EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 21.12.2021
COM(2021) 827 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Stanje vzajemnosti z Združenimi državami na področju vizumske politike
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 21.12.2021
COM(2021) 827 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Stanje vzajemnosti z Združenimi državami na področju vizumske politike
I. UVOD
V tem sporočilu je predstavljen glavni razvoj dogodkov od decembra 2020 na področju vizumske vzajemnosti z ZDA. Je nadaljevanje zadnjega sporočila 1 , v katerem je Komisija izrazila politično zavezo, da bo Evropskemu parlamentu in Svetu do decembra 2021 poročala o nadaljnjem razvoju na tem področju.
Vzajemnost izvzetja iz vizumske obveznosti je eno od načel skupne vizumske politike EU in cilj, za katerega bi si morala Unija v svojih odnosih s tretjimi državami dejavno prizadevati ter tako prispevati k izboljšanju verodostojnosti in doslednosti svoje zunanje politike.
To načelo pomeni, da Unija pri odločanju o odpravi vizumske obveznosti za državljane tretje države upošteva, ali tretja država vzajemno odpravi vizume za državljane vseh držav članic.
Komisija je v letu 2014 prejela uradna obvestila o stanjih nevzajemnosti petih držav članic: Bolgarije, Cipra, Hrvaške, Poljske in Romunije. Ta uradna obvestila so se nanašala na Kanado, Združene države Amerike, Avstralijo, Brunej in Japonsko.
Komisija je 12. aprila 2016 predstavila sporočilo o stanju nevzajemnosti z nekaterimi tretjimi državami na področju vizumske politike in možnostih nadaljnjega ukrepanja 2 . V sporočilu je bilo ugotovljeno, da je bila z dejavno podporo Komisije rešena velika večina priglašenih primerov nevzajemnosti v tretjih državah 3 . Ob sprejetju tega sporočila se stanje nevzajemnosti nanaša na ZDA, saj morajo državljani Bolgarije, Cipra in Romunije še vedno imeti vizum za potovanje v ZDA.
V sporočilu iz aprila 2016 so bile ocenjene posledice in učinki začasnega zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane in podjetja EU ter državljane zadevnih tretjih držav, hkrati pa je Komisija pozvala Evropski parlament in Svet, naj začneta razprave o najustreznejšem načinu ukrepanja. Komisija je zatem predstavila sedem sporočil o nadaljnjem ukrepanju, in sicer julija 4 in decembra 5 2016, maja 6 in decembra 7 2017, decembra 2018 8 ter marca 9 in decembra 2020 10 , v katerih je predstavila pregled dejavnosti ozaveščanja in razvoja dogodkov ter oceno posledic morebitnega začasnega zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti. V zadnjem sporočilu je Komisija poročala o doseženem napredku, opredelila pa je tudi svoje stališče glede resolucije Evropskega parlamenta z dne 22. oktobra 2020 o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti v zvezi s pozivom iz navedene resolucije, naj Komisija sprejme delegirani akt v skladu s členom 7 Uredbe (EU) 2018/1806 11 . Evropski parlament je kljub temu 4. marca 2021 pri Sodišču EU proti Komisiji vložil tožbo zaradi nedelovanja na podlagi člena 265 PDEU 12 , postopek pa je v teku.
II. NEDAVNI RAZVOJ
1.Pregled stikov in nadaljnje ukrepanje
Od zadnjega sporočila je bilo vprašanje vizumske vzajemnosti obravnavano na vseh relevantnih srečanjih in videokonferencah med Unijo in ZDA. Bilo je zlasti na dnevnem redu rednih srečanj ministrov za pravosodje in notranje zadeve EU in ZDA, ki sta potekali 21. in 22. junija 2021 ter 16. decembra 2021. O njem se je razpravljalo tudi na srečanjih visokih uradnikov EU in ZDA s področja pravosodja in notranjih zadev 14. in 15. aprila 2021 ter 20. septembra 2021 in na tristranskih srečanjih (med Komisijo, ZDA in zadevnimi državami članicami) 9. in 10. junija 2021 ter 8. decembra 2021.
Stiki na visoki ravni: Močno politično sodelovanje se je še okrepilo z novo administracijo ZDA. Komisarka za notranje zadeve Ylva Johansson je 23. februarja 2021 na prvi videokonferenci s takrat novoimenovanim ministrom za domovinsko varnost Alejandrom Mayorkasom poudarila, kako pomembna sta popolna vzajemna odprava vizumske obveznosti in tesno sodelovanje za napredek pri doseganju tega cilja.
Po tem srečanju je komisarka Johansson februarja in marca 2021 organizirala vrsto srečanj z ministri štirih zadevnih držav članic (ustreznimi ministri za zunanje zadeve in/ali notranje zadeve), da bi razpravljali o nadaljnjih korakih za dosego popolne vizumske vzajemnosti z ZDA 13 . Na zadevnih srečanjih so ministri in ministrice ponovno poudarili svojo splošno zavezanost konstruktivnemu in pozitivnemu sodelovanju v tesnem sodelovanju s Komisijo in ZDA, da bi čim prej dosegli popolno vizumsko vzajemnost.
Pomen vprašanja potovanj brez vizumov je bil poudarjen na najvišji politični ravni na prvem vrhu EU-ZDA v okviru nove administracije ZDA 15. junija 2021, ki so se ga udeležili novi predsednik ZDA Joe Biden, predsednik Evropskega sveta Charles Michel in predsednica Evropske komisije Ursula von der Leyen. V skupni izjavi z vrha obe strani pozdravljata napredek ZDA in EU pri doseganju cilja, da bodo dodatne države članice EU izpolnjevale zahteve, potrebne za potovanje v ZDA brez vizumov, in nameravata nadaljevati dialog o odpravi vizumov za potovanja v ZDA 14 .
Tristransko srečanje (junij 2021): Tristranska videokonferenca, posvečena vprašanju vizumske vzajemnosti, je potekala 9. in 10. junija 2021. Udeležili so se je predstavniki ZDA, Komisije in zadevnih držav članic – Bolgarije, Hrvaške, Cipra in Romunije. Udeleženci so razpravljali o napredku v zvezi z neizpolnjenimi varnostnimi zahtevami programa ZDA za odpravo vizumov in stopnjah zavrnitve vlog za izdajo vizuma. Na tem srečanju so vse strani poudarile svojo zavezanost dejavnemu sodelovanju pri doseganju vzajemne odprave vizumske obveznosti.
Kar zadeva varnostne zahteve, je na tristranskem srečanju potekal še en krog razprav o prilagojenih delovnih načrtih, ki so jih organi ZDA posredovali vsaki od zadevnih držav članic. Vse zadevne države članice so pokazale nadaljnji napredek na vrsti delovnih področij. Kljub temu pa je treba še naprej obravnavati nekatera bolj celostna vprašanja. Organi ZDA so za vsako od zadevnih držav članic v večji ali manjši meri ponovno izpostavili potrebo po krepitvi integritete nacionalnih sistemov za izdajanje potnih listov. Zlasti zaskrbljujoča vprašanja so bila: obstoj shem za vlagatelje, ki ponujajo možnosti za hitro pridobitev državljanstva, primeri goljufij na uradih za izdajo potnih listov, različna vprašanja v zvezi z biometričnim upravljanjem in primeri korupcije v javnem sektorju.
Službe Komisije so na tem tristranskem srečanju predstavile schengenski ocenjevalni mehanizem, da bi povečale ozaveščenost organov ZDA o obstoju pravil in nadzornih mehanizmov EU na tem področju. To je bila tudi priložnost za pojasnitev vprašanja, ali posamezna država članica v celoti uporablja schengenski pravni red in zakaj bi bilo treba schengenska ocenjevanja obravnavati ločeno od razprave o vizumski vzajemnosti.
V okviru srečanja so se vse zadevne države članice zavezale, da bodo še naprej obravnavale predlagane ukrepe iz delovnih načrtov. ZDA so se zavezale, da bodo posamezne delovne načrte po potrebi prilagodile glede na že sprejete ukrepe.
Stiki na visoki ravni so se nadaljevali z obiskom komisarke Johansson v Washingtonu D.C. 27. avgusta 2021 in 2. septembra 2021, kjer je bilo organiziranih več srečanj, zlasti z ministrom za domovinsko varnost Alejandrom Mayorkasom in državno podsekretarko za civilno varnost, demokracijo in človekove pravice na ministrstvu za zunanje zadeve Uzro Zeya. Udeleženci srečanj so ponovno poudarili potrebo po doseganju popolne vizumske vzajemnosti in pregledali napredek.
Srečanje ministrov za pravosodje in notranje zadeve EU in ZDA (junij 2021): Portugalsko predsedstvo Sveta Evropske unije in Komisija sta na srečanju ministrov za pravosodje in notranje zadeve EU in ZDA 21. in 22. junija 2021 v Lizboni na Portugalskem ponovno poudarila pomen razširitve programa ZDA za odpravo vizumov na vse države članice EU. Omenjen je bil doseženi napredek, obenem pa je bilo poudarjeno, da je odprava vizumske obveznosti za preostale države članice še naprej politična prednostna naloga obeh strani. V skupni izjavi 15 , objavljeni po ministrskem srečanju, je navedeno, da so Združene države in Evropska unija pozdravile napredek štirih držav članic EU, ki še niso bile vključene v program za odpravo vizumov, in ponovno poudarile, da so pripravljene nadaljevati s prizadevanji v okviru tristranskega procesa in dvostranskih razprav. Poleg tega sta podpredsednik Shinas in komisarka Johansson to vprašanje izpostavila tudi na dvostranskem srečanju z ministrom za domovinsko varnost Alejandrom Mayorkasom, ki je potekalo ob robu ministrskega srečanja.
Tristransko srečanje (december 2021): Še en krog tristranskega srečanja je potekal 8. decembra prek videokonference, udeležili pa so se ga predstavniki ZDA, Komisije in zadevnih držav članic. Hrvaška je bila po vstopu v program za odpravo vizumov pozvana k izmenjavi pridobljenih izkušenj, pri čemer je poudarila zlasti koristnost prilagojenih delovnih načrtov, ki so jih kot časovni načrt za napredek predložili organi ZDA. V zvezi z neizpolnjenimi varnostnimi zahtevami programa ZDA za odpravo vizumov so preostale tri države članice lahko pokazale nadaljnji napredek na vrsti delovnih področij iz svojih delovnih načrtov. Kljub temu so nekatera bolj celostna vprašanja ostala odprta. Da bi upoštevali doseženi napredek, so organi ZDA pozvali tri države članice, naj predložijo posodobljene odgovore na vprašalnik ZDA, saj bo to ZDA omogočilo, da ponovno ocenijo delovne načrte in opredelijo ciljna področja, na katerih je še vedno potreben napredek, da se izpolnijo zahteve programa ZDA za odpravo vizumov. Na stopnje zavrnitve vlog za izdajo vizuma še naprej negativno vplivajo omejitve potovanj in majhno število izdanih vizumov.
Srečanje ministrov za pravosodje in notranje zadeve EU in ZDA (december 2021): Ob koncu leta stalnih diplomatskih stikov je bilo vprašanje vizumske vzajemnosti obravnavano na srečanju ministrov za pravosodje in notranje zadeve EU in ZDA 16. decembra 2021 v Washingtonu D.C. Vstop Hrvaške v program ZDA za odpravo vizumov je bil pozdravljen kot dokaz, da lahko tristranski proces in tesno sodelovanje na podlagi ciljno usmerjenih delovnih načrtov prineseta oprijemljive rezultate. Vse strani so ponovno poudarile pomen razširitve programa ZDA za odpravo vizumov na vse države članice EU.
2.Zahteve in razvoj programa ZDA za odpravo vizumov
Stopnja zavrnitve vlog za izdajo vizuma
Medtem ko se je stopnja zavrnitve vlog za izdajo vizuma za vse štiri zadevne države članice v letu 2019 znižala, so stopnje za poslovno leto 2020 16 pokazale drugačno sliko. Stopnja na Hrvaškem se je s 4 % znižala na 2,69 %, s čimer je padla pod zakonsko določen triodstotni prag. Po drugi strani pa so preostale tri države članice zabeležile povečanja. Po tem, ko je Ciper več let dosledno izpolnjeval triodstotni prag, se je stopnja povečala na 6,21 %. V Bolgariji in Romuniji, ki sta leta 2019 prvič zabeležili stopnjo pod 10 %, se je stopnja v letu 2020 povečala, in sicer na 10,14 % v Romuniji in 12,52 % v Bolgariji. To povečanje bi lahko bilo posledica statističnih nepravilnosti v letu, za katero so bile značilne razširjene omejitve potovanj in majhno število izdanih vizumov.
Varnostne zahteve
Kot se je že poročalo, so Bolgarija, Ciper in Romunija podpisale in ratificirale sporazum z ZDA o preprečevanju hudih kaznivih dejanj in boju proti njim ter si prizadevajo za njegovo polno izvajanje.
Delo za izpolnitev splošnih varnostnih zahtev se nadaljuje na podlagi delovnih načrtov, ki so jih organi ZDA prilagodili posameznim zadevnim državam članicam (glej oddelek II.1), Komisija pa usklajuje in izmenjuje informacije z zadevnimi državami članicami, da se zagotovi ustrezno nadaljnje ukrepanje na zadevnih področjih. Naslednje tristransko srečanje, načrtovano za pomlad 2022, se bo osredotočilo na oceno napredka pri izvajanju ukrepov iz delovnih načrtov.
3.Uvrstitev Hrvaške na seznam za članstvo v programu ZDA za odpravo vizumov
Po številnih stikih Komisije in Hrvaške z ZDA na različnih ravneh je državni sekretar ZDA Antony Blinken 2. avgusta 2021 imenoval Hrvaško za vstop v program za odpravo vizumov, po potrditvi, da Hrvaška izpolnjuje potrebne zakonske in politične zahteve, pa je minister za domovinsko varnost Mayorkas 28. septembra 2021 sporočil, da je Hrvaška uvrščena na seznam za članstvo v programu ZDA za odpravo vizumov. Od 23. oktobra 2021 lahko hrvaški državljani potujejo v ZDA v turistične ali poslovne namene za obdobje do 90 dni, ne da bi morali pridobiti vizum ZDA za kratkoročno bivanje.
Komisija pozdravlja vstop Hrvaške v program za odpravo vizumov, ki je rezultat dejavnih diplomatskih prizadevanj in polnega sodelovanja vseh strani, kar je prispevalo k temu, da je Hrvaška izpolnila potrebne zahteve v zvezi z bojem proti terorizmu, kazenskim pregonom, izvajanjem politike priseljevanja, varnostjo dokumentov in upravljanjem meja ter dosegla stopnjo zavrnitev vlog za izdajo neimigrantskega vizuma, nižjo od treh odstotkov. Ta pristop je bil ključnega pomena za reševanje prejšnjih primerov nevzajemnosti, kot je Poljska, katere državljani lahko od 11. novembra 2019 potujejo v ZDA brez vizumov. Doseženi rezultati jasno kažejo, da je oprijemljiv napredek v zvezi s tem mogoče doseči s stalnim sodelovanjem in diplomatskimi stiki.
4.Tožba Evropskega parlamenta proti Komisiji
Evropski parlament je 4. marca 2021 pri Sodišču EU proti Komisiji vložil tožbo zaradi nedelovanja 17 .
Po mnenju Parlamenta mora Komisija v skladu s členom 7 Uredbe (EU) 2018/1806 sprejeti delegirani akt, s katerim začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane tretjih držav, ki niso odpravile vizumske obveznosti za državljane nekaterih držav članic. Parlament je z resolucijo z dne 22. oktobra 2020 18 pozval Komisijo, naj zadevni akt sprejme najpozneje do 22. decembra 2020. Komisija se je na poziv Parlamenta k ukrepanju odzvala z opredelitvijo svojega stališča v sporočilu z dne 22. decembra 2020. Parlament se je kljub temu odločil vložiti tožbo zaradi nedelovanja na podlagi člena 265 PDEU.
Komisija bo predstavila svoje stališče o postopku, ki teče pred Sodiščem EU, in ostaja v celoti zavezana v rezultate usmerjenemu procesu z ZDA, ki poteka v sodelovanju z Bolgarijo, Ciprom in Romunijo ter Evropskim parlamentom in Svetom, da bi se dosegel napredek glede popolne vizumske vzajemnosti.
5.Trenutno stanje dvostranskih odnosov med EU in ZDA
Na vrhu EU-ZDA 15. junija 2021 je bil na najvišji politični ravni ponovno potrjen pomen potovanj brez vizumov, poleg tega pa je čezatlantsko partnerstvo dobilo nov zagon s potrditvijo prenovljene čezatlantske agende za obdobje po pandemiji ter napovedjo več skupnih ukrepov in novih pobud. Ti obravnavajo zlasti, vendar ne izključno, pandemijo COVID-19, trgovinska in tehnološka vprašanja, podnebje, okolje in energijo ter zunanjo politiko in varnost. Od takrat je bil dosežen dober napredek, zlasti na področju trgovine in tehnologije, podnebja ter skupnih prizadevanj za boj proti pandemiji in reševanje perečih svetovnih vprašanj in izzivov zunanje politike. To ponazarja splošen pozitiven razvoj v številnih sektorjih, saj so medosebni stiki pomemben del strateškega partnerstva EU in ZDA ter sedanjih okvirov sodelovanja. Da bi vsem državljanom EU omogočili nemotene medosebne stike, ostaja prednostna naloga Evropske unije doseči popolno vizumsko vzajemnost z ZDA za vse njene države članice.
III. NASLEDNJI KORAKI IN SKLEPI
Komisija ponovno poudarja, da namerava še naprej dejavno podpirati zadevne tri države članice, da bi jim pomagala izpolniti zahteve programa ZDA za odpravo vizumov. Prihodnja srečanja, tako tehnična kot politična (v tristranskih in dvostranskih sestavah), bodo priložnost za ohranitev zagona po sprejemu Hrvaške v program ZDA za odpravo vizumov, pa tudi po splošnem pozitivnem razvoju v številnih sektorjih z ZDA na splošno. Na naslednjem rednem tristranskem srečanju, ki je načrtovano za pomlad 2022, se bo nadaljevalo tehnično delo na podlagi delovnih načrtov, ki so jih ZDA pripravile za vsako od preostalih držav članic, kar bo tem državam omogočilo, da izpolnijo varnostne zahteve programa ZDA za odpravo vizumov.
Glede na napredek, dosežen z ZDA v zvezi z vstopom Poljske in Hrvaške v program ZDA za odpravo vizumov, in stalen napredek preostalih treh držav članic Komisija še vedno meni, da bi bilo začasno zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane ZDA kontraproduktivno. Poleg tega je pandemija COVID-19 povzročila izredne razmere, ki so negativno vplivale na potovanja in splošno izvajanje vizumskih politik po vsem svetu. Razmere se izboljšujejo, vendar vpliv na potovanja še ni končan, začasno zadržanje pa bi lahko bilo še posebej škodljivo za splošno čezatlantsko gospodarsko dejavnost.
Poleg tega bi imelo takšno zadržanje daljnosežne negativne politične, gospodarske, finančne, socialne in druge posledice za države članice, pa tudi za državljane in podjetja na obeh straneh Atlantika. Ne bi prispevalo k doseganju cilja potovanja brez vizumov v ZDA za vse državljane EU in bi lahko ogrozilo potovanje brez vizumov v ZDA za vse druge državljane EU, če bi ZDA ukrepale, kot so že večkrat naznanile, in sicer da bi v primeru, da Komisija sprejme delegirani akt o zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane ZDA, sprejele povračilne ukrepe in ponovno uvedle vizumsko obveznost za vse državljane EU. Rezultati, doseženi z nedavno vključitvijo Hrvaške v program ZDA za odpravo vizumov, kažejo, da je mogoče z nenehnimi prizadevanji in skupnimi diplomatskimi stiki doseči oprijemljiv napredek v smeri popolne vzajemne odprave vizumske obveznosti.
Komisija mora pri izvajanju mehanizma vizumske vzajemnosti upoštevati rezultate ukrepov, ki so jih sprejele Komisija in države članice, ter možne posledice za zunanje odnose EU in njenih držav članic. Komisija je zato ocenila pozitivne rezultate ukrepov, sprejetih na ravni EU in nacionalni ravni, zlasti dejstvo, da je državljanom Hrvaške in Poljske od leta 2021 oziroma 2019 omogočen vstop brez vizumov, ter stalen napredek drugih zadevnih držav članic.
Komisija je proučila tudi pričakovane negativne posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti na celi vrsti političnih področij in sektorjev ter negativen vpliv na čezatlantsko sodelovanje in zunanje odnose EU s ključno strateško partnerico ob upoštevanju obnovljenega zagona in splošnega pozitivnega razvoja v številnih sektorjih z ZDA, kot je pojasnjeno zgoraj. Komisija meni, da je – dokler se bo v sodelovanju z ZDA dosegal stalen napredek – popolno vizumsko vzajemnost za vse državljane EU mogoče najbolje doseči z nadaljnjim diplomatskim sodelovanjem z ZDA in tesnim sodelovanjem z zadevnimi državami članicami. ZDA so še naprej trdno zavezane takšnemu nadaljnjemu sodelovanju, zlasti v okviru dvostranskih stikov na visoki ravni in namenskih tristranskih srečanj, da bi se dosegli obojestransko koristni cilji.
Omeniti je treba, da se zadevne države članice strinjajo z nadaljevanjem dialoga z ZDA in si bodo prizadevale doseči rezultate prek konstruktivnega sodelovanja z ZDA ter da nobena od njih ni stopila v stik s Komisijo glede sprejetja delegiranega akta o začasnem zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane ZDA.
Glede na navedeno Komisija meni, da bi imelo sprejetje delegiranega akta o začasnem zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane ZDA v tem trenutku nasprotni učinek od želenega in ne bi prispevalo k doseganju cilja potovanja brez vizumov v ZDA za vse državljane EU. Prav tako bi negativno vplivalo na zunanje odnose EU s ključno strateško partnerico v času splošnega pozitivnega razvoja v številnih sektorjih z ZDA.
Doseženi napredek bo leta 2022 nadalje ocenjen na srečanju visokih uradnikov EU in ZDA s področja pravosodja in notranjih zadev, ki mu bo sledilo srečanje ministrov EU in ZDA za pravosodje in notranje zadeve.
Komisija je zavezana doseganju popolne vizumske vzajemnosti za vse države članice, kar ostaja prednostna naloga. Še naprej bo sodelovala z ZDA in zadevnimi državami članicami, da bi dosegla napredek glede popolne vizumske vzajemnosti.
V ta namen bo Komisija še naprej tesno sodelovala z Evropskim parlamentom in Svetom za dosego popolne vizumske vzajemnosti ter ju bo obveščala o nadaljnjem razvoju dogodkov. Komisija bo še naprej redno poročala o nadaljnjem razvoju.