EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 9.12.2021

COM(2021) 761 final

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Boljši delovni pogoji za močnejšo socialno Evropo: izkoriščanje vseh prednosti digitalizacije za prihodnost dela

1. Uvod

Digitalizacija omogoča inovativne storitve, nove poslovne modele in nove oblike organizacije dela. Digitalizacija, podprta z veliko količino podatkov in zmogljivimi tehnologijami, kot je umetna inteligenca, povezuje svet, krepi mednarodno sodelovanje in racionalizira način delovanja organizacij ter upravljanja delavcev.

Nove tehnologije omogočajo avtomatizacijo večine vsakodnevnega administrativnega dela in ponavljajočih se nalog, za katere so delavci včasih porabili več ur, kar pomeni, da se lahko osredotočijo na bolj ustvarjalno, analitično in strateško delo, ki lahko organizaciji zagotovi konkurenčno prednost. Zaradi digitalizacije se vse več podjetij odloča za delo na daljavo in hibridno delo, ki omogočata prožnejšo organizacijo dela in večjo produktivnost, hkrati pa prispevata k zelenim zavezam EU. Digitalne platforme dela lahko učinkovito usklajujejo ponudbo dela in povpraševanje po njem ter ustvarjajo priložnosti za stranke, delavce in samozaposlene osebe.

Poleg teh priložnosti pa digitalna preobrazba prinaša tudi izzive. Delovni pogoji v EU so med najboljšimi na svetu. Minimalne zahteve glede delovnega časa, zdravja in varnosti pri delu, socialne zaščite in enakega obravnavanja oseb (vključno z enakim plačilom za moške in ženske) so del evropskega socialnega modela. Vendar prihod digitalizacije vpliva na trge dela in s tem ta model postavlja pod vprašaj. Nove oblike organizacije dela ne pomenijo nujno kakovostnih delovnih mest.

Načela, na katerih temelji naše evropsko socialno tržno gospodarstvo, zato ne smejo biti samoumevna in jih je treba zaščititi. Nekateri ljudje so v vse slabšem položaju, zlasti tisti, ki delajo prek digitalnih platform dela in pod prekarnimi delovnimi pogoji. Zaradi novih načinov organizacije dela, kot je platformno delo, je pravilno razvrščanje ljudi med delavce ali samozaposlene še bolj zapleteno. S tem so nekateri ljudje neupravičeno prikrajšani za pravice in zaščito, povezane s statusom delavca. Drugi pa ne morejo uživati dejanske neodvisnosti statusa samozaposlene osebe.  Ker so algoritemska orodja v svetu dela vse bolj razširjena, so vse bolj v ospredju vprašanja, povezana z nadzorom, uporabo podatkov, enakostjo in diskriminacijo (npr. spolna pristranskost, ki je del zasnove algoritemskih orodij) ter uporabo algoritmičnega upravljanja.

Komisija v skladu z zavezo predsednice Ursule von der Leyen 1 predlaga sklop ukrepov za izboljšanje delovnih pogojev pri platformnem delu. 

Na socialnem vrhu v Portu maja 2021 so voditelji EU obnovili svojo zavezo o uresničevanju evropskega stebra socialnih pravic. Sveženj o platformnem delu je poleg pobud Komisije o umetni inteligenci 2 ter digitalnih znanjih in spretnostih 3 ključni element naše vizije za socialno Evropo v digitalni dobi 4 . Ta vizija je zapisana v evropskem stebru socialnih pravic in priloženem akcijskemu načrtu. Naša vizija je prihodnost, v kateri se digitalno gospodarstvo trajnostno razvija in izpolnjuje številne obljube ter v kateri novi poslovni modeli prinašajo številčnejša in boljša delovna mesta ob upoštevanju visokih socialnih standardov.

2. Platformno delo – zakaj moramo ukrepati

Platformno delo pomeni svet dela v nenehni negotovosti. Številnim ljudem omogoča, da se preživljajo ali dopolnjujejo svoj dohodek, tudi tistim, ki sicer težko dostopajo do trga dela, kot so osebe z nizkimi dohodki, ženske, mladi, invalidi, migranti ali pripadniki rasnih ali etničnih manjšin. Ustvarja priložnosti za oblikovanje ali razširitev baze strank, včasih tudi čezmejno. Platformno delo podjetjem omogoča veliko širši dostop do potrošnikov, poleg tega pa jim prinaša možnosti za diverzifikacijo prihodkov in razvoj novih poslovnih področij, kar jim pomaga pri rasti. Za potrošnike to pomeni boljši dostop do proizvodov in storitev, ki bi bili sicer težko dostopni, ter dostop do nove in bolj raznolike izbire storitev.

Gospodarstvo digitalnih platform se hitro razvija. Med letoma 2016 in 2020 so se njegovi prihodki povečali za skoraj petkrat, in sicer z ocenjenih 3 milijard EUR na približno 14 milijard EUR 5 . Prihodki bi lahko bili še večji, saj jih druga študija ocenjuje na 20,3 milijarde EUR 6 . Danes več kot 28 milijonov ljudi v EU dela prek digitalnih platform dela. Do leta 2025 naj bi to število naraslo na 43 milijonov.

Platformno delo še zdaleč ni homogeno. Digitalne platforme dela delujejo v številnih gospodarskih sektorjih: od najvidnejših storitev na lokaciji, kot so prevozi, dostava ali delo v gospodinjstvu, ter mikronalog, kot so izpopolnjevanje umetne inteligence ali kodiranje podatkov, do visoko usposobljenih ustvarjalnih ali specializiranih delovnih mest, kot so arhitekturno projektiranje, prevajanje ali razvoj informacijske tehnologije. Na digitalnih platformah dela je delo organizirano na različne načine, pri čemer te platforme ljudem, ki delajo prek njih, ponujajo različne ravni samostojnosti in neodvisnosti. Platformno delo je za nekatere glavna dejavnost, za druge pa vir dodatnega dohodka. Da bi lahko vsi ti ljudje čim bolj izkoristili nove priložnosti, ki jih ponuja platformno delo, je nujno, da digitalne platforme dela v EU delujejo znotraj jasnega pravnega okvira.

Vendar je nedavni razvoj gospodarstva platform dela prinesel tudi nove izzive za tiste, ki delajo prek njih. Ti so lahko pomanjkanje preglednosti in predvidljivosti pogodbenih ureditev, izzivi na področju zdravja in varnosti, napačna razvrstitev po zaposlitvenem statusu ali neustrezen dostop do socialne zaščite.

Potrebna je večja jasnost glede zaposlitvenega statusa ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela. Devet od desetih digitalnih platform dela, ki trenutno delujejo v EU, naj bi ljudi, ki delajo prek njih, opredeljevale kot samozaposlene. Številni med njimi so pri svojem delu dejansko neodvisni ter cenijo prožnost in enostaven dostop do strank, ki ga omogočajo digitalne platforme dela. Drugi pa so digitalnim platformam dela, prek katerih delajo, podrejeni in so izpostavljeni različnim ravnem nadzora, na primer glede ravni plačila, organizacije delovnega časa in drugih vidikov njihovih delovnih pogojev. V teh primerih ni vedno jasno, ali je njihov zaposlitveni status pravilno določen. Zaposlitveni status bi moral temeljiti na dejstvih, ki določajo delovno razmerje, ne glede na obstoj pisne pogodbe ali njenih pogojev. Od zaposlitvenega statusa je odvisno, katere obveznosti imajo digitalne platforme dela in katere pravice bi bilo treba zagotoviti osebam, ki delajo prek njih. Želje ljudi glede ravni neodvisnosti, prožnosti in zaščite se lahko razlikujejo. Zato je pomembno, da imajo pravno varnost v zvezi s svojim statusom, ki jim omogoča zavestno in prostovoljno odločanje.

Uporaba algoritmičnega upravljanja na digitalnih platformah dela prinaša posebne izzive. Algoritmično upravljanje se nanaša na uporabo algoritmov, tj. avtomatiziranih sistemov za podporo ali celo nadomeščanje vodstvenih funkcij, kot sta spremljanje in ocenjevanje dela. Algoritmično upravljanje pa ni omejeno le na platformno gospodarstvo. Avtomatizirani sistemi se na širšem trgu dela uporabljajo na vse več načinov – od zelo osnovnega spremljanja urnikov dela, izmen in delovnega časa do bolj zapletenih načinov uporabe v zvezi z dodeljevanjem nalog in izračunavanjem plačila.

Pri digitalnih platformah dela je algoritmično upravljanje očitno neločljivo povezano z njihovim poslovnim modelom in lahko pomembno vpliva na delovne pogoje. Poleg tega lahko s sklicevanjem na neobstoj človeškega nadzora prikrije podrejenost. Oseba je lahko domnevno samozaposlena in tako nima dostopa do pravic, povezanih s statusom delavca, v resnici pa ji je zaradi nadzora, ki se izvaja prek algoritmov, odvzeta neodvisnost, ki jo ima resnično samozaposlena oseba. Tudi v primerih, ko je zaposlitveni status določen pravilno, imajo lahko algoritmi odločilno vlogo pri dostopu do nalog, s tem pa vplivajo na raven zaslužka resnično samozaposlenih oseb. Zaradi tesne povezave med algoritmičnim upravljanjem in delovnimi pogoji pri platformnem delu je potreben takojšen in namenski odziv politike.

Vprašanja, povezana z izvrševanjem, sledljivostjo in preglednostjo, tudi v čezmejnih primerih, lahko prispevajo k slabim delovnim pogojem in neustreznemu dostopu do socialne zaščite. Nacionalni organi težko dostopajo do podatkov o digitalnih platformah dela in osebah, ki delajo prek njih, na primer o številu oseb, ki redno opravljajo platformno delo, njihovem pogodbenem ali zaposlitvenem statusu ali pogojih poslovanja digitalnih platform dela. Sledljivost je zlasti pomembna, kadar digitalne platforme dela delujejo v več državah članicah, zaradi česar ni jasno, kje se opravlja platformno delo in kdo ga opravlja.

Kolektivna pogajanja in kolektivne pogodbe so ključnega pomena za izboljšanje delovnih pogojev. Vendar je socialni dialog v okviru platformnega dela še vedno zelo omejen. Zaradi načina opravljanja platformnega dela so praktične možnosti za kolektivno zastopanje in organiziranje do neke mere omejene. Pogosto ni fizičnega delovnega mesta, kar pomeni, da ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela, redko komunicirajo med seboj ali vsaj ne organizirano. Pogosto niti ne poznajo svojih sodelavcev na določeni platformi ali ne vedo, kako stopiti v stik z njimi. Samozaposlene osebe pri kolektivnih pogajanjih še dodatno ovira trenutna razlaga konkurenčnega prava EU. Člen 101(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije prepoveduje sporazume med podjetji, ki omejujejo konkurenco. Samozaposleni se v skladu s konkurenčnim pravom EU običajno štejejo za podjetja, kar pomeni, da se ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela, v praksi navadno ne morejo kolektivno pogajati za izboljšanje svojih delovnih pogojev brez tveganja kršitve konkurenčnega prava EU.

Komisija pri reševanju teh izzivov ne začenja iz nič. Na evropski ravni že obstajajo različni obstoječi in predlagani pravni akti, ki so zelo pomembni za platformno delo. Ti vključujejo celotno zakonodajo EU na področju delovnega prava in prava o enakem obravnavanju ter instrumente notranjega trga, kot so splošna uredba o varstvu podatkov 7 , ki zagotavlja močno varstvo osebnih podatkov po vsej Uniji, uredba o razmerjih med platformami in podjetji 8 ter predlagani akt o umetni inteligenci. Vendar so za obravnavo zgoraj navedenih posebnih izzivov potrebni dodatni ciljno usmerjeni ukrepi.

Evropska sozakonodajalca priznavata potrebo po ukrepanju na ravni EU. Evropski parlament je pozval k ambicioznemu pristopu EU k reševanju izzivov na področju platformnega dela. Sprejel je samoiniciativno poročilo 9 , v katerem poziva k odločnim ukrepom za obravnavo tveganja napačne razvrstitve po zaposlitvenem statusu in za reševanje izzivov algoritmičnega upravljanja v okviru platformnega dela. Tudi države članice 10 priznavajo potrebo po večji pravni varnosti glede pravic in obveznosti za ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela, pri čemer kot ključno vprašanje izpostavljajo njihov nejasen zaposlitveni status. Evropski ekonomsko-socialni odbor 11 in Odbor regij 12 sta prav tako pozvala k posebnim ukrepom v zvezi s platformnim delom.

Komisija je prisluhnila socialnim partnerjem in ustreznim deležnikom. Sindikati in organizacije delodajalcev se na splošno strinjajo s splošnimi cilji, ki jih je opredelila Komisija, in potrebo po njihovem uresničevanju. Predstavniki delavcev so zahtevali velikopotezne ukrepe za odpravo napačnega razvrščanja in želijo začeti socialni dialog o vprašanjih, povezanih z algoritmičnim upravljanjem. Poslovna združenja so posvarila pred univerzalnimi ukrepi in poudarila, da se je treba opirati na obstoječe in prihodnje pobude EU. Komisija je opravila tudi obsežne izmenjave s tistimi, ki so najbolj neposredno vključeni v platformno gospodarstvo, in sicer z digitalnimi platformami dela in z ljudmi, ki delajo prek njih. Digitalne platforme dela so pozvale k jasnejšim pravilom in okviru, ki bo omogočal pravičnost, ne da bi pri tem zaviral inovacije in ustvarjanje delovnih mest. Ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela, so poudarili, da cenijo prožnost in priložnosti, ki jih ponuja platformno delo, hkrati pa zahtevajo, da se spoštujejo in krepijo njihove socialne pravice.

Ukrepi, predlagani v tem svežnju, odražajo zgornje analize in razprave. Med njimi so:

·predlog direktive o izboljšanju delovnih pogojev pri platformnem delu;

·osnutek smernic o uporabi konkurenčnega prava EU za kolektivne pogodbe v zvezi z delovnimi pogoji samozaposlenih oseb brez zaposlenih, kar zajema tiste, ki delajo prek digitalnih platform dela;

·pozivi nacionalnim organom, socialnim partnerjem in vsem ustreznim deležnikom, naj sprejmejo nove ukrepe, kot so opisani v nadaljevanju, da bi se dosegli boljši delovni pogoji za ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela.

Komisija predlaga nabor učinkovitih orodij za izboljšanje delovnih pogojev pri platformnem delu, tudi z namenom, da se podprejo pogoji za trajnostno rast digitalnih platform dela v Evropski uniji. V predlagani direktivi so navedeni ukrepi za obravnavo tveganja napačne razvrstitve po zaposlitvenem statusu pri platformnem delu. V njej so obravnavani izzivi algoritmičnega upravljanja platformnega dela ter izzivi, povezani s preglednostjo in sledljivostjo. Namen osnutka smernic je zagotoviti, da konkurenčno pravo ne bo oviralo kolektivnih pogajanj o plačilu in drugih vidikih delovnih pogojev samozaposlenih oseb brez zaposlenih, ki so v šibkem položaju.

Ukrepe na ravni EU morajo dopolnjevati drugi ustrezni akterji. Komisija bo podpirala in spremljala prenos direktive ter zagotavljala, da jo bodo države članice ustrezno uporabljale in izvrševale. Vendar so za spodbujanje pravičnosti pri platformnem delu potrebni dodatni ukrepi. Zato Komisija v tem sporočilu države članice, digitalne platforme dela in socialne partnerje poziva, naj si skupaj prizadevajo za nadaljnjo krepitev in dopolnitev predlagane direktive in smernic.

3. Ukrepi EU na področju platformnega dela – kaj pomenijo za tiste, ki delajo prek digitalnih platform dela in so prerazvrščeni med delavce?

Med 28 milijoni ljudi, ki po ocenah delajo prek digitalnih platform dela, je večina resnično samozaposlenih. Vendar pa bi lahko bilo do 5,5 milijona ljudi, ki so le navidezno samozaposleni 13 . To pomeni, da so v pogodbah z digitalnimi platformami dela, prek katerih delajo, sicer opisani kot samozaposleni, vendar so v resnici podvrženi nadzoru, kar je značilno za status delavca. Ti ljudje so lahko v še posebno negotovem položaju. Če se želijo pritožiti zoper določitev svojega zaposlitvenega statusa, morajo pred sodiščem dokazati, da je pogodbeni opis njihovega statusa napačen. To ni enostavno, saj lahko zahteva veliko časa in denarja, zlasti pa je zahtevno za ljudi v šibkem položaju na trgu dela, kot so osebe z nizkimi dohodki, mladi delavci ali ljudje z migrantskim ozadjem. Do zdaj je bilo izdanih več kot 100 sodnih in 15 upravnih odločb v zvezi z zaposlitvenim statusom ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela 14 . V sodbah je bilo v večini primerov potrjeno, da so bili ljudje napačno razvrščeni med samozaposlene in da jih je treba dejansko obravnavati kot delavce 15 .

Zaposlitveni status omogoča dostop do obstoječih pravic delavcev in socialnih pravic. Napačna razvrstitev navidezno samozaposlenih oseb jim onemogoča uživanje pravic, do katerih bi bili upravičeni kot delavci. Te pravice vključujejo pravico do minimalne plače, kadar je to primerno, kolektivna pogajanja, ureditve delovnega časa, varnost in zdravje pri delu, enako plačilo za moške in ženske, pravico do plačanega dopusta ter boljši dostop do socialne zaščite v primeru nesreče pri delu, brezposelnosti, bolezni in starosti. Napačna razvrstitev ni le nepravična do prizadetih delavcev, ampak ima lahko negativne posledice tudi za družbo kot celoto.

Zato je ena od ključnih določb predlagane direktive izpodbojna domneva o delovnem razmerju. Domneva se nanaša na vse digitalne platforme dela, ki izvajajo nadzor nad ljudmi, ki delajo prek njih. V predlogu so navedena številna merila za tak nadzor in s tem povezano podrejenost, ki zagotavljajo večjo pravno varnost na ravni EU. Predlog določa, da morajo države članice sprejeti ukrepe za zagotovitev, da je domneva učinkovita ter da jo je mogoče izvrševati in izpodbijati. Ocenjuje se, da naj bi bilo 1,7–4,1 milijona od 5,5 milijona ljudi, pri katerih obstaja tveganje napačne razvrstitve, na podlagi predlagane direktive prerazvrščenih med delavce, s čimer bodo pridobili dostop do različnih vrst zaščite v okviru delovnega prava in deležni boljše zaščite pred socialnimi tveganji (glej spodnji okvir). Tistim, ki ne bodo prerazvrščeni, se bodo morda spremenili pogodbeni pogoji, da bodo ustrezali značilnostim statusa resnično samozaposlene osebe.

Za pravilno razvrstitev po zaposlitvenem statusu so potrebne boljše informacije o veljavnih pravilih in obveznostih. Ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela, se pogosto ne zavedajo svojih pravic in obveznosti, na primer na področju delovnega prava, socialne varnosti in obdavčenja. Digitalne platforme dela so izrazile nezadovoljstvo zaradi regulativne negotovosti in pomanjkanja preglednosti, s katerima se spopadajo v zvezi z veljavnimi nacionalnimi pravili. Države članice lahko najbolje zagotovijo jasnost in preglednost svojih pravil.

Komisija države članice poziva, naj za dopolnitev ukrepov iz direktive:

·zagotovijo svetovanje in usmerjanje za ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela, glede davčnih obveznosti in obveznosti na področju socialne varnosti in/ali delovnega prava, ki izhajajo iz njihove dejavnosti na platformi;

·vzpostavijo posebne informacijske kanale, kot so spletišča z informacijami in posebne telefonske linije, za zagotavljanje tovrstnega svetovanja;

·zagotovijo večjo preglednost nacionalnih pravil, ki urejajo razvrstitev po zaposlitvenem statusu, za digitalne platforme dela, ki delujejo na njihovem ozemlju;

·olajšajo razvoj malih in srednje velikih digitalnih platform dela, na primer z zagotavljanjem predlog za dostop, vključno z ustreznimi in dovolj izčrpnimi informacijami o veljavnem pravnem okviru.

Ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela, bodo imeli koristi tudi od nove zaščite pred pastmi algoritmičnega upravljanja. Pomanjkanje neodvisnosti in posledični nadzor pri platformnem delu lahko negativno vplivata na delovne pogoje ljudi, ki ga opravljajo, na primer v smislu psihosocialnega stresa (ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela, imajo lahko občutek, da so stalno podvrženi nadzoru in ocenjevanju, ki nista ustrezno utemeljena), tveganja nesreč (algoritmi lahko spodbujajo potencialno nevarno ravnanje, na primer s ponujanjem dodatkov za hitrejšo dobavo) in dostopa do nalog. Digitalne platforme dela k tem izzivom prispevajo s svojimi pogoji, ki lahko enostransko urejajo plačilo, delovni čas, reševanje sporov, kodeks storitev za stranke in drugo, hkrati pa uporabljajo tehnološka sredstva za spremljanje, ocenjevanje in discipliniranje dela ljudi. To vodi do nejasnih odgovornosti in pomanjkanja mehanizmov pravnega varstva v zvezi z včasih nerazumljivimi in neodgovornimi odločitvami, na primer v zvezi s sankcijami za delo in prekinitvami pogodb.

V predlagani direktivi je določen nov sklop pravic v zvezi z algoritmičnim upravljanjem. Te pravice bodo zagotavljale, da bodo delavci, njihovi predstavniki in inšpektorati za delo bolje obveščeni o uporabi sistemov avtomatiziranega spremljanja in odločanja ter njihovem vplivu na delovne pogoje. Pri pomembnih odločitvah, ki izhajajo iz uporabe takih sistemov (npr. ukinitev ali začasna ukinitev računov ali odločitve s podobnimi učinki), bodo lahko uporabili konkretne postopke in pravna sredstva. Predlog digitalne platforme dela tudi poziva, naj se s predstavniki delavcev posvetujejo o bistvenih spremembah organizacije dela, povezanih z uvedbo ali uporabo algoritmov. Ti ukrepi bodo natančneje opredelili in dopolnili to, kar se že zagotavlja s splošno uredbo o varstvu podatkov (GDPR) v zvezi z varstvom osebnih podatkov, in dopolnili to, kar se bo s predlaganim aktom o umetni inteligenci zagotavljalo za boljšo razpoložljivost informacij o avtomatiziranih sistemih, ki bi jim lahko bili izpostavljeni, ter za njihovo zaščito pred diskriminacijo in pristranskostjo, ob upoštevanju, da se algoritmično upravljanje postopoma širi tudi zunaj platformnega dela.

Socialni partnerji imajo pomembno vlogo. Komisija bo socialni dialog na področju platformnega dela podprla z dejavnostmi za krepitev zmogljivosti socialnih partnerjev, da bodo lahko začeli socialni dialog o algoritmičnem upravljanju v okviru novih pravic do obveščenosti in posvetovanja, predlaganih v direktivi. Za platformno delo je značilno, da ni skupnega delovnega mesta, kjer bi se delavci lahko spoznali in komunicirali med seboj ter s svojimi predstavniki. Na podlagi predlagane direktive bodo zato digitalne platforme dela zavezane, da v skladu s svojo organizacijo dela vzpostavijo digitalne komunikacijske kanale, po katerih si bodo lahko ljudje, ki opravljajo platformno delo, izmenjevali informacije in prek katerih bodo lahko njihovi predstavniki stopili v stik z njimi.

 Komisija prav tako poziva:

·države članice, naj podpirajo socialne partnerje pri navezovanju stikov z ljudmi, ki delajo prek digitalnih platform dela, in njihovem zastopanju v skladu z nacionalnimi praksami in tradicijami ter neodvisnostjo socialnih partnerjev;

·digitalne platforme dela, naj spodbujajo socialni dialog, tako da dejavno podpirajo kolektivno zastopanje ljudi, ki delajo prek njih.

Ker algoritmi nadalje oblikujejo tudi delo zunaj digitalnih platform dela in ker se tehnološki razvoj pospešuje, bo Komisija še naprej spremljala razmere in po potrebi razmislila o nadaljnjih ukrepih. Obravnavanje algoritmičnega upravljanja pri platformnem delu je logičen prvi korak. To je neločljivo povezano s poslovnim modelom digitalnih platform dela in ima ključno vlogo pri delovnih pogojih ljudi, ki delajo prek njih. Hkrati pa različni načini uporabe algoritmičnega upravljanja v širšem okviru zaposlovanja prinašajo izzive, ki presegajo posebnosti platformnega dela. Komisija bo zato še naprej analizirala ta pojav in spremljala morebitno prihodnjo potrebo po ureditvi uporabe algoritmov v širšem svetu dela.

4. Ukrepi EU na področju platformnega dela – kaj pomenijo za resnično samozaposlene osebe?

Od približno 28 milijonov ljudi, ki po ocenah delajo prek digitalnih platform dela v EU, jih je 5,5 milijona morda napačno razvrščenih. Za preostalih 22,5 milijona ljudi se domneva, da so pravilno razvrščeni med delavce ali samozaposlene. Velika večina jih je razvrščena med samozaposlene 16 . Kot taki cenijo prožnost in neodvisnost ter zlahka dostopne zaposlitvene možnosti, ki jih ponujajo digitalne platforme dela. Čeprav se glede zaposlitvenega statusa ne srečujejo nujno z enakimi težavami kot napačno razvrščeni delavci, pa se lahko kljub temu spopadajo z izzivi, ki jih algoritmično upravljanje predstavlja za njihovo neodvisnost in regulativni okvir, v katerem običajno poteka njihovo delo. Zato je treba spodbujati in hkrati zaščititi resnično samozaposlitev na digitalnih platformah dela.

Cilj osnutka smernic o uporabi konkurenčnega prava EU je zagotoviti, da konkurenčno pravo EU ne bo oviralo kolektivnih pogajanj samozaposlenih oseb brez zaposlenih, ki so v šibkem položaju. Namen pobude, ki to vprašanje obravnava v širšem svetu dela in torej ni omejena na digitalne platforme dela, je zagotoviti pravno varnost glede uporabe konkurenčnega prava EU za kolektivna pogajanja samozaposlenih oseb. Nekaterim samozaposlenim osebam bi se s tem omogočila kolektivna pogajanja o delovnih pogojih (vključno s plačilom) z nasprotnimi strankami, če te niso potrošniki. O tem osnutku smernic bo potekalo odprto javno posvetovanje, da bi pred sprejetjem smernic od ustreznih deležnikov pridobili povratne informacije v zvezi z njimi.

Ukrepi v zvezi z algoritmičnim upravljanjem iz predlagane direktive bodo veljali tudi za resnično samozaposlene osebe. Razumevanje, kako ravnanje posameznika vpliva na avtomatizirane odločitve o dodelitvi nalog, lahko vpliva na dostop do prihodnjih priložnosti za delo, ne glede na zaposlitveni status. Izboljšanje preglednosti algoritmov ter zagotavljanje človeškega spremljanja in pregledovanja pomembnih avtomatiziranih odločitev sta zato pomembna tudi za resnično samozaposlene osebe.

Zgoraj navedeni ukrepi dopolnjujejo ukrepe, ki jih EU že izvaja za reševanje izzivov samozaposlovanja. Priporočilo Sveta o dostopu delavcev in samozaposlenih oseb do socialne zaščite 17 države članice poziva, naj delavcem in samozaposlenim osebam zagotovijo formalen in dejanski dostop do ustrezne socialne zaščite. Iz nacionalnih izvedbenih načrtov 18 je razvidno, da so še vedno prisotne vrzeli v formalni socialni zaščiti za samozaposlene osebe. To velja zlasti za dostop do dajatev za brezposelnost, dajatev za nesreče pri delu in poklicne bolezni ter dajatev za očetovstvo. V zvezi s tem Komisija odločno spodbuja države članice k nadaljnji krepitvi socialne zaščite resnično samozaposlenih oseb in jih bo pri tem še naprej podpirala. Te osebe so ključnega pomena za gospodarsko rast EU, saj spodbujajo poslovne inovacije in podjetništvo.

Priporočilo Sveta o izboljšanju varovanja zdravja in varnosti pri delu za samozaposlene 19 spodbuja preprečevanje nesreč pri delu in poklicnih bolezni med samozaposlenimi. Direktiva o uporabi načela enakega obravnavanja moških in žensk, ki opravljajo samostojno dejavnost 20 , določa tudi posebne pravice za samozaposlene osebe (npr. nadomestila za materinstvo, zaščita pred diskriminacijo itd.).

Poleg tega pravni red EU na področju notranjega trga zagotavlja zadevno zaščito samozaposlenih oseb. Cilj uredbe o razmerjih med platformami in podjetji 21 je zagotoviti, da se samozaposlene osebe, ki delajo prek digitalnih platform dela, obravnavajo pregledno in pošteno ter da imajo v primeru sporov dostop do učinkovitih pravnih sredstev. Splošna uredba o varstvu podatkov 22 določa, da morajo biti vsi osebni podatki obdelani zakonito, pošteno in pregledno ter omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo. Zagotavlja tudi številne pravice do varstva podatkov, kot so pravica do obveščenosti o obdelavi osebnih podatkov in dostopa do lastnih osebnih podatkov, pravica do popravka (vključno s pravico do popravka podatkov), pravica posameznika do omejitve obdelave svojih podatkov, pravica do prenosljivosti podatkov in pravica posameznika, da zanj ne velja odločitev, ki temelji zgolj na avtomatizirani obdelavi osebnih podatkov, kadar ima taka odločitev pravne učinke v zvezi z njim ali nanj na podoben način znatno vpliva.

5. Ukrepi EU na področju platformnega dela – kaj pomenijo za podjetja?

Po previdnih ocenah naj bi bilo v EU dejavnih več kot 500 digitalnih platform dela. To so inovativna podjetja, ki ponujajo storitve, ki ustrezajo novim željam potrošnikov, zlasti storitve na zahtevo. Bazo strank in konkurenčni položaj pogosto gradijo na podlagi hitrosti, učinkovitosti in prožnosti zagotavljanja storitev. V gospodarstvo EU vnašajo dinamiko, pri čemer izkoriščajo prednosti digitalizacije in so lahko pomembni vzvodi pri zelenem in digitalnem prehodu. Vendar obstaja nevarnost, da bo njihov inovacijski potencial zatrt zaradi razdrobljenosti obstoječih regulativnih okvirov, ki otežujejo čezmejno širitev in digitalnim platformam dela preprečujejo, da bi čim bolj izkoristile ekonomijo obsega in področja uporabe enotnega trga.

Inovacije bi morale potekati v resnično konkurenčnem in pravičnem okolju. Da bi konkurenca med podjetji prinesla pozitivne rezultate v smislu izbire za potrošnike, nizkih cen in dobrega počutja delavcev, bi morala temeljiti na kakovosti storitev in produktivnosti, in ne na delovnih pogojih delavcev. Vendar nekatere digitalne platforme dela trenutno dela svoje konkurenčne prednosti ne ustvarjajo le z inovativnostjo svojih storitev, temveč tudi z nizkimi stroški dela, saj ljudi, ki bi dejansko morali biti razvrščeni kot delavci, najemajo kot samozaposlene. Posledica napačne razvrstitve so nižji stroški, kot bi jih bilo treba plačati sicer: podjetja, ki zaposlujejo svoje delavce, imajo v povprečju 24,5 % višje stroške v obliki davkov in prispevkov za socialno zaščito 23 .

Predlagana direktiva zagotavlja pravično obravnavo delavcev ter enake konkurenčne pogoje in pravno varnost za podjetja. Prinaša večjo jasnost glede tega, koga bi bilo treba šteti za delavca, in glede obveznosti digitalnih platform dela, kar bo preprečilo dolgotrajne sodne postopke in digitalnim platformam dela zagotovilo pravno varnost glede poslovanja po vsej EU. Izpodbojna domneva in merila zaposlitve, ki jih določa direktiva, bodo zagotovili, da bodo digitalne platforme dela, ki delujejo z navidezno samozaposlenimi osebami, upoštevale enake predpise kot platforme in tradicionalna podjetja, ki zaposlujejo svoje delavce, in torej ne bodo imele neupravičene konkurenčne prednosti. Predlagana direktiva vključuje ukrepe za preprečevanje nepotrebnih obremenitev za MSP. Pravo EU bodo dopolnjevale smernice držav članic.

To ne bo bistveno vplivalo na možnosti digitalnih platform dela za sodelovanje z resnično samozaposlenimi osebami. Če digitalne platforme dela delujejo prek samozaposlenih oseb, morajo njihovi pogoji dejansko omogočati neodvisnost in podjetništvo, ki sta del resnične samozaposlitve. To pa ne izključuje zagotavljanja nekaterih plačil v naravi, na primer z dodatnimi prispevki za zavarovanja ali priložnostmi za učenje in razvoj. Kar velja za nedigitalno gospodarstvo, bi moralo veljati in se izvajati tudi za digitalno gospodarstvo. Druga podjetja, vključno s tistimi, ki neposredno konkurirajo digitalnim platformam dela v istih sektorjih, vendar v fizičnem, in ne digitalnem okolju, morajo upoštevati ista pravila.

Ker trenutno med digitalnimi platformami dela ni mogoče prenašati sistemov ocen in ugleda, je konkurenca med njimi onemogočena, saj to ljudi odvrača od tega, da bi delali prek novoustanovljenih digitalnih platform dela. Pomanjkanje konkurence se pogosto kaže tudi v odnosih med ljudmi, ki delajo prek iste platforme. Ker ljudje za ponujanje svojih storitev pogosto uporabljajo več digitalnih platform dela, vprašanje prenosljivosti ali interoperabilnosti ocen pomembno vpliva na njihove možnosti za poklicni in poslovni razvoj. Tako imenovani „učinek vezanosti“ ljudem preprečuje prehod na druge digitalne platforme dela zaradi strahu, da bi izgubili svoj težko pridobljeni spletni ugled, do katerega so prišli na podlagi ocen strank. „Učinek velike prepoznavnosti“ pa pomeni, da novinci na platformi težko konkurirajo uveljavljenemu položaju svojih konkurentov, saj na platformo ne morejo prenesti referenc, ki so jih morda pridobili drugje. To daje prednost uveljavljenim digitalnim platformam dela, znotraj ene platforme pa tudi tistim, ki prek nje delajo najdlje.

Komisija bo v zvezi s tem podprla oblikovanje kodeksa ravnanja z olajšanjem dialoga med vsemi deležniki. To bi lahko vključevalo logistično podporo postopku, ki bi ga vodila industrija, da se zagotovi prenosljivost sistemov ocen in ugleda, na primer s povezovanjem vseh deležnikov na posebnih dogodkih.

Komisija digitalne platforme dela tudi poziva, naj:

·olajšajo uveljavljanje pravice do prenosljivosti podatkov v skladu s splošno uredbo o varstvu podatkov z zagotavljanjem tehničnih zmožnosti za tako prenosljivost in razširijo možnost prenosa podatkov na podatke o ugledu. To bi bilo mogoče doseči s kodeksom ravnanja, ki bi ga vodila industrija;

·sodelujejo v vseh sektorjih ter razvijajo skupne formate in rešitve, ki temeljijo na informacijski tehnologiji, da bi še izboljšale preglednost in sledljivost platformnega dela, na primer v okviru predlaganega kodeksa ravnanja.

6. Ukrepi EU na področju platformnega dela – kaj pomenijo za nacionalne organe?

Jasnost glede zaposlitvenega statusa ter s tem povezanih davkov in prispevkov za socialno varnost bo pripomogla k vzdržnosti javnih proračunov. Pričakuje se, da bodo države članice zaradi ukrepov prerazvrstitve pridobile do 4 milijarde EUR letnih prispevkov 24 . Prav tako bodo imele nižje stroške v smislu neprispevnih denarnih prejemkov, ki jih bodo javni organi morda morali dodeliti nezaščitenim delavcem, da bi na primer obravnavali socialno izključenost ali stroške zdravljenja. Pravilna razvrstitev po zaposlitvenem statusu lahko pozitivno vpliva na vse davkoplačevalce.

Da bi se nacionalnim organom (kot so inšpektorati za delo, ustanove za socialno zaščito in davčni organi) olajšalo delo pri izvajanju določb predlagane direktive in obstoječe zakonodaje, predlagana direktiva vključuje določbe, katerih cilj je zagotoviti preglednost in sledljivost platformnega dela, tudi v čezmejnih primerih. Te določbe bi morale zagotavljati, da se digitalne platforme dela, ki delujejo kot delodajalci, zavedajo svojih obveznosti glede prijave opravljenega dela. V skladu s predlagano direktivo morajo digitalne platforme dela zagotoviti, da so informacije o pogojih za ljudi, ki delajo prek njih, številu ljudi, ki delajo prek njih, in zaposlitvenem statusu ljudi dostopne organom za delo in socialno zaščito in drugim ustreznim organom ter predstavnikom ljudi, ki opravljajo platformno delo. Te informacije se morajo redno posodabljati in na zahtevo ustreznih organov dodatno pojasniti.

Poleg tega bo Komisija:

·podpirala izmenjavo dobrih praks v okviru svojega programa vzajemnega učenja in podpirala dejavnosti Evropskega organa za delo v okviru svojih pristojnosti;

·še naprej podpirala države članice pri uporabi pravil o koordinaciji sistemov socialne varnosti in svetovanju v zvezi z njimi, če je to primerno;

·prek programov EU (kot je Obzorje Evropa) še naprej vlagala v raziskave, ki omogočajo opredeljevanje inovativnih in visokokakovostnih oblik dela ter preučevanje tveganj in priložnosti za ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela, in podjetja.

Poteka tudi nadaljnje delo v zvezi z digitalizacijo na področju koordinacije sistemov socialne varnosti. Komisija je začela pilotni projekt o evropski izkaznici socialnega zavarovanja, ki bo pripomogel k reševanju izzivov glede prenosljivosti pravic socialne varnosti in ki bi lahko predlagani okvir za evropsko digitalno identiteto (EUeID) 25 uporabil za lažje prepoznavanje teh izzivov.

Komisija države članice poziva, naj za to, da bi čim bolj izkoristile ta novi okvir za platformno delo:

·zagotovijo podporo za izvajanje, kot so smernice ali posebna usposabljanja za inšpektorate v zvezi z izzivi, ki izhajajo iz algoritmičnega upravljanja;

·spoštujejo pravila o koordinaciji sistemov socialne varnosti;

·izboljšajo zbiranje podatkov o platformnem delu in razvijejo dvostranske kanale za izmenjavo ustreznih podatkov z drugimi državami članicami.

7. To vprašanje presega naše meje

EU daje zgled. Unija je na svetovni ravni že določila pristop za reševanje ključnih vprašanj, kot sta varstvo osebnih podatkov in ureditev sistemov umetne inteligence. Z našim pionirskim pristopom smo v središče tehnologije postavili človeka. Nič drugače ni v tem svežnju, s katerim želi Komisija prispevati k prihodnjim globalnim standardom za visokokakovostno platformno delo.

Ker so številne digitalne platforme dela globalne, je sodelovanje med različnimi jurisdikcijami ključnega pomena. Določitev globalnih standardov lahko izboljša pravno jasnost za digitalne platforme dela po vsem svetu in tako spodbudi trajnostno rast platformnega gospodarstva. Nekatere vrste platformnega dela so po svoji naravi globalne, kar pomeni, da lahko ljudje, ki opravljajo spletno platformno delo, dodeljene naloge opravljajo kjer koli na svetu. Komisija zato spodbuja globalno upravljanje platformnega dela. Digitalne platforme dela delujejo v več jurisdikcijah in tako bi morali delovati tudi oblikovalci politik.

EU si bo v sodelovanju s svetovnimi partnerji prizadevala za dostojne delovne pogoje pri platformnem delu po vsem svetu. Mednarodna organizacija dela je pri teh prizadevanjih njena očitna partnerica. Komisija bo na podlagi prejšnjih izmenjav in sodelovanj na to temo predlagala poseben dogodek, da bi izpostavila agendo politike za globalno platformno delo. Vpliv digitalizacije in globalizacije na prihodnost dela je v središču naših razprav z Organizacijo za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD). Zdaj je pravi čas, da se naše razprave dvignejo na višjo raven, saj si prizadevamo za reševanje globalnih izzivov, povezanih s platformnim delom. EU se v okviru forumov skupin G7 in G20 zavzema tudi za digitalno preobrazbo in prihodnost dela, ki bosta usmerjeni v človeka, vključujoči, pravični in trajnostni.

Komisija bo boljše delovne pogoje pri platformnem delu spodbujala tudi v okviru svoje dvostranske agende, pri čemer bo nadgradila prejšnje izmenjave z ZDA in Kanado, da bi spodbudila mednarodno sodelovanje na področju platformnega dela.

8. Sklepne ugotovitve

Digitalne platforme dela imajo pomembno vlogo v gospodarski prihodnosti Evrope, tudi za zeleni in digitalni prehod. Da bi bil tehnološki napredek trajnosten, pa je treba spoštovati obstoječa socialna načela in evropske ambicije za nadaljnji družbeni napredek. Namen tega svežnja je obravnavati izzive, ki jih platformno delo pomeni za naš socialni model, in zagotoviti pogoje za trajnostni razvoj platformnega gospodarstva v Evropi, v okviru katerega bo mogoče lažje izkoristiti njegove prednosti na bolj povezanem enotnem trgu ter preprečiti in odpraviti njegove pomanjkljivosti.

S predlaganimi ukrepi bo imelo več ljudi, ki delajo prek digitalnih platform dela, koristi od izboljšane varnosti in predvidljivosti dohodka, boljše zaščite v zvezi z delovnim časom in varnejšega delovnega okolja. Lažje si bodo ustvarili starostno pokojnino, imeli bodo dostop do socialne varovalne mreže, na katero se bodo lahko zanesli v stiski, in se ne bodo več bali nepravičnih odločitev, sprejetih ali podprtih z avtomatiziranimi sistemi. Tisti, ki bodo ostali ali postali resnično samozaposleni, bodo lahko sami odločali o svojih delovnih pogojih in platformno delo uporabljali kot način za vzpostavitev podjetniške kariere.

Poleg tega bodo vsi ljudje, ki delajo prek digitalnih platform dela – zaposleni ali samozaposleni –, bolje razumeli način, na katerega se algoritmi uporabljajo za upravljanje njihovega dela, in vplivali nanj. Delo, opravljeno prek digitalnih platform dela, tudi čezmejno, bo postalo bolj sledljivo in preglednejše. To bo nacionalnim organom in socialnim partnerjem omogočilo dejavnejšo vlogo v platformnem gospodarstvu.

Predlagani ukrepi bodo zahtevali prilagoditve digitalnih platform dela, delavcev in nacionalnih organov. Vendar bodo te prilagoditve koristne, saj bodo pomagale izkoristiti številne prednosti digitalne preobrazbe in dolgoročno zaščitile evropsko socialno tržno gospodarstvo. EU ima na podlagi evropske deklaracije o digitalnih pravicah in načelih za digitalno desetletje ter evropskega stebra socialnih pravic na voljo sredstva in usmeritve, ki jih potrebuje za uspeh v teh prizadevanjih.

(1) Politične usmeritve naslednje Evropske komisije za obdobje 2019–2024 – „Bolj ambiciozna Unija – Moj načrt za Evropo“. Na voljo na spletu .

(2) COM(2021) 206 final. Na voljo na spletu .

(3) Evropski program znanj in spretnosti. Na voljo na spletu .

(4) Delo Komisije na podlagi poročila Evropskega parlamenta o pravici do odklopa je prav tako del te vizije – Resolucija Evropskega parlamenta z dne 21. januarja 2021 s priporočili Komisiji o pravici do odklopa (2019/2181(INL)). Na voljo na spletu .

(5) De Groen, W., Kilhoffer, Z., Westhoff, L., Postica, D., in Shamsfakhr, F. (2021). „Digital Labour Platforms in the EU: Mapping and Business Models“ (Digitalne platforme dela v EU: evidentiranje in poslovni modeli). Študijo je izvedel Center za evropske politične študije (CEPS) v imenu GD EMPL v okviru storitve VC/2020/0360. Na voljo na spletu . Na podlagi manjše podskupine 52 opazovanj v primerjavi s skupno podatkovno zbirko 516 platform.

(6) PPMI (2021). „Study to support the impact assessment of an EU initiative on improving working conditions in platform work“ (Študija v podporo oceni učinka pobude EU za izboljšanje delovnih pogojev pri platformnem delu). Na voljo na spletu .

(7) Uredba (EU) 2016/679. Na voljo na spletu .

(8) Uredba (EU) 2019/1150. Na voljo na spletu .

(9) Poročilo Evropskega parlamenta o poštenih delovnih pogojih, pravicah in socialni zaščiti za platformne delavce – nove oblike zaposlovanja, povezane z digitalnim razvojem ( 2019/2186(INI) ). Na voljo na spletu .

(10) Razprava o platformnem delu v Svetu za zaposlovanje, socialno politiko, zdravje in varstvo potrošnikov z dne 3. decembra 2020. Glavni rezultati so na voljo na spletu .

(11) Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora: Pošteni delovni pogoji v platformnem gospodarstvu (raziskovalno mnenje na zaprosilo nemškega predsedstva). Na voljo na spletu .

(12) Mnenje Odbora regij: Platformno delo – regulativni izzivi na lokalni in regionalni ravni. Na voljo na spletu .

(13) SWD(2021) 396. Poročilo o oceni učinka, priloženo Predlogu direktive o izboljšanju delovnih pogojev pri platformnem delu, oddelek 2.1 in Priloga 5.

(14) Te so potekale v Belgiji, Nemčiji, na Danskem, v Španiji, na Finskem, v Franciji, na Irskem, v Italiji, na Nizozemskem in Švedskem – Evropski strokovni center na področju politike delovnega prava, zaposlovanja in trga dela. „Case Law on the Classification of Platform Workers: Cross-European Comparative Analysis and Tentative Conclusions“ (Sodna praksa o razvrstitvi platformnih delavcev: vseevropska primerjalna analiza in okvirne ugotovitve), maj 2021. Na voljo na spletu .

(15) SWD(2021) 396. Poročilo o oceni učinka, priloženo Predlogu direktive o izboljšanju delovnih pogojev pri platformnem delu, Priloga 10.

(16) SWD(2021) 396. Poročilo o oceni učinka, priloženo Predlogu direktive o izboljšanju delovnih pogojev pri platformnem delu, oddelek 2.1 in Priloga 5.

(17) Priporočilo Sveta z dne 8. novembra 2019 (2019/C 387/01). Na voljo na spletu . Priporočilo zajema dajatve za brezposelnost, dajatve za bolezen ali pravice iz zdravstvenega varstva, dajatve za materinstvo in očetovstvo, dajatve za invalidnost, dajatve za starost in preživele osebe ter dajatve za nesreče pri delu in poklicne bolezni.

(18) Države članice so prejele priporočilo, naj izvajajo načela navedenega priporočila in do 15. maja 2021 predložijo nacionalni načrt, ki določa ustrezne ukrepe. Nacionalni izvedbeni načrti so na voljo na spletu .

(19) Priporočilo Sveta z dne 18. februarja 2003 (2003/134/ES). Na voljo na spletu .

(20) Direktiva (EU) 2010/41.

(21) Uredba (EU) 2019/1150. Na voljo na spletu .

(22) Uredba (EU) 2016/679. Na voljo na spletu .

(23) Eurostat (2021). Plače in stroški dela. Na voljo na spletu .

(24) SWD(2021) 396. Poročilo o oceni učinka, priloženo Predlogu direktive o izboljšanju delovnih pogojev pri platformnem delu, oddelek 6.1 in Priloga 5.

(25)  COM(2021) 281 final. Na voljo na spletu .