Povzetek

Ocena učinka o predlogu za okrepitev mandata Europola (ciljno usmerjena revizija Uredbe (EU) 2016/794).

A. Nujnost ukrepanja

Zakaj? V čem je težava?

Evropa se sooča z nenehno spreminjajočo se varnostno krajino, v kateri se porajajo vedno nove in vse bolj kompleksne varnostne grožnje. Storilci kaznivih dejanj izkoriščajo prednosti digitalizacije in novih tehnologij, vključno z medsebojno povezljivostjo in zabrisanimi mejami med fizičnim in digitalnim svetom. Te razmere je še poslabšala kriza zaradi COVID-19, ki so jo storilci kaznivih dejanj hitro izkoristili, tako da so prilagodili svoj način delovanja ali razvili nove kriminalne dejavnosti. Te grožnje se širijo prek meja in olajšujejo vrsto kaznivih dejanj. Ker zgolj ukrepanje na nacionalni ravni ne zadostuje za reševanje teh nadnacionalnih varnostnih izzivov, nacionalni organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj vse pogosteje uporabljajo podporo in strokovno znanje, ki ga Europol, tj. agencija EU za sodelovanje na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, daje na voljo za boj proti hudim kaznivim dejanjem in terorizmu. Podpora, ki jo države članice potrebujejo in od Europola pričakujejo, da bodo lahko zagotavljale varnost svojim državljankam in državljanom, se zaradi novega okolja groženj spreminja na način, ki ga ni bilo mogoče predvideti, ko sta se sozakonodajalca pogajala o sedanjem mandatu Europola, ki se je začel uporabljati leta 2016 (uredba o Europolu (EU) 2016/794).

Na porajajoče se grožnje in posledične spremembe operativnih potreb držav članic za učinkovito obravnavo teh groženj vplivajo predvsem trije temeljni problemi:

1)pomanjkanje učinkovitega sodelovanja med zasebnimi strankami ter organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, da bi se zoperstavili zlorabi čezmejnih storitev s strani storilcev kaznivih dejanj;

2)izzivi, s katerimi se organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj srečujejo pri obravnavi masovnih podatkov;

3)vrzeli na področju inovacij in raziskav, relevantnih za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj.

Ti problemi zaradi svojega učinka na varnost pomenijo glavne težave, v zvezi s katerimi sta sozakonodajalca že večkrat glasno pozvala k ukrepanju. Za njihovo reševanje je treba sprejeti pomembne odločitve na ravni politike, ki morajo temeljiti na podrobni oceni vzrokov, povezanih ciljev, možnosti politike, ki so na voljo, in njihovega učinka.

Kaj naj bi prinesla ta pobuda?

V odziv na nujne operativne potrebe in pozive sozakonodajalcev k močnejši podpori s strani Europola je Komisija v svojem delovnem programu za leto 2020 napovedala zakonodajno pobudo, s katero bo „okrepila pooblastila Europola za izboljšanje operativnega policijskega sodelovanja.“ To je ključni ukrep strategije EU za varnostno unijo iz julija 2020. V skladu s pozivom iz političnih usmeritev, da „ko gre za zaščito naših državljanov, moramo storiti vse, kar je v naši moči“, je namen pobude okrepiti Europol, da bi lahko državam članicam pomagal pri varovanju državljank in državljanov.

V odziv na ugotovljene tri glavne težave se s to pobudo poskušajo doseči naslednji cilji:

1)cilj I: omogočiti učinkovito sodelovanje med zasebnimi strankami ter organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, da bi se lahko zoperstavili zlorabi čezmejnih storitev s strani storilcev kaznivih dejanj;

2)cilj II: omogočiti organom preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj, da analizirajo obsežne in kompleksne podatkovne nabore za namen odkrivanja čezmejnih povezav ter pri tem popolnoma spoštujejo temeljne pravice;

3)cilj III: omogočiti državam članicam, da uporabljajo nove tehnologije za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanja kaznivih dejanj.

Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU? 

Huda kazniva dejanja in terorizem so nadnacionalne narave. Zato se jim zgolj z ukrepanjem na nacionalni ravni ni mogoče učinkovito zoperstaviti. Države članice tako v okviru EU sodelujejo pri soočanju z grožnjami, ki jih predstavljajo huda kazniva dejanja in terorizem. Poleg tega je treba delu nacionalnih organov preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj nameniti učinkovito podporo na ravni EU tudi zaradi spreminjajočih se varnostnih groženj, ki so posledica tega, kako storilci kaznivih dejanj izkoriščajo prednosti, ki jih prinašajo digitalizacija in nove tehnologije. Ukrepanje EU je učinkovit in uspešen način za krepitev podpore državam članicam v boju proti hudim kaznivim dejanjem in terorizmu, da bi lahko šle v korak s temi razvijajočimi se grožnjami.

B. Rešitve

Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so se upoštevale? Ali ima katera od njih prednost? Zakaj? 

Upoštevanih je bilo več zakonodajnih in nezakonodajnih možnosti politike. Po predizboru, v okviru katerega je bilo treba nekatere možnosti zavreči, so bile podrobno ocenjene naslednje možnosti politike:

I.Možnosti politike za dosego cilja I: učinkovito sodelovanje med zasebnimi strankami ter organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj:

·možnost politike 1: omogočanje Europolu, da obdeluje podatke, prejete neposredno od zasebnih strank;

·možnost politike 2: omogočanje Europolu, da si z zasebnimi strankami izmenjuje osebne podatke za določitev jurisdikcije;

·možnost politike 3: omogočanje Europolu, da neposredno poizveduje v podatkovnih zbirkah, ki jih upravljajo zasebne stranke.

II.Možnosti politike za dosego cilja II: analiza obsežnih in kompleksnih podatkovnih naborov za odkrivanje čezmejnih povezav:

·možnost politike 4: omogočanje Europolu, da analizira obsežne in kompleksne podatkovne nabore;

·možnost politike 5: uvedba nove kategorije posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki (oseb, ki niso povezane s kaznivimi dejanji), katerih podatke lahko Europol obdeluje.

III.Možnosti politike za dosego cilja III: uporaba novih tehnologij za preprečevanje, odkrivanje in preiskovanje kaznivih dejanj:

·možnost politike 6: ureditev podpore, ki jo Europol namenja programu EU za raziskave na področju varnosti, laboratoriju za inovacije pri Europolu in inovacijskemu vozlišču EU;

·možnost politike 7: omogočanje Europolu, da obdeluje osebne podatke za namene inovacij na področjih, ki so pomembna z vidika njegove podpore organom preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj.

Po podrobni oceni učinka vseh možnosti politike sveženj prednostnih možnosti politike vključuje možnost politike 2, možnost politike 4 in možnost politike 7.

Kdo podpira katero možnost? 

Deležniki na splošno podpirajo krepitev zakonskih pooblastil Europola za podporo državam članicam pri preprečevanju in zatiranju hudih kaznivih dejanj in terorizma. Države članice so prednostne možnosti politike izrecno podprle na različnih forumih Sveta ter v izjavi ministric in ministrov EU za notranje zadeve iz oktobra 2020 („Deset točk o prihodnosti Europola“). Hkrati se države članice zavedajo pomena svoje nacionalne suverenosti na področju preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj z operativnega in postopkovnega vidika. Evropski parlament je podprl močno vlogo Europola, pri čemer je v svoji resoluciji iz julija 2020 opozoril, da bi moral „okrepljen mandat spremljati ustrezen parlamentarni nadzor“. Pričakuje se, da bo Evropski parlament zahteval podrobno utemeljitev vseh potreb Europola po novih zmogljivostih za obdelavo podatkov ter stroge zaščitne ukrepe za varstvo podatkov. Razprave z vsemi deležniki so pokazale, kako pomembno je zagotoviti ustrezne zaščitne ukrepe za zagotavljanje temeljnih pravic, zlasti pravice do varstva osebnih podatkov.

C. Učinki prednostne možnosti

Kakšne so koristi prednostnih možnosti (če obstajajo, sicer glavnih možnosti)? 

Sveženj prednostnih možnosti politike (možnost politike 2, možnost politike 4 in možnost politike 7) bi predstavljal učinkovit odziv na ugotovljene težave in Europolu zagotovil močna orodja in zmogljivosti za krepitev podpore državam članicam v boju proti razvijajočim se grožnjam ob polnem spoštovanju temeljnih pravic.

S socialnega in gospodarskega vidika so končni upravičenci vseh prednostnih možnosti državljanke in državljani, ki bodo imeli neposredne in posredne koristi od nižjih stopenj kriminala, manjše gospodarske škode in nižjih stroškov, povezanih z varnostjo. Kar zadeva učinkovitost, so glavni upravičenci nacionalni organi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja kaznivih dejanj. Prednostne možnosti bodo predvidoma ustvarile pomembne ekonomije obsega na ravni EU, saj bodo z nacionalne ravni na Europol prenesle naloge, ki se lahko učinkoviteje izvajajo na ravni EU. Prednostne možnosti politike zagotavljajo učinkovite rešitve za izzive, katerih obravnava na podlagi 27 posameznih nacionalnih rešitev bi sicer povzročila višje stroške, ali izzive, ki jih zaradi njihove nadnacionalne narave sploh ne bi bilo mogoče obravnavati na nacionalni ravni.

Kakšni so stroški prednostnih možnosti (če obstajajo, sicer glavnih možnosti)? 

Prednostne možnosti politike pomenijo predvsem dodatne stroške na ravni EU, saj se bodo naloge in storitve, ki se lahko učinkoviteje izvajajo na ravni EU, prenesle z nacionalne ravni na Europol. Na tej stopnji je težko natančno količinsko opredeliti stroške nekaterih posameznih možnosti politike, zlasti zaradi kompleksnosti razvoja predlagane IT infrastrukture in sistemov. Ocenjuje se, da bo za celotno obdobje večletnega finančnega okvira potrebnih okoli 120 do 150 milijonov EUR dodatnih finančnih sredstev in približno 150 dodatnih delovnih mest, da se Europolu zagotovijo potrebni viri za izvrševanje spremenjenega mandata. Čeprav navedene možnosti politike pomenijo dodatne stroške za nacionalno raven, bi morale koristi dodatnih storitev, ki jih bo zagotavljal Europol, prevladati nad temi stroški. Za podjetja se ne pričakujejo večji dodatni stroški. Prednostne možnosti ne vsebujejo regulativnih obveznosti za državljane/potrošnike in zato ne ustvarjajo dodatnih stroškov za te deležnike.

Kakšen bo vpliv na podjetja, MSP ter mikropodjetja?

Prednostne možnosti politike naj ne bi imele pomembnejšega učinka na podjetja. Neposreden učinek na podjetja bo imela le možnost politike 2 (omogočanje Europolu, da izmenja osebne podatke z zasebnimi strankami). V zvezi s tem bodo podjetja porabila dodatne vire za izmenjavo podatkov z Europolom, vendar pa bodo po drugi strani imela znatne prihranke, saj bodo zapravila manj virov za identifikacijo relevantnih nacionalnih jurisdikcij ter bodo pri izmenjavi podatkov z Europolom manj izpostavljena tveganjem v zvezi z odgovornostjo. Prav tako se bo redkeje zgodilo, da bi ugled podjetij trpel, ker bi storilci kaznivih dejanj zlorabili njihove čezmejne storitve.

Ali bo prišlo do znatnih učinkov na nacionalne proračune in uprave? 

Prednostne možnosti politike naj ne bi imele znatnih učinkov na nacionalne proračune in uprave. Države članice bodo sicer namenile določena dodatna sredstva za sodelovanje z Europolom, vendar bodo te stroške večinoma odtehtali prihranki zaradi boljših storitev, ki jih bo Europol zagotavljal državam članicam.

Bo imela pobuda druge pomembnejše učinke? 

Vse prednostne možnosti politike vsebujejo novo pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov s strani Europola. Te možnosti politike imajo zato učinek na temeljne pravice ter zlasti na pravici do varstva osebnih podatkov (člen 8 Listine) in spoštovanja zasebnega življenja (člen 7 Listine). Za zagotovitev popolnega spoštovanja temeljnih pravic ta ocena učinka v celotni analizi temeljito upošteva vidik temeljnih pravic na podlagi podrobne ocene možnosti politike z vidika omejitev, ki jih posamezne možnosti pomenijo za uresničevanje temeljnih pravic in svoboščin. Ta ocena:

·opisuje možnosti politike, ki so bile v zgodnji fazi opuščene zaradi njihovega zelo škodljivega vpliva na temeljne pravice;

·določa posamezne faze ocenjevanja nujnosti in sorazmernosti;

·opisuje zavrnjene možnosti politike, če je na voljo manj posegajoča, a enako učinkovita možnost; ter

·vsebuje popoln seznam podrobnih zaščitnih ukrepov za tiste možnosti politike, pri katerih je omejitev uveljavljanja temeljnih pravic nujna, tudi zaradi odsotnosti manj posegajoče a enako učinkovite možnosti.

Zato so prednostne možnosti politike strogo omejene na to, kar je potrebno in sorazmerno, ter vključujejo potrebne zaščitne ukrepe.

D. Spremljanje

Kdaj se bo politika pregledala?

Spremljanje in vrednotenje se bosta večinoma izvajala z veljavnimi mehanizmi, določenimi v obstoječi uredbi o Europolu, zlasti v členu 68 uredbe (vsakih pet let). Poleg tega bi morala prednostne možnosti politike spremljati določba, ki bi zahtevala, da se po dveh letih od začetka njihove uporabe oceni njihov učinek na temeljne pravice.