Določbe Direktive zagotavljajo vsaj določeno minimalno raven in tako zagotavljajo pravno varnost, saj ščitijo pred naknadnimi skrajšanji zastaralnih rokov v kateri koli državi članici.

2.3.Goljufija pri javnem naročanju (člen 3(2), točka (b))

V členu 3 direktive o zaščiti finančnih interesov je navedeno, da morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da je goljufija, ki škodi finančnim interesom Unije, opredeljena kot kaznivo dejanje, če je storjena naklepno. V ta namen določa štiri kategorije ravnanja, ki predstavlja goljufijo, ki škodi finančnim interesom Unije. Te štiri kategorije se nanašajo na dejanja ali opustitve dejanj v zvezi z:

(I)odhodki, ki niso povezani z javnim naročanjem (člen 3(2), točka (a));

(II)odhodki, povezanimi z javnim naročanjem (člen 3(2), točka (b));

(III)prihodki, ki niso prihodki od lastnih sredstev iz naslova DDV (člen 3(2), točka (c)), in

(IV)prihodki od lastnih sredstev iz naslova DDV (člen 3(2), točka (d)).

a.Pojem „odhodkov, povezanih z javnim naročanjem“

Vendar pojem „odhodkov, povezanih z javnim naročanjem“ ni nadaljnje opredeljen v členu 3(2), točka (b), direktive o zaščiti finančnih interesov. V uvodni izjavi 6 je sicer navedeno naslednje: „V tej direktivi so odhodki, povezani z javnim naročanjem, vsi odhodki, ki zadevajo javna naročila, kot so določena v členu 101(1) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta.“ Z zunanjimi raziskavami po naročilu Komisije je bilo v več primerih ugotovljeno, da je to privedlo do netočne razlage prava v smislu izključitve situacij na nacionalni ravni, kjer sredstva EU dodeljujejo nacionalne agencije/administracije, ki imajo sklenjene pogodbe z nacionalnimi/zasebnimi akterji, iz področja uporabe člena 3(2), točka (b).

Ker Uredba št. 966/2012 ne velja več, je treba sklicevanje nanjo razlagati kot „določeno s členom 2(51) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 27 “. Iz člena 2(51) Uredbe 2018/1046 izhaja, da odhodki, povezani z javnim naročanjem, zajemajo vse odhodke v povezavi z javnimi naročili, kot so pogodbe o nepremičninah, javna naročila blaga, naročila gradenj ali naročila storitev med gospodarskimi subjekti in javnim naročnikom EU.

Ob upoštevanju določb člena 325 PDEU, kot ga razlaga Sodišče Evropske unije, zlasti pomena besedila „vsa nezakonita dejanja“ 28 (česar glede na pomembnost zaščite finančnih interesov Unije ni mogoče razlagati na restriktiven način), je treba upoštevati, da goljufija pri javnem naročanju, ki jo storijo nacionalni organi in vpliva na finančne interese Unije, spada na področje uporabe direktive o zaščiti finančnih interesov.

b.Vpliv zahteve „vsaj takrat, ko je dejanje storjeno ali opuščeno, da bi storilec ali druga oseba pridobila protipravno premoženjsko korist in s tem škodovala finančnim interesom Unije“

V členu 3(2), točka (b) direktive o zaščiti finančnih interesov so predvidena naslednja kazniva dejanja goljufije pri javnem naročanju:

1.uporaba ali predložitev lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, kar ima za posledico poneverbo ali nezakonito zadrževanje sredstev iz proračuna Unije ali proračunov, ki jih upravlja Unija ali se upravljajo v njenem imenu;

2.nerazkritje podatkov zaradi kršitve določene obveznosti, z enakim učinkom, ali

3.uporaba takšnih sredstev za namene, ki so drugačni od namenov, za katere so bila sredstva prvotno odobrena, pri čemer to škodi finančnim interesom Unije.

Poudariti je treba, da so podobna kazniva dejanja navedena v zvezi z goljufijo, ki ni povezana z javnim naročanjem, iz člena 3(2), točka (a). Za kazniva dejanja iz člena 3(2), točki (a) in (b), je potreben naklep (v skladu s členom 3(1)) in dejanje ali opustitev dejanja. Vendar člen 3(2), točka (b), vsebuje dodatno opredelitev: „vsaj takrat, ko je dejanje storjeno ali opuščeno, da bi storilec ali druga oseba pridobila protipravno premoženjsko korist in s tem škodovala finančnim interesom Unije“. Vzročna zveza s škodovanjem finančnim interesom Unije je razmeroma jasna, saj je Direktiva namenjena harmonizaciji zaščite teh finančnih interesov v skladu s kazenskim pravom, s tem pa obravnavanju kaznivih dejanj na področju zaščite finančnih interesov. Povedano drugače, goljufija pri javnem naročanju spada na področje uporabe Direktive, če škoduje finančnim interesom Unije.

Ta zahteva lahko bistveno zviša prag za kazenski pregon primerov goljufije pri javnem naročanju v primerjavi s primeri, ki niso povezani z javnim naročanjem. Vendar je treba upoštevati tudi besedo „vsaj“, ki državam članicam dopušča polje proste presoje glede opredelitve goljufije pri javnem naročanju.

V zvezi s tem več držav članic zahteva dokaze o škodovanju finančnim interesom Unije kot pogoj za kazenski pregon. Nekatere države članice zahtevajo opredelitev protipravne premoženjske koristi za storilca ali drugo osebo, vendar ne vključujejo vzročne zveze s škodovanjem. Vendar večina držav članic vsako naklepno storitev dejanja ali njegovo opustitev v zvezi s kaznivimi dejanji iz člena 3(2), točka (b), šteje za kaznivo dejanje ali pa so prenos zagotovile s širšimi nacionalnimi določbami v skladu z direktivo o zaščiti finančnih interesov. Poleg tega več držav članic ne razlikuje med finančnimi interesi Unije in nacionalnimi finančnimi interesi.

Zato se širina opredelitve goljufije pri javnem naročilu in posledično tudi zahteve glede dokazov, ki jih je treba izpolnjevati za kazenski pregon takih kaznivih dejanj, v različnih državah članicah bistveno razlikujejo. Te razlike lahko povzročijo neenakomerno zaščito interesov Unije, saj se nekatere goljufive dejavnosti v nekaterih državah članicah ne preiskujejo ali kazensko preganjajo, v drugih pa.

3. SKLEPI

Direktiva o zaščiti finančnih interesov je bila sprejeta z namenom okrepiti zaščito finančnih interesov Unije. Direktiva zagotavlja dodano vrednost z določitvijo: (i) skupnih minimalnih pravil za opredelitev kaznivih dejanj in (ii) sankcij na področju boja proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Unije.

Vse države članice so prenesle glavne določbe direktive o zaščiti finančnih interesov. Vendar obstaja potreba po izboljšanju prenosa Direktive, zlasti da se zagotovi skladen prenos opredelitev kaznivih dejanj ter odgovornost pravnih in fizičnih oseb ter sankcije zoper njih. Države članice morajo tudi okrepiti prizadevanja in ustrezno prenesti določbe o izvajanju pristojnosti in zastaralnih rokih. Zaradi tega so se doslej začeli postopki za ugotavljanje kršitev zoper 17 držav članic.

Glavni poudarek tega drugega poročila o prenosu je oceniti, ali:

(a)    je prag za DDV iz člena 2(2) ustrezen;

(b)    so določbe glede zastaralnih rokov iz člena 12 dovolj učinkovite in

(c)    direktiva o zaščiti finančnih interesov učinkovito obravnava primere goljufije pri javnem naročanju.

To poročilo je temeljilo predvsem na informacijah, ki so jih države članice predložile Komisiji, vključno z letnimi statističnimi podatki o kaznivih dejanjih na področju zaščite finančnih interesov, ki so jih države članice predložile Komisiji v skladu s členom 18(2). Kot je navedeno, pa statistični podatki, ki so jih predložile države članice, trenutno ne dajejo zadostne dokazne podlage, da bi bilo mogoče sprejeti dokončne sklepe. Poleg tega so informacije v zvezi z izterjanimi zneski in ocenjeno škodo na voljo le v omejenem številu držav članic. V tem okviru je težko oceniti ustreznost in učinkovitost določb direktive o zaščiti finančnih interesov ter potrebo po reviziji Direktive na tej podlagi.

Komisija države članice poziva, naj pravočasno zberejo in predložijo podatke v skladu z zahtevami iz člena 18(2) direktive o zaščiti finančnih interesov. Po potrebi lahko zagotovi dodatne smernice o tem, kako naj bi države članice poročale o statističnih podatkih. Sledile bi lahko tudi po meri prilagojene zahteve za države članice, ki niso predložile popolnih in celovitih podatkov v skladu s členom 18(2).

Goljufija na področju DDV

Kar zadeva prag za DDV iz člena 2(2) direktive o zaščiti finančnih interesov, se je upošteval element škode. Ugotovljeno je bilo, da zaradi praga 10 milijonov EUR veliko goljufivih dejavnosti ni zajetih v direktivi o zaščiti finančnih interesov. Poleg tega je v državah članicah z manjšimi gospodarstvi večje število primerov z višino škode, ki ne dosega praga 10 milijonov EUR. Obstaja tudi veliko goljufivih dejavnosti, povezanih z DDV, ki zadevajo ozemlje dveh ali več držav članic, pri katerih skupna škoda znaša manj kot 10 milijonov EUR. Poleg tega pristojni preiskovalni organi na začetni stopnji preiskave pogosto nimajo celotne slike glede narave kriminalne dejavnosti. Čakanje, da se doseže prag 10 milijonov EUR, lahko škoduje preiskavi. Nazadnje lahko prag povzroči premajhno jasnost glede tega, ali bi morali primer goljufije na področju DDV prevzeti nacionalni organi ali EJT in ali bi ga bilo treba prenesti na EJT.

Poleg tega večina držav članic upošteva skupno škodo, ki jo je v več državah članicah povzročila ista shema goljufije na področju DDV (skupni pristop) v skladu z uvodno izjavo 4 direktive o zaščiti finančnih interesov, nekatere pa izračunavajo škodo ločeno za vsako državo članico. Nekatere države članice, ki uporabljajo skupno metodo, upoštevajo le škodo, ki je nastala v državah članicah, ki so pristopile k EJT. Te prakse je zelo težko uskladiti z besedilom uvodne izjave 4 direktive o zaščiti finančnih interesov.

Zgoraj navedene meje glede zneska in načina opredelitve finančnega praga vzbujajo pomisleke glede tega, ali je prag dovolj učinkovit in odvračilen v boju proti resnim goljufijam v skupnem sistemu DDV. Znižanje praga in zagotavljanje alternativnih meril za obravnavanje resne narave kaznivega dejanja bi bilo mogoče obravnavati v okviru prihodnje revizije direktive o zaščiti finančnih interesov.

Vendar bi morale biti po potrebi zagotovljene zadostne smernice glede metode za izračun praga, kljub temu da trenutno v praksi ni dovolj podatkov o uporabi praga 10 milijonov EUR za oceno ustreznosti vsote.

Javno naročanje

Direktiva o zaščiti finančnih interesov ne vključuje opredelitve pojma odhodkov, povezanih z javnim naročanjem. Čeprav je glede namena zakonodajalca mogoče sklepati iz drugih določb direktive o zaščiti finančnih interesov, bi lahko trenutno navzkrižno sklicevanje na drug zakonodajni akt EU v uvodnih izjavah povzročilo določeno mero negotovosti v zvezi z obsegom opredelitve pojma goljufije pri javnem naročanju, ko gre za nacionalne javne naročnike, ki upravljajo sredstva EU.

Poleg tega je, kot je bilo navedeno, v uvodnem besedilu člena 3(2), točka (b), določena posebna kvalifikacija za naklep (v primerjavi z drugimi kaznivimi dejanji na področju zaščite finančnih interesov) in navedeno, da bi se morala goljufija pri javnem naročanju šteti za kaznivo dejanje „vsaj“ takrat, ko je dejanje storjeno ali opuščeno, da bi storilec ali druga oseba pridobila protipravno premoženjsko korist in s tem škodovala finančnim interesom Unije. Polje proste razlage držav članic glede naklepnega elementa z besedo „vsaj“ bi lahko povzročilo težave glede neenakomerne zaščite interesov Unije, saj se nekatere goljufive dejavnosti v nekaterih državah članicah morda ne preiskujejo ali kazensko preganjajo (zaradi pomanjkanja dokazanega naklepa), v drugih pa.

Del prihodnje revizije direktive o zaščiti finančnih interesov bi bile lahko spremembe uvodne izjave 6, ki pojasnjujejo, da javno naročanje, ki vključuje nacionalne javne naročnike, ki upravljajo sredstva EU, prav tako spada na področje uporabe Direktive, in spremembe člena 3(2), točka (b), ki izražajo širšo zahtevo glede naklepa drugih kaznivih dejanj goljufije na področju zaščite finančnih interesov, tj. „naklepno storjena kazniva dejanja“.

Zastaralni roki

Nadaljnje težave glede čezmejnih primerov lahko izhajajo iz pomanjkanja enotnih nacionalnih pravil, ki veljajo za zastaralne roke, zaradi česar se dogaja, da imajo lahko gospodarski subjekti, vključeni v isto goljufivo dejavnost, koristi od različnih ureditev, kar je odvisno od države članice, v kateri se zadeva kazensko preganja. Zato minimalna zahteva iz direktive o zaščiti finančnih interesov morda ne zadostuje za enotno preiskavo, kazenski pregon, sojenje, sodno odločbo in izvršitev kazni za vsa kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov v vseh državah članicah, kar zadeva zastaralne roke.

Vendar še ni preteklo dovolj časa od začetka veljavnosti direktive o zaščiti finančnih interesov, da bi lahko v zvezi s kaznivim dejanjem, ki ga zajema direktiva o zaščiti finančnih interesov, že potekli zastaralni roki iz člena 12.

Poleg tega trenutno ni konkretnih dokazov, da je manj verjetno, da so za kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov v nekaterih državah članicah potrebni preiskava, kazenski pregon, sojenje in kazen, v drugih pa ne, ker bi bili zastaralni roki prekratki.

Komisija bo v skladu s členom 18 direktive o zaščiti finančnih interesov še naprej ocenjevala skladnost držav članic z direktivo o zaščiti finančnih interesov in sprejela vse potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z njenimi določbami v vsej Evropski uniji. Okrepila bo tudi svoj dialog z nacionalnimi organi glede načinov za izboljšanje zbiranja podatkov, da bo lahko na podlagi boljših informacij ocenila izvajanje direktive o zaščiti finančnih interesov.

(1)

UL L 198, 28.7.2017, str. 29.

(2)

Danska v skladu s Protokolom št. 22, priloženim Pogodbama, ni sodelovala pri sprejetju direktive o zaščiti finančnih interesov, ki zato zanjo ni zavezujoča in se v njej ne uporablja. Vendar Dansko še naprej zavezuje konvencija o zaščiti finančnih interesov. Irska pa je na drugi strani izkoristila pravico do sodelovanja pri sprejetju in uporabi direktive o zaščiti finančnih interesov v skladu s Protokolom št. 21, priloženim Pogodbama.

(3)

Konvencija, pripravljena na podlagi člena K.3 Pogodbe o Evropski uniji, o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL C 316, 27.11.1995, str. 49).

(4)

 Strategija Komisije za boj proti goljufijam: okrepljeni ukrepi za zaščito proračuna EU, COM(2019) 196 final z dne 29. aprila 2019.

(5)

Sodišče Evropske unije, sodba Sodišča (veliki senat) z dne 27. maja 2019, združeni zadevi C-508/18 in C-82/19 PPU, Minister for Justice and Equality/OG in PI, ECLI:EU:C:2019:456; Sodišče Evropske unije, sodba Sodišča (veliki senat) z dne 24. novembra 2020, zadeva C-510/19, Openbaar Ministerie, ECLI:EU:C:2020:953; Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (UL L 433I, 22.12.2020, str. 1).

(6)

Uredba Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (EJT) (UL L 283, 31.10.2017, str. 1).

(7)

Člen 22(1) Uredbe (EU) 2017/1939.

(8)

Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. februarja 2021 o vzpostavitvi Mehanizma za okrevanje in odpornost (UL L 57, 18.2.2021, str. 17).

(9)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 3.

(10)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 4(1).

(11)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 4(2).

(12)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 4(3).

(13)

V skladu s členom 11(2) direktive o zaščiti finančnih interesov lahko države članice opustijo uporabo tega pravila ali ga lahko uporabijo le v posebnih primerih ali le, če so izpolnjeni posebni pogoji, o tem pa morajo obvestiti Komisijo.

(14)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 11.

(15)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 12.

(16)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 13. V zvezi s tem število nepravilnosti, ki so bile sporočene kot goljufije (kar vključuje primere domnevnih ali ugotovljenih goljufij), in s tem povezani zneski niso neposredni kazalnik ravni goljufij, ki vplivajo na proračun EU. Predvsem so pokazatelj ravni odkrivanja in poročanja o morebitnih goljufijah s strani držav članic in organov EU. Leta 2020 je bilo kot goljufije sporočenih 1 056 nepravilnosti, ki vključujejo 374 milijona EUR (Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, 32. letno poročilo o zaščiti finančnih interesov Evropske unije – Boj proti goljufijam – 2020, COM(2021) 578 final z dne 20. septembra 2021, str. 33).

(17)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 13.

(18)

Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o izvajanju Direktive (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava, COM(2021) 536 final z dne 6. septembra 2021.

(19)

Decembrski sveženj kršitev: ključne odločitve, na voljo na: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/inf_21_6201 . 

(20)

Februarski sveženj kršitev: ključne odločitve, na voljo na: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/inf_22_601 .

(21)

Majski sveženj kršitev: ključne odločitve, na voljo na:

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sl/inf_22_2548 .

(22)

 V skladu s členom 18(2) mora vsaka država članica predložiti take statistične podatke, če so na voljo na centralni ravni zadevne države članice.

(23)

Opozoriti je treba na to, da v času priprave tega poročila 22 držav članic okrepljeno sodeluje pri vzpostavitvi EJT, direktiva o zaščiti finančnih interesov pa je zavezujoča za 26 držav članic. 

(24)

Direktiva o zaščiti finančnih interesov, člen 3(2), točka (d): „(d) glede prihodkov od lastnih sredstev iz naslova DDV vsako dejanje ali opustitev dejanja v okviru čezmejnih sistemov goljufij v zvezi z: (i) uporabo ali predložitvijo lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov, povezanih z DDV, kar ima za posledico zmanjšanje sredstev v proračunu Unije; (ii) nerazkritjem informacij, povezanih z DDV, ob kršitvi specifične obveznosti, z enakim učinkom ali (iii) predložitvijo pravilnih izjav, povezanih z DDV, z namenom goljufivega prikrivanja neplačevanja ali neupravičene pridobitve pravice do vračila DDV.“

(25)

 Direktiva o zaščiti finančnih interesov, uvodna izjava 4: „Pojem ‚skupna škoda‘ se nanaša na ocenjeno škodo, ki je posledica celotnega sistema goljufije in ki nastane tako finančnim interesom zadevnih držav članic kot Uniji, brez obresti in kazni.“

(26)

 Sodišče Evropske unije, sodba Sodišča (veliki senat) z dne 8. septembra 2015, C-105/14, Taricco in drugi, ECLI:EU:C:2015:555, točke 49–58, sodba Sodišča (veliki senat) z dne 5. decembra 2017, C-42/17, M.A.S. in M.B., točke 39, 41, 59 in 62, ECLI:EU:C:2017:936.

(27)

Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012,

PE/13/2018/REV/1 (UL L 193, 30.7.2018, str. 1).

(28)

Sodišče Evropske unije, sodba z dne 21. decembra 2021 v združenih zadevah C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 in C-840/19, Euro Box Promotion in drugi, ECLI:EU:C:2021:1034, točka 184.