Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu – Strategija za v celoti delujoče in odporno schengensko območje

(COM(2021) 277 final)

Predlog uredbe Sveta o vzpostavitvi ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1053/2013

(COM(2021) 278 final – 2021/0140 (CNS))

(2022/C 105/17)

Poročevalec:

Ionuţ SIBIAN

Zaprosilo	Evropska komisija, 10. 8. 2021
Pravna podlaga	člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	6. 10. 2021
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	20. 10. 2021
Plenarno zasedanje št.	564
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	232/1/5

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja strategijo Komisije za v celoti delujoče in odporno schengensko območje.

1.2

Odbor potrjuje svojo polno podporo načelom, na katerih temelji sodelovanje v schengenskem območju, ki jo je izrazil v resoluciji z dne 17. februarja 2016, in sicer neoviranemu uresničevanju temeljnih svoboščin iz Pogodb v skupnem območju svobode, varnosti in pravice ter potrebi po okrepitvi skupne odgovornosti in solidarnosti pri upravljanju zunanjih meja.

1.3

Odbor ponovno poudarja, da EU in države članice pri opredelitvi in izvajanju politike EU na področju upravljanja meja, interoperabilnosti, upravljanja migracij in azila ter policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah ves čas veže Listina o temeljnih pravicah, katere določbe morajo ne le spoštovati, temveč tudi promovirati.

1.4

Odbor je močno zaskrbljen zaradi poročil o kršitvah temeljnih pravic na zunanjih mejah EU ter poziva Komisijo in Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo (Frontex), naj nemudoma odpravita kršitve temeljnih pravic, spremljata poročila o takih kršitvah in nadalje ukrepata ter zagotovita, da se mehanizmi odgovornosti, določeni v uredbi o Evropski agenciji za mejno in obalno stražo, učinkovito izvajajo. Poziva k okrepitvi posvetovalnega foruma za temeljne pravice in k sodelovanju organizirane civilne družbe v njem prek EESO.

1.5

Odbor izraža zaskrbljenost zaradi poltrajne ponovne uvedbe mejne kontrole na delih notranjih meja držav članic in njenega negativnega gospodarskega in družbenega vpliva na državljane in podjetja EU ter zlasti obmejne delavce, obmejne skupnosti in evroregije. Poziva Komisijo, naj redno skrbno spremlja in ocenjuje nujnost in sorazmernost teh ponovnih uvedb kontrole ter ukrepa, če je to potrebno. Pozdravlja napovedano namero Komisije, da bo večkrat uporabila svoja izvršilna pooblastila, če bo schengensko ocenjevanje upravičevalo take ukrepe.

1.6

Odbor izraža zaskrbljenost glede nadaljnjega izključevanja nekaterih držav članic, in sicer Cipra, Romunije, Bolgarije in Hrvaške, iz polne uporabe schengenskega pravnega reda. Skupaj s Komisijo poziva k hitrim in odločnim ukrepom Sveta v zvezi s tem.

1.7

Odbor ugotavlja, da je veliko sestavnih delov strategije še vedno v fazi zakonodajnih predlogov. Opozoriti želi, da je pripravil posebna mnenja o nekaterih od teh predlogov, zlasti o novem paktu o migracijah in azilu ter o interoperabilnosti. Komisijo poziva, naj ta mnenja ustrezno upošteva.

1.8

Odbor ugotavlja, da je več elementov pakta odvisnih od pravočasnega izvajanja nedavno sprejete zakonodaje, zlasti uredbe o interoperabilnosti in uredbe o evropski mejni in obalni straži 2.0. Izraža zaskrbljenost glede napredka, doseženega v zvezi s tem, in poziva Komisijo, naj podrobno spremlja morebitne zamude in prekoračitve proračuna ter jih učinkovito odpravlja.

1.9

Odbor pozitivno ocenjuje predloge za izboljšanje delovanja schengenskega ocenjevalnega mehanizma, zlasti hitrejše nadaljnje ukrepanje, povečane sinergije z mehanizmom za ocenjevanje ranljivosti ter večjo in bolj horizontalno pozornost, namenjeno človekovim pravicam, vključno s predvideno vlogo Agencije za temeljne pravice. Vendar je treba paziti, da s schengenskim ocenjevalnim mehanizmom ne bi politizirali vprašanj, ki so bolj tehnične narave.

1.10

Odbor meni, da lahko schengenski forum zagotovi politični zagon za ohranjanje in razvoj schengenskega območja, vendar svari, da ne bi smel pomeniti vračanja v medvladno preteklost schengenske ureditve, katere delovanje sta ogrožala medvladni pristop in pomanjkanje preglednosti. Odbor in druge institucije EU bi morali biti vedno obveščeni in imeti možnost, da sodelujejo na forumu.

1.11

Odbor razume, da sta povezani področji policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, vključno z boljšim sodelovanjem na področju preprečevanja terorizma, izjemno pomembni za zaupanje državljanov in držav članic EU v schengensko območje. Za tako sodelovanje pa bi bilo treba v vseh državah članicah ves čas v celoti spoštovati temeljne pravice, vključno z ohranjanjem neodvisnega sodstva, da lahko instrumenti vzajemnega zaupanja, kot je evropski nalog za prijetje, ustrezno delujejo.

1.12

Odbor trdno verjame, da se sodelovanje s tretjimi državami ne bi smelo osredotočati izključno na nadzor migracij in azila, temveč bi moralo prispevati tudi k pravemu partnerstvu, namenjenemu izboljšanju položaja migrantov in beguncev v tretjih državah, zlasti žrtev trgovine z ljudmi, in da bi si morali prizadevati, da se s sodelovanjem odpravijo temeljni vzroki migracij ter spodbujajo varne in urejene migracije.

1.13

Kot je poudarila predsednica Komisije Ursula von der Leyen v svojem govoru o stanju v Uniji leta 2021, je izjemno pomembno, da se doseže dogovor o skupnem evropskem sistemu za upravljanje naših zunanjih meja, migracij in azila, da tretje države ne bi mogle izkoriščati pomanjkanja enotnosti.

2.   Ozadje mnenja

2.1

Leta 1985 je več držav članic sprejelo mednarodni Schengenski sporazum in se odločilo, da bodo odpravile vse mejne kontrole na notranjih mejah. S Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma iz leta 1990 so bili zagotovljeni potrebni „spremljajoči ukrepi“, namenjeni izravnavi zunanjih učinkov odprave kontrol.

2.2

Z Amsterdamsko pogodbo je schengenski pravni red postal del pravnega reda EU, urejen pa je bil tudi posebni položaj Združenega kraljestva, Irske in Danske.

2.3

Sklenitev dvostranskih sporazumov z Norveško, Islandijo, Švico in Lihtenštajnom je tem državam omogočila sodelovanje v schengenski ureditvi.

2.4

Bolgarija, Romunija in Hrvaška sodelujejo v delih schengenskega pravnega reda, vendar je za odpravo kontrol na njihovih notranjih mejah potreben soglasen sklep Sveta. Svet je zavrnil sprejetje te odločitve, čeprav je Komisija ugotovila, da so te države tehnično pripravljene.

2.5

Odkar je bil schengenski pravni red vključen v pravni red EU, se je postopno razvijal, zlasti s sprejetjem zakonika o schengenskih mejah, vizumskega zakonika ter uredbe o evropski mejni in obalni straži. Sodelovanje na področju meja, vizumov, migracij in azila podpira več velikih informacijskih podatkovnih zbirk za izmenjavo informacij (SIS, VIS, EURODAC, SVI, ETIAS, ECRIS-TCN), ki so zdaj interoperabilne.

2.6

Kljub skupni odgovornosti so posamezne države članice še naprej odgovorne vsaka za svoj del zunanjih meja, kar pomeni, da bodo pomanjkljivosti pri upravljanju zunanjih meja v eni državi članici verjetno imele resne posledice za celotno območje svobode, varnosti in pravice.

2.7

Schengensko območje je bilo v zadnjih petih letih pod precejšnjim pritiskom, ker so nekatere države članice večkrat in trajno ponovno uvedle kontrole na notranjih mejah. To se je zgodilo kot odziv na razmere v zvezi z begunci in migranti leta 2015 ter nevarnost terorističnega nasilja v Evropi.

2.8

Zaradi pandemije COVID-19 je prišlo do nadaljnjega zapiranja meja in omejevanja prostega gibanja ljudi.

2.9

Kot odziv na razmere v zvezi z begunci in migranti leta 2015 je bila agencija Frontex, Evropska agencija za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah držav članic Evropske unije, leta 2016 preoblikovana v Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo, leta 2019 pa dodatno okrepljena.

2.10

Evropska komisija je v novem paktu o migracijah in azilu potrdila, da je „integrirano upravljanje meja […] nepogrešljiv instrument politike“ za celovitost schengenskega območja in „bistven sestavni del celovite migracijske politike“. Napovedala je ločeno strategijo o prihodnosti schengenskega območja, ki je bila objavljena 2. junija 2021.

2.11

Cilj te strategije je okrepiti schengensko območje in povečati njegovo odpornost. V njej so ocenjeni izzivi, s katerimi se je v zadnjih letih soočalo schengensko območje, tudi med pandemično krizo, in določeni nadaljnji koraki za ohranitev njegovih koristi.

2.12

Cilji strategije so: 1. zagotoviti učinkovito upravljanje zunanjih meja EU; 2. notranje okrepiti schengensko območje; 3. izboljšati pripravljenost in upravljanje; 4. dokončati schengensko območje.

2.13

Novo strategijo spremlja predlog uredbe Sveta o vzpostavitvi in delovanju ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 1053/2013 (1).

2.14

Komisija predlaga prenovo schengenskega ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma. Spremembe vključujejo pospešitev postopka ocenjevanja in skrajšani postopek v primeru znatnih pomanjkljivosti, ki bi lahko ogrozile celotno schengensko območje.

3.   Splošne ugotovitve

3.1   Sodobno in učinkovito upravljanje zunanjih meja

3.1.1

Odbor podpira hitro sprejetje večletne strateške politike za evropsko integrirano upravljanje meja kot dela sistema integriranega upravljanja, določenega v členu 77(2)(d) PDEU. Pred sprejetjem te strategije želi biti vključen v posvetovanje o njej (2).

3.1.2

Odbor še naprej podpira učinkovito delovanje Evropske agencije za mejno in obalno stražo in vzpostavitev njene operativne veje. Zaskrbljen pa je glede napredka, doseženega v zvezi s tem. Zlasti opozarja na nedavne ugotovitve Evropskega računskega sodišča, da agencija svojega mandata iz leta 2016 ne izvaja v celoti in da v zvezi z njenim mandatom iz leta 2019 obstaja več tveganj in pomanjkljivosti (3).

3.1.3

Odbor je zlasti zaskrbljen zaradi poročil o zlorabah temeljnih pravic med operativnimi dejavnostmi, ki jih usklajuje Frontex, in seznanjenosti agencije z njimi, o čemer so poročali različni mediji in nevladne organizacije ter o čemer je razpravljala delovna skupina za nadzor nad Frontexom, ki deluje v okviru odbora LIBE Evropskega parlamenta. Pozdravlja nedavno imenovanje novega uradnika za temeljne pravice in potekajoč postopek zaposlovanja opazovalcev spoštovanja temeljnih pravic, vendar poudarja, da mora urad za temeljne pravice dobiti ustrezne vire, da bi lahko svoje naloge opravljal povsem neodvisno. Poziva agencijo, naj v celoti izvaja mehanizme in strukture odgovornosti, ki so določeni v uredbi o njeni ustanovitvi.

3.1.4

Odbor je zaskrbljen, ker se v strategiji poudarja sistem preverjanja pred vstopom, o katerem je v svojem mnenju o paktu navedel, da gre za nov prispevek, o katerem velja razmisliti, vprašljiva pa se mu je zdela njegova izvedljivost v praksi, pri čemer je menil, da ni ustrezen z vidika temeljnih pravic (4). Poudarja, da bi morale države članice vzpostaviti neodvisen spremljevalni mehanizem, kot je določeno v uredbi o preverjanju.

3.1.5

Odbor je vedno menil, da je doseganje popolne interoperabilnosti informacijskih sistemov nujen korak za vzpostavitev skladne in učinkovite politike na ravni EU. V skladu s tem stališčem podpira tudi nadaljnjo digitalizacijo vizumskih postopkov in potovalnih dokumentov.

3.1.6

Odbor izraža zaskrbljenost v zvezi z izjavo Komisije, da lahko zamude v posameznih državah članicah povzročijo zamudo pri vseevropskem izvajanju interoperabilnosti. Glede na izkušnje z izvajanjem sistema SIS II ter nedavno stanje izvajanja sistema vstopa/izstopa in Evropskega sistema za potovalne informacije in odobritve (5) želi Odbor izvedeti, katere konkretne ukrepe bo sprejela Komisija, da bi zagotovila pravočasno izvajanje interoperabilnosti v skladu s predvidenim proračunom.

3.1.7

Odbor poudarja, da bi bilo treba nadaljnji tehnološki razvoj in popolno interoperabilnost doseči ob ustreznem upoštevanju varstva osebnih podatkov in temeljnih pravic. V zvezi s predlogom spremenjenega sistema Eurodac in uporabo velikih podatkovnih zbirk na splošno ponovno poudarja, da bi bilo treba popolno interoperabilnost doseči ob ustreznem upoštevanju varstva temeljnih pravic. Ukrepi morajo biti glede na občutljivost podatkov nujni in sorazmerni, zlasti ko gre za prosilce za mednarodno zaščito in zaupnost postopka. Opozoriti je treba, da osebni podatki, ki se obdelujejo v zvezi z upravljanjem meja in vračanjem, spadajo na področje uporabe splošne uredbe o varstvu podatkov in se ne štejejo za operativne osebne podatke iz Uredbe (EU) 2018/1725 Evropskega parlamenta in Sveta (6).

3.1.8

Odbor poudarja, da je treba pri sodelovanju s tretjimi državami, zlasti kadar Frontex deluje na ozemlju tretjih držav, v celoti spoštovati temeljne pravice, vključno s pravico do varstva osebnih podatkov, in vzpostaviti ustrezne mehanizme odgovornosti.

3.2   Ukrepi za notranjo okrepitev schengenske ureditve

3.2.1

Odbor je zadovoljen, da se pozornost namenja ukrepom, ki sicer niso ukrepi za razvoj schengenske ureditve v ožjem smislu, vendar so povezani z delovanjem schengenskega območja.

3.2.2

Varnostne pomisleke držav članic je mogoče bolje obravnavati z večjim in okrepljenim sodelovanjem med organi kazenskega pregona kot s ponovno uvedbo kontrole na notranjih mejah.

3.2.3

Odbor poudarja, da je treba pri vseh oblikah policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah v celoti spoštovati temeljne pravice, vključno s pravico do obrambe (7) in pravicami žrtev (8). To pomeni tudi, da delitev odgovornosti med različnimi akterji (evropskimi in nacionalnimi) v primeru kršitve temeljnih pravic ne sme pripeljati do pomanjkanja odgovornosti.

3.2.4

Vedno je treba spoštovati varstvo osebnih podatkov v skladu z ustreznimi pravnimi okviri, zlasti če gre za izjemno občutljive osebne podatke, kot so tisti iz prümskih sklepov.

3.2.5

V zvezi z uporabo umetne inteligence za čezmejno policijsko delo se Odbor sklicuje na svoje mnenje o uredbi o umetni inteligenci (9).

3.2.6

Odbor želi opozoriti, da je v prilogi k predlogu akta o umetni inteligenci (10) omogočena uporaba umetne inteligence na področju migracij, azila in upravljanja mejnih kontrol. Zaskrbljujoče je zlasti sklicevanje na uporabo „poligraf[ov] in podobn[ih] orod[ij] ali [orodij] za zaznavanje čustvenega stanja fizične osebe“, saj ni dovolj znanstvenih dokazov o zanesljivosti takih metod.

3.2.7

V zvezi s posebnimi ukrepi, predlaganimi v novem paktu o migracijah in azilu, se Odbor sklicuje na svoje mnenje z dne 17. decembra 2020 (11).

3.2.8

Odbor dvomi o dodani vrednosti povečane uporabe predhodnih informacij o potniku v povezavi z evidencami podatkov o potnikih in ugotavlja, da Komisija ni prepričljivo utemeljila omogočanja sistematične in množične izmenjave osebnih podatkov znotraj schengenskega območja, ki bi samodejno vplivala tudi na državljane EU, ki bi uveljavljali svojo pravico do prostega gibanja.

3.2.9

V zvezi z uporabo evropskega naloga za prijetje in drugih instrumentov, ki lajšajo sodelovanje na področju kazenskega pregona, kot je evropski preiskovalni nalog, Odbor opozarja, da je za neovirano delovanje teh instrumentov vzajemnega priznavanja nepogrešljivo vzajemno zaupanje. V ta namen morajo institucije EU še učinkoviteje spremljati spoštovanje pravne države, države članice pa so odgovorne za spoštovanje pravne države, zlasti pravice do učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina) in člena 19(1) PEU.

3.3   Boljše upravljanje

3.3.1

Odbor se zaveda, da lahko schengenski forum državam članicam zagotovi prostor za razpravo o politično pomembnih vprašanjih, povezanih s schengenskim sodelovanjem, vendar bi morale biti druge institucije EU, vključno z Odborom, še naprej obveščene in imeti pravico, da sodelujejo na forumu. Forum in njegovi ukrepi bi morali biti čim bolj pregledni, zagotovljen pa bi moral biti tudi dostop do njegovih dokumentov. Pozdraviti je treba ponovno uvedbo poročila o stanju schengenske ureditve, vendar to v tem pogledu ni dovolj.

3.3.2

Odbor podpira zamisel, da je treba zakonik o schengenskih mejah spremeniti, da bo vključeval nekatere izkušnje iz obdobja pandemije COVID-19. Poudarja, da te presegajo vprašanje notranjih meja in zadevajo delovanje samega notranjega trga. Morebitna taka sprememba bi torej morala biti del širšega preizkusa ustreznosti evropskega regulativnega okvira za prosto gibanje v časih, ko nas bo COVID-19 verjetno še naprej spremljal. Odbor podpira zamisel, da bi moral ta pristop vključevati pravila o potovanju v EU, ki jih zdaj v zakoniku o schengenskih mejah ni. Izvedeti želi tudi, ali Komisija načrtuje spremembo uredbe o obmejnem prometu.

3.3.3

Odbor meni, da bi se morala Komisija odločneje zavzeti za potovanja brez meja v Evropi. Iz Pogodbe o Evropski uniji jasno izhaja, da EU svojim državljanom zagotavlja območje brez meja. Pravica držav članic, da ponovno uvedejo mejne kontrole, pomeni odstopanje od te pravice in jo je treba razlagati ozko. Ni je mogoče šteti za pristojnost suverene države, temveč jo omejujejo pravila iz zakonika o schengenskih mejah. Pri vsaki reviziji kodeksa je treba v celoti upoštevati, da je ponovna uvedba mejnih kontrol izreden ukrep.

3.3.4

Odbor pozitivno ocenjuje predloge za izboljšanje delovanja schengenskega ocenjevalnega mehanizma, zlasti predloge za zagotavljanje hitrejšega nadaljnjega ukrepanja in povečanih sinergij z mehanizmom za ocenjevanje ranljivosti ter predloge, ki človekovim pravicam namenjajo večjo pozornost in na tem področju uporabljajo horizontalni pristop. Kljub temu je treba paziti, da s schengenskim ocenjevalnim mehanizmom ne bi politizirali vprašanj, ki so bolj tehnične narave.

3.3.5

Odbor spodbuja Komisijo, naj dejavno uporablja svoje izvršilne pristojnosti iz Pogodb, kadar ni dovolj nadaljnjega ukrepanja v zvezi s pomanjkljivostmi, ugotovljenimi med schengenskimi ocenjevanji. Prednostno je treba obravnavati sistemske prakse, s katerimi se kršijo pravila o temeljnih pravicah. Pomembno je, da se Komisija ne zanaša le na ugotovitve schengenskega ocenjevalnega mehanizma, temveč tudi sama dejavno spremlja položaj na področju temeljnih pravic.

3.4   Dokončanje schengenskega območja

3.4.1

Odbor pozdravlja stališče Komisije v zvezi z dokončanjem schengenskega območja. Poudarja, da so prosto gibanje, državljanstvo EU in odsotnost mejnih kontrol povezani. Državljani Bolgarije, Hrvaške in Romunije trenutno ne uživajo v celoti pravic, ki so jim kot državljanom EU zagotovljene s Pogodbama.

3.4.2

Odbor poudarja, da te države članice že nadzirajo svoje zunanje meje v skladu z zakonikom o schengenskih mejah. Z njihovim polnim pristopom bi se zaradi njihovega polnega sodelovanja v vseh velikih podatkovnih zbirkah s področja pravosodja in notranjih zadev okrepilo delovanje in povečala varnost Evropske unije.

3.4.3

Odbor poziva Komisijo, naj predstavi podrobnejši časovni načrt za polni pristop, Svet pa, naj hitro ukrepa v skladu z njim.

---

(1)  COM(2021) 278 final.

(2)  Glej točko 4.8 v UL C 110, 22.3.2019, str. 62.

(3)  Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča – Podpora, ki jo Frontex zagotavlja za upravljanje zunanjih meja, še ni dovolj uspešna, 2021.

(4)  Mnenja EESO o migracijah UL C 123, 9.4.2021, str. 15, UL C 155, 30.4.2021, str. 58, UL C 155, 30.4.2021, str. 64.

(5)  Dopis Evropske komisije Implementation of interoperability: state of play on the implementation of the Entry/Exit System and the European Travel Information and Authorisation System (Izvajanje interoperabilnosti: stanje izvajanja sistema vstopa/izstopa in Evropskega sistema za potovalne informacije in odobritve), junij 2021.

(6)  Uredba (EU) 2018/1725 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2018 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov v institucijah, organih, uradih in agencijah Unije in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 45/2001 in Sklepa št. 1247/2002/ES (UL L 295, 21.11.2018, str. 39).

(7)  V skladu z Naslovom VI Listine o temeljnih pravicah in ustrezno sekundarno zakonodajo.

(8)  Direktiva 2012/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o določitvi minimalnih standardov na področju pravic, podpore in zaščite žrtev kaznivih dejanj ter o nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2001/220/PNZ (UL L 315, 14.11.2012, str. 57), ter zakonodaja o posebnih kategorijah žrtev trgovine z ljudmi, spolnega izkoriščanja in otroške pornografije ter terorizma.

(9)  INT/940 (UL C 517, 22.12.2021, str. 61).

(10)  COM(2021) 206 final, str. 4 in 5.

(11)  UL C 123, 9.4.2021, str. 15.