EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 10.2.2021
COM(2021) 56 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU EMPTY
Okrepitev sodelovanja na področju vračanja in ponovnega sprejema v okviru pravične, učinkovite in celovite migracijske politike EU
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 10.2.2021
COM(2021) 56 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU EMPTY
Okrepitev sodelovanja na področju vračanja in ponovnega sprejema v okviru pravične, učinkovite in celovite migracijske politike EU
1.Uvod
V novem paktu o migracijah in azilu 1 je določen celovit pristop k migracijam, ki združuje vsa ustrezna področja politike za vzpostavitev dolgoročnega in trajnostnega sistema za upravljanje migracij in azila v EU. Pravičen in učinkovit sistem mora zagotoviti hitro zaščito in vključevanje tistih, ki potrebujejo mednarodno zaščito, ter hkrati dejansko vračanje in trajno reintegracijo tistih, ki nimajo pravice do prebivanja, v njihovih državah izvora.
Novi pakt poudarja pomen celovitih, uravnoteženih, prilagojenih in vzajemno koristnih migracijskih partnerstev z državami zunaj EU, katerih pomemben element je učinkovit ponovni sprejem. Ta partnerstva bodo upoštevala interese EU in partnerjev ter bodo vključena v splošne odnose EU s tretjimi državami, vključno z drugimi politikami, kot so razvojno sodelovanje, tuje naložbe in trgovina. Cilj teh partnerstev je obravnavati skupne izzive in izkoristiti skupne priložnosti z: izboljšanjem vodenja in upravljanja migracij, vključno z upravljanjem meja ter bojem proti tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi; podpiranjem beguncev in gostiteljskih skupnosti v partnerskih državah; ustvarjanjem gospodarskih priložnosti in odpravljanjem temeljnih vzrokov nezakonitih migracij; razvojem zakonitih poti ter privabljanjem znanj, spretnosti in talentov v Evropo ter okrepitvijo sodelovanja na področju ponovnega sprejema in reintegracije.
Vzpostavitev skupnega sistema EU za vračanje, ki temelji na boljših, učinkovitih in humanih postopkih vračanja v EU, ter učinkovitejšega sodelovanja z zunanjimi partnerji na področju ponovnega sprejema je eden od temeljnih vidikov celovite in verodostojne migracijske politike EU. V razmerah, ko so politike držav članic tesno povezane, ukrepi, ki jih sprejme ena država članica, pa vplivajo na druge, je potreben nov in trajnosten evropski okvir, ki zagotavlja doslednost, gotovost in jasnost. Novi pakt utira pot skupnemu sistemu EU za vračanje, pri katerem se lahko z doslednim in skladnim pristopom zagotovi uspešno vračanje v okviru splošnih ciljev migracijske in azilne politike EU. Za to so potrebni boljši postopki, ki zmanjšujejo razdrobljenost nacionalnih pristopov, ter tesnejše sodelovanje in večja solidarnost med vsemi državami članicami.
Uspešnost vračanja, ponovnega sprejema in reintegracije je odvisna tudi od enotnega delovanja EU in njenih držav članic v okviru pristopa Ekipe Evropa, uporabe širokega nabora orodij in ustreznih politik ter delovanja na podlagi usklajenega in stalnega dialoga s partnerskimi državami.
Da bi se dosegel konkreten napredek v zvezi s sodelovanjem na področju ponovnega sprejema, je Evropski svet oktobra 2018 2 pozval k mobilizaciji potrebnih spodbud z uporabo vseh ustreznih politik, instrumentov in orodij EU, vključno z vizumsko politiko. Revidirani vizumski zakonik 3 določa, da Komisija oceni raven sodelovanja s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema in vsako leto poroča Svetu (člen 25a). Kot potrjuje novi pakt, bi postopek rednega ocenjevanja na podlagi vizumskega zakonika sčasoma olajšal strukturiran pristop k sodelovanju s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema in postal pomembno orodje, ki prispeva k uspešnemu izvajanju širših ciljev politike na področju migracij in azila.
Glede na navedeno je Komisija zaključila prvo oceno dejstev v skladu z vizumskim zakonikom, ki je temeljila na kvantitativnih in kvalitativnih podatkih, ki so jih predložile države članice in pridružene schengenske države, ter podatkih o vračanju in nezakonitih prihodih, ki sta jih zbrala Eurostat ter Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex). Ta ocena zagotavlja celovito in podrobno sliko sodelovanja, ki temelji na dokazih, s čimer pomaga opredeliti, kako izboljšati sodelovanje na ciljno usmerjen način. Kot je določeno v vizumskem zakoniku, se ocena predloži Svetu in je prvi korak v postopku, ki vključuje razprave z državami članicami in partnerskimi državami.
V tem sporočilu so predstavljene splošne ugotovitve prve letne ocene sodelovanja partnerskih držav na področju ponovnega sprejema. V njem je tudi opisano, kako namerava Komisija v tesnem sodelovanju z visokim predstavnikom in državami članicami, kadar je to ustrezno v skladu z njihovimi pristojnostmi, graditi na postopku, ki se je začel s to oceno, da bi dodatno obravnavala notranje in zunanje izzive, povezane z vračanjem in ponovnim sprejemom, na povezan, strukturiran in učinkovit način.
V skladu s predlogom Komisije za novo uredbo o upravljanju azila in migracij bi lahko ta ocena prispevala tudi k opredelitvi spodbud na področjih politike, ki ne zadevajo vizumskih obveznosti, za izboljšanje sodelovanja na področju ponovnega sprejema, ob upoštevanju splošnih interesov Unije in njenih odnosov s partnerskimi državami. Do sprejetja navedenega predloga in glede na ključni pomen doseganja konkretnega napredka pri sodelovanju na področju ponovnega sprejema bo Komisija to širšo obravnavo že upoštevala pri nadaljnjih ukrepih na podlagi te prve ocene 4 . Ta ocena je koristna pri razmisleku, kako izboljšati sodelovanje z ustreznimi partnerji na področju ponovnega sprejema, širše gledano pa bi lahko tudi prispevala k temu, kako okrepiti sodelovanje s temi partnerji na področju migracij v okviru celovitega pristopa.
2.Izzivi in ovire – postavitev temeljev za učinkovitejši sistem EU za vračanje in ponovni sprejem
Kljub izboljšanim prizadevanjem za boj proti nezakonitim migracijam in zagotovitev dejanskega vračanja tistih, ki nimajo pravice do prebivanja v Uniji, je treba še veliko storiti. Tesno in vzajemno koristno sodelovanje s partnerskimi državami na različnih področjih v okviru celovitih migracijskih partnerstev bi moralo prispevati k zmanjšanju nezakonitih prihodov. Preveč ljudi se še vedno poda na nevarne in nezakonite poti v Evropo, kar je pogosto posledica težkih socialno-ekonomskih in političnih razmer. Med januarjem in novembrom 2020 je v Evropo nezakonito prispelo več kot 110 000 ljudi 5 . Okrepljeno sodelovanje v boju proti tihotapljenju migrantov ostaja bistvenega pomena.
Veliko migrantov, ki prihajajo brez urejenega statusa, verjetno ne bo deležnih zaščite v EU ali pravice do prebivanja iz drugih razlogov. Leta 2019 je povprečna stopnja ugodno rešenih prošenj, ki so bile vložene prvič, v EU znašala zgolj 30 % 6 . Vračanje oseb, ki nimajo pravice do prebivanja, ostaja izziv. Od tistih, ki jih je treba vrniti, se samo tretjina dejansko vrne 7 , od teh pa se prostovoljno vrne manj kot 30 %. Nezadovoljiva uspešnost pri vračanju in ponovnem sprejemu je posledica številnih izzivov, s katerimi se države članice soočajo pri izvajanju postopkov za odreditev vračanja migrantov brez urejenega statusa in pri sodelovanju s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema.
Zaradi pandemije COVID-19 je delovanje operacij vračanja in ponovnega sprejema postalo še bolj zapleteno. Čeprav so omejitve potovanj še vedno v veljavi po vsem svetu, bi se morali azilni postopki in postopki vračanja nadaljevati, pri čemer bi bilo treba ustrezno upoštevati ukrepe, potrebne za zaščito zdravja povratnikov in skupnosti, ki jih sprejmejo. Zaradi omejitev zaradi COVID-19 so bile prekinjene tudi dejavnosti preselitve, ki pa so se v veliki meri spet začele izvajati.
2.1. Izzivi pri postopkih vračanja v Uniji
Pravni in upravni okviri držav članic za vračanje se zelo razlikujejo, pri čemer so za posamezne nacionalne sisteme značilne tako vrzeli kot tudi dobre prakse. Prepoznavanje in odpravljanje teh vrzeli ter spodbujanje obstoječih dobrih praks je prvi korak k temu, da bi postopki vračanja postali trajnostni, hitri in predvidljivi ter da se zaščitijo in spodbujajo pravice migrantov v skladu s pravom EU in Listino o temeljnih pravicah.
Znatne vrzeli med azilnimi postopki in postopki vračanja, dolgotrajni postopki, med drugim tudi v fazi pritožbe, težave pri preprečevanju pobega, nezadostna sredstva in infrastrukture ter omejene upravne zmogljivosti za nadaljnje ukrepanje v zvezi z odločbami o vrnitvi, vključno z zahtevami po ponovnem sprejemu, ki se naslovijo na tretje države, so med ključnimi ovirami za učinkovito politiko vračanja.
Prizadevanje, da se več migrantov, ki nimajo pravice prebivati v EU, odloči za prostovoljni odhod, je najboljši način za učinkovito vračanje in spodbujanje bolj trajnostnih rešitev. S prostovoljnim vračanjem in učinkovitimi strategijami za reintegracijo se zvišuje stopnja sprejemanja in uspešnosti teh operacij.
Informacije, zbrane med schengenskimi ocenjevanji 8 in iz drugih virov, kot je Evropska migracijska mreža 9 , potrjujejo, da čeprav se države članice na splošno zavzemajo za prostovoljne vrnitve, še vedno obstajajo izzivi pri zagotavljanju zadostne podpore migrantom brez urejenega statusa, ki so se pripravljeni prostovoljno vrniti. To je posledica ozkega področja uporabe obstoječih programov (ki na primer zajemajo le zavrnjene prosilce za azil), omejenega svetovanja pri vračanju in zelo različnih ravni pomoči, ki se zagotavlja povratnikom.
Bistveno je tudi, da ranljive osebe, zlasti mladoletniki brez spremstva in žrtve trgovine z ljudmi, prejmejo posebno, prilagojeno pomoč in zaščito, in sicer tako v EU kot tudi v partnerskih državah. V vseh fazah postopka vračanja je treba učinkovito zagotoviti zaščitne ukrepe, ki jih je EU vzpostavila za zaščito žrtev trgovine z ljudmi in za zagotovitev spoštovanja načela nevračanja, pri tem pa upoštevati potrebe in posebne okoliščine migrantov ter potrebo po iskanju trajnostnih rešitev za njihov položaj. Zlasti za otroke bi bilo treba vzpostaviti konkretne zaščitne ukrepe, da se zagotovi spoštovanje njihovih pravic.
Hkrati je treba najti praktične rešitve za preprečevanje pobega tistih, ki nimajo pravice do prebivanja. Vzpostavitev ustreznega ravnovesja med večjo razpoložljivostjo in uporabo učinkovitih alternativ pridržanju ter zagotavljanjem, da so pri uporabi pridržanja na voljo dobro opremljeni specializirani centri, lahko prispeva k učinkovitejšemu postopku neprostovoljnega vračanja. V vseh primerih morajo EU, vključno z njenimi agencijami, in vse države članice upoštevati posebne okoliščine zadevnih posameznikov in v celoti spoštovati temeljne pravice. Kar zadeva otroke, je bistveno, da se zagotovijo in dosledno uporabljajo alternative pridržanju. Da bi bile operacije vračanja uspešne, bi moralo biti delo vseh akterjev, vključno z agencijami EU in mednarodnimi organizacijami, racionalizirano in podprto z zadostnimi sredstvi v vseh fazah postopka, med drugim tudi pri sodelovanju s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema. Z zaposlovanjem neodvisnih opazovalcev na področju temeljnih pravic pri agenciji Frontex, ki dopolnjujejo obstoječo skupino opazovalcev iz pristojnih nacionalnih organov, se bo okrepila zmogljivost EU za nadzor spoštovanja temeljnih pravic med vsemi operacijami prisilnega vračanja, ki jih organizira agencija Frontex.
Trenutno obstaja znatna razlika med številom izdanih odločb za vrnitev in številom prošenj za ponovni sprejem, naslovljenih na tretje države, saj države članice običajno ne začnejo postopka ponovnega sprejema, kadar niso prepričane, da bo partnerska država sodelovala pri identifikaciji in ponovnem dokumentiranju svojih državljanov. Ker bi se sodelovanje s tretjimi državami izboljšalo, bi morale države članice po odločbi za vrnitev nemudoma poslati tudi prošnjo za ponovni sprejem, da bi v celoti izkoristile izboljšani okvir sodelovanja.
Z neodvisnimi in učinkovitimi sistemi spremljanja se lahko poveča zaščita ter zagotovi spoštovanje temeljnih pravic in dostojanstva povratnikov med operacijami vračanja.
2.2. Izzivi pri sodelovanju s partnerskimi državami na področju ponovnega sprejema
Učinkoviti postopki ponovnega sprejema temeljijo na zmogljivostih in pripravljenosti partnerjev za ponovni sprejem migrantov brez urejenega statusa. Ovire se lahko pojavijo v različnih fazah postopka, na primer kadar države članice zadevni tretji državi naknadno pošljejo prošnjo za ponovni sprejem ali prošnjo za identifikacijo in ponovno dokumentiranje. Kakovost, hitrost in učinkovitost pomoči, ki jo partnerske države zagotavljajo za identifikacijo (vrsta sprejetih dokazov, možnost organiziranja razgovorov in misij za identifikacijo ter njihovi rezultati itd.) in za izdajo potnih listin, so bistveni elementi postopka ponovnega sprejema. Pomembna je tudi pravočasnost teh korakov, saj dolgotrajni postopki privedejo do visokih stroškov za države članice in pogosto tudi do tega, da migranti pobegnejo in onemogočajo vrnitev.
Zaskrbljujoče je tudi, da nekatere države zavračajo neprostovoljne povratnike. Zavrnitev čarterskih letov, zlasti kadar je število povratnikov visoko, ali dodatni pogoji za operacije vračanja dodatno ogrožajo ali podaljšujejo postopek vračanja.
Države članice se srečujejo s temi ovirami na različne načine in v različnem obsegu, odvisno od tega, kateri okvir sodelovanja se uporablja, ali od tega, ali partnerji nekatere prakse uporabljajo za vse države članice.
3.Izboljšanje učinkovitosti vračanja, ponovnega sprejema in trajnostne reintegracije
3.1 Skupni sistem EU za vračanje
Za skupni sistem EU za vračanje so v prvi vrsti potrebna jasna pravila in postopki, ki so učinkoviti in zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic. Sistem mora temeljiti na trdni pravni podlagi, ki zagotavlja pravične in učinkovite postopke, tesno povezane s tistimi, ki se nanašajo na azil, med drugim tudi na zunanjih mejah EU. Predlog za prenovitev direktive o vračanju je temelj novega skupnega sistema EU za vračanje. Predlog bi pomagal skrajšati postopke ter skupaj s predlogom za spremembo uredbe o azilnem postopku zbližal pravila o azilu in vračanju, s čimer bi se okrepila podpora prostovoljnemu vračanju in reintegraciji, zmanjšalo število pobegov in nedovoljenih gibanj ter posodobil način upravljanja postopkov s pomočjo namenskih informacijskih sistemov. Da bi se te izboljšave uresničile, je nujno, da Evropski parlament in Svet hitro napredujeta, začneta trialoge in dosežeta dogovor o tem predlogu. Komisija bo v ta namen še naprej tesno sodelovala z obema institucijama.
Novi pravni okvir bi moral vključevati predlagano sponzorstvo za vračanje, ki je nova oblika solidarnostnega prispevka za pomoč državam članicam pod migracijskim pritiskom pri vračanju, in podpirati njegovo izvajanje. Poleg tega bi se z novim okvirom vzpostavil nov azilni postopek in postopek vračanja na meji, ki bi bil hiter in učinkovit ter bi preprečeval nezakonite migracije in nedovoljeno gibanje v korist vseh držav članic, ki delujejo solidarno.
Vendar je zanesljivost pravnega okvira odvisna od njegovega izvajanja. Učinkovito in temeljito izvajanje in spremljanje skupnih pravil o vračanju je ključnega pomena za povečanje učinkovitosti vračanja. Schengenski ocenjevalni mehanizem že podpira sistem EU za vračanje z ugotavljanjem in odpravljanjem pomanjkljivosti, izmenjavo dobrih praks, utrjevanjem medsebojnega zaupanja in krepitvijo varstva pravic posameznikov v vseh fazah postopka vračanja. Z nadaljnjo krepitvijo schengenskega ocenjevalnega mehanizma bi sistem EU za vračanje lažje dosegel svoj polni potencial.
Učinkovit in skupen sistem EU za vračanje je odvisen tudi od zelo tesnega usklajevanja in sodelovanja med državami članicami ter institucijami in agencijami EU, kar zagotavlja usklajeno ukrepanje na vseh ravneh. Zato je treba še naprej razvijati zanesljivo upravljanje na področju vračanja ter praktično in operativno podporo, ki jo zagotavlja agencija Frontex, in sicer tako v zvezi z notranjimi vidiki politike vračanja kot tudi z njeno zunanjo razsežnostjo.
V novem paktu je bilo napovedano, da bo kmalu imenovan koordinator za vračanje, ki ga bo podpirala mreža na visoki ravni in bo tesno sodeloval z agencijo Frontex. Koordinator za vračanje bo združeval deležnike na področju vračanja in ponovnega sprejema v državah članicah EU ter spodbujal prizadevanja za skupni cilj. To bo olajšalo sodelovanje med državami članicami, med drugim tudi z zagotavljanjem čim večjega pozitivnega učinka sponzorstva za vračanje. Hkrati so za podporo državam članicam in sodelovanje med njimi potrebni popolna učinkovitost agencije Frontex na področju vračanja z zagotavljanjem operativne podpore nacionalnim organom, pomočjo pri identifikaciji povratnikov in pridobitvi potnih listin, organizacijo operacij vračanja ter podporo pri prostovoljnem odhodu in reintegraciji. Z uvedbo stalne enote agencije Frontex, ki se je začela januarja 2021, in ustanovitvijo posebnega oddelka, ki ga bo vodil namestnik izvršnega direktorja, ki ga je treba čim prej imenovati, bo lahko agencija Frontex izvajala svoja okrepljena pooblastila na področju vračanja.
Upravljanje na področju vračanja in splošna učinkovitost tega področja politike bi se okrepila tudi tako, da bi Komisija na podlagi letne ocene sodelovanja na področju ponovnega sprejema proučila ukrepe na drugih ustreznih področjih politike poleg vizumov za izboljšanje sodelovanja na področju ponovnega sprejema 10 . Na ta način bi se pri postopku upoštevalo delo, ki ga je Svet že opravil v zvezi z mehanizmom usklajevanja, s katerim lahko države članice opozorijo na potrebo po opredelitvi ukrepov na ravni EU ali nacionalni ravni, ki bi lahko prispevali k izboljšanju sodelovanja s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema.
Poleg upravljanja bo okrepljeno sodelovanje s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema na podlagi ocene njihove stopnje sodelovanja v okviru širših migracijskih partnerstev bistveno za učinkovit sistem vračanja, vključno z učinkovito uporabo sponzorstva za vračanje in postopka na meji.
V duhu skupnega sistema EU za vračanje bi bilo treba oceno uporabiti tudi za zagotovitev, da sodelovanje s tretjimi državami na področju ponovnega sprejema deluje za vse in ne le za nekatere države članice ter da na ta način vse države članice izvajajo vrnitve.
3.2 Krepitev sodelovanja s partnerskimi državami na področju vračanja, ponovnega sprejema in trajnostne reintegracije
V skladu z novim paktom se bosta dialog in sodelovanje na področju vračanja, ponovnega sprejema in trajnostne reintegracije še naprej obravnavala kot del celovitih, prilagojenih, uravnoteženih in vzajemno koristnih migracijskih partnerstev.
Vsaka država mora ponovno sprejeti svoje državljane v skladu z običajnim mednarodnim pravom in večstranskimi mednarodnimi konvencijami, kot je Čikaška konvencija o mednarodnem civilnem letalstvu 11 , ne glede na obstoj posebnih instrumentov, ki strukturirajo sodelovanje na področju ponovnega sprejema. Pomembno je doseči napredek pri sodelovanju na področju ponovnega sprejema, kar se lahko zagotovi z uporabo različnih instrumentov.
Kljub temu posebni sporazumi pomagajo olajšati ponovni sprejem ter pojasniti sistem za EU in tretjo državo. EU je doslej sklenila 18 sporazumov 12 in šest dogovorov 13 o ponovnem sprejemu. Trenutno potekajo pogajanja o sporazumih o ponovnem sprejemu z Nigerijo, Tunizijo, Marokom in Kitajsko. Določbe o ponovnem sprejemu so vključene tudi v obsežnejše sporazume EU z nekaterimi tretjimi državami ali regijami 14 , kot je sporazum med EU in 79 afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami (države AKP) 15 , ki bo nasledil Sporazum iz Cotonouja in o katerem so se pred kratkim zaključila pogajanja. Države članice imajo s tretjimi državami tudi dvostranske instrumente za ponovni sprejem.
Vsi taki instrumenti zagotavljajo boljše, bolj strukturirano in predvidljivo sodelovanje, kadar se njihovo izvajanje pozorno spremlja v okviru posebne strukture upravljanja. Sodelovanje s tretjimi državami, s katerimi so že sklenjeni sporazumi ali dogovori, se bo nadaljevalo v obstoječih okvirih (skupnih odborih za ponovni sprejem 16 in skupnih delovnih skupinah 17 ), da se zagotovi, da instrumenti za sodelovanje prinašajo dejanske rezultate. V tem smislu bi morala ocena dejstev, ki jo pripravi Komisija, prispevati k razpravi z državami članicami, da se opredelijo države, s katerimi bi se lahko sklenili novi sporazumi ali dogovori o ponovnem sprejemu.
Vračanje, ponovni sprejem in reintegracija so skupni izziv za EU in njene partnerje. Podpora, ki so jo EU in njene države članice doslej namenile za pomoč pri prostovoljnem vračanju in trajnostni reintegraciji, je prinesla jasne koristi za EU in partnerske države ter učinkovitost postopka vračanja. Podpora EU je z obravnavanjem potreb posameznih povratnikov, skupnosti, v katere se vračajo, ter ustreznih institucij in sistemov partnerskih držav prispevala k njihovemu lokalnemu razvoju. Da bi se izboljšala trajnostna reintegracija, bi bilo mogoče storiti več za vzpostavitev boljših povezav z obstoječimi lokalnimi razvojnimi pobudami in nacionalnimi strategijami ter tako povečati odgovornost tretjih držav ter njihove zmogljivosti za upravljanje vračanja in reintegracije, hkrati pa spodbujati tesnejše sodelovanje v EU.
4.Prva letna ocena sodelovanja s partnerji na področju ponovnega sprejema
4.1. Zahteve
Ocena ravni sodelovanja tretjih držav pri ponovnem sprejemu, ki jo zahteva člen 25a vizumskega zakonika, Uniji zagotavlja uporabno orodje, ki ji pomaga pri stalnem merjenju sodelovanja s partnerji, za katere velja vizumska obveznost, ter ugotavljanju, kaj deluje dobro in čemu je treba nameniti pozornost.
Vizumski zakonik opredeljuje takojšnje naslednje ukrepe, ki bi lahko glede na oceno stopnje sodelovanja privedli do sprejetja spodbujevalnih ukrepov na področju vizumske politike. Kar zadeva tretje države, katerih stopnjo sodelovanja je treba izboljšati z večino zadevnih držav članic, bo Komisija po razpravi z državami članicami in ob upoštevanju splošnih odnosov EU z zadevno državo proučila, kje bi lahko bila uporaba vizumskih ukrepov ustrezna in učinkovita. Z zadevnimi državami se bo o morebitnih vprašanjih glede stopnje sodelovanja razpravljalo tudi v okviru širših dialogov EU o migracijah.
Če Komisija na podlagi te ocene, po razpravi s Svetom ter ob upoštevanju ukrepov, ki jih je sprejela za izboljšanje stopnje sodelovanja zadevne tretje države na področju ponovnega sprejema, in splošnih odnosov Unije z zadevno državo meni, da ta ne sodeluje v zadostni meri, Svetu predloži predlog za sprejetje izvedbenega sklepa o uporabi posebnih omejitev v zvezi z obravnavo vizumov za kratkoročno bivanje (v zvezi z višino vizumske takse ali vizumskimi postopki) 18 . Pri tem bi si morala Komisija še naprej prizadevati za izboljšanje sodelovanja z zadevno državo na področju ponovnega sprejema. Če tretja država v zadostni meri sodeluje na področju ponovnega sprejema, lahko Komisija Svetu predlaga sprejetje več pozitivnih vizumskih ukrepov (začasne vizumske olajšave, kot so znižanje vizumske takse, skrajšanje časa obravnave ali podaljšanje obdobja veljavnosti vizumov za večkratni vstop) 19 .
4.2.Metodologija
Ocena sodelovanja tretjih držav na področju ponovnega sprejema temelji na celovitem sklopu kazalnikov za oceno praks v vseh fazah postopka ponovnega sprejema, in sicer od identifikacije migrantov brez urejenega statusa do izdaje potnih listin in dejanskega vračanja.
V dogovoru s Svetom sta bila določena geografski obseg in postopek zbiranja podatkov 20 , na podlagi katerih so bile ocenjene tiste tretje države, za državljane katerih velja vizumska obveznost za kratkoročno bivanje in je bilo leta 2018 izdanih več kot 1 000 odločb o vrnitvi 21 . Komisija bi lahko na podlagi izkušenj, pridobljenih pri izvajanju te prve ocene, in po razpravah z državami članicami razmislila o nadaljnji pojasnitvi ali spremembi izbirnih meril za prihodnje ocene.
Podatki in kvalitativne informacije, ki se zahtevajo od držav članic, odražajo kazalnike iz člena 25a(2) vizumskega zakonika 22 , vključno z njihovimi praktičnimi izkušnjami pri sodelovanju s tretjimi državami, zlasti glede pravočasnosti postopkov identifikacije in ponovnega dokumentiranja ter sprejemanja potnih listin EU in operacij vračanja, vključno s čarterskimi leti, s strani tretjih držav. V oceni so prikazani tudi obseg dosedanjega sodelovanja EU z vsako tretjo državo in ukrepi, ki so že bili sprejeti za izboljšanje sodelovanja na področju ponovnega sprejema.
Ta celovit sklop podatkov in informacij, ki jih zagotovijo države članice, omogoča sistematično in poglobljeno analizo, presega začetno in včasih netočno ugotovitev na podlagi enega samega kazalnika, kot je stopnja vračanja, ter zagotavlja celovito sliko izkušenj držav članic s stopnjo sodelovanja na področju ponovnega sprejema. Taka ocena zagotavlja tudi dragocene podrobnosti o posebnih težavah v zvezi s sodelovanjem na področju ponovnega sprejema, kot so ovire za identifikacijo, zamude pri izdaji potnih listin, neupoštevanje določenih rokov in nesprejetje čarterskih letov.
V postopku ocenjevanja se upoštevajo tudi druga ustrezna merila, kot je število nezakonitih prihodov, ki omogočajo umestitev stopnje sodelovanja v širši kontekst preteklih in sedanjih migracijskih tokov.
4.3. Splošne ugotovitve
Na podlagi ocene in čeprav se okoliščine v partnerskih državah močno razlikujejo, se zdi, da skoraj tretjina držav, vključenih v oceno sodelovanja za leto 2020, dobro sodeluje z večino držav članic, pri skoraj tretjini je stopnja sodelovanja povprečna in so potrebne izboljšave v zvezi s številnimi državami članicami, pri več kot tretjini pa je treba izboljšati stopnjo sodelovanja z večino zadevnih držav članic.
Podatki in informacije držav članic potrjujejo, da vsi sporazumi EU o ponovnem sprejemu prinašajo znatno dodano vrednost pri olajševanju sodelovanja na področju ponovnega sprejema. To velja tudi za štiri od šestih dogovorov o ponovnem sprejemu. Tretje države večinoma spoštujejo dvostranske instrumente držav članic za ponovni sprejem, ki na podoben način pomagajo pri strukturiranju sodelovanja, vendar se stopnja sodelovanja razlikuje glede na instrument, sodelovanje pa se redko razširi na države članice, ki takega instrumenta nimajo. To lahko privede do na splošno nižje stopnje sodelovanja za EU kot celoto. Poleg tega ima s številnimi tretjimi državami zelo malo držav članic kakršen koli instrument za sodelovanje.
V oceni je bilo potrjeno, da lahko instrumenti, ki strukturirajo sodelovanje, ugodno vplivajo na učinkovitost tega sodelovanja, ter da je pomembno upoštevati koristi vrste predlaganega instrumenta za vsako posamezno situacijo.
Iz ocene je razvidno, da sta glavni oviri identifikacija migrantov brez urejenega statusa in izdaja potnih listin. Ko so ti postopki uspešno zaključeni, se organizacija letov in dejanska vrnitev običajno uspešno izvedeta. Vendar se lahko s sprejetjem čarterskih letov ter večjo prožnostjo in pravočasnostjo pri dogovarjanju o podrobnostih operacij vračanja poveča učinkovitost celotnega postopka, zlasti kadar je število povratnikov visoko.
Izkušnje so pokazale, da se možnosti za uspešno in hitro sodelovanje povečujejo z uvedbo elektronskih platform za obdelavo prošenj za ponovni sprejem (sistemi vodenja zadev za ponovni sprejem) in z evropskimi uradniki za zvezo na področju vračanja ali migracij, ki olajšujejo postopek na lokalni ravni. Ko so navedeni sistemi vzpostavljeni in podpirajo obstoječ sporazum ali dogovor, pozitivno prispevajo k boljšemu sodelovanju na področju ponovnega sprejema.
5.Naslednji koraki
Komisija, visoki predstavnik in države članice si bodo v okviru uvedbe celovitega pristopa k migracijam, določenega v novem paktu, v skladu s svojimi pristojnostmi prizadevali za okrepitev sodelovanja na področju vračanja in ponovnega sprejema, in sicer tako, da bodo razvili skupni sistem EU za vračanje ter si v okviru splošnih odnosov s tretjimi državami prizadevali za poglobljena in celovita partnerstva z njimi na področju migracij. To delo bo zajemalo več področij, ki se medsebojno krepijo.
V skladu s celovitim pristopom, predlaganim v novem paktu o migracijah in azilu, ter za obravnavo medsebojno povezanih notranjih in zunanjih razsežnosti postopka vračanja:
·si bo Komisija prizadevala za bolje delujoč skupni sistem EU za vračanje. Za določitev podlage za skupni sistem EU za vračanje, ki prispeva k trajnostnemu upravljanju migracij in azila, je bistveno doseči dogovor o predlogih za prenovitev direktive o vračanju in za spremembo uredbe o azilnem postopku. Komisija je v ta namen pripravljena podpreti Evropski parlament in Svet, zlasti pri začetku trialogov in hitrem dogovoru o prenovitvi direktive o vračanju. S temi izboljšavami pravnega okvira, imenovanjem koordinatorja za vračanje in vzpostavitvijo mreže na visoki ravni za vračanje ter operativno podporo agencije Frontex bi EU naredila velik korak k zmanjšanju ovir, ki otežujejo postopke vračanja v državah članicah. To bo okrepilo napredek pri sodelovanju s partnerji na področju ponovnega sprejema in podprlo razvoj solidarnosti pri vračanju med državami članicami;
·bo Komisija sistematično spremljala izvajanje pravil o vračanju, med drugim prek schengenskega ocenjevalnega mehanizma in po potrebi tudi postopkov za ugotavljanje kršitev, in sicer tako pri izvajanju postopkov vračanja, kot je izdajanje odločb o vrnitvi in njihovo učinkovito izvrševanje, kot tudi pri spoštovanju pravic migrantov, zlasti otrok in ranljivih oseb, v vseh fazah postopka vračanja. Finančna sredstva iz novega Sklada za azil, migracije in vključevanje bodo uporabljena tudi za ciljno odpravljanje obstoječih vrzeli v vseh državah članicah;
·bo Komisija sprejela strategijo za prostovoljno vračanje in reintegracijo, ki bo pomagala razviti skupni okvir za prostovoljno vračanje in reintegracijo, s čimer se bo vzpostavil usklajen sistem prostovoljnega vračanja v vseh državah članicah EU ter tudi podpiralo prostovoljno vračanje migrantov iz partnerskih držav v njihove države izvora. Poleg tega bo okrepila zmogljivosti EU za podporo trajnostni reintegraciji povratnikov, pri čemer se bo oprla na finančne instrumente, ki so na voljo v sedanjem večletnem finančnem okviru za financiranje sodelovanja EU s partnerskimi državami na področju migracij, in upoštevala načrtovanje te pomoči.
Z oceno stopnje sodelovanja tretjih držav na področju ponovnega sprejema se začne vrsta korakov v skladu s postopkom iz člena 25a vizumskega zakonika. Na podlagi tega se v naslednjih mesecih načrtuje naslednje:
·Komisija bo s Svetom razpravljala o ugotovitvah poročila o oceni, da bi po potrebi oblikovala sklepe o tem, kako okrepiti sodelovanje na področju ponovnega sprejema. Razprave bi lahko privedle tudi do zamisli, kako okrepiti sodelovanje na področju migracij v širšem smislu, tj. v okviru celovitega partnerskega pristopa s tretjimi državami, določenega v novem paktu;
·Komisija, visoki predstavnik in države članice bodo v skladu s svojimi pristojnostmi proaktivno vzpostavljali stike s partnerskimi državami glede na oceno sodelovanja na področju ponovnega sprejema ter dejavno sodelovali na področjih, ki so bila v poročilu opredeljena kot področja, na katerih so potrebne izboljšave. To bo potekalo redno in kot del širših stikov s partnerskimi državami na področju migracij na politični in/ali tehnični ravni. To bo doseženo na podlagi že obstoječih okvirov za sodelovanje in dialog ter po potrebi z vzpostavitvijo novih dialogov o migracijah, pri čemer bo treba zagotoviti, da bodo migracije imele vidnejšo vlogo v političnih dialogih;
·Komisija bo v okviru tega dela poskušala izboljšati izvajanje obstoječih sporazumov in dogovorov EU o ponovnem sprejemu, zaključiti tekoča pogajanja o ponovnem sprejemu ter po potrebi razmislila o začetku novih pogajanj in praktičnih skupnih rešitvah za povečanje števila dejanskih vrnitev;
·Komisija bi nato lahko Svetu predložila predlog o bolj omejevalnih ali ugodnejših vizumskih ukrepih v skladu z vizumskim zakonikom. Pri tem bo v tesnem sodelovanju z visokim predstavnikom upoštevala splošne odnose Unije z zadevnimi državami ter proučila povezave z drugimi ustreznimi politikami, instrumenti in orodji;
·Komisija, Svet in države članice bodo v skladu s svojimi pristojnostmi razvili popolnoma usklajen pristop k enotnemu delovanju in komunikaciji s tretjimi državami. Na podlagi že začetega dela bi bilo treba razviti boljše načine, kako združiti prizadevanja Unije in držav članic za navezovanje stikov in sodelovanje. Usklajevanje bi moralo med drugim prispevati k nadaljnjemu ukrepanju na podlagi poročila o oceni sodelovanja na področju ponovnega sprejema in olajšati opredelitev prilagojenih partnerstev, pri čemer bi bilo treba združiti ustrezna orodja politike in upoštevati ustrezne pristojnosti različnih akterjev. Prizadevati bi si bilo treba tudi za boljše usklajevanje EU na terenu v partnerskih državah s sodelovanjem delegacij EU in lokalnih veleposlaništev držav članic.
Pri sprejemanju navedenih ukrepov na področju ponovnega sprejema si bo EU še naprej prizadevala za splošen, celovit in partnerski pristop k zunanji razsežnosti migracij, kot je določen v novem paktu o migracijah:
·Komisija bo predlagala nov akcijski načrt za boj proti tihotapljenju migrantov za obdobje 2021–2025, ki bo spodbujal sodelovanje med EU in tretjimi državami. Boj proti tihotapljenju migrantov je skupen izziv za EU in partnerje, ki ga je treba obravnavati skupaj;
·Komisija si bo prizadevala tudi za bolj usklajeno, strateško in prožno uporabo sredstev EU. Sredstva EU v okviru naslednjega večletnega finančnega okvira, vključno s Skladom za azil, migracije in vključevanje, instrumentom za upravljanje meja in vizume, instrumentom za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje (NDICI), ki vključuje 10-odstotni cilj porabe za ukrepe, povezane z migracijami, in instrumentom za predpristopno pomoč (IPA III), bodo uporabljena na skladen, strateški in prožen način, da se zagotovi, da bodo prispevala k izvajanju prednostnih nalog EU na področju migracij ter poleg drugih ciljev olajšala sodelovanje na področju ponovnega sprejema, prostovoljnega vračanja in trajnostne reintegracije. EU bo morala nadaljevati in izboljševati sinergije med notranjimi in zunanjimi sredstvi v novem večletnem finančnem okviru ter si prizadevati za dopolnjevanje med sredstvi EU in držav članic v okviru pristopa Ekipe Evropa;
·sodelovanje na področju ponovnega sprejema bo še naprej del širših partnerstev, ki si prizadevajo za vsa področja sodelovanja s partnerji, določena v novem paktu. To vključuje tudi zaščito tistih, ki potrebujejo pomoč, podporo državam gostiteljicam, ustvarjanje gospodarskih priložnosti, odpravljanje temeljnih vzrokov nezakonitih migracij, krepitev vodenja in upravljanja migracij ter spodbujanje zakonitih migracij in mobilnosti ob popolnem spoštovanju pristojnosti držav članic. Kar zadeva slednje, bo Komisija s konferenco na visoki ravni, na kateri bodo sodelovale države članice, poslovni sektor, akademska sfera in drugi akterji, začela pobudo za partnerstva za privabljanje talentov, da bi spodbujala zakonite migracije in mobilnost. To bo zagotovilo celovit okvir politike EU in finančno podporo za sodelovanje s tretjimi državami, da bi se bolje zapolnile potrebe po delovni sili ter znanjih in spretnostih v EU, hkrati pa bo del nabora orodij EU za strateško sodelovanje s partnerskimi državami na področju migracij. Vzporedno s tem bo Komisija leta 2021 predstavila sklop predlogov v zvezi z znanji, spretnostmi in talenti, da bi dodatno podprla države članice pri izpolnjevanju njihovih potreb po delovnih migracijah.
COM(2020) 609 final.
Sklepi Evropskega sveta iz oktobra 2018, EUCO 13/18: https://www.consilium.europa.eu/media/36796/18-euco-final-conclusions-sl.pdf .
Uredba (ES) št. 810/2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (Vizumski zakonik), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/1155 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 (UL L 188, 12.7.2019, str. 25).
Glej člen 7 predloga uredbe o upravljanju azila in migracij (COM(2020) 610 final). V skladu s predlagano zakonodajo bi morala ocena sodelovanja tretjih držav na področju vračanja in ponovnega sprejema temeljiti na poročilu v skladu s členom 25a vizumskega zakonika in katerih koli drugih razpoložljivih informacijah. Zato bi morali premisleki v skladu s predlaganim členom 7 zajemati tako države, za katere velja vizumska obveznost, kot tiste, za katere ta ne velja.
Število nezakonitih prihodov v EU se je zmanjšalo z več kot 1,8 milijona leta 2015 na več kot 110 000 leta 2020 (od januarja do novembra 2020).
Stopnja ugodno rešenih prošenj je mišljena kot delež pozitivnih odločb na prvi stopnji, ki privedejo do priznanja statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite, glede na skupno število odločb o azilu na prvi stopnji. Leta 2019 je bil od 541 085 odločb status begunca ali subsidiarne zaščite priznan 160 965 državljanom tretjih držav.
Leta 2019 se je od 491 195 nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, ki jim je bila odrejena vrnitev, dejansko vrnilo 142 320 državljanov tretjih držav.
COM(2020) 779 final.
Evropska migracijska mreža je mreža strokovnjakov EU za migracije in azil, ki sodelujejo pri zagotavljanju objektivnih in primerljivih informacij, pomembnih za politiko. Ustanovljena je bila na podlagi Odločbe Sveta 2008/381/ES.
Glej člen 7 predloga uredbe o upravljanju azila in migracij (COM(2020) 610 final).
Konvencija ICAO o mednarodnem civilnem letalstvu, dok. št. 7300/9 .
S Hongkongom, Macaom, Šrilanko, Albanijo, Rusijo, Ukrajino, Severno Makedonijo, Bosno in Hercegovino, Črno goro, Srbijo, Moldavijo, Pakistanom, Gruzijo, Armenijo, Azerbajdžanom, Turčijo, Zelenortskimi otoki in Belorusijo.
Z Afganistanom, Gambijo, Gvinejo, Bangladešem, Etiopijo in Slonokoščeno obalo.
Sporazumi o političnem dialogu in sodelovanju s Kanado, Kostariko, Salvadorjem, Gvatemalo, Hondurasom, Nikaragvo, Panamo, Kubo, Tadžikistanom, Uzbekistanom, Irakom, Vietnamom, Indonezijo, Novo Zelandijo, Kazahstanom in Malezijo vsebujejo poglavje o migracijah s posebnimi določbami o ponovnem sprejemu.
Člen 13 Sporazuma o partnerstvu AKP-EU.
S Hongkongom, Macaom, Šrilanko, Albanijo, Rusijo, Ukrajino, Severno Makedonijo, Bosno in Hercegovino, Črno goro, Srbijo, Moldavijo, Pakistanom, Gruzijo, Armenijo, Azerbajdžanom, Turčijo, Zelenortskimi otoki in Belorusijo.
Z Afganistanom, Gambijo, Gvinejo, Bangladešem, Etiopijo in Slonokoščeno obalo.
Člen 25a(5).
Člen 25a(8).
Podatki in odgovori na vprašalnik, ki so jih zagotovile države članice (27) in pridružene schengenske države (4) za leto 2019 ter ki jih je zbrala agencija Frontex v skladu s celovitim sklopom kazalnikov, določenih v zakonodaji.
V skladu s podatki Eurostata iz avgusta 2019.
Kazalniki iz člena 25a(2) vizumskega zakonika so: (a) število odločb o vrnitvi, izdanih osebam iz zadevne tretje države, ki nezakonito bivajo na ozemlju držav članic; (b) število dejanskih prisilnih vrnitev oseb, ki jim je bila izdana odločba o vrnitvi, kot odstotek števila odločb o vrnitvi, izdanih državljanom zadevne tretje države, vključno po potrebi in na podlagi sporazumov o ponovnem sprejemu Unije ali dvostranskih sporazumov o ponovnem sprejemu s številom državljanov tretjih držav, ki so potovali prek ozemlja zadevne tretje države; (c) za vsako državo članico število prošenj za ponovni sprejem, ki jih je tretja država sprejela, izraženo kot odstotek števila prošenj, ki jih je prejela; (d) stopnja praktičnega sodelovanja glede vračanja v različnih fazah postopka vračanja, kot so: (i) pomoč pri identifikaciji oseb, ki nezakonito prebivajo na ozemlju držav članic, in pri pravočasnem izdajanju potnih listin; (ii) sprejemanje evropske potne listine za vrnitev nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav ali prepustnice Unije; (iii) pristanek na ponovni sprejem oseb, ki so v postopku zakonitega vračanja, ter (iv) sprejetje letov in operacij vračanja.