Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Uniji, Sklepa (EU) 2015/1814 o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov ter Uredbe (EU) 2015/757

(COM(2021) 551 final – 2021/0211 (COD))

Predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Sklepa (EU) 2015/1814 glede količine pravic za vključitev v rezervo za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov do leta 2030

(COM(2021) 571 final – 2021/0202 (COD))

(2022/C 152/29)

Poročevalec:

Thord Stefan BACK

Zaprosilo	Evropski parlament, 13. 9. 2021 Svet, 20. 9. 2021
Pravna podlaga	člen 192(1) in člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	25. 11. 2021
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	8. 12. 2021
Plenarno zasedanje št.	565
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	219/3/13

1. Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja ambicijo po hitrejšem in večjem zmanjšanju emisij CO2, s čimer bi dosegli cilje, določene v evropskih podnebnih pravilih in evropskem zelenem dogovoru, ter v celoti podpira krovni cilj 55-odstotnega zmanjšanja emisij CO2 do leta 2030 in ogljično nevtralnega gospodarstva do leta 2050.

1.2

EESO izraža podporo predlaganim ukrepom, zato meni, da je tudi izjemno pomembno, da se problemi, povezani s predvidenim prehodom, ustrezno obravnavajo in rešijo. To je po njegovem mnenju glavni pogoj za uspeh.

1.3

Pomembno je torej, da se zelo skrbno analizirajo morebitne negativne posledice predlaganih ukrepov za konkurenčnost evropske industrije in ponudnikov storitev, tako v ogljično intenzivnih sektorjih kot na splošno, ter sprejmejo ukrepi, s katerimi bi se čim bolj preprečili negativni učinki na gospodarstvo in negativni družbeni učinki, kot so brezposelnost, energetska revščina in revščina na področju mobilnosti.

1.4

EESO je seznanjen s tem, da so sredstva, ki bodo na voljo za strokovno izpopolnjevanje in prekvalifikacijo ter za obravnavo negativnih družbenih učinkov, ki jih prinaša predlog o ETS, odvisna od odločitev o predlogih, ki jih morata sozakonodajalca še odobriti, vključno z vzpostavitvijo Socialnega sklada za podnebje. Čeprav te predloge same po sebi odobrava, še vedno dvomi, da bo na voljo dovolj sredstev, tudi če bodo predlogi financiranja odobreni brez bistvenih sprememb.

1.5

Treba je tudi razmisliti o načinu, kako se podnebna vprašanja obravnavajo po svetu, in preprečiti razlike, ki bi lahko evropska podjetja postavile v slabši položaj. EESO v zvezi s tem med drugim opozarja na svoje mnenje o mehanizmu za ogljično prilagoditev na mejah (CBAM).

1.6

Hitrejše zmanjševanje emisij CO2, visoke ambicije glede tega ter manjša razpoložljivost pravic do emisije toplogrednih plinov bodo pomenili višje stroške za vse sektorje, zajete v sistem ETS. Čeprav bo nekatere sektorje ščitil mehanizem za ogljično prilagoditev na mejah, bo to negativno vplivalo na konkurenčnost na svetovnem trgu, če ne bo EU sledilo znatno število drugih držav, kar pa še ni znano. Morda bodo potrebni ukrepi v podporo izvozu, zato EESO poudarja, da je treba poiskati učinkovite rešitve, združljive z okvirom STO, zaradi česar bi morala Evropska komisija nemudoma sprejeti politične ukrepe. Poleg tega je treba ustrezno spremeniti vse dvostranske trgovinske sporazume EU.

1.7

EESO se tudi sprašuje, ali bodo višji stroški, ki jih bodo povzročile spremembe ETS, morda negativno vplivali na možnosti okrevanja po krizi zaradi COVID-19.

1.8

EESO opozarja, da je pomorski promet eden od sektorjev, v katerem bo zmanjšanje emisij CO2 do leta 2030 posebno težavno in drago, vendar so v sektorju kljub temu napovedali, da bo do leta 2050 dosežena podnebna nevtralnost. Evropska komisija bi morala preučiti, ali bi načrtovana vključitev pomorskega prometa lahko povzročila splošno podražitev pravic do emisije, kar bi imelo posledice za vse sektorje ETS.

1.9

EESO načeloma pozdravlja predlog, naj se področje uporabe ETS razširi na plovila tretjih držav ter potovanja iz pristanišč tretjih držav in vanje, vendar opozarja na sedanja prizadevanja v okviru Mednarodne pomorske organizacije (IMO) za globalno rešitev glede emisij iz pomorskega prometa ter poziva EU, naj si dejavno prizadeva za takšno rešitev.

1.10

Kar zadeva izbrano rešitev za razširitev ETS na stavbni sektor in cestni promet v obliki vzporednega sistema, v katerem bodo distributerji goriv nastopali kot trgovalni subjekti, EESO ugotavlja, da bo na osebe, odgovorne za stavbe, prevoznike in lastnike osebnih avtomobilov vplival predvsem cenovni signal, če bo distributer goriv dopustil, da bodo stroški trgovanja vplivali na ceno goriv, kar bo imelo precejšnje posledice za gospodinjstva/potrošnike in podjetja.

1.11

Ker v tem primeru akterji, za katere velja ETS, niso dejanski akterji v zadevnih sektorjih – tj. v cestnem prometu in pri upravljanju stavb –, temveč distributerji goriv, so možnosti tistih v zadevnih sektorjih, da vplivajo na svoj položaj, zelo omejene, dostikrat pa jih sploh ni. Uvaja se le cenovni signal, ki bo imel podobne učinke kot na primer zvišanje davka. Običajne dodane vrednosti sistema ETS v tem primeru torej skorajda ni.

1.12

Učinki razširitve na cestni promet bodo lahko zlasti prizadeli gospodinjstva, ki iz finančnih ali drugih razlogov ne morejo izbrati električnega vozila ali takega na alternativno gorivo, ali promet s težkimi vozili, v katerem predvsem pri prevozu na dolge razdalje za zdaj ni na voljo nobena prava alternativa fosilnim gorivom.

1.13

Kar zadeva razširitev na cestni promet, EESO ugotavlja, da je bila odločitev za ta ukrep sprejeta v nasprotju s pomisleki zasebnega sektorja, sindikatov in nevladnih organizacij. Zdi se, da so bila ta mnenja upoštevana manj kot mnenja državljanov in akademske skupnosti. Sprejemanje zakonov je politični proces z družbenimi učinki, zato EESO meni, da bi bilo treba pri sprejemanju teh odločitev nujno upoštevati učinke na družbo, tudi na gospodarstvo in zaposlovanje.

1.14

EESO opozarja, da bo za notranjo plovbo v EU, stavbni sektor in cestni promet še naprej veljala uredba o porazdelitvi prizadevanj in da se bodo rezultati teh sektorjev v okviru ETS šteli med prizadevanja držav članic za izpolnjevanje obveznosti iz te uredbe. Na prometni sektor vplivajo tudi emisijski standardi in na stavbnega določbe o energetski učinkovitosti, oba pa dodatno ureja direktiva o energiji iz obnovljivih virov. EESO zato poudarja, da morajo Komisija in države članice usklajeno in pregledno obravnavati povezavo med sistemi.

1.15

EESO podpira predlog, naj se v zvezi z rezervo za stabilnost trga prilagodijo količine ter izboljšata stabilnost in predvidljivost. Prav tako pozdravlja vzpostavitev rezerve za stabilnost trga tudi za trgovanje z emisijami iz cestnega prometa in stavbnega sektorja.

2. Ozadje mnenja

2.1

Komisija je objavila naslednja predloga o posodobitvi in razširitvi sistema za trgovanje z emisijami:

—

predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Uniji, Sklepa (EU) 2015/1814 o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov ter Uredbe (EU) 2015/757 (COM(2021) 551 final – 2021/0211 (COD)) (predlog o ETS) ter

—	predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Sklepa (EU) 2015/814 glede količine pravic za vključitev v rezervo za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov do leta 2030 (COM(2021) 571 final – 2021/0202 (COD)) (predlog o stabilnosti trga).

2.2

Predloga sta del svežnja „Pripravljeni na 55“, s katerim naj bi se vzpostavil regulativni okvir za doseganje cilja, določenega v podnebnih pravilih, da se emisije CO2 do leta 2030 zmanjšajo za najmanj 55 % v primerjavi z letom 1990, in sicer na pravičen, stroškovno učinkovit in konkurenčen način.

2.3

Ta cilj naj bi se dosegel s trinajstimi zakonodajnimi predlogi, ki veljajo za medsebojno povezane ter vsebujejo ukrepe v zvezi z določanjem cen, ciljev in standardov ter podporo.

2.4

Predloga, obravnavana v tem mnenju, se nanašata na vzpostavitev močnejšega sistema za trgovanje z emisijami ter razširitev trgovanja z emisijami na pomorski in cestni promet ter stavbni sektor. Drugi predlogi, ki se nanašajo na ETS v letalskem sektorju, so obravnavani v ločenem mnenju.

2.5

Predloga sta povezana s predlogom za posodobljeno direktivo o obdavčitvi energije (1) in predlogom za mehanizem za ogljično prilagoditev na mejah (2). Obstaja tudi povezava s predlogom uredbe o vzpostavitvi Socialnega sklada za podnebje (3), ki naj bi ublažil negativne socialne učinke zaradi predloga o ETS.

2.6

Dvig cilja glede zmanjšanja emisij, in sicer s 43 na 61 % do leta 2030, pomeni, da se bo letno zmanjšanje emisij s sedanjega 2,2 % povečalo na 4,2 %. To naj bi se zgodilo z zmanjšanjem količine pravic, ki bodo na voljo vsako leto. Kar zadeva sektorje, ki naj bi jih zaščitil predlagani mehanizem za ogljično prilagoditev na mejah (cement, električna energija, gnojila, železo in jeklo ter aluminij), od trenutka popolne uvedbe mehanizma ne bo več brezplačnih pravic. Enako velja za stavbni sektor in cestni promet, pri katerih se ne pričakuje tveganja selitve virov CO2.

2.7

Kar zadeva razširitev sistema za trgovanje z emisijami na cestni promet in stavbni sektor, obstaja tudi povezava s predlogom za posodobljeno uredbo o porazdelitvi prizadevanj (4).

3. Splošne ugotovitve

Predlog o ETS na splošno

3.1

EESO pozdravlja ambicijo po hitrejšem in večjem zmanjšanju emisij CO2, s čimer bi dosegli cilje, določene v evropskih podnebnih pravilih in evropskem zelenem dogovoru. V celoti podpira krovni cilj 55-odstotnega zmanjšanja emisij CO2 do leta 2030 in ogljično nevtralnega gospodarstva do leta 2050. Na splošno podpira tudi načelo „onesnaževalec plača“. Kot je bilo med drugim prikazano v nedavnem poročilu Medvladnega panela za podnebne spremembe (IPCC), so za blažitev podnebnih sprememb potrebni hitri in odločni ukrepi.

3.2

3.3

Treba je tudi razmisliti o načinu, kako se podnebna vprašanja obravnavajo po svetu, in preprečiti razlike, ki bi lahko evropska podjetja postavile v slabši položaj ali povzročile družbene probleme, kot sta energetska revščina ali revščina na področju mobilnosti. EESO obžaluje, da je bilo tem problemom, kot kaže, namenjene premalo pozornosti in da se ponujene rešitve ne zdijo povsem zadostne.

3.4

V povezavi z družbenimi učinki bosta nedvomno potrebna prekvalificiranje in strokovno izpopolnjevanje, da bo mogoče delovno silo prilagoditi novim zahtevam po znanjih in spretnostih. Poleg tega bodo učinki na gospodinjstva v obliki višjih stroškov električne energije in mobilnosti verjetno povzročili energetsko revščino in revščino na področju mobilnosti, pri čemer je slednja zlasti razširjena v oddaljenih in redko poseljenih regijah. Obstajajo načrti za reševanje teh težav z različnimi blažitvenimi ukrepi, ki bi se v veliki meri financirali s prihodki iz ETS, vključno s tistimi, ki bodo pripadli državam članicam, in tistimi, s katerimi se bo financiral predlagani Socialni sklad za podnebje. EESO je seznanjen s tem, da so sredstva, ki bodo na voljo za reševanje teh težav, odvisna od odločitev o predlogih, ki jih morata sozakonodajalca še odobriti. Meni tudi, da bodo stroški reševanja teh težav precejšnji in dolgotrajni. EESO zato ob upoštevanju števila ljudi, ki jih to zadeva, in časa, potrebnega za predvideni prehod, prav tako dvomi, da bo na voljo dovolj sredstev, tudi če bodo predlogi financiranja odobreni brez bistvenih sprememb.

3.5

Hitrejše zmanjševanje emisij CO2, visoke ambicije glede tega ter manjša razpoložljivost pravic do emisije toplogrednih plinov bodo poleg okoljskih koristi pomenili tudi višje stroške za vse sektorje, zajete v sistem ETS. Čeprav bodo stroškovni učinki manjši zaradi razpoložljivosti brezplačnih pravic, za nekatere sektorje pa zaradi mehanizma za ogljično prilagoditev na mejah, se ta ukrepa ne bosta uporabljala za vse sektorje, ki uporabljajo energijo v različnih procesih in ki bodo imeli na notranjem trgu konkurente iz tretjih držav. Poleg tega ta ukrepa podjetij iz EU ne bosta zaščitila pred slabšim konkurenčnim položajem na zunanjih trgih, saj bodo njihovi stroški višji.

3.6

EESO tudi opozarja, da še ni gotovo, ali bodo brezemisijski proizvodi postali dovolj privlačni za izravnavo razlike v ceni, ki jo bo povzročil ETS, ter ali bodo na svetovnih trgih na splošno uvedeni ukrepi z enakimi stroškovnimi učinki kot pri ETS. Če ne bo tako, bo lahko konkurenčnost evropskih podjetij na svetovnem trgu ogrožena.

S tem se poraja vprašanje, ali bi morali biti proizvodi in storitve, namenjeni izvozu v tretje države, izvzeti iz ETS in ali bi bilo treba razmisliti o drugih podpornih ukrepih. Vprašljivo je, ali je podpora inovacijam, za katero se zdi, da je edini podporni ukrep, ki je združljiv z okvirom STO, zadostna za odpravo morebitnih težav glede konkurenčnosti.

3.7

Vprašati se je treba tudi, ali bodo višji stroški, ki jih bodo povzročile spremembe ETS, morda negativno vplivali na možnosti okrevanja po krizi zaradi COVID-19. EESO dvomi, da je bilo to tveganje ustrezno upoštevano.

3.8

EESO z zadovoljstvom ugotavlja, da je v predlogu o ETS predvidena uporaba prihodkov iz sistema ETS na različne načine – prek lastnih sredstev Komisije ali v skladu z določbami o tem, kako bodo prihodke uporabljale države članice – in sicer za spodbujanje trajnostnosti ter blažitev družbenih učinkov prehoda na ogljično nevtralno družbo.

3.9

EESO poudarja, da zgornjih ugotovitev ne gre jemati kot dvom o nujnosti ukrepanja za ublažitev negativnih podnebnih učinkov emisij, ampak kot opozorilo glede tveganja negativnih posledic tako za družbo kot za konkurenčnost, če vprašanja, kot so tista, navedena zgoraj, ne bodo obravnavana in rešena.

Razširitev na pomorski promet

3.10

EESO pozdravlja, da bodo za vse ladje, ki prihajajo v pristanišča EU ali iz njih odhajajo, veljala ista pravila. Kljub temu bodo morda stroški lastnikov ali upravljavcev ladij iz EU, ki sicer spadajo na področje uporabe ETS, višji kot pri konkurentih iz tretjih držav, ki poleg tega stroške občasno znižujejo s socialnim dampingom. EU mora biti pozorna na učinke zmanjšane konkurenčnosti pomorskega prometa EU.

3.11

Upoštevati bi bilo treba tudi, da je pomorski promet eden od sektorjev, v katerem je zmanjšanje emisij CO2 posebno težavno in drago, ter da bi zato vključitev pomorskega prometa lahko povzročila splošno podražitev pravic do emisije, kar bi imelo posledice za konkurenčnost vseh sektorjev ETS.

3.12

Kot je navedeno v predlogu o ETS, je trgovanje v okviru ETS v pomorskem sektorju omejeno na ladje z bruto tonažo, večjo od 5 000, v skladu z Uredbo (EU) 2015/757 Evropskega parlamenta in Sveta (5) o spremljanju emisij ogljikovega dioksida iz pomorskega prevoza, poročanju o njih in njihovem preverjanju. To bi lahko sprožilo nasprotne učinke od želenih, in sicer v obliki izgradnje ladij z bruto tonažo, manjšo od 5 000, ali predelave ladij, da ne bodo presegale omejitve 5 000 bruto ton. Smiselna rešitev bi bila, da bi bil ta prag bistveno nižji in da bi se ETS uporabljal na primer za ladje nad 400 bruto tonami. Dodatna rešitev bi lahko bila ustrezna prilagoditev obveznosti spremljanja.

3.13

Čeprav EESO načeloma pozdravlja predlog, naj se področje uporabe ETS razširi na plovila tretjih držav ter potovanja iz pristanišč tretjih držav in vanje, opozarja na sedanja prizadevanja v okviru organizacije IMO, da bi se dosegla globalna rešitev glede emisij iz pomorskega prometa, ter poziva EU, naj si dejavno prizadeva za takšno rešitev.

Širitev na stavbni sektor in cestni promet v vzporednem sistemu

3.14

Izbrana rešitev v obliki vzporednega sistema, v katerem bodo distributerji goriv nastopali kot trgovalni subjekti, pomeni, da bo na osebe, odgovorne za stavbe, prevoznike in lastnike osebnih avtomobilov vplival predvsem cenovni signal, če bo distributer goriv dopustil, da bodo stroški trgovanja vplivali na ceno goriv. Če se bo to zgodilo, bodo lahko posledice tako za gospodinjstva/potrošnike kot za podjetja precejšnje.

3.15

3.16

Učinki bodo lahko zlasti prizadeli gospodinjstva, ki iz finančnih ali drugih razlogov ne morejo izbrati električnega vozila ali takega na alternativno gorivo, ali promet s težkimi vozili, v katerem predvsem pri prevozu na dolge razdalje za zdaj ni na voljo nobena prava alternativa fosilnim gorivom.

3.17

Ko se bo povečalo povpraševanje, se bodo verjetno alternativna goriva prav tako podražila, zlasti če upoštevamo strogo zakonodajo o obnovljivih gorivih, ki omejuje njihovo razpoložljivost in povzroča višje stroške.

3.18

Zdi se, da sta bistvena lastnost in dodana vrednost sistema ETS v tem, da spodbuja akterje v zadevnih sektorjih k ukrepanju, s katerim si zmanjšajo bremena, ki jim jih nalaga, kar storijo s spremembo vedenja ali razvojem v različne smeri. Ker v tem primeru akterji, za katere velja ETS, niso dejanski akterji v zadevnih sektorjih – tj. v cestnem prometu in upravljanju stavb –, temveč distributerji goriv, so možnosti tistih v zadevnih sektorjih, da vplivajo na svoj položaj, zelo omejene, dostikrat pa jih sploh ni. Uvaja se le cenovni signal, ki bo imel podobne učinke kot na primer zvišanje davka. Običajne dodane vrednosti sistema ETS v tem primeru torej skorajda ni.

Povezava med ETS za pomorski promet, stavbni sektor in cestni promet ter uredbo o porazdelitvi prizadevanj (Uredba (EU) 2018/842 Evropskega parlamenta in Sveta (6) )

3.19

EESO je seznanjen s tem, da bo za notranjo plovbo v EU, stavbni sektor in cestni promet še naprej veljala uredba o porazdelitvi prizadevanj in da bodo na te sektorje vplivali tudi drugi novi predpisi, zajeti v sveženj „Pripravljeni na 55“, kot so predlog direktive o energijski učinkovitosti (7), direktiva o energiji iz obnovljivih virov (8) in zahteve glede emisij iz motornih vozil. Videti je, da bodo ravni emisij v okviru ETS za te sektorje tako štele med prizadevanja držav članic za izpolnjevanje obveznosti iz te uredbe. Prav tako je videti, da bodo države članice s tem obdržale regulativno sposobnost določanja dodatnih obveznosti za te sektorje, da bi tako pripomogle k izpolnjevanju obveznosti iz omenjene uredbe, pri čemer bodo hkrati veljale določbe iz uredbe, ki se nanašajo na prožnost in pravičnost. EESO zato opozarja, kako pomembno je, da Komisija in države članice usklajeno in pregledno obravnavajo povezavo med tema različnima sistemoma.

Predlog o stabilnosti trga

3.20

EESO je seznanjen s prilagoditvijo izračuna skupne količine pravic, da se bo rezerva za stabilnost trga lahko uporabljala tudi za letalski in pomorski sektor, ter s spremembo tako imenovane stopnje vključitve, s katero se bo uvedla prožnost, saj se bo vzpostavila blažilna rezerva za stabilnost trga.

3.21

EESO prav tako pozdravlja samo vzpostavitev rezerve za stabilnost trga, tudi za trgovanje z emisijami iz cestnega prometa in stavbnega sektorja.

3.22

EESO pozdravlja spremembe Sklepa (EU) 2015/1814 Evropskega parlamenta in Sveta (9) o rezervi za stabilnost trga ter namero, da se bodo upoštevale potrebe letalstva in pomorskega prometa ter stavbnega sektorja in cestnega prometa. Zadovoljen je s ciljem izboljšanja predvidljivosti in stabilnosti v zvezi z razpoložljivostjo pravic. Prav tako pozdravlja predlog podaljšanja podvojitve odstotnih stopenj in pravic, ki bo omogočil, da se v rezervo za stabilnost trga vključi zadostna količina pravic.

V Bruslju, 8. decembra 2021

Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Christa SCHWENG

(1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0563

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0564&qid=1634050477623

(3) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:52021PC0568

(4) https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/proposal-amendment-effort-sharing-regulation-with-annexes_en.pdf

(5) Uredba (EU) 2015/757 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2015 o spremljanju emisij ogljikovega dioksida iz pomorskega prevoza, poročanju o njih in njihovem preverjanju ter spremembi Direktive 2009/16/ES (UL L 123, 19.5.2015, str. 55).

(6) Uredba (EU) 2018/842 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o zavezujočem letnem zmanjšanju emisij toplogrednih plinov za države članice v obdobju od 2021 do 2030 kot prispevku k podnebnim ukrepom za izpolnitev zavez iz Pariškega sporazuma ter o spremembi Uredbe (EU) št. 525/2013 (UL L 156, 19.6.2018, str. 26).

(7) COM(2021) 558 final.

(8) COM(2021) 557 final.

(9) Sklep (EU) 2015/1814 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2015 o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov in spremembi Direktive 2003/87/ES (UL L 264, 9.10.2015, str. 1).