EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 21.4.2022
COM(2022) 173 final
POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU
o napredku pri izvajanju Direktive 2009/71/Euratom o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/87/Euratom
{SWD(2022) 107 final}
I. UVOD
Direktiva Sveta 2009/71/Euratom o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov 1 je bila pomemben korak naprej pri dokončnem oblikovanju pravno zavezujočega okvira za jedrsko varnost v Evropski uniji.
Po jedrski nesreči v Fukušimi leta 2011 je bil z Direktivo Sveta 2014/87/Euratom o spremembi Direktive Sveta 2009/71/Euratom 2 (direktiva iz leta 2009, kakor je bila spremenjena leta 2014; v nadaljnjem besedilu: Direktiva) okrepljen pravni okvir EU za jedrsko varnost, in sicer na podlagi mandata, ki ga je podelil Evropski svet 3 . Izboljšane so bile obstoječe določbe in uvedene nove zahteve, s poudarkom na regulativni neodvisnosti in najpomembnejšem jedrskem varnostnem cilju na ravni EU, s ciljem:
-okrepiti pooblastila in neodvisnost pristojnih regulativnih organov 4 , na primer z določbami o zadostnih človeških in finančnih virih ali preprečevanju in reševanju navzkrižij interesov,
-preprečiti nesreče in, če do njih pride, ublažiti njihove posledice ter preprečiti zgodnje in velike izpuste radioaktivnih snovi.
Spremembe zajemajo tudi:
-povečanje preglednosti z zagotavljanjem javnih informacij regulativnih organov in imetnikov dovoljenj 5 o običajnih razmerah obratovanja, incidentih in nesrečah ter s krepitvijo sodelovanja med regulativnimi organi,
-zagotavljanje priložnosti za sodelovanje javnosti v odločanju v zvezi z izdajanjem dovoljenj za jedrske objekte,
-uresničevanje jedrskega varnostnega cilja z obrambo v globino ter ukrepi za spodbujanje in krepitev učinkovite kulture jedrske varnosti,
-izvedbo začetne ocene posameznega objekta, dopolnjene z rednimi varnostnimi pregledi najmanj vsakih deset let,
-uveljavitev posebnih zahtev za obvladovanje nesreč ter za pripravljenost in odzivanje na izredne dogodke na lokaciji objekta,
-vzpostavitev evropskega sistema tematskih medsebojnih strokovnih pregledov, ki se izvajajo vsaj vsakih šest let.
V skladu z Direktivo so morale države članice do 22. julija 2020 Komisiji predložiti drugi in zadnji krog nacionalnih poročil; vse države članice so to obveznost izpolnile do konca leta 2020 6 . Komisija sprejme to drugo poročilo Svetu in Evropskemu parlamentu o napredku na podlagi člena 9(2) Direktive.
V tem drugem poročilu o napredku 7 , več kot deset let po jedrski nesreči v Fukušimi, se priznava napredek, ki so ga države članice dosegle z izvajanjem Direktive. Hkrati so v poročilu opredeljena področja, na katerih korenita sprememba v regulativnem okviru in praksi, kot je predvidena z Direktivo, še ni bila popolnoma dosežena. Zaželene so nadaljnje izboljšave na teh področjih in v zvezi s tem je v tem poročilu predstavljenih več opažanj, naslovljenih na države članice (oddelka II in III o upravljanju jedrske varnosti oziroma varnosti jedrskih objektov), ki temeljijo na dobrih praksah in izzivih, ugotovljenih pri oceni, ter ustrezajo tematskim področjem Direktive 8 , pri čemer se ustrezno upoštevajo nacionalne posebnosti 9 . Ob upoštevanju teh opažanj so v poročilu podana posebna ključna priporočila (oddelek IV o sklepih in nadaljnjih ukrepih) na področjih, na katerih obstajajo možnosti za nadaljnje ukrepanje na ravni EU, da bi se še naprej izboljševala jedrska varnost v EU.
Poročilo se opira predvsem na oceno nacionalnih poročil za leto 2020, ki so jo opravile službe Komisije. Da pa bi se zagotovila splošna slika jedrske varnosti v EU, so v poročilu upoštevani tudi dodatni viri, zlasti nacionalnih ukrepi, ki so jih države članice sprejele za prenos Direktive; rezultati celovitih ocen tveganja in varnosti (v nadaljnjem besedilu: izredni varnostni pregledi EU) jedrskih elektrarn v EU 10 ter prvega tematskega medsebojnega strokovnega pregleda 11 ; ugotovitve mednarodnih strokovnih pregledov; pomisleki, ki so jih državljani EU in druge institucije Unije izrazili v okviru pritožb, peticij in vprašanj; ugotovitve naročenih študij.
Poročilo je podprto s priloženim delovnim dokumentom služb Komisije. V njem so podrobneje predstavljene izvedene tematske ocene nacionalnih pristopov (ki so združene v poročilu), vsebuje pa tudi pregled vrst jedrskih objektov, kot so jih sporočile države članice.
II. UPRAVLJANJE JEDRSKE VARNOSTI (členi 4, 5, 7 in 8 Direktive)
2.1.ZAKONODAJNI, REGULATIVNI IN ORGANIZACIJSKI OKVIR (člen 4)
Vse države članice imajo vzpostavljene nacionalne okvire za izvajanje dejavnosti, zajetih z Direktivo, katerih obseg in raven podrobnosti sta glede na nacionalne jedrske profile precej različna.
Pregled dodelitve odgovornosti razkriva, da medtem ko ima v večini držav članic pristojnosti na področju jedrske varnosti en sam regulativni organ, pa v nekaterih drugih osnovne regulativne pristojnosti (določanje predpisov, izdajanje dovoljenj, ocene, inšpekcijski pregledi in izvrševanje) skupaj izvaja več subjektov. Poleg tega regulatorji svoje delo usklajujejo z ministrstvi in drugimi organi ter sodelujejo z regionalnimi ali lokalnimi organi. Vendar v nekaterih nacionalnih poročilih ni povsem razvidna jasna dodelitev odgovornosti za jedrsko varnost med različnimi nacionalnimi organi.
Države članice imajo nacionalne zahteve za jedrsko varnost, ki so bodisi samostojne bodisi povezane z določbami o zaščiti pred sevanjem. V večini primerov so te zahteve vključene v pravno zavezujoče akte, s poznejšimi pravno nezavezujočimi instrumenti (npr. priporočila, smernice) pa se navadno zagotavljajo dodatne podrobnosti in smernice za izvajanje. Na splošno se s temi zahtevami obravnavajo vse stopnje življenjske dobe jedrskih objektov, kot se zahteva z Direktivo.
Vse države članice imajo uvedene sisteme izdajanja dovoljenj, obratovanje jedrskih objektov brez dovoljenja pa je prepovedano. Postopki izdajanja dovoljenj se med državami razlikujejo, pri čemer glavne razlike zadevajo vlogo regulativnega organa, vrste potrebnih dokumentov za vlogo ter stopnje življenjske dobe, zajete z dovoljenji. Opisani so tudi postopki za spremembo in obnovitev dovoljenj.
Države članice imajo sisteme regulativnega nadzora, ki ga redno izvajajo regulativni organi ter je podprt s postopki, strategijami, načrti in ureditvami za nadaljnje ukrepanje. To spremljanje je podprto z mehanizmi izvrševanja za obravnavo ugotovljenih kršitev. Poleg regulatorjev so lahko vključeni tudi drugi organi kazenskega pregona. Kar zadeva sankcije, večina držav članic uporablja stopenjski pristop, ki sega od izdaje opozorila do začasnega odvzema ali preklica dovoljenja oziroma celo do glob ali kazenskih sankcij, odvisno od resnosti kršitve.
Opažanja
·Če je v izvajanje in izvrševanje zahtev iz Direktive vključenih več organov, bi se z jasno, racionalizirano in dobro dokumentirano dodelitvijo odgovornosti izboljšala jasnost glede dodelitve nalog, da bi se izognili morebitnim opustitvam ali nepotrebnemu podvajanju.
·Okrepljeno sodelovanje med regulativnimi organi v zvezi s praksami izdajanja dovoljenj, ki se z Direktivo sicer izrecno ne zahteva, bi lahko imelo koristi za vse z opredelitvijo morebitnih podobnosti, da bi se spodbudili usklajenost in optimalna uporaba virov.
2.2 PRISTOJNI REGULATIVNI ORGAN (člen 5)
Močan regulativni organ, ki je dejansko neodvisen od neupravičenih vplivov na regulativne odločitve, je temeljna zahteva za dosego visoke ravni jedrske varnosti. V skladu z Direktivo je treba regulativno neodvisnost zagotavljati s funkcionalno ločenostjo, neobstojem zunanjih navodil, trdnimi in preglednimi odločitvami, ustreznimi finančnimi in človeškimi viri ter preprečevanjem navzkrižij interesov.
Pravni status in struktura regulativnih organov se med državami članicami razlikujeta, pri čemer je mogoče prepoznati tri glavne organizacijske sheme, in sicer regulatorje kot neodvisne organe s pravno osebnostjo in kanali poročanja vladi/predsedniku/predsedniku vlade; regulatorje kot neodvisne organe pod nadzorom ministrstva, ki se ne ukvarjajo s pospeševanjem ali uporabo jedrske energije, in regulatorje v sestavi ministrstva, ki se ne ukvarjajo s pospeševanjem ali uporabo jedrske energije, pri čemer imajo jasna pooblastila in natančne pristojnosti. Iz zgornjega sledi, da so države članice, ki so se odločile za prvo shemo, videle prednosti ne le v funkcionalni, temveč tudi v pravni ločenosti od drugih vladnih struktur.
Če ni navodil, je to posledica izrecnih prepovedi v tem smislu ali implicitno splošne regulativne strukture.
Regulativne odločitve temeljijo na določbah o jedrski varnosti, ki združujejo mednarodne in evropske zahteve ter operativne izkušnje. Preglednost se zagotavlja z najrazličnejšimi komunikacijskimi orodji, kot so spletna mesta, letna poročila o dejavnostih, objave dokumentov v zvezi z varnostjo, kot so regulativne odločitve in poročila o inšpekcijskih pregledih, družbeni mediji, sporočila za medije, sestanki z deležniki, med drugim z lokalnimi organi, in javna posvetovanja.
Kar zadeva finančne vire regulatorjev, sta opredeljena dva glavna modela financiranja, ki temeljita bodisi na državnem proračunu bodisi na kombinaciji proračunskih sredstev in povračila nastalih stroškov od operatorjev. Regulatorji so večinoma vključeni v fazi načrtovanja potreb in pri avtonomnem izvajanju dodeljenih sredstev. Večina držav članic se opira na splošne nacionalne proračunske postopke. Ponekod so določene možnosti, da se zahtevajo dodatni viri, ali klavzule o prožnosti. V nekaterih primerih poročila navajajo, da se preglednost proračunskih izdatkov zagotavlja z objavami letnih poročil ali ugotovitev revizij. Vendar ima le nekaj držav članic posebne določbe o tem, da morajo biti dodeljeni finančni viri zadostni za izpolnitev regulativnih nalog. Zato je potrebno nadaljnje spremljanje tega vprašanja, da bi se zagotovilo učinkovito izvajanje določb Direktive.
Kar zadeva človeške vire regulatorjev, imajo ti navadno ključno vlogo pri ocenjevanju lastnih potreb in po potrebi zahtevajo dodatne vire. Glede kvalifikacij zaposlenih je bilo mogoče opredeliti več skupnih trendov, kot so pogoji glede izobrazbe in strokovnega znanja ob zaposlitvi, začetno usposabljanje za novozaposlene ter redno usposabljanje s kombinacijo notranjih in zunanjih virov. V podporo regulativnim odločitvam se pogosto uporablja zunanje strokovno znanje. Več držav članic opozarja na težave pri privabljanju in ohranjanju zadostnega in/ali kvalificiranega osebja. Podobno kot pri finančnih virih bi lahko bile tudi zahteve, da morajo imeti regulatorji zadostno število ustrezno kvalificiranega in usposobljenega osebja, v nekaterih državah članicah bolje opredeljene, zato je potrebno nadaljnje spremljanje njihovega izvajanja. S spodbujanjem večje privlačnosti pogojev zaposlovanja v regulativnih organih bi se lahko izboljšal položaj pri zaposlovanju in ohranjanju zaposlenih z ustreznimi kvalifikacijami in strokovnim znanjem.
Na splošno imajo države članice predpise o preprečevanju in reševanju navzkrižij interesov vključene v svoja splošna pravila za vse javne uslužbence. Čeprav so številne države članice sprejele natančnejše zahteve za regulativne organe, sta pravna veljava in raven podrobnosti teh zahtev različni. Zlasti primeri kroženja osebja z izvršilno pristojnostjo med jedrsko panogo in regulatorji ter uporaba zunanjega strokovnega znanja pogosto niso natančneje obravnavani s posebnimi predpisi.
Razširjanje informacij v zvezi z jedrsko varnostjo s strani regulativnih organov brez dovoljenja drugih organov je bodisi izrecno pojasnjeno v nacionalni zakonodaji bodisi je o njem mogoče sklepati iz institucionalnega ustroja.
Kar zadeva glavne regulativne naloge, so ti v različni meri vključeni v oblikovanje nacionalnih zahtev za jedrsko varnost, odvisno od ustroja nacionalnega pravnega sistema. Regulatorji so odgovorni za nadzor nad izvajanjem teh zahtev na terenu tako, da izvršujejo svoja pooblastila za izvajanje regulativnih ocen in sprejemajo izvršilne ukrepe.
Opažanja
·Regulativni organi kot samostojni pravni subjekti, pravno ločeni od drugih javnih ali zasebnih organov, bi povsod tam, kjer to še ne velja, pomenili nadaljnji korak pri krepitvi regulativne neodvisnosti.
·Posebne pravne določbe, s katerimi se zahteva, da imajo regulatorji ob podpori učinkovitih mehanizmov, meril in postopkov na voljo zadostne in namenske finančne in človeške vire (slednje tako v smislu števila kot kvalifikacij), bi okrepile njihove regulativne zmogljivosti. Take ukrepe bi bilo mogoče dodatno okrepiti z mehanizmi prožnosti, ki regulatorjem omogočajo, da prejmejo dodatne vire v primeru dodatne delovne obremenitve ali zaradi nepredvidenih okoliščin, kot so odzivi na dogodke, povezane z jedrsko varnostjo, ali na nejedrske izredne dogodke.
·Z jasnimi pravnimi zahtevami, ki opredeljujejo pogoje, postopke in razloge za imenovanje, začasno odstavitev in odpustitev oseb z izvršilno pristojnostjo v okviru regulatorjev, bi se okrepili preglednost in neodvisnost regulativnih organov.
Ponovno bi se lahko razmislilo o imenovanju organov z izvršilno pristojnostjo s strani regulatorjev kot predstavnikov v upravljavskih ali nadzornih subjektih imetnikov dovoljenj; če bi se taki pristopi ohranili, bi imeli koristi od namenskega sklopa pravil, ki zajemajo navzkrižja interesov.
·S posebnimi predpisi in postopki glede navzkrižja interesov, prilagojeni regulativnim organom, s katerimi se med drugim obravnavata rotacija zaposlenih z izvršilno pristojnostjo med jedrsko panogo in regulatorji (v obeh smereh) in uporaba zunanjega strokovnega znanja, bi se okrepili avtonomija in odgovornost regulatorjev v odločanju.
2.3 STROKOVNO ZNANJE IN USPOSOBLJENOST NA PODROČJU JEDRSKE VARNOSTI (člen 7)
Države članice določajo zahteve glede izobraževanja in usposabljanja predvsem za regulativne organe in imetnike dovoljenj (vključno z izvajalci in podizvajalci) v okviru notranjih, nacionalnih in mednarodnih programov usposabljanja; to vključuje tudi pripravljenost in odzivanje na izredne dogodke na lokaciji objekta. Več držav članic opozarja na izziv staranja in upokojevanja trenutne delovne sile v jedrski panogi ter težave pri zaposlovanju novega osebja; iščejo se rešitve za rešitev tega položaja, med drugim z javno-zasebnimi partnerstvi in razvojem univerzitetnih učnih programov.
Opažanja
·V razmerah staranja delovne sile na jedrskem področju bi izvajanje dolgoročnega sistematičnega načrtovanja človeških virov, ki temelji na ocenjevanju sedanjih in prihodnjih potreb jedrskega programa, podprtem z dejavnostmi za ohranjanje in privabljanje novih talentov ter partnerstvi za izobraževanje in usposabljanje, prispevalo k ohranitvi in prenosu znanja v zvezi z jedrsko varnostjo.
2.4 PREGLEDNOST (člen 8)
V večini primerov so države članice uvedle posebne pravne določbe, ki regulativnim organom in imetnikom dovoljenj omogočajo širjenje informacij v zvezi z jedrsko varnostjo ter tako dopolnjujejo splošno zakonodajo o prostem dostopu do informacij.
Oba akterja uporabljata najrazličnejše metode za širjenje informacij, tako v pogojih normalnega obratovanja kot tudi v primeru incidentov ali nesreč, pri čemer uporabljata nacionalne ureditve, ki jih dopolnjujejo mednarodni, regionalni ali dvostranski sporazumi o sodelovanju.
Nekateri regulativni organi so vključeni v okrepljeno regulativno sodelovanje, kot so čezmejne vaje, skupni inšpekcijski pregledi, izmenjave osebja, vzajemno sodelovanje strokovnjakov pri načrtovanju nujnih ukrepov v izrednih razmerah in skupne dejavnosti usposabljanja.
Vse države članice z jedrskimi objekti imajo uvedene postopke za posvetovanje z javnostjo v glavnih fazah izdaje dovoljenj, zlasti za izbiro lokacije, gradnjo in razgradnjo. Vendar ta posvetovanja navadno potekajo v okviru okoljske zakonodaje EU o ocenah vplivov na okolje 12 ali mednarodnih „okoljskih“ pogodb, kot sta konvenciji iz Espooja 13 in Aarhusa 14 . Tak položaj lahko povzroči negotovost glede tega, ali so zajeti vsi vidiki, pomembni za varnost. Manjše število držav članic izvaja posebna javna posvetovanja v zvezi z jedrsko varnostjo, med drugim o velikih operativnih spremembah ali odločitvah glede dolgotrajnega obratovanja.
Države članice so razvile različne načine posvetovanja, na primer z objavami v medijih, ki pozivajo k odgovorom z jasno določenimi roki, netehničnimi povzetki, javnimi obravnavami, neodvisnimi strokovnimi odbori, namensko organiziranimi dogodki za zagotovitev informacij javnosti in poročili o tem, kako so bile upoštevane pripombe javnosti.
Opažanja
·Okrepljeno sodelovanje med regulativnimi organi zlasti sosednjih držav, med drugim z organiziranjem rednih skupnih vaj, ki zajemajo izmenjavo informacij in operativne dogovore, bi dodatno prispevalo k doslednosti in skladnosti regulativnih ukrepov, tudi v primeru incidentov in nesreč.
·Samostojen postopek javnega posvetovanja o izdajanju dovoljenj jedrskim objektom z vidika jedrske varnosti bi okrepil učinkovitost sodelovanja javnosti v zadevah na področju jedrske varnosti.
III. VARNOST JEDRSKIH OBJEKTOV (členi 6 in 8a–8e Direktive)
3.1 IMETNIKI DOVOLJENJ (člen 6)
Medtem ko vse države članice z jedrskimi objekti potrjujejo, da je v njihovih nacionalnih okvirih glavna odgovornost za jedrsko varnost dodeljena imetniku dovoljenja, je manj podrobnosti zagotovljenih glede odgovornosti imetnikov dovoljenj za dejavnosti izvajalcev in podizvajalcev, katerih dejavnosti bi lahko vplivale na jedrsko varnost jedrskega objekta.
Države članice z jedrskimi objekti imajo za imetnike dovoljenj uvedene različne postopke, da ti redno ocenjujejo in stalno izboljšujejo varnost, na primer s sistematičnimi inšpekcijskimi pregledi in vzdrževanjem opreme, povezane z varnostjo, izvajanjem desetletnih rednih varnostnih pregledov, sistematičnim ocenjevanjem dogodkov, povratnimi informacijami o operativnih izkušnjah, regulativnim pregledom in spremljanjem skladnosti. Uporaba načel obrambe v globino je sestavni del dokazovanja varnosti. V nekaterih poročilih so omenjeni tudi izvajanje referenčnih ravni Združenja zahodnoevropskih upravnih organov za jedrsko varnost (WENRA), rezultati evropskih medsebojnih strokovnih pregledov (izredni varnostni pregledi EU in tematski medsebojni strokovni pregledi) in mednarodni medsebojni strokovni pregledi (npr. Svetovno združenje operaterjev jedrskih elektrarn (WANO), varnostni vidiki dolgotrajnega obratovanja (SALTO)).
Več držav članic je določilo regulativne smernice ali navodila za imetnike dovoljenj, ki zajemajo teme, kot so preverjanje stanja elektrarn, upravljanje staranja sestavnih delov, redni varnostni pregledi, verjetnostne in deterministične ocene varnosti, razširjena projektna stanja, ocena notranjih in zunanjih nevarnosti ter tveganja poškodb sredice in izpusta radioaktivnih snovi. Vendar obstajajo metodološke razlike.
Kar zadeva finančne in človeške vire imetnikov dovoljenj, so ukrepi držav članic zelo raznoliki ter zajemajo preverjanja finančne vzdržnosti imetnikov dovoljenj pred podelitvijo dovoljenja in nato redno; opredelitev varnostno občutljivih funkcij ter zahtevano raven izobrazbe in usposabljanja; posebne pogoje glede dovoljenj za človeške in finančne vire; zahteve glede upravljavskih sistemov imetnikov dovoljenj; pregled zamenjav osebja/organizacijskih sprememb, ki bi lahko vplivale na varnost; zahteve za izvajalce. Nekatere države članice so navedle, da namenjajo finančne vire za kritje vseh stopenj življenjske dobe objekta.
Opažanja
·Z jasno opredelitvijo odgovornosti imetnikov dovoljenj za dejavnosti povezanih izvajalcev in podizvajalcev bi se zagotovila jasnost glede odgovornosti za varnost in izboljšalo izvajanje na terenu, če je vključeno pogodbeno izvajanje.
·Koristna bi bila izmenjava izkušenj med regulativnimi organi o nacionalnih praksah izvajanja varnostnih ocen ter oblikovanja regulativnih smernic in navodil na podlagi ugotovljenih dobrih praks.
·Izmenjava informacij in izkušenj med regulativnimi organi glede njihovih pristopov k preverjanju ustreznosti finančnih virov imetnikov dovoljenj bi pomagala povečati njihove zmožnosti za ocenjevanje v zvezi s to temo.
3.2
JEDRSKI VARNOSTNI CILJ IN NJEGOVO URESNIČEVANJE
(člena 8a in 8b)
Glede na tehnični napredek, ki je bil na mednarodni ravni dosežen z določbami Mednarodne agencije za jedrsko energijo (IAEA) in združenja WENRA, ter v odziv na spoznanja, pridobljena iz jedrske nesreče v Fukušimi in izrednih varnostnih pregledov EU, jedrski varnostni cilj zahteva, da se jedrski objekti projektirajo, umeščajo v prostor, gradijo, prevzemajo v obratovanje, obratujejo in razgrajujejo tako, da se preprečijo nesreče, če se nesreča zgodi, pa da se ublažijo njene posledice ter preprečijo zgodnji in veliki izpusti radioaktivnih snovi. Ta cilj se v celoti uporablja za vse nove jedrske objekte in je referenca za pravočasno izvedbo razumno izvedljivih varnostnih izboljšav obstoječih objektov 15 . Učinkovita kultura jedrske varnosti tako regulatorjev kot imetnikov dovoljenj je ob uporabi obrambe v globino temeljna za uresničevanje cilja varnosti ter s tem za doseganje visoke ravni jedrske varnosti in njeno stalno izboljševanje.
Na splošno so države članice z jedrskimi objekti sprejele zahteve, ki ustrezajo najpomembnejšemu jedrskemu varnostnemu cilju, ki odraža besedilo Direktive. Vendar se izvedbeni pristopi držav članic razlikujejo, saj je v nekaterih primerih izvajanje podprto s podrobnejšimi predpisi in regulativnimi smernicami, ki določajo kvantitativno razlago pogojev ali pa opredeljujejo regulativna merila za njihovo dokazovanje. Nekatere države, zlasti tiste, ki si prizadevajo za izgradnjo novih jedrskih elektrarn, poudarjajo, da so v nacionalne predpise prenesle cilje na področju varnosti za nove jedrske elektrarne, ki jih je določilo združenje WENRA in s katerimi se izrecno poziva k „dejanski odpravi“ nesreč s taljenjem sredice, zaradi katerih bi prišlo do zgodnjih ali velikih izpustov.
Pristopi se razlikujejo glede razlage in količinske opredelitve preprečevanja nesreč ter preprečevanja zgodnjih in velikih izpustov. Medtem ko se nekatere države osredotočajo na preprečevanje sosledij nesreč, zaradi katerih pride do zgodnjih ali velikih izpustov, druge navajajo preprečevanje posledičnih izpustov radioaktivnih snovi. Spet druge uporabljajo veliko zgodnejše različice koncepta dejanske odprave, s katerim so se obravnavali predvsem zgodnji veliki izpusti. Kar zadeva količinsko opredelitev, nekatere države članice opredeljujejo merila v smislu omejitev izpustov radioaktivnih snovi, druge pa zahtevajo analize kot dokaz, da so izpolnjena merila glede tveganja in omejitve posledične radiološke izpostavljenosti. Z vidika pravne tehnike so v nekaterih primerih ustrezne določbe o prenosu jedrskega varnostnega cilja vključene v številne različne instrumente, s čimer se ustvarja razdrobljenost, ki vpliva na jasnost in gotovost glede tega, kako je treba cilj uporabljati na nacionalni ravni.
Po poročilih držav članic je nova generacija jedrskih reaktorjev, za katere se trenutno izdaja gradbeno dovoljenje v EU, projektiranih z zanesljivim naborom varnostnih elementov za preprečitev hudih nesreč ter ublažitev njihovih učinkov in s tem preprečitev znatnih izpustov radioaktivnih snovi.
V zvezi z več kot 100 obstoječimi jedrskimi reaktorji države članice navajajo, da so bile opredeljene in izvedene razumno izvedljive varnostne izboljšave, kot se zahteva z Direktivo 16 . Med primeri ukrepov so uporaba bunkerskih varnostnih sistemov, pasivnih sežignih peči za vodik, filtriranega odzračevanja zadrževalnega hrama in postopkov obvladovanja nesreč. Z uporabo dodatne fiksne in mobilne opreme ter postopkovnimi ukrepi, ki so bili uvedeni na podlagi ugotovitev izrednih varnostnih pregledov EU in izhajajo iz nedavnih rednih varnostnih pregledov, se je trdnost objektov še dodatno okrepila.
Nekatere države članice pojasnjujejo, da ni mogoče oblikovati celovitih in nedvoumnih meril za določitev razumno izvedljivih varnostnih izboljšav ter da je take izboljšave in njihovo časovnico treba ocenjevati za vsak primer posebej. Le nekaj držav članic se je odločilo iti še korak dlje, tako da so oblikovale podrobnejše regulativne zahteve ali smernice, ki pogosto vključujejo kvantitativne cilje ali merila projektiranja. Razlike med pristopi držav članic k izvajanju varnostnih izboljšav in oblikovanje bolj sistematičnih pristopov k ocenjevanju tega, kaj je razumno izvedljivo, bi torej lahko bili temi za nadaljnje delo.
Ukrepi obrambe v globino ter zmanjšanje posledic skrajnih zunanjih naravnih tveganj in nenamernih tveganj, ki jih povzroči človek, se izvajajo v skladu s standardi in smernicami, ki sta jih oblikovala IAEA in WENRA, pri čemer se za nove zasnove reaktorjev uporablja naprednejši koncept.
Države članice izkazujejo zavezanost razvoju, krepitvi in spremljanju kulture varnosti, s čimer priznavajo pomen organizacijskih in človeških dejavnikov v jedrski varnosti. Ustrezne zahteve so običajno podrobneje opredeljene v notranjih postopkovnih dokumentih, podprtih s praktičnimi orodji. Kar zadeva sisteme upravljanja, pa so bili v zvezi z regulativnimi organi ugotovljeni manj podrobni predpisi, saj se informacije v nekaterih primerih nanašajo samo na imetnike dovoljenj. Uvedeni so jasni postopki za notranje in zunanje operativne izkušnje, ki so pomembne za varnost, ter poročanje o dogodkih, ki so pomembni za varnost, kar je dopolnjeno z regulativnim nadzorom in spremljanjem. Kultura varnosti je podprta tudi z ureditvami izobraževanja in usposabljanja.
Napredek pri izvajanju izrednih varnostnih pregledov EU po nesreči v Fukušimi
Približno enajst let po nesreči v Fukušimi več držav članic še ni poročalo o dokončanju nacionalnih načrtov ukrepov za obdobje po tej nesreči. Nekateri od še nedokončanih ukrepov se nanašajo na znatne izboljšave varnosti, na primer nezgodni komandni center, dodatne ukrepe hlajenja, preprečevanje previsokega tlaka v zadrževalnem hramu, zasilno električno napajanje, seizmične okrepitve, shranjevalnik za izrabljeno gorivo. Zadevne države članice so na koncu leta 2021 poročale skupini evropskih regulatorjev za jedrsko varnost (ENSREG) o napredku pri reševanju preostalih ukrepov. ENSREG bo izdal poročilo o stanju v letu 2022.
Opažanja
·Krepitev medsebojnega razumevanja metod za dokazovanje preprečevanja zgodnjih in velikih izpustov med regulativnimi organi z izmenjavo različnih nacionalnih pristopov, zlasti z izmenjavo informacij o kvantitativnih in kvalitativnih pristopih za dokazovanje preprečevanja takih izpustov, pri čemer bi se najprej osredotočili na merila radiološke sprejemljivosti, bi prispevala k doslednemu uresničevanju jedrskega varnostnega cilja.
·Z izmenjavo izkušenj med regulativnimi organi o podobnostih in razlikah analiz vsakega primera posebej za uporabo jedrskega varnostnega cilja, s poudarkom na odločanju za opredelitev razumno izvedljivih izboljšav varnosti, bi se okrepili doslednost in preglednost v regulativnih pristopih. Pri teh izmenjavah bi se lahko upoštevali nacionalni pristopi za izvajanje varnostnih izboljšav v odziv na ugotovitve izrednih varnostnih pregledov EU.
·Oblikovanje in formaliziranje posebnih sistemov upravljanja za regulativne organe bi poleg sistemov za imetnike dovoljenj prispevala h krepitvi kulture varnosti regulatorjev.
3.3 ZAČETNE OCENE IN REDNI VARNOSTNI PREGLEDI (člen 8c)
Kar zadeva začetno oceno, večina držav članic poroča o elementih, ki morajo biti zagotovljeni v poročilih o analizah varnosti, povezanih z uporabo gradbenega ali obratovalnega dovoljenja.
V zvezi z rednimi varnostnimi pregledi vse države članice z jedrskimi objekti poročajo, da se sistematično izvajajo desetletni pregledi z upoštevanjem novih/revidiranih standardov ter tehničnega in znanstvenega razvoja. Nekatere države članice navajajo primere ukrepov, sprejetih na ravni jedrskih elektrarn, vključno z okrepljeno obrambo v globino. Čeprav so dejavniki varnosti iz standardov IAEA in referenčne ravni združenja WENRA pogosto citirani, je navedenih malo podrobnosti o metodologiji postopka pregleda, zlasti o tem, kako se cilj na področju varnosti uporablja kot referenca za ugotavljanje varnostnih izboljšav, med drugim v okviru dolgotrajnega obratovanja. Malo držav članic poroča o ukrepih, sprejetih na drugih objektih, kot so raziskovalni reaktorji.
Opažanja
·Izmenjava informacij med regulativnimi organi o regulativnih praksah v zvezi z obsegom in metodologijami desetletnih rednih varnostnih pregledov, zlasti o tem, kako se sistematično upošteva jedrski varnostni cilj, bi bila koristna za izboljšanje učinkovitosti nacionalnih postopkov in povečanje skladnosti med nacionalnimi pristopi.
3.4 PRIPRAVLJENOST IN ODZIVANJE NA IZREDNE DOGODKE NA LOKACIJI OBJEKTA (člena 6(e) in 8d)
Države članice so poudarile, da postopki za pripravljenost in odzivanje na izredne dogodke na lokaciji objekta 17 zajemajo vse operativne načine in nesreče. Po jedrski nesreči v Fukušimi je bilo uvedenih več ukrepov za izredne razmere, kot so dodatne zmogljivosti za obvladovanje ekstremnih naravnih dogodkov, zaradi katerih pride do izpada električnega napajanja in/ali izgube hlajenja, ter protokoli o organizaciji vzajemne pomoči med enotami na isti lokaciji ali skupinami za hitro posredovanje. Vendar ne poročajo vse države članice izrecno o tem, kako ravnajo v primerih, ko je hkrati prizadetih več enot, kar je bilo ključno spoznanje iz jedrske nesreče v Fukušimi.
Države poročajo tudi, da načrte zaščite in reševanja ter njihovo usklajenost in skladnost z nacionalnimi ureditvami za pripravljenost in odzivanje na izredne dogodke zunaj lokacije objekta redno testirajo in preverjajo pristojni organi, da bi se zagotovili ustrezni vmesniki, ustreznost reševalne opreme in njeno redundantnost, kompetence osebja ter učinkovitost odzivanja.
Opažanja
·Nadaljnji razvoj postopkov in ureditev za pripravljenost in odzivanje na izredne dogodke na lokaciji objekta, ob upoštevanju lokacij z več enotami, bi bil odziv na eno od spoznanj iz jedrske nesreče v Fukušimi.
3.5 MEDSEBOJNI STROKOVNI PREGLEDI (člen 8e)
Zahteva, da se vsakih deset let pozove k mednarodnemu strokovnemu pregledu nacionalnega okvira in regulativnega organa, je začela veljati od roka za prenos direktive iz leta 2009, tj. od 22. julija 2011, sklenjeno pa je bilo, da se bo izvajala prek integrirane regulativne revizijske službe (IRRS) agencije IAEA, za katero Komisija zagotavlja finančno podporo. V desetletnem obdobju do 22. julija 2021 bi morale vse države članice izvesti najmanj začetno misijo IRRS. Do marca 2022 so vse države članice gostile začetno misijo IRRS, čeprav sta dve državi članici zaradi pandemije Covid-19 preložili svoji začetni misiji IRRS iz leta 2020 na 2021 oziroma 2022. Obenem so skoraj vse države članice razen treh organizirale nadaljnje misije IRRS, ki bi se po priporočilih morale izvesti najpozneje štiri leta po začetni misiji. Medtem ko se poročila o medsebojnih strokovnih pregledih objavljajo na spletnem mestu IAEA, poročanje o njih Komisiji ne poteka dosledno. Rezultat 28 misij IRRS, ki so bile v državah članicah EU izvedene v obdobju 2015–2019, so bila priporočila, predlogi in dobre prakse o temah, kot so usklajevanje in sodelovanje med organi, kadrovska struktura in kompetence regulativnih organov ter vzpostavitev sistema upravljanja regulativnega organa. Nadaljnje misije so pokazale na dober napredek pri izvajanju priporočil in predlogov, kar kaže na koristnost pristopa z medsebojnimi strokovnimi pregledi pri povečevanju splošne ravni jedrske varnosti.
Kar zadeva tematske medsebojne strokovne preglede, je skupina ENSREG upravljanje staranja jedrskih elektrarn in velikih raziskovalnih reaktorjev opredelila kot temo za prvi tematski medsebojni strokovni pregled v letih 2017–2018. V pregledu je sodelovalo 16 držav članic EU ter Norveška, Švica in Ukrajina; priložnosti za sodelovanje je imela tudi javnost. Skupina ENSREG je pripravila akcijski načrt 18 , v katerem je predstavila potrebne nadaljnje ukrepe tako na ravni EU kot tudi na ravni posameznih držav članic. Skladno s tem so države članice do septembra 2019 objavile ter 2021 posodobile svoje nacionalne akcijske načrte tematskih medsebojnih strokovnih pregledov, napredek pa je bil opisan v zbirnem poročilu skupine ENSREG. Rok za naslednjo posodobitev nacionalnih akcijskih načrtov je konec 2023, ki ji maja 2024 sledi zbirno poročilo skupine ENSREG. V ugotovitvah in priporočilih tematskih medsebojnih strokovnih pregledov so se obravnavali programi imetnikov dovoljenj za upravljanje staranja, natančneje učinki staranja na reaktorske tlačne posode, električne kable, skrite cevovode in betonske zadrževalne strukture.
Skupina ENSREG je kot temo za drugi tematski medsebojni strokovni pregled, ki naj bi potekal v letih 2023–2024, izbrala požarno zaščito v jedrskih objektih. Formalne pogoje in tehnične specifikacije bi bilo treba sprejeti v prvi polovici leta 2022.
Opažanja
·Na podlagi pridobljenih spoznanj bi izboljšanje metodologije tematskih medsebojnih strokovnih pregledov – z večjo doslednostjo pri opredeljevanju tehničnih ugotovitev in z oblikovanjem odločnih priporočil na podlagi opažanj iz medsebojnih strokovnih pregledov – okrepilo učinkovitost postopka medsebojnih strokovnih pregledov.
·Udeležba držav članic brez zadevnih objektov v postopku tematskih medsebojnih strokovnih pregledov je nujna, saj jedrska varnost zadeva vso EU, njeni vplivi pa segajo onkraj nacionalnih meja.
IV. SKLEPNE UGOTOVITVE IN NADALJNJI UKREPI
Komisija ugotavlja, da je raven izvajanja obveznosti iz Direktive na splošno dobra, vendar so še možnosti za izboljšave, kot je opisano v prejšnjih oddelkih tega poročila in povzeto v nadaljevanju.
Konkreten napredek
Države članice so izboljšale svoje zakonodajne, organizacijske in regulativne ureditve na področju jedrske varnosti, in sicer so okrepile upravljanje jedrske varnosti ter izvedle ukrepe za preprečitev in ublažitev nesreč v svojih jedrskih objektih. Neodvisnost in pooblastila regulativnih organov so se okrepili. Izboljšala se je preglednost v zvezi z vprašanji jedrske varnosti, kot se kaže v ureditvah obveščanja in sodelovanja držav članic.
Gradnja novih reaktorjev v EU ima koristi od trdnejših značilnosti projektiranja, namenjenih preprečevanju hudih nesreč in blažitvi njihovih učinkov, obstoječe jedrske elektrarne, ki predstavljajo večino delujočih jedrskih objektov v EU, pa so deležne stalnih varnostnih izboljšav, kot se zahteva z Direktivo. V jedrskih objektih se na nacionalni ravni izvajajo redni varnostni pregledi, katerih cilj je oceniti, preveriti in izboljšati jedrsko varnost v njihovi celotni življenjski dobi.
Prvi tematski medsebojni strokovni pregled, ki je bil osredotočen na upravljanje staranja reaktorjev, je pokazal koristi sodelovanja za izmenjavo znanja in dobrih praks. Države članice so tudi pokazale zavezanost privabljanju mednarodnih medsebojnih strokovnih pregledov svojih nacionalnih okvirov.
Kot odziv na spoznanja iz jedrske nesreče v Fukušimi in izrednih varnostnih pregledov EU so države članice na splošno uvedle znatne varnostne izboljšave. Vendar skoraj deset let po nesreči v Fukušimi uvedba nekaterih varnostnih izboljšav v nekaterih državah članicah še ni zaključena; te preostale izboljšave bi bilo zato treba uvesti prednostno.
Izzivi v prihodnosti
Z Direktivo so bile dosežene izboljšave jedrske varnosti v državah članicah, vendar še obstajajo možnosti za izboljšanje njenega izvajanja na več ključnih področjih v skladu z opažanji v oddelkih II in III poročila.
Zlasti splošna narava določb Direktive pušča prostor za različne razlage, kar vodi v različne regulativne pristope pri opredelitvi potrebnih varnostnih izboljšav. Jedrska varnost v EU bi imela koristi od skladnejše uporabe jedrskega varnostnega cilja, ki bi temeljil na bolj sistematičnem pristopu za oceno, kaj je razumno izvedljivo. Skladnost med nacionalnimi pristopi in učinkovitost nacionalnih postopkov bi bilo mogoče izboljšati z doslednejšim izvajanjem varnostnih ocen in zlasti rednih varnostnih pregledov, med drugim v okviru dolgotrajnega obratovanja.
Obstajajo tudi možnosti za nadaljnje izboljšanje dejanske neodvisnosti pristojnega regulativnega organa pred neupravičenimi vplivi na njegovo regulativno odločanje, in sicer z izboljšanjem učinkovitosti trenutnih nacionalnih ureditev na več področjih, kot so funkcionalna ločenost, finančni in človeški viri ter navzkrižja interesov. Okrepiti bi bilo mogoče sodelovanje javnosti v procesu odločanja v zvezi z zadevnimi stopnjami življenjske dobe jedrskih objektov, pa tudi formalno uvedbo določb o kulturi varnosti v dokumentacijo sistemov upravljanja v nekaterih regulativnih organih. Potrebna so tudi dodatna prizadevanja za zagotovitev trajnostnosti ter razvoj strokovnega znanja in usposobljenosti na področju jedrske varnosti.
Priporočila za prihodnje ukrepanje na ravni EU
Da bi se izboljšali učinkovitost in skladnost nacionalnih pristopov, je mogoče nekatera opažanja, predstavljena v oddelkih II in III poročila, podpreti z bolj usklajenim in sodelovalnim ukrepanjem na ravni EU na podlagi strukturirane izmenjave stališč in izkušenj.
Naslednja priporočila so zato naslovljena na države članice, da bi s sodelovanjem oblikovale skupne pristope na ravni EU:
-povečanje neodvisnosti regulativnih organov pred neupravičenimi vplivi na njihovo regulativno odločanje z oblikovanjem sklopa skupnih vodilnih načel, na katerih bodo temeljile bistvene značilnosti, kot so:
odejanska ločenost od katerega koli drugega organa ali organizacije, ki se ukvarja s pospeševanjem ali uporabo jedrske energije,
onamenske in ustrezne dodelitve proračunskih sredstev,
oustrezno število osebja s kvalifikacijami, izkušnjami in strokovnim znanjem ter ohranjanje znanja,
opreprečevanje in reševanje navzkrižij interesov,
-krepitev zmožnosti imetnikov dovoljenj za izvajanje njihove glavne odgovornosti za jedrsko varnost, z oblikovanjem skupnih vodilnih načel, ki so podlaga za temeljne značilnosti, kot so:
oohranjanje znanja in privabljanje kvalificiranega osebja,
ozadostnost finančnih virov,
oupravljanje dejavnosti izvajalcev in podizvajalcev,
-spodbujanje in krepitev učinkovite kulture jedrske varnosti z izmenjavo informacij o nacionalnih politikah in ureditvah ter z razvojem dobrih praks, zlasti v zvezi z lastno kulturo varnosti in sistemi upravljanja regulatorjev,
-krepitev preglednosti s pripravo smernic o učinkovitem sodelovanju javnosti v postopku odločanja v zvezi z zadevnimi stopnjami življenjske dobe jedrskih objektov z vidika jedrske varnosti,
-podpora izvajanju jedrskega varnostnega cilja z:
orazvojem skupnega razumevanja osnovne tehnične podlage in njene uporabe v praksi, med drugim zlasti z izvajalskimi pristopi za preprečevanje „zgodnjih“ in „velikih“ izpustov radioaktivnih snovi, ter določitvijo razumno izvedljivih varnostnih izboljšav za obstoječe objekte, ki se vse bolj določajo za dolgotrajno obratovanje,
oizboljšanjem skladnosti pri izvajanju varnostnih ocen, zlasti rednih varnostnih pregledov, z oblikovanjem smernic o obsegu in metodologiji postopka; obravnavati bi bilo treba tudi sistematično uporabo jedrskega varnostnega cilja kot reference,
-izboljšanje učinkovitosti tematskih medsebojnih strokovnih pregledov z okrepitvijo doslednosti pri opredelitvi tehničnih ugotovitev in pripravo odločnejših priporočil na podlagi opažanj v medsebojnih strokovnih pregledih.
Komisija bo poskušala zbrati mnenja držav članic in njihovih regulativnih organov v okviru skupine ENSREG, imetnikov dovoljenj ter drugih deležnikov, vključno s civilno družbo, da bi se opredelili konkretni postopki in časovni okviri za začetek zgoraj navedenih ukrepov na ravni EU. Na podlagi tega začetnega postopka posvetovanja bo Komisija pospešila izvajanje teh priporočil, med drugim z organiziranjem delavnic, konferenc, sestankov in študij. Pri tem bo upoštevala stališča Evropskega parlamenta in Sveta.
Kar zadeva področja, na katerih so bili opredeljeni dodatni ukrepi na nacionalni ravni in na ravni EU, so države članice pozvane, naj še naprej poročajo o napredku pri izvajanju Direktive. S tem bi se še izboljšalo razumevanje trenutnih vprašanj v zvezi z jedrsko varnostjo med državljani, pripomoglo k vključevanju in sodelovanju javnosti ter okrepilo javno zaupanje v odgovornosti in dejavnosti imetnikov dovoljenj in nacionalnih varnostnih organov.
Komisija namerava v skladu z načeli EU za boljše pravno urejanje 19 v kratkem izvesti standardno oceno Direktive, da bi se ocenilo, kako uspešna je pri doseganju svojih ciljev oziroma ali obstaja možnost za prihodnjo reformo zakonodajnega okvira za izboljšanje njegove učinkovitosti, ustreznosti ali dosledne uporabe, pri čemer se bo upošteval tudi napredek pri ukrepih, predlaganih v tem poročilu.
UL L 172, 2.7.2009, str. 18. Direktiva o jedrski varnosti je bila sprejeta na podlagi poglavja 3 Pogodbe Euratom z naslovom Zdravje in varnost, njen cilj pa je bil prispevati k varovanju zdravja delavcev in prebivalstva pred nevarnostmi, ki izvirajo iz ionizirajočih sevanj.
Direktiva Sveta z dne 8. julija 2014 o spremembi Direktive 2009/71/Euratom o vzpostavitvi okvira Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov, UL L 219, 25.7.2014, str. 42.
Sklepi Evropskega sveta (24. in 25. marec 2011), EUCO 10 1/11.
V poročilu imenovani „regulativni organi“ ali „regulatorji“.
V poročilu imenovani „imetniki dovoljenj“.
Prvo poročilo Komisije o napredku pri izvajanju direktive iz leta 2009 je bilo izdano leta 2015 (COM(2015) 573 final).
V poročilu se uporablja številčenje členov iz konsolidirane različice direktive o jedrski varnosti (direktiva iz leta 2009, kakor je bila spremenjena leta 2014).
Ker za države članice brez jedrskih objektov obveznosti prenosa in izvajanja iz členov 6, 8a, 8b, 8c in 8d Direktive ne veljajo, informacije v zvezi z navedenimi členi, če so bile prostovoljno vključene v njihova poročila, niso bile upoštevane v skupni oceni.
Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, kakor je bila spremenjena.
Konvencija o presoji čezmejnih vplivov na okolje.
Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah.
V Direktivi se razlikuje med „novimi“ objekti (torej tistimi, za katere je gradbeno dovoljenje prvič izdano po 14. avgustu 2014) in „obstoječimi“ objekti (torej tistimi, za katere je bilo gradbeno dovoljenje izdano pred 14. avgustom 2014).
V nekaj primerih države članice poročajo, da so zavzele strožji pristop, kot se zahteva z Direktivo, tako da so jedrski varnostni cilj v celoti uporabile tudi za obstoječe objekte.
Direktiva o jedrski varnosti zajema izključno ureditve na lokaciji, direktiva o temeljnih varnostnih standardih (Direktiva 2013/59/Euratom) pa obravnava tako ureditve na lokaciji objekta kot tudi ureditve izven nje. V tej zvezi to poročilo zajema samo vidike na lokaciji objekta ter njihovo skladnost in kontinuiteto z vidiki izven lokacije objekta na nacionalni ravni.
HLG_p(2019-39)_163, Prvi akcijski načrt skupine ENSREG za tematske medsebojne strokovne preglede.
Za podrobnosti glej smernice Komisije za boljše pravno urejanje: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox_sl.