Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi okvira za doseganje podnebne nevtralnosti in spremembi Uredbe (EU) 2018/1999 (evropska podnebna pravila)

(COM(2020) 80 final – 2020/0036 (COD))

(2020/C 364/20)

Poročevalec:	Jan DIRX
Soporočevalka:	Tellervo KYLÄ-HARAKKA-RUONALA

Zaprosilo	Evropski parlament, 10. 3. 2020 Svet, 13. 3. 2020
Pravna podlaga	člena 192(1) in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje
Datum sprejetja mnenja komisije	29. 6. 2020
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	16. 7. 2020
Plenarno zasedanje št.	553
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	210/2/9

1. Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) tako kot mnoge druge pomembne institucije EU in posamezniki poudarja, da se podnebni ukrepi ter oživitev in obnova gospodarstva po koronavirusni krizi lahko odvijajo vzporedno in da je to tudi potrebno. To se lahko doseže s ponovno vzpostavitvijo evropskega gospodarstva s spodbujanjem učinkovitega in popolnoma trajnostnega svežnja javnih in zasebnih naložb. EESO zato meni, da je predlog o evropskih podnebnih pravilih eden od instrumentov, ki bo prispeval k želeni in potrebni obnovi evropskega gospodarstva.

1.2

EESO podpira pristop prehoda na podnebno nevtralnost na ravni EU kot celoti namesto na ravni posameznih držav članic. Prednost takega pristopa je, da se lahko doseže optimalna razporeditev prizadevanj po vsej EU ob upoštevanju ustreznih razlik med državami članicami. EESO tudi meni, da bo podnebna politika dobila največjo podporo, če bo njen splošni cilj doseči čim večje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov s čim nižjimi družbeno-gospodarskimi stroški.

1.3

EESO poziva Komisijo, naj pri oceni cilja zmanjšanja emisij do leta 2030 v celoti upošteva učinek koronavirusne krize ter naj pripravi ustrezne zakonodajne predloge za najmanj 55-odstotno zmanjšanje do leta 2030. EESO poudarja, da je glede na poročilo Programa ZN za okolje o emisijski vrzeli (Emissions Gap Report) za leto 2019 potreben še bolj ambiciozen svetovni cilj zmanjšanja emisij do leta 2030, da bi v skladu s Pariškim sporazumom dvig temperature omejili na 1,5 oC.

1.4

EESO priznava, da se bomo morali vsi bolj potruditi, da se doseže zastavljeni cilj podnebne nevtralnosti do leta 2050. Glede na nedavni Eurobarometer (pred koronavirusno krizo) 92 % državljanov EU podpira cilj podnebne nevtralnosti EU. Za ohranitev podpore je treba pospešiti podnebne ukrepe ter hkrati oživiti in obnoviti gospodarstvo.

1.5

EESO poziva EU, naj prevzame vlogo pobudnice in naj bo za zgled na preloženem podnebnem vrhu v Glasgowu, ki bi moral potekati novembra 2020, in prihodnjih podnebnih vrhih, da bi vsaj vse glavne akterje na svetovni ravni spodbudila k zavzemanju za podnebno nevtralnost.

1.6

Na evropski ravni se lahko cilj podnebne nevtralnosti v Uniji do leta 2050 doseže le, če vsaka država v celoti in pravočasno prispeva k blažitvi in prilagajanju. EESO zato podpira možnost, da Komisija na podlagi jasnih in preglednih ocenjevalnih meril izda priporočila državi članici, katere ukrepi niso v skladu s ciljem blažitve ali ne omogočajo napredka pri prilagajanju.

1.7

EESO predlaga, naj bo celoten dokument z oceno vsakega osnutka ukrepa ali zakonodajnega predloga v zvezi s ciljem podnebne nevtralnosti javno dostopen takoj, ko je ocena končana.

1.8

Predlog Komisije upravičeno zajema blažitev in prilagajanje „v skladu s členom 7 Pariškega sporazuma“.

1.9

EESO predlaga, naj se vzpostavi platforma deležnikov za evropski podnebni pakt, kot je opisano v mnenju o podnebnem paktu, za organizacijo in omogočanje lažje dejavne udeležbe „vseh delov družbe“.

2. Uvod

2.1

Sedanja svetovna koronavirusna kriza (COVID-19) je ponovno pokazala, kako ranljivo je življenje na našem planetu. Čeprav se je treba v celoti spopasti s koronavirusno krizo ter njenimi gospodarskimi, socialnimi in ekološkimi posledicami, sta še naprej nujna tudi osredotočenost na preprečevanje drugih sprememb, ki ogrožajo kakovost življenja, kot so podnebne spremembe in izguba biotske raznovrstnosti, in po potrebi boj proti njim (1). Oziroma, kot je opozorila izvršna sekretarka okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja (UNFCCC) Patricia Espinosa, ko je napovedala preložitev podnebnega vrha (konferenca COP 26), ki naj bi potekal novembra 2020 v Glasgowu: „Človeštvo v tem trenutku najbolj ogroža COVID-19, toda ne smemo pozabiti, da so dolgoročno največja grožnja podnebne spremembe.“

2.2

Za EESO to pomeni, da je mogoče in potrebno, da se podnebni ukrepi ter obnova in oživitev gospodarstva po koronavirusni krizi odvijajo vzporedno. Ukrepi za obnovo in oživitev morajo biti skladni s podnebnim ciljem, izvajanje podnebnih ukrepov pa mora omogočiti čim nižje stroške in ustvarjanje gospodarske koristi.

2.3

V tem duhu EESO omenja tudi naslednje izjave ključnih institucij in posameznikov EU:

Evropski parlament je 16. aprila z veliko večino izglasoval, da bi moral biti evropski zeleni dogovor v jedru prihodnjega svežnja za oživitev in obnovo, da bi „ponovno zagnali gospodarstvo, povečali njegovo odpornost in ustvarili delovna mesta, obenem pa pripomogli k ekološkemu prehodu ter trajnostnemu gospodarskemu in socialnemu razvoju“.

Istega dne je predsednica Evropske komisije Ursula von der Leyen povedala, da mora Evropa podvojiti naložbe v evropski zeleni dogovor. Podpredsednik Evropske komisije Frans Timmermans je isto sporočil v odprtem pismu, objavljenem v sedmih evropskih glasilih. Tudi predsednik Evropskega sveta Charles Michel želi izkoristiti to priložnost, da bi EU postala bolj zelena: „Evropska unija mora postati boljša; krizo moramo izkoristiti.“

2.4

Vse to se lahko doseže s ponovno vzpostavitvijo evropskega gospodarstva s spodbujanjem popolnoma trajnostnega svežnja učinkovitih javnih in zasebnih naložb, ki bi na primer zajemale zmanjševanje porabe energije, trajnostno energijo, naložbe v omrežja, čiste proizvodne postopke in recikliranje ter okrepljeno trajnostno porabo. Poleg tega je treba za dosego podnebne nevtralnosti povečati ponore ogljika in shranjevanje ogljika, na primer s trajnostnim gospodarjenjem z gozdovi in trajnostnim upravljanjem tal. Evropska podnebna pravila so eden od instrumentov, ki bo prispeval k želeni in potrebni obnovi evropskega gospodarstva.

2.5

EESO zato pozdravlja predlog o evropskih podnebnih pravilih (2), ki ga je Evropska komisija predstavila 4. marca 2020 in s katerim se vzpostavlja pravni okvir za doseganje cilja podnebne nevtralnosti v Uniji do leta 2050. Podpira cilj podnebne nevtralnosti najpozneje do leta 2050 kot zaželen in nujen prispevek k doseganju cilja Pariškega sporazuma, da se globalno segrevanje omeji na precej manj kot 2 oC in nadaljujejo prizadevanja, da ne bi preseglo 1,5 oC.

2.6

EESO meni, da je jasno, da se morajo tudi vsaj vsi glavni akterji na svetovni ravni odločno zavzemati za podnebno nevtralnost, da bi lahko dosegli cilje Pariškega sporazuma. Po eni strani mora EU v ta namen voditi dejavno podnebno diplomacijo, po drugi strani pa so potrebni ukrepi, kot je oblikovanje cen ogljika, da se zagotovijo enaki konkurenčni pogoji za izdelke in storitve EU z vidika količine proizvedenih toplogrednih plinov v primerjavi s konkurenco zunaj EU.

2.7

Predlog o evropskih podnebnih pravilih je temelj evropskega zelenega dogovora (3), ki ga je Komisija objavila 11. decembra 2019. Evropski zeleni dogovor določa, kako bi Evropa do leta 2050 postala prva podnebno nevtralna celina s spodbujanjem gospodarstva, izboljšanjem zdravja ljudi in kakovosti življenja, skrbjo za naravo in zagotavljanjem, da ne bo nihče prezrt.

2.8

EESO je z zadovoljstvom ugotovil, da sta cilj neto podnebne nevtralnosti do leta 2050 na politični ravni že podprla Evropski parlament v resoluciji z dne 14. marca 2019 in Evropski svet v sklepih z dne 12. decembra 2019. Svet za okolje EU pa je 5. marca 2020 v imenu Evropske unije in njenih držav članic predložil UNFCCC dolgoročno strategijo Evropske unije in njenih držav članic za razvoj z nizkimi emisijami toplogrednih plinov (s ciljem podnebne nevtralnosti EU do leta 2050) (4).

2.9

EESO priznava, da bo za doseganje cilja podnebne nevtralnosti leta 2050 potreben velik napor vlad, občin, podjetij, sindikatov, organizacij civilne družbe in državljanov. To pomeni, da se bodo morali vsi bolj potruditi, da se doseže zastavljeni cilj do leta 2050, oziroma kot pravi Komisija: „Sprejeti je treba dodatne ukrepe in k temu bodo morali prispevati vsi sektorji, saj se bodo po pričakovanjih sedanje politike do leta 2050 emisije toplogrednih plinov zmanjšale le za 60 %. Zato bo treba v smeri podnebne nevtralnosti storiti veliko več.“ (5)

2.10

EESO poudarja, da je treba upoštevati „mednarodni razvoj in prizadevanja“ ter „konkurenčnost gospodarstva Unije“, ki so navedeni v členu 3(3) predloga. Posebej izpostavlja tudi pomen potrebe „po zagotovitvi poštenega in socialno pravičnega prehoda“ (člen 3(3)(h)). EESO želi poudariti, da je zlasti treba preprečiti energijsko revščino, in predlaga, da se to vprašanje vključi v oceno nacionalnih ukrepov, predvideno v členu 6 predloga.

2.11

Komisija načrtuje, da bo do septembra 2020 pregledala cilj Unije za leto 2030 na področju podnebja ob upoštevanju cilja podnebne nevtralnosti, preučila možnosti za nov cilj za leto 2030, tj. zmanjšanje emisij za 50 % do 55 % glede na ravni iz leta 1990, ter pripravila ustrezne zakonodajne predloge do sredine leta 2021. EESO pričakuje, da bo nov cilj zmanjšanja emisij do leta 2030 temeljil na obsežnem pregledu in ustrezni oceni učinka. Meni, da obstajajo trdni argumenti za cilj najmanj 55-odstotnega zmanjšanja do leta 2030, če želi EU prispevati svoj delež k potrebnemu občutnemu zmanjšanju emisij na svetovni ravni. Poročilo o emisijski vrzeli za leto 2019, pripravljeno v okviru Programa Združenih narodov za okolje (UNEP), (6) na primer navaja, da je za dosego cilja 1,5 oC iz Pariškega sporazuma (7) na svetovni ravni potreben celo ambicioznejši cilj za zmanjšanje emisij do leta 2030.

2.12

Pri oceni učinka je treba upoštevati, da ima koronavirusna kriza gospodarske, socialne in okoljske posledice brez primere, ki prav tako vplivajo na učinek ukrepov za blažitev podnebnih sprememb.

2.13

EESO meni, da se zaradi morebitnih posledic koronavirusne krize ne smejo in ne bi smeli znižati cilji zmanjšanja do leta 2030.

2.14

EESO poziva, naj se v okviru tega procesa poskrbi, da bo EU lahko prevzela vlogo pobudnice in bo za zgled na preloženem podnebnem vrhu v Glasgowu, ki bi moral potekati novembra 2020, in prihodnjih podnebnih vrhih, da bi vsaj vse glavne akterje na svetovni ravni spodbudila k odločnemu zavzemanju za podnebno nevtralnost.

2.15

EESO poleg tega priporoča, naj Komisija začne pripravo vmesnega podnebnega cilja za leto 2040 v zvezi z zmanjšanjem emisij, da se najpozneje do leta 2050 doseže podnebna nevtralnost, in v ta namen predloži zakonodajni predlog Evropskemu parlamentu in Svetu, vključno s predlogom za določitev novih obveznosti za zmanjšanje emisij v obdobju 2031–2040, ki naj bi bil sprejet pred letom 2028. Pravočasna določitev cilja je potrebna, da se zagotovi čim višja stopnja predvidljivosti in preglednosti za družbo in vse gospodarske sektorje.

2.16

Glede na nedavni Eurobarometer (pred koronavirusno krizo) 93 % državljanov EU podnebne spremembe doživlja kot resen problem, 92 % pa jih podpira cilj podnebne nevtralnosti EU (8). Za ohranitev podpore je treba pospešiti podnebne ukrepe ter hkrati oživiti in obnoviti gospodarstvo.

3. Prenos pooblastila

3.1

V skladu s predlaganimi podnebnimi pravili (člen 3) se na Komisijo prenese pooblastilo za dopolnitev teh pravil, da se določi krivulja „na ravni Unije za doseganje cilja podnebne nevtralnosti iz člena 2(1) do leta 2050“. Poleg tega Komisija v šestih mesecih po vsakem pregledu globalnega stanja iz člena 14 Pariškega sporazuma pregleda krivuljo.

EESO meni, da bi morala Komisija namesto sprejetja delegiranih aktov pripraviti zakonodajni predlog za določitev in prilagoditev krivulje, če bo na podlagi pregleda menila, da je to primerno.

3.2

Ne glede na okoliščine je treba še naprej varovati demokratična pravila našega institucionalnega sistema, kar vključuje pravico akterjev civilne družbe in njihovih organizacij, kot je EESO, da prispevajo k postopku demokratičnega odločanja. Na tem mestu je primerno ponoviti besede Komisije iz člena 8 predloga podnebnih pravil, in sicer, da „Komisija sodeluje z vsemi deli družbe […]“.

4. Ocena napredka in ukrepov

4.1

V skladu s členom 5 Komisija oceni napredek in ukrepe Unije. Pred sprejetjem oceni „vsak osnutek ukrepa ali zakonodajni predlog glede na cilj podnebne nevtralnosti […], in to analizo vključi v oceno učinka, ki spremlja navedene ukrepe ali predloge“.

To v praksi pomeni, da Komisija v oceno učinka, ki jo priloži predlogom, vključi upoštevanje učinka na podnebno nevtralnost. EESO svetuje Komisiji, naj preuči, ali to lahko doseže znotraj obstoječega okvira za boljše pravno urejanje brez sprememb zakonodaje.

4.2

Člen 5 določa, da se rezultati navedene ocene objavijo ob sprejetju, toda Sodišče je jasno navedlo (v sodbi z dne 4. septembra 2018 v zadevi C 57/16 P, ClientEarth proti Evropski komisiji), da morajo biti tudi osnutki poročil o oceni učinka „neposredno dostopni“ v skladu s členom 12(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001 (9). Zato EESO predlaga, naj se spremeni ubeseditev tako, da bo celoten dokument z oceno javno dostopen takoj, ko bo ocena končana.

4.3

EESO meni, da se lahko cilj podnebne nevtralnosti v Uniji do leta 2050 na evropski ravni doseže le, če vsaka država v celoti in pravočasno prispeva k blažitvi in prilagajanju.

Zato podpira namen Komisije, da izda priporočila državi članici, katere ukrepi niso v skladu s ciljem blažitve ali ne omogočajo napredka pri prilagajanju, ob upoštevanju nacionalnih načrtov. EESO jo pri tem podpira in ji priporoča, naj se v svojih priporočilih odloči za učinkovito kombinacijo ukrepov, ki bo ustrezala okoliščinam, vendar poziva, naj bo jasno, kateri cilji in merila so podlaga za ocenjevanje napredka v posameznih državah članicah.

4.4

Namen predloga Komisije je doseči podnebno nevtralnost Evropske unije do leta 2050. To pomeni, da ni treba, da bi podnebno nevtralnost dosegla vsaka posamezna država članica. EESO podpira tak pristop, ki je dejansko nadaljevanje sedanjega pristopa podnebne zakonodaje EU, ker je njegova prednost, da se lahko doseže optimalna razporeditev prizadevanj po vsej EU ob upoštevanju ustreznih razlik med državami članicami. Vendar pa EESO meni, da mora vsaka država članica v svojem nacionalnem energetskem in podnebnem akcijskem načrtu, ki ga mora predložiti do 1. januarja 2029 (v skladu s členom 3 Uredbe (EU) 2018/1999 (10) o upravljanju energetske unije in podnebnih ukrepov), navesti, ali želi doseči podnebno nevtralnost, in če da, kdaj, ter katere ukrepe namerava sprejeti za dosego optimalnih rezultatov na ravni EU. Sem sodijo tudi ukrepi, ki dopolnjujejo prizadevanja drugih držav članic ali bodo izvedeni v eni ali več drugih državah članicah. S tem bi poskrbeli za pravočasno pripravo na podlagi izvršljivih sporazumov.

4.5

EESO meni, da bo podnebna politika dobila največjo podporo, če bo splošni cilj, da se doseže čim večje zmanjšanje emisij toplogrednih plinov s čim nižjimi družbeno-gospodarskimi stroški. V skladu s tem bi morale biti možne izravnave/nadomestitve med državami članicami, če jih ureja trden regulativni okvir, ki ga dopolnjuje izvrševanje. Upoštevati je treba tudi, da se v sedanjem sistemu sektorji sistema trgovanja z emisijami regulirajo prek sheme za celotno EU, medtem ko za druge sektorje velja porazdelitev prizadevanj pri nacionalnih omejitvah emisij. Sčasoma se bo v okvir trgovanja z emisijami seveda vključilo vse več sektorjev.

4.6

Emisije različnih sektorjev se poleg prek sistema za trgovanje z emisijami nadzorujejo tudi s številnimi pravnimi predpisi EU, kot so tehnične zahteve, ki so tudi del izvajanja splošnega cilja. Regulativni ukrepi na ravni EU so zlasti pomembni na področjih, ki so povezana z dobrim delovanjem enotnega trga.

4.7

EESO predlaga tudi ustrezno spremljanje morebitnih posledic ukrepov EU v svetovnem okviru. Sem sodijo na primer posledice za tuje naložbe in trgovino ter njihovi neposredni in posredni učinki na gibanje emisij.

4.8

V predlogu Komisije je navedeno: „[…] ukrepanje na ravni EU bi moralo biti usmerjeno v stroškovno učinkovito uresničevanje dolgoročnih podnebnih ciljev ob hkratnem zagotavljanju pravičnosti in okoljske celovitosti“. EESO priznava, da je še vedno odprtih veliko vprašanj, kako to doseči, tako postopkovnih (kateri pristop k odločanju je najboljši?) kot vsebinskih (katera merila za porazdelitev so pravična in gospodarsko upravičena ter omogočajo visoko raven varstva okolja?). Zato je element postopka (trajna horizontalna razprava med institucijami EU, vključno z EESO in OR, ter vertikalna razprava z državami članicami) pomemben. Še bolj bistveno pa je vprašanje, kaj storiti, če želijo države članice doseči podnebno nevtralnost v svoji državi prej kot leta 2050 in to na ravni EU ne bo najbolj učinkovito z vidika stroškov in/ali podnebja. EESO poziva Evropsko komisijo in Svet, naj čim prej zagotovita pojasnila in smernice glede te zadeve.

5. Prilagajanje

5.1

Predlog Komisije upravičeno zajema blažitev in prilagajanje „v skladu s členom 7 Pariškega sporazuma“. Komisija zlasti v zvezi s prilagajanjem predlaga, naj se ukrepi EU razširijo na nacionalne ukrepe za prilagoditev.

Na splošno se zdi, da je prilagajanje bolj povezano z lokalnimi vladnimi ukrepi kot blažitev. EESO zato meni, da bi morala Komisija v skladu z načelom subsidiarnosti pojasniti obseg, v katerem bi se morala pooblastila prenesti na ravni EU in obveznosti naložiti državam članicam.

5.2

Poleg tega je treba še preučiti, kaj ta obveznost pomeni za „ustrezne institucije EU“. Predlog določa, da morajo države članice sprejeti nacionalne strategije in načrte za prilagajanje. Od institucij EU se ne zahtevajo nobeni posebni ukrepi, kot je načrt.

5.3

Komisija predlaga, da se pridobi pooblastilo za ocenjevanje ne le ukrepov za blažitev, temveč tudi ukrepov držav članic za prilagajanje (člen 6, odstavek 1(b)). Če Komisija ugotovi, da ukrepi države članice „ne ustrezajo z vidika zagotovitve napredka pri prilagajanju iz člena 4, lahko tej državi članici izda priporočila“. Ta določba je zelo odprta. EESO meni, da je zaželeno, da Komisija določi merila za tako oceno.

6. Sodelovanje javnosti

6.1

EESO meni, da je člen 8 (Sodelovanje javnosti) podnebnih pravil samoumeven in ga zato pozdravlja. Dejavno sodelovanje vseh delov družbe je nujen pogoj za uspešno podnebno politiko znotraj EU, saj podnebne cilje v praksi uresničujejo akterji civilne družbe (podjetja, delavci, potrošniki in državljani ter njihove organizacije).

Zato EESO poziva Komisijo in države članice, naj vse te akterje civilne družbe aktivno povabijo k sodelovanju in predstavitvi njihovih predlogov za konkretno podnebno politiko in podnebne ukrepe.

6.2

Zato pozdravlja dejstvo, da je Komisija nedavno začela javno posvetovanje, da bi zbrala mnenja o načinih sodelovanja z javnostjo pri podnebnih ukrepih (11). To ji bo služilo kot podlaga za začetek izvajanja podnebnega pakta v tretjem četrtletju leta 2020. Evropska komisija namerava z evropskim podnebnim paktom povezati deležnike, vključno z regijami, lokalnimi oblastmi, lokalnimi skupnostmi, civilno družbo, šolami, podjetji in posamezniki.

6.3

EESO glede na pozitivne izkušnje z evropsko platformo deležnikov za krožno gospodarstvo, ki sta jo vzpostavila Evropska komisija in Evropski ekonomsko-socialni odbor, ter v skladu s predlogi iz mnenja o podnebnem paktu (NAT/785) (12) predlaga, naj se vzpostavi platforma deležnikov za evropski podnebni pakt na podlagi načel vključenosti, preglednosti ter resničnega sodelovanja in lastne odgovornosti lokalnih podnebnih akterjev.

V Bruslju, 16. julija 2020

Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Luca JAHIER

(1) Nekateri strokovnjaki menijo, da je biotska raznovrstnost naravna ovira za prenos virusov in bolezni z divjih živali na ljudi (zoonoza). Izguba biotske raznovrstnosti lahko torej v prihodnosti vodi v nove pandemije. To je aktualna dodatna utemeljitev.

(2) Evropska podnebna pravila.

(3) Evropski zeleni dogovor.

(4) Prispevek za UNFCCC.

(5) Evropska podnebna pravila, glej na primer stran 2.

(6) Emissions Gap Report 2019 (Poročilo o emisijski vrzeli za leto 2019).

(7) V poročilu Programa ZN za okolje o emisijski vrzeli za leto 2019 je navedeno, da je treba odslej svetovne emisije vsako leto zmanjšati za 7,6 %, da bi se globalno segrevanje omejilo na 1,5 oC. Preračunano to pomeni cilj zmanjšanja emisij za vsaj 68 % do leta 2030.

(8) Javna podpora podnebnim ukrepom.

(9) UL L 145, 31.5.2001, str. 43.

(10) UL L 328, 21.12.2018, str. 1.

(11) Posvetovanje o evropskem podnebnem paktu.

(12) Mnenje EESO – Evropski podnebni pakt (glej stran 67 tega Uradnega lista).