SPOROČILO KOMISIJE

Smernice o uporabi mehanizma napotitve iz člena 22 Uredbe o združitvah za določene kategorije zadev

(2021/C 113/01)

1.   Uvod

5.

Uredba o združitvah Komisiji podeljuje izključno pristojnost za pregled koncentracij z razsežnostjo EU, opredeljenih z uporabo pragov na podlagi skupnega prometa. Ti pragovi določajo transakcije, za katere se šteje, da njihov vpliv na trg presega nacionalne meje katere koli države članice, in se kot take načeloma najbolje obravnavajo na ravni EU (5). Uredba o združitvah vsebuje korektivni mehanizem za uporabo teh količinskih pragov za določanje pristojnosti, ki v specifičnih okoliščinah omogoča napotitev posameznih zadev med Komisijo in eno ali več državami članicami (6). Namen tega sistema napotitev je zagotoviti, da določene preglede združitev izvajajo ustreznejši organi, čeprav prvotno niso pristojni za to.

6.

Člen 22 Uredbe o združitvah omogoča eni ali več državam članicam, da od Komisije zahtevajo, da za te države članice pregleda vsako koncentracijo, ki nima razsežnosti EU, a vpliva na trgovanje med državami članicami in grozi, da bo bistveno vplivala na konkurenco na ozemlju države članice ali držav članic, ki zahtevo vložijo. Iz besedila, zgodovine nastanka in namena člena 22 Uredbe o združitvah ter iz prakse izvrševanja Komisije izhaja, da se člen 22 uporablja za vse koncentracije (7), ne le za tiste, ki izpolnjujejo ustrezna merila glede pristojnosti držav članic, ki so vložile zahtevo za napotitev (8).

7.

Mehanizem iz člena 22 Uredbe o združitvah Komisiji omogoča, da pregleda znatno število transakcij v številnih gospodarskih sektorjih, kot so industrijski, proizvodni, farmacevtski in digitalni sektor. Med njimi so bile zadeve, ki so bile nazadnje predmet poglobljene preiskave in/ali dovoljene šele po spremembi na podlagi ukrepov, ki so jih ponudile stranke (9).

8.

S postopnim izvajanjem nacionalnih ureditev za nadzor združitev v skoraj vseh državah članicah je Komisija pri izvajanju diskrecijske pravice, ki ji jo daje Uredba o združitvah (10), razvila prakso odvračanja držav članic, ki niso imele prvotne pristojnosti za zadevno transakcijo, od vlaganja zahtev za napotitev v skladu s členom 22. Ta praksa je temeljila zlasti na izkušnjah, da za take transakcije na splošno ni bilo verjetno, da bi pomembno vplivale na notranji trg.

9.

Vendar je v zadnjih letih razvoj trga privedel do postopnega povečevanja koncentracij podjetij, ki imajo ali bi se lahko razvila tako, da bi imela pomembno konkurenčno vlogo na zadevnih trgih, čeprav so v času koncentracije ustvarjala malo ali nič prometa. Ta razvoj se zdi še posebej pomemben v digitalnem gospodarstvu, kjer se redno uvajajo storitve z namenom vzpostavitve pomembne baze uporabnikov in/ali komercialno dragocenih zbirk podatkov, preden si prizadevajo za monetizacijo poslovanja. Podobno so se v sektorjih, kot so farmacevtski in drugi, kjer so inovacije pomemben parameter konkurence, zgodile transakcije, pri katerih so bila udeležena inovativna podjetja, ki izvajajo raziskovalne in razvojne projekte in imajo velik konkurenčen potencial, tudi če ta podjetja še niso dokončala rezultatov svojih inovacijskih dejavnosti, kaj šele da bi jih komercialno izkoriščala. Podobni pomisleki veljajo za podjetja, ki imajo dostop do konkurenčno dragocenih sredstev ali vpliv nanje, kot so surovine, pravice intelektualne lastnine, podatki ali infrastruktura.

10.

Glede na navedeno je Komisija pri oceni postopkovnih vidikov in vidikov pristojnosti nadzora EU nad združitvami (11) preučila učinkovitost pragov na podlagi prometa za določanje pristojnosti iz Uredbe EU o združitvah. Ugotovila je, da so bili ti pragovi, dopolnjeni z mehanizmi napotitve iz Uredbe o združitvah, sicer na splošno učinkoviti pri zajemanju transakcij z znatnim vplivom na konkurenco na notranjem trgu EU, vendar so se številne čezmejne transakcije, ki bi tudi lahko imele tak učinek, izognile tako pregledu Komisije kot držav članic. To vključuje zlasti transakcije v digitalnem in farmacevtskem sektorju.

11.

Komisija meni, da lahko ponovna ocena uporabe člena 22 Uredbe o združitvah prispeva k reševanju tega vprašanja. Glede na navedeno namerava Komisija v določenih okoliščinah spodbujati in sprejemati napotitve pri zadevah, za katere država članica, ki je vložila zahtevo za napotitev, nima prvotne pristojnosti za zadevo (vendar so izpolnjena merila iz člena 22). Ta sprememba pristopa bo državam članicam in Komisiji omogočila, da zagotovijo, da Komisija preuči dodatne transakcije, ki jih je treba pregledati v skladu z Uredbo o združitvah (12), ne da bi naložila obveznost priglasitve za transakcije, ki ne bi upravičevale takega pregleda. Ta sprememba sedanje prakse ne zahteva spremembe ustreznih določb Uredbe o združitvah.

12.

V teh smernicah so opisane kategorije zadev, ki bi bile lahko primerne kandidatke za napotitev v primerih, ko transakcije v skladu z zakonodajo države članice ali držav članic, ki so vložile zahtevo za napotitev, ni treba priglasiti, in s tem merila, ki jih lahko Komisija upošteva v takih primerih, ko spodbudi ali sprejme tako napotitev. Vsebujejo tudi smernice o nekaterih postopkovnih vidikih. Zato je cilj teh smernic povečati preglednost, predvidljivost in pravno varnost v zvezi s širšo uporabo člena 22 Uredbe o združitvah.

2.   Vodilna načela za napotitev zadev, ki jih ni treba priglasiti v skladu z zakonodajo države članice oziroma držav članic, ki so vložile zahtevo za napotitev

2.1   Pravne zahteve

13.

Člen 22 Uredbe o združitvah določa, da morata biti za napotitev s strani ene ali več držav članic na Komisijo izpolnjeni dve pravni zahtevi. Koncentracija mora: (i) vplivati na trgovino med državami članicami in (ii) groziti, da bo bistveno vplivala na konkurenco na ozemlju države članice ali držav članic, ki vložijo zahtevo.

14.

V zvezi s prvim merilom je v Obvestilu o napotitvah zadev pojasnjeno, da koncentracija izpolnjuje zahtevo, če lahko vidno vpliva na vzorec trgovanja med državami članicami (13). Pojem „trgovina“ vključuje vse čezmejne gospodarske dejavnosti in zajema zadeve, v katerih transakcija vpliva na konkurenčno strukturo trga. Komisija bo zlasti ocenila, ali lahko transakcija neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno vpliva na vzorec trgovanja med državami članicami. Specifični dejavniki, ki bi bili lahko pomembni, lahko vključujejo lokacijo (potencialnih) strank, razpoložljivost in ponudbo zadevnih proizvodov ali storitev, zbiranje podatkov v več državah članicah ali razvoj in izvajanje projektov na področju raziskav in razvoja, katerih rezultati, vključno s pravicami intelektualne lastnine, se lahko, če so uspešni, tržijo v več kot eni državi članici.

15.

V zvezi z drugim merilom je v Obvestilu o napotitvi zadev navedeno, da mora država članica, ki vloži zahtevo za napotitev, v bistvu dokazati, da na podlagi predhodne analize obstaja dejansko tveganje, da bi transakcija lahko bistveno negativno vplivala na konkurenco, zato jo je treba podrobno preučiti. Takšna predhodna analiza lahko temelji na dokazih prima facie o morebitnem bistvenem negativnem vplivu na konkurenco, vendar ne bi posegala v izid celovite preiskave (14). Smernice Komisije o horizontalnih (15) in nehorizontalnih združitvah (16) vsebujejo smernice o tem, kako Komisija ocenjuje koncentracije, kadar so udeležena podjetja dejanski ali potencialni konkurenti na istem upoštevnem trgu oziroma kadar so udeležena podjetja dejavna na različnih upoštevnih trgih. Za namene presojanja zadev, ki jih zajemajo te smernice, lahko ustrezni premisleki za odločitev, ali transakcija grozi, da bo bistveno vplivala na konkurenco, vključujejo ustvarjanje ali krepitev prevladujočega položaja enega od udeleženih podjetij, odpravo pomembne konkurenčne sile, vključno z odpravo nedavnega ali prihodnjega udeleženca na trgu ali združitvijo dveh pomembnih inovatorjev, zmanjšanje sposobnosti in/ali spodbude konkurentov za konkuriranje, vključno z otežitvijo njihovega vstopa ali širitve ali oviranjem njihovega dostopa do dobave ali trgov, ali zmožnost in spodbudo za uporabo močnega tržnega položaja z enega trga na drugem z vezavo ali združevanjem ali drugimi izključevalnimi praksami.

16.

Komisija bo pri preučevanju obeh meril zlasti upoštevala v prihodnost usmerjeno presojo v zvezi z nadzorom nad združitvami.

17.

Uporaba teh dveh meril zagotavlja, da je transakcija dovolj povezana z EU in državo članico oziroma državami članicami, ki so vložile zahtevo za napotitev.

2.2   Drugi dejavniki, ki se lahko upoštevajo

18.

Kot je navedeno v Obvestilu o napotitvi zadev, morajo Komisija in države članice pri odločanju o tem, ali bodo uporabile svojo pravico, da vložijo zahtevo ali pa z njo soglašajo, predvsem upoštevati potrebo po zagotovitvi učinkovite zaščite konkurence na vseh trgih, ki jih transakcija zadeva (17).

19.

Poleg načel, določenih v Obvestilu o napotitvi zadev (18), kategorije zadev, ki bodo običajno primerne za napotitev v skladu s členom 22 Uredbe o združitvah, kadar združitve v državi članici ali državah članicah, ki vložijo zahtevo za napotitev, ni treba priglasiti, vključujejo transakcije, pri katerih promet vsaj enega od udeleženih podjetij ne odraža njegovega dejanskega ali prihodnjega konkurenčnega potenciala. To bi na primer vključevalo zadeve, ko je podjetje: (1) zagonsko podjetje ali nedavni udeleženec na trgu s precejšnjim konkurenčnim potencialom, ki mora še razviti ali začeti izvajati poslovni model, ki bo ustvarjal znatne prihodke (ali je še vedno v začetni fazi izvajanja takega poslovnega modela), (2) pomemben inovator ali izvaja potencialno pomembne raziskave, (3) dejanska ali potencialna pomembna konkurenčna sila (19), (4) ima dostop do sredstev, ki so pomembna z vidika konkurence (kot so na primer surovine, infrastruktura, podatki ali pravice intelektualne lastnine), in/ali (5) zagotavlja proizvode ali storitve, ki so ključni vložki/sestavni deli za druge panoge. Komisija lahko v svoji oceni upošteva tudi, ali je vrednost plačila, ki ga prejme prodajalec, še posebej visoka v primerjavi s trenutnim prometom ciljnega podjetja.

20.

Zgornji seznam je namenjen izključno ponazoritvi. Ni omejen na določen gospodarski sektor ali sektorje in se nikakor ne more šteti za izčrpnega.

21.

Čeprav za napotitev veljajo roki iz člena 22, dejstvo, da je bila transakcija že zaključena, državi članici ne preprečuje, da zahteva napotitev (20). Vendar je čas, ki preteče od zaključka transakcije, dejavnik, ki ga Komisija lahko upošteva pri izvajanju svoje diskrecijske pravice, da sprejme ali zavrne zahtevo za napotitev. Čeprav se ocene izvajajo za vsak primer posebej, Komisija na splošno meni, da napotitev ni primerna, če je od izvedbe koncentracije preteklo več kot šest mesecev. Če izvedba koncentracije ni bila javno objavljena, bi to obdobje šestih mesecev trajalo od trenutka, ko so bila v EU objavljena pomembna dejstva o koncentraciji. V izjemnih primerih pa je lahko primerna tudi kasnejša napotitev, na primer na podlagi razsežnosti morebitnih pomislekov glede konkurence in morebitnega škodljivega učinka za potrošnike.

22.

Nazadnje, v primeru, ko je bila transakcija že priglašena v eni ali več državah članicah, ki niso zahtevale napotitve ali se pridružile taki zahtevi za napotitev, je to lahko dejavnik proti sprejetju napotitve. Vendar bo Komisija svojo odločitev sprejela na podlagi vseh upoštevnih okoliščin, vključno z obsegom morebitne škode, kot je navedeno v zgornjem odstavku, in tudi geografskim obsegom upoštevnih trgov.

3.   Postopkovni vidiki

23.

Komisija bo tesno sodelovala s pristojnimi organi držav članic, da bi opredelila koncentracije, ki bi bile lahko potencialne kandidatke za napotitev v skladu s členom 22 Uredbe o združitvah, vendar ne izpolnjujejo meril pristojnosti, ki so pomembna v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo. V ta namen lahko izmenjuje informacije z nacionalnimi organi za varstvo konkurence (21). Pri takih izmenjavah bodo zaupne informacije zaščitene v skladu z veljavno zakonodajo (22).

24.

Udeleženci združitve lahko prostovoljno javijo informacije o transakcijah, ki jih nameravajo izvesti. Kadar je to primerno, jim lahko Komisija v takih primerih zgodaj nakaže, da po njenem mnenju njihova koncentracija ne bi bila dobra kandidatka za napotitev v skladu s členom 22 Uredbe o združitvah, če je bilo predloženih dovolj podatkov za tako predhodno oceno.

25.

Tretje osebe se lahko obrnejo na Komisijo ali pristojne organe držav članic in jih obvestijo o koncentraciji, ki bi bila lahko po njihovem mnenju kandidatka za napotitev v skladu s členom 22 Uredbe o združitvah. Da bi lahko Komisija in pristojni organi držav članic ocenili, ali bi bila lahko transakcija kandidatka za napotitev ali ne, bi moralo tako obvestilo vključevati zadostne informacije za predhodno oceno, ali so izpolnjena merila za napotitev, če so te informacije na voljo tretji osebi. Člen 22 Uredbe o združitvah pristojnim organom držav članic ali Komisiji ne nalaga nobene obveznosti, da ukrepajo na podlagi obvestila tretje osebe.

26.

Če Komisija izve za koncentracijo, za katero meni, da izpolnjuje ustrezna merila za napotitev, lahko o tem obvesti državo članico ali države članice, ki bi jih to lahko zadevalo, ter jih pozove, naj vložijo zahtevo za napotitev (23). O tem, ali želijo vložiti zahtevo, odločijo pristojni organi države članice.

27.

Če se razmišlja o zahtevi za napotitev, bo Komisija o tem čim prej obvestila stranke v transakciji (24). Čeprav udeleženim podjetjem zaradi seznanitve s takimi razmisleki ni treba sprejeti nobenih ukrepov v zvezi z izvajanjem transakcije ali se jih vzdržati (25), pa lahko sprejmejo ukrepe, ki se jim zdijo primerni, kot je odložitev izvedbe transakcije, dokler se ne odloči, ali bo vložena zahteva za napotitev.

28.

Če priglasitev ni potrebna, je treba zahtevo za napotitev vložiti najpozneje v 15 delovnih dneh od datuma, ko je bila zadevna država članica kako drugače obveščena o koncentraciji (26). Pojem „obvestiti“ je treba razlagati tako, da pomeni zadostne informacije za izvedbo predhodne ocene o obstoju meril, relevantnih za oceno glede napotitve (27).

29.

Ko je zahteva za napotitev vložena, Komisija o tem nemudoma obvesti pristojne organe držav članic in udeležena podjetja. Druge države članice se lahko pridružijo prvotni zahtevi v 15 delovnih dneh po tem, ko jih Komisija obvesti o prvotni zahtevi (28). Komisija države članice spodbuja, naj druga drugo in Komisijo čim prej obvestijo, ali se nameravajo pridružiti zahtevi za napotitev ali ne (29).

30.

Komisija se lahko najpozneje v 10 delovnih dneh po izteku roka 15 delovnih dni, ki ga imajo na voljo države članice za pridružitev zahtevi o napotitvi, odloči za pregled koncentracije, kadar meni, da ta vpliva na trgovanje med državami članicami in predstavlja resno grožnjo, da bo bistveno vplivala na konkurenco na ozemlju države članice ali držav članic, ki vložijo zahtevo. Če Komisija v tem obdobju ne sprejme odločitve, se bo štelo, da je sprejela odločitev o pregledu koncentracije skladno z zahtevo (30).

31.

Obveznost zadržanja iz člena 7 Uredbe o združitvah se uporablja, če koncentracija na datum, ko Komisija obvesti udeležena podjetja o vloženi zahtevi za napotitev, še ni izvedena (31). Obveznost zadržanja preneha, če se Komisija naknadno odloči, da koncentracije ne bo pregledala.

---

(1)  UL L 24, 29.1.2004, str. 1.

(2)  Sporočilo Komisije o napotitvi zadev o koncentracijah (UL C 56, 5.3.2005, str. 2). Te smernice je zato treba brati v povezavi z Obvestilom o napotitvi zadev. Dodatne smernice so na voljo v načelih evropskih organov za varstvo konkurence (v nadaljnjem besedilu: ECA) Principles on the application, by National Competition Authorities within the ECA, of Articles 4(5) and 22 of the EC Merger Regulation (2005).

(3)  Glej točko 7 Obvestila o napotitvi zadev.

(4)  V skladu s členom 6(3) Protokola 24 k Sporazumu EGP se lahko ena ali več držav Efte pridružijo zahtevi za napotitev, ki jo vloži država članica v skladu s členom 22 Uredbe o združitvah, če koncentracija vpliva na trgovino med eno ali več državami članicami in eno ali več državami Efte ter lahko znatno vpliva na konkurenco na ozemlju države ali držav ETFA, ki se pridružijo zahtevi.

(5)  Glej člen 1 Uredbe o združitvah. Koncentracije z razsežnostjo EU, tj. tiste, ki presegajo te pragove prometa, so v izključni pristojnosti Komisije. Koncentracije, ki ne dosegajo teh pragov, so lahko v pristojnosti držav članic v skladu s pravili o pristojnosti v njihovih nacionalnih ureditvah.

(6)  Glej člen 4(4) in (5), člen 9 in člen 22 Uredbe o združitvah.

(7)  Kot je opredeljeno v členu 3 Uredbe o združitvah.

(8)  Člen 22 Uredbe o združitvah se uporablja tudi, kadar država članica, ki vloži zahtevo za napotitev, ni vzpostavila namenske nacionalne ureditve nadzora nad združitvami.

(9)  V skladu s členom 6(1)(c) oziroma členom 6(1)(b) v povezavi s členom 6(2) in členom 8(2) Uredbe o združitvah.

(10)  Glej člen 22(3) Uredbe o združitvah. Glej tudi točko 7 Obvestila o napotitvi zadev.

(11)  Glej delovni dokument služb Komisije z dne 26. marca 2021.

(12)  Kot je pojasnjeno v Obvestilu o napotitvi zadev (glej opombo 45), Komisija pregleda koncentracijo na zahtevo držav članic, ki so vložile zahtevo in v njihovem imenu. Člen 22 Uredbe o združitvah je zato treba razlagati tako, da od Komisije zahteva, da pregleda vpliv koncentracije na ozemlju teh držav članic. Komisija ne bo pregledala učinkov koncentracije na ozemlju držav članic, ki se niso pridružile zahtevi, razen če je tak pregled potreben za oceno učinkov koncentracije na ozemlju držav članic, ki so vložile zahtevo (na primer, kadar geografski trg presega ozemlje ali ozemlja držav članic, ki so vložile zahtevo).

(13)  Obvestilo o napotitvi zadev, točka 43.

(14)  Glej točko 44.

(15)  Smernice o presoji horizontalnih združitev na podlagi uredbe Sveta o nadzoru koncentracij podjetij (UL C 31, 5.2.2004, str. 5) (v nadaljnjem besedilu: smernice o horizontalnih združitvah).

(16)  Smernice o presoji nehorizontalnih združitev na podlagi uredbe Sveta o nadzoru koncentracij podjetij (UL C 265, 18.10.2008, str. 6).

(17)  Obvestilo o napotitvi zadev, točka 8.

(18)  Glej točko 45.

(19)  V smislu odstavkov 37 in 38 Smernic o horizontalnih združitvah.

(20)  Uredba o združitvah priznava to možnost v členu 22(4).

(21)  Obvestilo o napotitvi zadev, točke 53 in naslednje. Glej tudi Načela ECA, odstavki 3, 20 in 23 ter 26–9.

(22)  Obvestilo o napotitvi zadev, točki 57 in 58. Glej tudi Načela ECA, odstavek 34.

(23)  Člen 22(5) Uredbe o združitvah. Glej tudi Načela ECA, odstavek 22.

(24)  Če se razmišlja o skupni zahtevi za napotitev, morajo nacionalni organi za varstvo konkurence v skladu z Načeli ECA čim prej obvestiti stranke v transakciji (glej odstavek 25).

(25)  Obveznost zadržanja iz člena 7 Uredbe o združitvah se uporablja le od datuma, ko Komisija obvesti udeležena podjetja, da je bila vložena zahteva, če koncentracija na ta datum še ni bila izvedena. Glej prvi pododstavek člena 22(4) Uredbe o združitvah.

(26)  Drugi pododstavek člena 22(1) Uredbe o združitvah. Glej tudi Obvestilo o napotitvi zadev, točka 50.

(27)  Glej Obvestilo o napotitvi zadev, opomba 43. Glej tudi Načela ECA, odstavek 31.

(28)  Člen 22(2) Uredbe o združitvah. Glej tudi Obvestilo o napotitvi zadev, točka 50, in Načela ECA, odstavek 24.

(29)  Načela ECA, odstavek 24.

(30)  Prvi pododstavek člena 22(3) Uredbe o združitvah.

(31)  Prvi pododstavek člena 22(4) Uredbe o združitvah.