Bruselj, 18.5.2022

COM(2022) 233 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU SVETU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

POMOČ UKRAJINI IN NJENA OBNOVA


I.UVOD

Neizzvana in neupravičena ruska invazija na Ukrajino je povzročila grozljivo človeško trpljenje in masovno uničevanje mest in skupnosti. Uničena so življenja in možnosti preživljanja, v iskanju varnosti pa je bilo več kot dvanajst milijonov ljudi prisiljenih zapustiti svoje domove, od tega jih je skoraj šest milijonov zapustilo svojo državo, polovica teh so otroci.

Evropska unija in njene države članice so v luči ruske agresije pokazale neomajno solidarnost z ljudmi, ki bežijo pred vojno v Ukrajini 1 , in nemudoma mobilizirale podporo ukrajinski vladi, da bi ohranila svoje funkcije. Unija je zagotovila nujno pomoč za podporo odpornosti, humanitarno pomoč, vojaško pomoč in drugo podporo. Komisija usklajuje svoj največji projekt doslej v okviru mehanizma EU na področju civilne zaščite za najrazličnejše podporne ukrepe, tudi v zdravstvenem, energetskem, živilskem in kmetijskem sektorju, ter zagotavlja zatočišča, stroje, medicinsko opremo in evakuacije. Komisija je v podporo Ukrajini predlagala tudi ukrepe za olajšanje trgovine, zlasti opustitev uvoznih dajatev na ukrajinski izvoz, in vzpostavitev solidarnostnih pasov za pomoč Ukrajini pri izvozu kmetijskih proizvodov. Dobrodošlica EU je bila ponazorjena z aktivacijo direktive o začasni zaščiti, ki omogoča dostop do delovnih mest, stanovanj, izobraževanja in zdravstvenega varstva v celotni EU. Komisija bo še naprej podpirala Ukrajino in njene prebivalce ter sodelovala z državami članicami v okviru pristopa Ekipa Evropa.

Zaradi vojne po vsej državi so se gospodarske razmere hitro poslabšale. BDP naj bi se letos zmanjšal za 30 do 50 %, prihodki od davkov pa so se zmanjšali za približno 50–80 %. Ukrajinska pristanišča v Azovskem in Črnem morju so še vedno blokirana zaradi ruskih vojaških akcij, zaradi česar je Ukrajina prikrajšana za prepotrebne izvozne prihodke. Ocenjena skupna škoda znaša že na stotine milijard evrov, pri čemer je škode na samo fizični infrastrukturi za več kot 100 milijard EUR.

Za podporo Ukrajini v tej vojni ter za obnovo države in zagotovitev novih priložnosti njenim državljanom in državljankam so potrebna velika svetovna finančna prizadevanja. Zato je pomembno, da se že zdaj oblikujejo glavni elementi teh mednarodnih prizadevanj, čeprav se ruska agresija še nadaljuje. Evropski svet se je v sklepih iz marca 2022 dogovoril o oblikovanju solidarnostnega sklada za Ukrajino in k sodelovanju povabil mednarodne partnerje. Evropski svet je pozval Komisijo, naj še naprej razvija tehnično pomoč, da bi Ukrajini pomagala pri izvajanju potrebnih reform.

Za obnovo na evropski celini v takem obsegu je potrebno močno vodstvo Evropske unije, ki proaktivno sodeluje z mednarodnimi partnerji. Ukrajina je tesno povezana z Evropsko unijo prek pridružitvenega sporazuma ter poglobljenega in celovitega prostotrgovinskega območja. Ukrajina je 28. februarja 2022 zaprosila za članstvo v EU in izrazila močno voljo, da združi obnovo z reformami na svoji evropski poti.

To sporočilo določa odziv Unije za odpravo sedanje vrzeli Ukrajine v financiranju in okvir za dolgoročno obnovo.

II.TAKOJŠNJA POMOČ

Kratkoročni odziv zajema trenutno obdobje, ko še ni mogoče predvideti obsežnih prizadevanj za obnovo. Pomoč v tem obdobju je osredotočena predvsem na nujno operativno podporo ukrajinski vladi, ki jo dopolnjuje zagotavljanje nujne in humanitarne pomoči.

Že zagotovljena podpora

EU že dolgo podpira Ukrajino in ta podpora že kaže rezultate. EU je Ukrajini zagotovila znatno finančno pomoč, ki je med letoma 2014 in 2021 znašala 1,7 milijarde EUR nepovratnih sredstev v okviru evropskega instrumenta sosedstva, 5,6 milijarde EUR v obliki posojil v okviru petih programov makrofinančne pomoči, 194 milijonov EUR v obliki humanitarne pomoči in 355 milijonov EUR v okviru instrumentov zunanje politike. EU nudi Ukrajini podporo pri razvoju politik in celovitih reformah, pri čemer države članice tesno sodelujejo v okviru pristopa Ekipe Evropa. Med vodilnimi programi so decentralizacija, reforma javne uprave in boj proti korupciji.

Od začetka ruske agresije je EU okrepila svojo podporo in mobilizirala približno 4,1 milijarde EUR za podporo splošni gospodarski, socialni in finančni odpornosti Ukrajine v obliki makrofinančne pomoči, proračunske podpore, nujne pomoči, kriznega odzivanja in humanitarne pomoči. V okviru evropskega mirovnega instrumenta so bili Ukrajini zagotovljeni tudi ukrepi vojaške pomoči v višini 1,5 milijarde EUR, v pripravi pa je tudi mobilizacija dodatnih 500 milijonov EUR. 

EU je pred vojno in med njo tesno sodelovala z evropskimi finančnimi institucijami za podporo Ukrajini. Evropska investicijska banka in Evropska banka za obnovo in razvoj sta od leta 2014 Ukrajini odobrili več kot 10 milijard EUR posojil. V zadnjih tednih je Evropska investicijska banka izplačala 668 milijonov EUR v ukrajinski proračun. EU prav tako tesno sodeluje s Svetovno banko in Mednarodnim denarnim skladom, ki sta od leta 2014 ključna partnerja v prizadevanjih Ukrajine.

Kratkoročna pomoč

Vojna je povzročila zlom davčnih, izvoznih in drugih prihodkov, kar se je še dodatno poslabšalo zaradi obsežne nezakonite prisvojitve sredstev in blaga za izvoz, tudi v kmetijskem sektorju, medtem ko so nujni odhodki skokovito narasli. Ukrajina bo potrebovala znatno kratkoročno finančno pomoč za vzdrževanje osnovnih storitev, obravnavanje humanitarnih potreb in popravilo najosnovnejše uničene infrastrukture. Mednarodni denarni sklad je ocenil, da je vrzel v plačilni bilanci Ukrajine do junija znašala približno 14,3 milijarde EUR (15 milijard USD) 2 .

Potrebe ukrajinske vlade po financiranju so kratkoročno še naprej znatne, da se ohrani država, pomaga ohraniti makrofinančna stabilnost ter zmanjša pritisk na človeški in fizični kapital. Za obravnavanje teh potreb bodo potrebna skupna mednarodna prizadevanja, pri čemer bo Unija pripravljena prevzeti svojo vlogo.

Komisija zato namerava predlagati, da se Ukrajini v letu 2022 odobri izredna makrofinančna pomoč v obliki posojil v višini do 9 milijard EUR, ki jo bo dopolnila podpora drugih dvostranskih in večstranskih mednarodnih partnerjev, vključno v sestavi G7. Ta pomoč bi se po zaslugi jamstva proračuna Unije izplačala v tranšah z dolgimi zapadlostmi in ugodnimi obrestnimi merami.

Da bi to omogočili, bi se morale države članice dogovoriti, da dajo na voljo jamstva, ki dopolnjujejo rezervacije, oblikovane v ta namen v ustreznem razdelku skupnega sklada Unije za rezervacije. Skupaj s podporo v obliki nepovratnih sredstev iz proračuna EU za subvencioniranje s tem povezanih plačil obresti bo tako zagotovljena dobro usklajena in zelo ugodna pomoč Ukrajini.

III.OBNOVA UKRAJINE

Za splošno obnovo Ukrajine po vojni škodi bo potrebna celovita podpora za postavitev temeljev svobodne in uspešne države z močnimi evropskimi vrednotami, ki bo dobro vključena v evropsko in svetovno gospodarstvo, ter za podporo Ukrajini na njeni evropski poti.

Odgovornost za prizadevanja za obnovo bo morala prevzeti Ukrajina v tesnem sodelovanju in usklajevanju s podpornimi državami in organizacijami ter strateškem partnerstvu Ukrajine z Unijo. Za obnovo bo treba mobilizirati tudi sredstva na regionalni in lokalni ravni. Sodelovanje med sorodnimi akterji in programi, ki bodo temeljili na partnerstvih med mesti in regijami Evropske unije ter mesti in regijami v Ukrajini, bodo obogatili in pospešili obnovo.

Predvideti je mogoče že štiri glavne stebre obnove:

·obnova države, zlasti infrastrukture, zdravstvenih storitev, stanovanj in šol, pa tudi povečanje digitalne in energetske odpornosti v skladu z najnovejšimi evropskimi politikami in standardi;

·nadaljevanje modernizacije države in njenih institucij, da bi zagotovili dobro upravljanje in spoštovanje pravne države, in sicer z zagotavljanjem upravne podpore in tehnične pomoči, tudi na regionalni in lokalni ravni;

·izvajanje strukturne in regulativne agende, da bi poglobili gospodarsko in družbeno povezovanje Ukrajine in njenih prebivalcev z EU v skladu z njeno evropsko potjo;

·podpora okrevanju ukrajinskega gospodarstva in družbe s spodbujanjem trajnostne in vključujoče gospodarske konkurenčnosti, trajnostne trgovine in razvoja zasebnega sektorja ter hkrati prispevanjem k zelenemu in digitalnemu prehodu države.

Vzpostavitev jasne povezave z obsežnim programom reform bo ključnega pomena za uspeh prizadevanj za obnovo. Ukrajina je z leti dosegla znaten napredek pri reformah. Te reforme bo pomembno utrditi in pospešiti, ko se bodo začela prizadevanja za popolno obnovo. Obnova bi morala biti v skladu z evropsko zeleno in digitalno agendo, okrepiti bi morala odpornost in spoštovati temeljna načela pravne države, tudi na področju boja proti korupciji, sodstva, javne uprave in dobrega upravljanja.

Glede na obseg dosedanje vojne škode se pričakuje, da bodo finančne potrebe za obnovo znatne, prizadevanja za obnovo pa bi lahko trajala več kot desetletje. Komisija bo tesno sodelovala z Ukrajino, mednarodnimi partnerji in mednarodnimi finančnimi institucijami, da bi ocenila potrebe po obnovi in preučila, kako jih najbolje zadovoljiti.

Prizadevanja za obnovo pod vodstvom Ukrajine in v skladu z njeno evropsko potjo

Prizadevanja za obnovo bi bilo treba umestiti v strateški načrt za obnovo Ukrajine na visoki ravni (v nadaljnjem besedilu: RebuildUkraine), za katerega bi bili v celoti odgovorni ukrajinski organi 3 in ki bi ga odobrili Unija in drugi mednarodni partnerji. V načrtu za obnovo „RebuildUkraine“ bi bile začrtane ključne reforme in naložbe, potrebne za uspešno in trajnostno prihodnost Ukrajine.

Ukrajinska vlada je jasno izrazila svojo namero, da bo načrt za obnovo „RebuildUkraine“ vključila v strateško partnerstvo z Evropsko unijo. To odraža tesne politične in gospodarske odnose na podlagi pridružitvenega sporazuma s poglobljenim in celovitim prostotrgovinskim območjem ter nedavno vlogo Ukrajine za članstvo v EU. Vzpostavitev jasne povezave z obsežnim programom reform bo ključnega pomena za uspeh procesa obnove in uskladitev s pravnim redom EU.

Platforma za obnovo Ukrajine

Prizadevanja za obnovo bi morale voditi ukrajinske oblasti v tesnem partnerstvu z Evropsko unijo in drugimi ključnimi partnerji, kot so partnerice G7 in G20 ter druge tretje države, pa tudi z mednarodnimi finančnimi institucijami in mednarodnimi organizacijami.

Vzpostavila bi se platforma za mednarodno usklajevanje, t. i. „platforma za obnovo Ukrajine“, ki bi jo skupaj vodili Komisija v imenu Evropske unije in ukrajinska vlada. Platforma bi združevala partnerje in organizacije, ki podpirajo Ukrajino, vključno z državami članicami EU, drugimi dvostranskimi in večstranskimi partnericami ter mednarodnimi finančnimi institucijami. Ukrajinski parlament in Evropski parlament bi sodelovala kot opazovalca. Tako bi delovala kot krovna in enotna vstopna točka za vse ukrepe za obnovo Ukrajine.

Medtem ko bi morala biti za ta načrt za obnovo odgovorna Ukrajina, bi morala biti platforma strateški organ upravljanja, ki bi odobril strateški načrt za obnovo na visoki ravni „RebuildUkraine“ in zagotavljal, da je zagotovljena podpora v skladu z načrtom. Na podlagi navedenega načrta bi platforma določila prednostna področja, izbrana za financiranje, in posebne projekte za izvajanje navedenih prednostnih nalog, usklajevala vire financiranja in njihovo namembnost, da bi se optimizirala njihova poraba, vključno s proračunsko podporo ukrajinski državi, podporo naložbam in jamstvi za naložbe zasebnega sektorja, se osredotočila na posamezne sektorje ter spremljala napredek pri izvajanju načrta. Ukrajini bi bilo treba zagotoviti upravno podporo in tehnično pomoč, da bi lahko učinkovito pripravila in izvedla načrt za obnovo „RebuildUkraine“.

Platforma bi morala pod eno streho združiti podporo EU in druge pobude drugih partnerjev, kot sta skrbniški sklad Svetovne banke ali račun, ki ga upravlja Mednarodni denarni sklad, s čimer bi zagotovili nemoteno delitev dela med različnimi partnerji, preprečili podvajanje ter spodbujali sinergije, vključno s skupnim sofinanciranjem posebnih projektov.

Podpora Unije

Unija je pripravljena zagotoviti večji del skupnih prizadevanj mednarodne skupnosti za obnovo Ukrajine. Skupni pristop EU k obnovi Ukrajine bi bil v interesu držav članic in Ukrajine ter bi pomagal ustvariti pogoje za svobodno, demokratično, uspešno in trajnostno Ukrajino, ki bi bila del evropske družine. Finančni mehanizmi EU poleg tega zagotavljajo najboljše zaščitne ukrepe za pravilno uporabo sredstev.

Okvir za prispevek EU k obnovi Ukrajine bi sestavljala naslednja sklopa:

·instrument za obnovo „RebuildUkraine“, tj. nov instrument, ki ga financira EU in je posebej namenjen financiranju prizadevanj za obnovo in uskladitvi ukrajinskega gospodarstva z EU;

·podpora iz obstoječih programov Unije, vključno s kombiniranjem in jamstvi v okviru instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje.

Podpora obnovi in podpora odpornosti, vključno s humanitarno pomočjo, ki jo bo treba okrepiti in izvajati v skladu s humanitarnimi načeli, bosta morali biti več let tesno povezani, da se poskrbi za najranljivejše dele prebivalstva, kot so notranje razseljene osebe, otroci, žrtve vojne, vključno z žrtvami spolnega nasilja, manjšine, invalidi, osebe, ki potrebujejo zaščito, in osebe, ki jih javne socialne službe ne morejo doseči.

Instrument za obnovo „RebuildUkraine“ v središču podpore Unije

Instrument za obnovo „RebuildUkraine“ bi bil glavni pravni instrument za podporo Evropske unije načrtu za obnovo „RebuildUkraine“, in sicer s kombinacijo nepovratnih sredstev in posojil. Vključen bi bil v proračun EU, s čimer bi zagotovili preglednost, odgovornost in dobro finančno poslovodenje te pobude. Instrument bi sledil ukrajinskemu programu reform, usmerjenem k EU, zato bi ga bilo treba izvajati tako, da bi Ukrajini pomagali pri obnovi njenega gospodarstva, z jasno povezavo z naložbami in reformami. Temeljil bi na izkušnjah s finančnimi naložbami in reformami v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost znotraj EU, vendar bi bil prilagojen izzivom obnove Ukrajine brez primere ter bi jo spremljal na njeni evropski poti.

Sam instrument bi imel posebno strukturo upravljanja, ki bi zagotavljala, da bi bila Ukrajina v celoti odgovorna zanj. Zagotovil bi, da bodo naložbe, tudi v strateško digitalno, prometno in energetsko infrastrukturo, usklajene s podnebnimi in okoljskimi politikami in standardi EU. Reforme v okviru instrumenta bi pripomogle k nadaljnjemu vključevanju ukrajinskega gospodarstva v enotni trg, izboljšanju poslovnega okolja, da bi pritegnili potrebne neposredne tuje naložbe, podpori ustvarjanju delovnih mest ter olajšanju postopnega prilagajanja in skladnosti s pravom EU. Velik poudarek bi bil na dobrem upravljanju, pravni državi, dobrem finančnem poslovodenju ter boju proti korupciji in zaščiti pred goljufijami.

Mobilizacija sredstev za podporo Unije

Medtem ko se vojna nadaljuje, še ni znano, kakšne bodo skupne potrebe za obnovo Ukrajine. Poleg obnove materialnih sredstev, vključno z infrastrukturo, bodo morale vključevati proračunsko podporo ukrajinski državi. Trajanja take podpore trenutno ni mogoče natančno določiti, vendar bo morala biti srednje- do dolgoročna.

Kljub prispevkom drugih mednarodnih partnerjev je v strateškem interesu Evropske unije, da vodi prizadevanja za obnovo Ukrajine. To pomeni večji delež v skupnih mednarodnih finančnih prizadevanjih. Hkrati obsežna in celovita narava obnove države, ki jo je prizadela vojna, skupaj s podporo njeni evropski poti, pomenita pomembne izdatke na začetku in predvidljivost take podpore skozi čas.

Te nepredvidene potrebe, nastale zaradi vojne v Evropi, močno presegajo sredstva, ki so na voljo v sedanjem večletnem finančnem okviru. Zato bo treba najti nove vire financiranja.

Zgoraj opisana struktura je dovolj prožna, da se lahko vključijo taki novi viri financiranja. Dodatna nepovratna sredstva, ki bodo na voljo Ukrajini, bi se lahko financirala bodisi z dodatnimi prispevki držav članic (in tretjih držav, če bi to želele) za instrument in obstoječe programe Unije, s čimer bi izkoristili finančne mehanizme Unije in zaščitne ukrepe za pravilno uporabo sredstev, bodisi s ciljno usmerjeno revizijo večletnega finančnega okvira. S temi viri bi se lahko financirala tudi posojila, ki bi se Ukrajini odobrila v okviru instrumenta. Vendar je glede na obseg posojil, ki bodo verjetno potrebna, med predvidenimi možnostmi zbiranje sredstev za posojila v imenu EU ali z nacionalnimi jamstvi držav članic.

V zvezi s tem se lahko preuči, ali se lahko zamrznjena ruska sredstva uporabijo kot vir financiranja v skladu z nacionalnim pravom in pravom EU, na primer po morebitnih kazenskih postopkih v zvezi s kriminalnimi dejavnostmi, povezanimi z ruskimi ali beloruskimi posamezniki in podjetji, ki so na seznamu EU.

IV.SKLEP

Medtem ko se mednarodna prizadevanja za kratkoročno pomoč in končanje ruske agresije nadaljujejo, je čas za pogled v prihodnost in pripravo na obsežna prihodnja prizadevanja za obnovo. Ta prizadevanja mora voditi Ukrajina ob močni in trajni podpori Evropske unije in mednarodnih partnerjev.

V tem sporočilu je predstavljen celovit okvir za ta prizadevanja, ki v celoti odraža potrebe, ki jih je opredelila Ukrajina, in je trdno zasidran v zelenem in digitalnem prehodu ter temeljnih evropskih vrednotah. Te naložbe bodo Ukrajini pomagale, da bo po uničenju zaradi ruske invazije postala močnejša in odpornejša. Sčasoma bodo podprle Ukrajino na njeni evropski poti.

Komisija poziva Evropski parlament, Evropski svet in Svet, da odobrijo zamisli iz tega sporočila. Evropska unija bo prek „RebuildUkraine“ poslala še eno jasno sporočilo o svoji neomajni zavezanosti, da podpre Ukrajino med vojno in po njej, ter da bo pomagala na novo zgraditi močnejšo Ukrajino za naslednjo generacijo.

(1)

Kohezijski ukrep za begunce v Evropi na primer državam članicam zagotavlja takojšnjo likvidnost in dodatno prožnost pri uporabi sredstev EU za sprejem ljudi, ki bežijo iz Ukrajine.

(2)

Finančna vrzel je zelo negotova, vendar je Mednarodni denarni sklad tesno sodeloval z ukrajinskimi organi, da bi pripravil zanesljivo oceno njihovih potreb, na katero se je na primer sklicevala generalna direktorica Mednarodnega denarnega sklada Kristalina Georgieva na spomladanskem zasedanju 21. aprila 2022.

(3)

 Ukrajinska vlada je ustanovila nacionalni svet za okrevanje, ki je zadolžen za pripravo načrta za povojno okrevanje in razvoj Ukrajine. Oblikovanje načrta bo temeljilo na izjemnem sodelovanju in institucionalnih zmogljivostih, ki so jih dokazali ukrajinski organi na vseh ravneh, v občinah in civilni družbi (uredba o nacionalnem svetu za okrevanje Ukrajine po posledicah vojne, odobrena z odlokom predsednika Ukrajine z dne 21. aprila 2022, št. 266/2022). Na strani EU je Evropska komisija leta 2014 ustanovila posebno podporno skupino za Ukrajino, da bi podprla reforme v tej državi.