Mnenje Evropskega odbora regij – Pregled ekonomskega upravljanja

(2021/C 37/05)

Poročevalec:

Elio DI RUPO (BE/PSE), ministrski predsednik Valonije

Referenčni dokument:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropski centralni banki, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Pregled ekonomskega upravljanja

COM(2020) 55 final

POLITIČNA PRIPOROČILA

EVROPSKI ODBOR REGIJ

pozdravlja sporočilo o pregledu ekonomskega upravljanja, ki ga je Evropska komisija predstavila 5. februarja 2020, in pripravljenost za reformo ekonomskih in fiskalnih pravil, ki je izražena v sporočilu;

podpira tudi predlog, ki ga je Evropska komisija predstavila 20. marca, da se – prvič v zgodovini euroobmočja – uporabi splošna odstopna klavzula, ki je predvidena že v sedanjem Paktu za stabilnost in rast, da bi okrepili nujne fiskalne ukrepe kot odziv na pandemijo COVID-19;

meni, da se mora ta odstopna klavzula uporabljati, dokler ne bodo v celoti znane finančne in fiskalne posledice krize zaradi COVID-19, tako za primanjkljaje kot za dolgove držav članic. To bi moralo veljati tudi za morebitno postopno odpravo začasnega okvira za ukrepe državne pomoči na evropski ravni, kar bo mogoče šele, ko se bodo makroekonomske razmere stabilizirale in ko bodo o tem razpravljali ter izmenjali stališča Evropska komisija, Svet ministrov in Evropski parlament;

poleg tega poudarja, da bi lahko po mnenju Svetovne zdravstvene organizacije pandemija trajala še dve leti, učinkovita cepiva ali zdravila pa bi lahko bila razvita šele v letu 2021;

opozarja tudi, da so se poleg socialno-ekonomskih posledic pandemije COVID-19 od zadnje reforme Pakta za stabilnost in rast leta 2013 gospodarske in finančne razmere korenito spremenile. Obrestne mere še nikoli niso bile tako nizke, realni stroški javnega zadolževanja pa so v številnih državah negativni, medtem ko so v euroobmočju na začetku desetletja v povprečju znašali približno 3 %;

zato meni, da bi morala Komisija ponovno celovito in temeljito preučiti razmere v vsaki državi članici ter revidirati osnutek pregleda ekonomskega upravljanja;

poudarja, da evropski okvir za ekonomsko upravljanje pomembno vpliva na vse ravni upravljanja, zlasti na lokalne in regionalne oblasti, ki so odgovorne za skoraj tretjino javnofinančnih odhodkov in več kot polovico javnih naložb v Evropski uniji kot celoti, pri čemer so razlike med državami članicami velike (1);

meni, da imajo Pakt za stabilnost in rast ter drugi elementi sedanjega evropskega okvira za ekonomsko upravljanje trenutno štiri velike pomanjkljivosti: (i) prociklični učinki: država članica v recesiji je lahko prisiljena zmanjšati svoje odhodke, s čimer se lahko recesija še poglobi, in to kljub prožnosti v zvezi z gospodarskimi razmerami iz razlagalnega sporočila iz leta 2015 (2), ki je nezadostna. Ta procikličnost je še posebej vplivala na javne naložbe, ki so bile prepogosto prilagoditvena spremenljivka v varčevalnih politikah; (ii) kompleksnost: veliko ciljev, prožnost, izjeme, odstopne klavzule in različne okoliščine, ki jih je treba upoštevati, so povzročili pretirano zapleten in tehničen okvir, ki poleg tega temelji na kazalnikih, ki jih ni mogoče neposredno opazovati, kot sta strukturni primanjkljaj in proizvodna vrzel; (iii) premajhna učinkovitost: čeprav čezmernih primanjkljajev leta 2018 skoraj ni bilo več, je bil razvoj dolga precej manj ugoden, in to še pred davčnim učinkom koronavirusne krize leta 2020. Število držav članic, v katerih je presežena 60-odstotna meja, se je z 9 v letu 2008 povečalo na 14 v letu 2018 (3). Finančne sankcije verjetno ne bodo uporabljene, saj bi bile kontraproduktivne; (iv) nezadostna preglednost in legitimnost: zaradi zapletenosti in tehničnosti je okvir ekonomskega upravljanja nepregleden. Vanj niso zares vključeni ne Evropski parlament ne lokalne in regionalne oblasti ne civilna družba in drugi deležniki. Poleg tega sedanji okvir ne vzpostavlja povezave med ustreznimi odgovornostmi ravni upravljanja pri izvajanju Pakta za stabilnost in rast ter določa samo skupno nacionalno odgovornost, ki je neodvisna od učinkovitega upravljanja proračuna na različnih ravneh. Te strukturne pomanjkljivosti obstoječega okvira so v povezavi z njegovimi neželenimi učinki in premajhno učinkovitostjo resno ogrozile njegovo legitimnost, zlasti v državah, ki jih je kriza euroobmočja najbolj prizadela in v katerih so bili uvedeni ukrepi pogojenosti, zaradi česar se v njih povečuje nezadovoljstvo z EU in pojavljajo skrajne politike;

v skladu z ugotovitvami Komisije iz sporočila poudarja, da so reforme z zakonodajnim šesterčkom in dvojčkom privedle do tesnejšega usklajevanja proračunskih politik v euroobmočju. Okrepljeni nadzorni okvir je državam članicam omogočil, da so izboljšale svoje proračunske strukture, čeprav so bile teritorialne in socialne razlike v Uniji pred izbruhom pandemije COVID-19 še vedno zelo velike;

10.

pozdravlja uspeh socialnih obveznic, ki jih je Komisija izdala 17. oktobra 2020 za financiranje začasne podpore v višini 100 milijard EUR za ublažitev tveganj za brezposelnost v izrednih razmerah (SURE). Shema je na voljo do 31. decembra 2022 v obliki posojil državam članicam, ki morajo mobilizirati znatna finančna sredstva za odpravljanje negativnih gospodarskih in socialnih posledic pandemije COVID-19 na svojem ozemlju; meni, da bi lahko program SURE, če bi imel trajen pozitiven učinek, utrl pot vzpostavitvi evropskega sistema pozavarovanja za primer brezposelnosti;

Kazalniki

11.

vztraja, da morajo nacionalne, regionalne in lokalne oblasti ter državljani jasno razumeti pravila, ki jih morajo uporabljati, zato morajo ta temeljiti na kazalnikih, ki jih je mogoče neposredno preveriti, in vključevati proticiklično stabilizacijo, ki ne vključuje cikličnih prilagoditev;

12.

prav tako meni, da bi moralo ekonomsko upravljanje temeljiti na ravnotežju med kazalniki, povezanimi s proračunsko disciplino, in neproračunskimi kazalniki; zato ugotavlja, da je treba ob nadaljevanju postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, ki vključuje bolj raznolike kazalnike, vključno s stopnjo brezposelnosti, pri reformiranem ekonomskem upravljanju upoštevati večje potrebe po naložbah in javni porabi (4), ki so zaradi prehoda potrebne v ključnih sektorjih zdravstva, prehrane, prometa, energije, vključno z izboljšanjem energijske učinkovitosti stavb, in digitalizacije. Del teh sredstev bo treba zagotoviti iz nacionalnih proračunov, da se dopolni zasebno in evropsko financiranje. Temu je treba dodati pritiske na javno porabo, da se gospodarstvo prilagodi podnebnim spremembam, ki se pojavljajo, ali ublaži socialni učinek zaradi povečanja obdavčitve ogljika;

13.

se strinja s kritiko glede uporabe kazalnika „potencialnega BDP“, to je proizvodne zmogljivosti, ki jo je mogoče doseči, če se v celoti izkoristi obseg produktivnega kapitala in ponudba delovne sile, ne da bi se pri tem ustvarjal inflacijski pritisk. V tem konceptu ni upoštevana energija kot dejavnik proizvodnje, vključno s tveganjem pospešene zastarelosti proizvodnega kapitala zaradi omejitev uporabe energije iz ogljika, niti fizične omejitve za razvoj človekovih dejavnosti;

14.

poziva tudi k ponovnemu uravnoteženju za boljše upoštevanje prihodkov. Krčenje izdatkov v sektorju socialnih, izobraževalnih in zdravstvenih storitev se pogosto šteje za najlažji način, kako zmanjšati dolg v kratkoročnem obdobju, vendar lahko usklajene davčne politike in ukrepi proti davčnim goljufijam znatno ublažijo pritisk na javne proračune. Samo goljufije na področju DDV pomenijo izgubo v višini 147 milijard EUR (5) na leto, medtem ko je vsota primanjkljajev vseh držav članic EU leta 2018 znašala 109 milijard EUR;

15.

poudarja potrebo po boljšem usklajevanju gospodarskih politik držav članic, da bi zmanjšali ciklična neskladja in razlike v konvergenci; zato podpira tudi namero Komisije, da ponovno uravnoteži presežke in primanjkljaje med državami članicami. Države članice s presežki na tekočem računu bi morale izvajati bolj ekspanzivne fiskalne politike za spodbujanje domačega povpraševanja, države članice s strukturnimi neravnovesji zaradi nizke produktivnosti in konkurenčnosti pa bi morale povečati naložbe v posodobitev svoje proizvodne dejavnosti. Vse države članice morajo povečati tudi naložbe v usposabljanje, raziskave in razvoj, ki še vedno ne zadostujejo za zagotovitev konkurenčnosti evropskega gospodarstva;

16.

ponovno predlaga, naj se postopek v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji razširi na pomožne kazalnike o regionalnih razlikah; meni, da bi se lahko v postopku bolj upošteval napredek pri uresničevanju 17 ciljev trajnostnega razvoja OZN, ki ne zajemajo samo varstva okolja, ampak tudi socialna in ekonomska merila ter merila upravljanja;

Javne naložbe in zlato pravilo

17.

meni, da je evropski okvir ekonomskega upravljanja delno razlog za močan padec javnih naložb, ki je sledil krizi euroobmočja, saj se v njem ne upošteva ustrezno razlika med tekočimi in investicijskimi odhodki. Skupne javne naložbe v EU so se v obdobju od 2009 do 2018 zmanjšale za 20 % BDP. Naložbe lokalnih in regionalnih oblasti so se v več državah članicah, ki jih je kriza najbolj prizadela, zmanjšale za skoraj 25 % oziroma za 40 % ali več (6);

18.

želi spomniti, da je Evropski fiskalni odbor ugotovil, da so države z visoko stopnjo javnih naložb med postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem običajno bistveno zmanjšale javne naložbe (7); želi tudi spomniti, da je Komisija sama ugotovila, da fiskalni okvir ni preprečil zmanjšanja naložb niti ni naredil javnih financ prijaznejših rasti in da niti „naložbena klavzula“ Pakta za stabilnost in rast niti člen 126(3) PDEU (v skladu s katerim mora Komisija upoštevati tudi, ali javnofinančni primanjkljaj presega javne investicijske odhodke, da bi ocenila, ali so izpolnjeni pogoji za začetek postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem) nista bistveno vplivala na javne naložbe (8);

19.

poudarja, da je v svojem mnenju o razlagalnem sporočilu iz leta 2015 o tej temi (9) že navedel, da je obstoječa prožnost v okviru Pakta za stabilnost in rast preveč restriktivna in omejena, da bi imela dejanske pozitivne učinke na javne naložbe;

20.

meni, da morajo biti dobro usmerjene in visokokakovostne javne naložbe, ki temeljijo na oceni teritorialnega učinka in dobri ekonomski analizi stroškov in koristi javne porabe, proticiklične, da bi koristile prihodnjim generacijam. V sedanjih razmerah izrednih potreb po javni porabi lahko pride zaradi odvračanja od financiranja javnih naložb s primanjkljajem do premajhnih naložb v škodo prihodnjih generacij;

21.

želi spomniti, da OR dosledno poziva, naj se javnofinančni odhodki držav članic ter lokalnih in regionalnih oblasti, namenjeni sofinanciranju strukturnih in investicijskih skladov, ne vključijo v javnofinančne ali druge ustrezne strukturne odhodke, opredeljene v Paktu za stabilnost in rast. Ti odhodki so po naravi dejansko naložbe v splošnem evropskem interesu, katerih učinek vzvoda pri trajnostni rasti se je že pokazal;

22.

meni, da bi bila lahko vzpostavitev „zlatega pravila javnih naložb“ v evropskem okviru ekonomskega upravljanja koristno orodje, s katerim bi odpravili škodljive učinke veljavnih fiskalnih pravil in iz izračuna primanjkljaja v okviru Pakta za stabilnost in rast sčasoma izključili neto javne naložbe. To bi omogočilo ne le ohranitev javnih naložb v času krize, temveč tudi odvračanje od izredno nizkih stopenj naložb (negativne neto javne naložbe), kakršne so v nekaterih državah članicah, s sankcioniranjem. Ta ukrep bi se lahko prednostno uporabljal za javne naložbe v projekte, namenjene spodbujanju prehoda na okoljsko, ekonomsko in socialno trajnostno družbo, kot je opredeljena v ciljih trajnostnega razvoja in zelenem dogovoru, saj so te naložbe priznane kot posebno pomembne za okrevanje po krizi zaradi COVID-19 ter tudi za zagotavljanje blaginje in kakovosti življenja prihodnjih generacij; poleg tega se zavzema za naložbe v človeški kapital ter znanja in spretnosti, da se olajša prehod na podnebno nevtralno, z viri gospodarno in konkurenčno gospodarstvo, pripravljeno na digitalno dobo;

23.

poziva Komisijo, naj po preoblikovanju svojih predlogov ob upoštevanju gospodarskih in proračunskih posledic pandemije COVID-19 predstavi belo knjigo o prenovi ekonomskega upravljanja, ki bo temeljila na morebitni vzpostavitvi takšnega zlatega pravila. Komisija bi morala v svoji oceni upoštevati tudi druge instrumente, kot je izdatkovno pravilo (10), ki na podlagi trenda gospodarske rasti in ravni dolga omejuje letno rast skupnih javnofinančnih odhodkov in lahko pripomore k ohranjanju zaupanja javnosti s povečanjem preglednosti, zmanjšanjem upravnih bremen in vzpostavitvijo ravnovesja med proračunsko disciplino in ohranjanjem zadostnih zmogljivosti za javne naložbe;

Evropski semester

24.

opozarja, da ekonomsko upravljanje, ki se v praksi izvaja prek cikla usklajevanja v evropskem semestru, ni dovolj učinkovito pri izvajanju reform; poudarja tudi, da obseg reform, obravnavanih v evropskem semestru, še nikoli ni bil opredeljen v evropskih pravnih besedilih, zlasti kar zadeva njihovo pomembnost in dodano vrednost za evropsko raven; meni, da to omejuje možne interakcije med reformami na nacionalni ravni in politikami EU (zakonodaja in finančni programi) ter povzroča težavo v zvezi z načelom subsidiarnosti; se strinja z Evropsko komisijo, da bi bilo treba v skladu z evropskim zelenim dogovorom v prihodnje veliko večji pomen pripisati okoljski razsežnosti socialnih, ekonomskih in proračunskih politik ter politik zaposlovanja držav članic;

25.

ponovno poudarja, da je eden glavnih razlogov za to pomanjkanje učinkovitosti nezadostna vključenost lokalnih in regionalnih oblasti kot partnerjev pri načrtovanju in izvajanju reform, čeprav je 36 % vseh priporočil za posamezno državo neposredno naslovljenih na lokalne in regionalne oblasti, 83 % pa jih ima teritorialno razsežnost (11);

26.

je prepričan, da se lahko z njegovim predlogom kodeksa ravnanja, s katerim bodo lokalne in regionalne oblasti vključene v evropski semester (12), še vedno odpravi ta premajhna učinkovitost, saj se bodo lokalne in regionalne razmere bolj upoštevale, ter da ga je še naprej treba izvajati, zlasti ker od leta 2019 evropski semester določa smernice za kohezijsko politiko, katere izvajanje si delijo vse ravni upravljanja;

27.

poziva Evropsko komisijo, naj začne razmislek o upravni zmogljivosti in fiskalni decentralizaciji v državah članicah, da bi ob spoštovanju ustav držav članic in načela subsidiarnosti preverila, ali so naloge lokalnih in regionalnih oblasti skladne s človeškimi, tehničnimi in finančnimi viri, ki jih imajo na voljo;

Preglednost in demokratična legitimnost

28.

meni, da evropski sistem ekonomskega upravljanja nima dovolj demokratične legitimnosti, kar ogroža ekonomsko upravljanje in evropski projekt kot celoto;

29.

pozdravlja vključitev varstva podnebja v evropski semester in pričakuje, da bo to zagotovilo jasno spremljanje in oceno učinkovitosti ukrepov za varstvo podnebja, s čimer bo nacionalni napredek pri izvajanju ciljev semestra postal bolj oprijemljiv;

30.

opozarja Komisijo in sozakonodajalca, da bi boljša vključenost lokalnih in regionalnih oblasti v evropski semester s kodeksom ravnanja pomenila večjo reprezentativnost odločitev in večjo legitimnost semestra, širše pa s tem tudi večjo legitimnost ekonomskega upravljanja;

31.

podpira reformo Euroskupine, katere status bi bilo treba formalizirati in posodobiti v smislu polnopravnega delovanja njenega predsedstva, večje odgovornosti pred Evropskim parlamentom in preglednejših postopkov, začenši z objavo podrobnih zapisnikov;

32.

v okviru konference o prihodnosti EU ponavlja svoje prepričanje, da bo pomanjkanje demokratične legitimnosti, ki je še posebno velika težava EU in njenega ekonomskega upravljanja, mogoče odpraviti le, če bodo evropski državljani prepričani, da se obravnavajo vsi njihovi glavni pomisleki. Socialni standardi, zaposlovanje, varstvo okolja in vidiki trajnosti v skladu s cilji trajnostnega razvoja OZN ali boj proti neenakostim ne morejo biti sekundarnega pomena v primerjavi z makroekonomskimi in proračunskimi zahtevami; zato meni, da bi bilo treba na konferenci o prihodnosti EU omogočiti razpravo o spremembah gospodarskega upravljanja, ki so zapisane v Pogodbi o delovanju Evropske unije;

33.

meni, da si je treba še naprej prizadevati za rešitev težav euroobmočja s skrbjo za zdrave javne finance, vzpostavitvijo trdnega bančnega sistema, napredovanjem v smeri fiskalne unije in spodbujanjem trajnostne gospodarske rasti;

Ekonomsko upravljanje in koronavirusna kriza

34.

poudarja, da so lokalne in regionalne oblasti glede na svoje pomembne naloge na področju zdravja, socialne zaščite in podpore gospodarstvu v prvih vrstah v boju proti pandemiji COVID-19, ki resno ogroža Evropo. V Italiji in Španiji, ki sta med najbolj prizadetimi državami članicami, lokalne in regionalne oblasti krijejo več kot 90 % odhodkov za zdravje (13). Medtem ko se odhodki v številnih postavkah močno povečujejo, se prihodki lokalnih in regionalnih oblasti zmanjšujejo, nanje pa močno vpliva tudi doslej največja upočasnitev gospodarske rasti. To močno vpliva na uravnoteženost proračunov mest in regij ter posledično na uravnoteženost proračunov držav članic;

35.

opozarja, da v več državah članicah za lokalne in regionalne oblasti veljajo stroga nacionalna fiskalna pravila, ki omejujejo povečanje njihovih odhodkov, jih silijo v uravnoteženje ali omejujejo njihov primanjkljaj in/ali dolg na pogosto zelo nizke ravni v primerjavi s tistimi na ravni držav;

36.

poziva Komisijo, Parlament in države članice, naj ne podcenjujejo tveganja, da bi se kot posledica krize zaradi COVID-19 povečale regionalne razlike, in sicer iz treh razlogov: i) zdravstveni vpliv je zelo teritorialen; nekatere regije ali mesta imajo nesorazmerno veliko primerov okužb in so se različno sposobne z njimi spopadati; ii) poleg neposrednega vpliva izrednih razmer na najbolj prizadeta območja dlje trajajoči ali strožji preventivni ukrepi dodatno upočasnjujejo gospodarstvo in s tem povečujejo finančne težave malih in srednjih podjetij ter samozaposlenih, ki predstavljajo temeljni steber številnih regionalnih gospodarstev, in lokalnih in regionalnih oblasti; iii) nekateri gospodarski sektorji (npr. turizem) so nesorazmerno prizadeti, pri čemer bo vpliv na podnacionalne finance torej odvisen od specializacije lokalnih in regionalnih sektorjev ter izpostavljenosti svetovnim vrednostnim verigam;

37.

zato poziva Evropsko komisijo in države članice, naj v sodelovanju z lokalnimi in regionalnimi oblastmi pripravijo jasen načrt, ki bo slednjim pomagal pri ponovni vzpostavitvi vzdržnih uravnoteženih proračunov, pri tem pa naj upoštevajo asimetrični učinek sedanje pandemije in dejstvo, da mora biti okoljsko in socialno trajnostno okrevanje tudi gospodarsko vzdržno;

38.

meni, da se v trenutnih razmerah kažejo dejanske posledice varčevalnih politik, sprejetih po krizi euroobmočja, zlasti v smislu premajhnih naložb v ključne javne storitve. Na novo krizo se ne moremo ponovno odzvati z varčevanjem. Strategije za oživitev morajo vključevati ambiciozne načrte javnih naložb za aktivacijo ekološko in socialno-ekonomsko trajnostnega okrevanja v regijah in mestih EU;

39.

je prepričan, da je treba po krizi zaradi COVID-19 bolj kot kdaj koli prej premisliti o evropskem fiskalnem okviru, da ne bi bile javne naložbe in javne storitve prilagoditvena spremenljivka v prihodnjih programih za proračunsko konsolidacijo.

V Bruslju, 10. decembra 2020.

Predsednik Evropskega odbora regij

Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Podatki za leto 2018. Eurostat, podatkovni kodi: TEC00023 in TEC00022.

(2) Evropska komisija (2015) – Sporočilo: Kako čim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast. Sklic: COM(2015) 12 final.

(3) Eurostat, podatkovna koda: TEINA225.

(4) Po ocenah Evropske komisije bo na leto potrebnih 260 milijard EUR (približno 1,7 % BDP EU).

(5) COM(2019) 8 final – Za učinkovitejše in bolj demokratično odločanje v davčni politiki EU, str. 4.

(6) Eurostat, podatkovna koda: TEC00022.

(7) Evropski fiskalni odbor (2019) – Ocena fiskalnih pravil EU s poudarkom na zakonodajnem šesterčku in dvojčku, str. 76.

(8) COM(2020) 55 final, str. 10.

(9) Mnenje OR: Kako čim bolje izkoristiti prožnost v okviru obstoječih pravil Pakta za stabilnost in rast – poročevalka: Olga Zrihen (BE/PES), sprejeto 9. julija 2015 (UL C 313, 22.9.2015, str. 22).

(10) Benefits and drawbacks of an „expenditure rule“, as well as of a „golden rule“, in the EU fiscal framework (Prednosti in slabosti izdatkovnega pravila ter zlatega pravila v fiskalnem okviru EU), študija Evropskega parlamenta: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf.

(11) OR, Territorial analysis of the Country-specific Recommendations 2018 (Teritorialna analiza priporočil za posamezno državo 2018).

(12) Mnenje OR: Izboljšanje upravljanja evropskega semestra: kodeks ravnanja za vključevanje lokalnih in regionalnih oblasti – poročevalec: Rob Jonkman (NL/ECR), sprejeto 11. maja 2017 (UL C 306, 15.9.2017, str. 24).

(13) OECD (2020) – Covid-19 and Inter-governmental Fiscal Relations: Early responses and main lessons from the financial crisis (COVID-19 in medvladni fiskalni odnosi: prvi odzovi in glavna spoznanja iz finančne krize), sklic: COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.