Mnenje Evropskega odbora regij – Poročilo o izvajanju javnega naročanja

(2020/C 39/09)

Poročevalec

:

Thomas Habermann (DE/EPP), predsednik okrožnega sveta, deželno okrožje Rhön-Grabfeld

I.   SPLOŠNO

EVROPSKI ODBOR REGIJ

1.

poudarja, da to mnenje temelji na zavezi OR, da bo v zvezi s projektno skupino za subsidiarnost in sorazmernost z vodilom „storiti manj, a učinkoviteje“ ter agendo za boljše pravno urejanje zagotovil povratne informacije o izvajanju zakonodaje EU na lokalni in regionalni ravni. OR je zato skupaj s Svetom evropskih občin in regij izvedel anketo po vsej EU, da bi se ocenilo izvajanje pravnega okvira javnega naročanja v lokalnih in regionalnih skupnostih, ter naročil študijo; poudarja, da rezultati ankete zaradi zelo različnega obsega izvedbe v državah članicah niso reprezentativni na ravni EU, ampak so iz njih razvidni le trendi; poleg tega opozarja na poročilo, objavljeno julija 2019, o prvem posvetovanju z mrežo regionalnih središč, ki jo je vzpostavil OR (1), ki v osnovi potrjuje rezultate ankete Sveta evropskih občin in regij ter OR;

2.

ugotavlja, da so države članice celovito reformo direktiv o javnem naročanju iz leta 2014 v nacionalno pravo prenesle deloma leta 2016, deloma pa precej pozneje; ker so od začetka veljavnosti nacionalnega prava o javnem naročanju z neposrednim učinkom v razmerju do tretjih minila šele največ tri leta, je na voljo le omejen vpogled v prakso uporabe prava na področju novih predpisov;

3.

poudarja, da so se tako upravna praksa kot tudi gospodarski akterji šele prilagodili spremenjenemu režimu javnega naročanja in da procesi prilagajanja deloma še potekajo; prav tako poudarja, da so ti procesi prilagajanja pogosto povezani z nezanemarljivimi stroški usposabljanja in tudi svetovanja, deloma zunanjih pravnih svetovalcev; glede na navedeno meni, da v naslednjih letih ni primerno uvesti novih zakonodajnih predpisov;

4.

pojasnjuje, da cilj tega mnenja zato ni nova zakonodajna reforma, ampak obravnava trenutnih težav javnih naročnikov na lokalni in regionalni ravni v zvezi z regulativnim okvirom; poleg tega obravnava posamezne vidike, ki jih je Komisija nazadnje predstavila v nezakonodajnem sporočilu za učinkovitejše, bolj trajnostno in strokovneje zastavljeno javno naročanje iz oktobra 2017 (2);

5.

podpira cilj in ključne elemente direktiv, zlasti elektronsko javno naročanje in spodbujanje udeležbe malih in srednjih podjetij, nove koncepte notranjih javnih naročil in sodelovanja med občinami, možnost uporabe strateških meril pri javnem naročanju v okviru lastnih političnih postopkov odločanja javnih organov ter spodbujanje preglednosti in integritete;

6.

poudarja, da – kot so pokazali rezultati ankete (3) – čezmejno javno naročanje lokalnim in regionalnim skupnostim ni prineslo dodane vrednosti. Čeprav se po vsej EU redno izvajajo postopki za oddajo javnih naročil, ki so dragi in zamudni, čezmejnih naročil tako rekoč ni bilo; razlog za to je verjetno v tem, da se elektronske platforme med državami članicami razlikujejo, zaradi česar so ovira za podjetja in organe iz sosednjih držav. Platforme so zasnovane in delujejo na ravni posamezne države, zato pogosto ne zagotavljajo možnosti uporabe različnih jezikov in ne vključujejo upravnih zahtev držav, ki niso država, v kateri ima javni naročnik sedež;

7.

opozarja na dejstvo (4), da je pravilna uporaba pravnega okvira javnega naročanja medtem postala cilj sama po sebi, namesto da bi se obravnavala kot instrument za naročanje gradenj, blaga ali storitev;

8.

poudarja, da je treba razjasniti, v kakšnih okoliščinah lahko lokalne in regionalne skupnosti spodbujajo tudi lokalno gospodarsko rast in lokalne strukture ob upoštevanju koncepta trajnosti in pozitivne okoljske bilance s kratkimi potmi (npr. lokalni les) po načelu „kupuj lokalno“;

9.

poudarja, da mora biti v skladu z načelom lokalne samouprave upoštevanje zelenih, socialnih ali inovativnih meril, ki ga je omogočila reforma iz leta 2014, pri opravljanju javnih storitev v celoti prepuščeno presoji zadevnih lokalnih skupnosti; meni, da je treba morebitno prihodnjo obvezno uporabo strateških ciljev javnega naročanja pri vsakem postopku javnega naročanja jasno odkloniti, da bi preprečili nepotrebno preobremenitev postopka za oddajo javnega naročila; opozarja, da upoštevanje strateških ciljev javnega naročanja v številnih postopkih javnega naročanja tudi ni smiselno, na primer pri standardnem naročanju izdelkov;

10.

poudarja, da se z dodatnimi političnimi cilji povečujeta tako verjetnost napak kot tudi tveganje navzkrižij med temi cilji; poudarja, da je mogoče cilje v javnem naročanju dosegati le pod pogojem oziroma do te mere, da ni ogrožen primarni cilj, in sicer zagotavljanje dobrih izdelkov in storitev za državljane po razumni ceni;

11.

prav tako poudarja, da so bili v reformi iz leta 2014 priznani tako pravica lokalnih in regionalnih oblasti, da z lastnimi institucijami, režijskimi obrati ali javnimi podjetji same zagotavljajo in organizirajo storitve, kot tudi koncept notranjih javnih naročil in sodelovanje med občinami. Oddaja javnih naročil tretjim osebam je torej le ena od številnih možnosti za zagotavljanje javnih storitev (5). OR nazadnje poudarja še pravico javnih naročnikov, da naročila, oddana tretjim osebam, znova prevzame občina;

12.

meni, da bi bilo treba zvišati pragove vrednosti javnih naročil, nad katerim morajo biti ta razpisana na ravni EU, da se ohrani ravnovesje med preglednostjo na eni strani in upravnim bremenom za javne organe ter mala in srednja podjetja na drugi strani; Komisijo poziva, naj se na ravni STO dolgoročno zavzema za občutno zvišanje pragov, določenih v Sporazumu o javnih naročilih;

II.   POLITIČNA PRIPOROČILA

Strateško naročanje

13.

meni, da je z možnostjo, uvedeno v direktivah o javnem naročanju iz leta 2014, ki javnim naročnikom omogoča, da pri naročanju upoštevajo strateške cilje javnega naročanja, v posameznih primerih možno doseči boljše naročanje z vidika javnega naročnika;

14.

opozarja, da mora biti posledično upravno breme za lokalne in regionalne oblasti sorazmerno s koristmi, ki jih javno naročanje lahko prinese državljanom. Javno naročanje v prvi vrsti ni namenjeno doseganju političnih ciljev, na primer na področjih okoljske neoporečnosti, socialne vključenosti in inovativnosti, ali spodbujanju specifičnih družbenopolitičnih sprememb, vendar se kljub temu vse pogosteje uporablja kot sredstvo za usmerjanje in doseganje drugih političnih ciljev. Zavedati se je treba cilja in namena javnega naročanja, in sicer iskanja najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo v skladu z načeli gospodarnega finančnega poslovodenja in učinkovitosti javne uprave;

15.

opozarja, da se lokalne in regionalne oblasti zavedajo možnosti uporabe zelenih, socialnih in inovativnih meril, kar so pokazali rezultati ankete OR ter Sveta evropskih občin in regij. Zdi se, da jih deloma uporabljajo zadržano, po eni strani ker po njih ni potrebe, po drugi strani pa zato, ker se zaradi večje verjetnosti napak poveča tudi verjetnost pritožbenega postopka; zlasti lokalne in regionalne oblasti se pritožujejo nad pomanjkanjem znanj in spretnosti, potrebnih za povečanje te vrste javnih naročil;

16.

poudarja, da lokalne in regionalne oblasti, kljub temu da bi lahko naročila oddajale na podlagi različnih kvalitativnih meril, pogosto dajo prednost najugodnejši ceni, ker je po njihovem mnenju to najbolj primerna poraba javnih sredstev, poleg tega, da je to merilo, ki ga je lažje uporabljati;

17.

se sklicuje na kritiko v sporočilu Komisije (6), da se v 55 % postopkov javnega naročanja kot edino merilo za oddajo naročila še vedno uporablja najnižja cena; pojasnjuje, da bi lahko v zadevnih postopkih javnega naročanja v celoti upoštevali strateške cilje, saj bi bilo mogoče npr. merila okoljske oziroma energijske učinkovitosti prav tako uspešno vključevati že v razpisne zahteve, oddaja naročila pa bi nato dosledno še vedno temeljila na najnižji ceni;

18.

poudarja, da se glede na rezultate ankete mnenja, ali so merila za strateško naročanje potrebna, zelo razlikujejo. Večina je menila, da pri javnem naročanju merila za spodbujanje inovacij niso potrebna, pri socialnih merilih so bila mnenja deljena, pri okoljsko usmerjenih merilih pa se je večina strinjala, da so potrebna; ugotavlja, da se pri uporabi vseh meril pojavljajo težave zaradi kompleksnosti pravnega okvira pri določanju pogojev za izvedbo naročila ter zlasti pri oceni enakovrednosti nacionalnih certifikatov in označb, s katerimi se utemeljuje izpolnjevanje meril (7);

19.

poudarja, da je inovativne postopke javnega naročanja, vključno s partnerstvi za inovacije in predkomercialnim javnim naročanjem, doslej uporabljalo le nekaj lokalnih skupnosti v nekaterih državah članicah. Glavni vzroki za to so, da spodbujanje raziskav in razvoja običajno ni v ospredju, da se naročajo standardni izdelki ali da obstajajo proračunske omejitve. Med orodji za spodbujanje inovativnih postopkov javnega naročanja bi bila lahko pobuda Komisije o velikih kupcih, vendar OR poudarja, da so ravno manjšim lokalnim skupnostim pri naročanju pogosto v pomoč združevanje v sklope in skupni nakupi, ki jim omogočajo največjo učinkovitost;

Dostop malih in srednjih podjetij do trgov javnih naročil

20.

opominja, da je spodbujanje malih in srednjih podjetij ena od petih prednostnih nalog reforme pravil o javnih naročilih iz leta 2014; opozarja, da imajo mala in srednja ter zagonska podjetja še vedno težave pri izpolnjevanju ekonomskih ali strokovnih meril. Poleg tega predstavljajo velike ovire tudi zamude pri plačilih, pomanjkljivo znanje v malih in srednjih podjetjih o ključnih vidikih javnega naročanja ter visoki potencialni stroški pritožbenih postopkov;

21.

opozarja, da dosedanji ukrepi za povečanje udeležbe malih in srednjih podjetij niso prinesli pričakovanega izboljšanja, kar je razvidno tudi iz rezultatov ankete OR ter Sveta evropskih občin in regij;

22.

poudarja, da v primerjavi s strokovno organiziranimi velikimi podjetji strateški cilji javnega naročanja ravno za mala in srednja podjetja navadno pomenijo znatno oviro za sodelovanje v postopkih za oddajo javnega naročila, saj mala in srednja podjetja pogosto nimajo potrebnih virov za izpolnjevanje meril za strateško naročanje; poudarja, da bi bila okrepitev strateškega naročanja lahko v nasprotju s pravim ciljem, ki ga je treba podpreti, in sicer spodbujanjem in lajšanjem dostopa malih in srednjih podjetij do postopkov javnega naročanja;

23.

v zvezi s tem poudarja, da je treba preoblikovati opredelitev malih in srednjih podjetij, ki trenutno velja na ravni EU (8); pojasnjuje, da so v sedanji opredelitvi srednje velika podjetja (podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo z do 500 zaposlenimi) po strukturi popolnoma primerljiva z malimi in srednjimi podjetji (manj kot 250 zaposlenih in letni promet največ 50 milijonov EUR ali bilanca stanja največ 43 milijonov EUR), vendar kljub temu nimajo privilegiranega položaja v primerjavi z velikimi podjetji; ob upoštevanju vse večjih protekcionističnih teženj na ključnih trgih poudarja, da mora EU v svetovni konkurenci zavzeti konstruktiven položaj s poudarkom na prostem trgu v korist domačega evropskega gospodarstva in pri tem podjetja s srednje veliko tržno kapitalizacijo upoštevati kot pomemben gospodarski dejavnik, zlasti na podeželju;

24.

opozarja, da nova ureditev za socialne in druge posebne storitve lokalnim in regionalnim oblastem povzroča težave, in ugotavlja, da so ugotovljeni problemi med drugim povezani s posebno naravo teh storitev in posebnimi okoliščinami, v katerih se te storitve zagotavljajo; je kritičen do dejstva, da je razpisni postopek obvezen že od določene mejne vrednosti (750 000 EUR), čeprav razlogi, zakaj tovrstne storitve niso pomembne za notranji trg, še vedno obstajajo; pojasnjuje, da so ti predpisi deloma v neskladju z nacionalnimi sistemi držav članic. Sodišče je odločilo (9), da se direktiva o javnih naročilih ne uporablja v primerih, ko javni organ ne sprejme selektivne odločitve o izbiri, kadar ponudniki storitev delujejo v okviru enostavnega postopka odobritve ali modela odprtih vrat. Pravila iz direktive o javnih naročilih sicer niso vedno dobro usklajena z nacionalnimi sistemi držav članic in lahko v praksi povzročijo nesorazmerno upravno breme za lokalne in regionalne oblasti (10). Poleg tega je področje uporabe ureditve zaradi sklicevanja na vsebinsko nedoločene kode CPV v Prilogi XIV nejasno;

25.

meni, da se z razpisi po sklopih zlasti spodbujajo mala in srednja podjetja ter gospodarstvo srednje velikih podjetij, zato je to dober pristop; opozarja, da se lahko zaradi manj uspešnih podjetij ali preveč razdrobljenih sklopov povečata upravno breme in breme usklajevanja naročnikov;

Čezmejni nakupi blaga in storitev

26.

ugotavlja, da se je skupni delež čezmejnega naročanja zmanjšal s 5,95 % leta 2013 na 3,4 % leta 2017 (11);

27.

poudarja, da je treba pri razlagi koncepta javnih naročil uporabiti funkcionalni pristop. Vendar tudi pri funkcionalni obravnavi pri izračunu vrednosti naročila ni mogoče sešteti različnih vrst storitev načrtovanja, lahko pa se obravnavajo kot ločena naročila; pojasnjuje, da je to še posebej pomembno za zaščito in večjo udeležbo malih in srednjih podjetjih v postopkih javnega naročanja;

28.

poziva Komisijo, naj sprejme celovitejše smernice o postopkih elektronskega javnega naročanja, da se okrepi pravna varnost in izboljša udeležba malih in srednjih podjetij pri elektronskem javnem naročanju;

29.

poudarja, da določba iz člena 10(h) direktive o javnem naročanju (Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta (12)) odraža velik pomen neprofitnih dobrodelnih organizacij, ki pride do izraza zlasti v obliki prostovoljnega dela ob nesrečah; meni, da lahko države članice v nacionalnem pravu izrecno določijo, katere organizacije veljajo za neprofitne organizacije, če se z nacionalnim pravom zagotovi, da te organizacije izpolnjujejo merila, ki jih je določilo Sodišče Evropske unije (13);

30.

poudarja, da je 70 % sodelujočih v anketi OR ter Sveta evropskih občin in regij navedlo, da zaradi majhnega števila ponudb iz drugih držav članic čezmejni nakupi ne prinašajo dodane vrednosti, le 24 % pa jih je navedlo, da čezmejni nakupi krepijo konkurenco in ponujajo boljšo izbiro; opozarja na ugotovitve poročila mreže regionalnih središč, da nekateri sektorji, zlasti na socialnem področju, po svoji naravi nimajo čezmejne razsežnosti, zato ni potrebnega pomena za notranji trg;

31.

se načeloma strinja s ciljem Komisije, da je treba število čezmejnih postopkov javnega naročanja zvišati; opozarja, da sta vzroka za majhen delež čezmejnih naročil med drugim zahteva po razpisni dokumentaciji v več jezikih, kar terja veliko časa in virov, nujno pa se povečajo tudi stroški, ter različne razlage direktiv o javnem naročanju v državah članicah;

32.

pojasnjuje, da so med glavnimi vzroki tudi različni standardi in predpisi, ki jih države članice uporabljajo na primer na področju delovnega prava, varnosti in zdravja pri delu in gradbeništva; ti potencialne tuje ponudnike ter zlasti mala in srednja podjetja, ki pogosto nimajo potrebnih dejanskih in pravnih virov za izpolnjevanje zahtev drugih držav članic, odvračajo od oddaje ponudb;

33.

poudarja, da podjetja zelo pogosto ustanovijo hčerinske družbe v drugih državah članicah, da bi bila bližje lokalnim trgom. Pri naročilih na lokalni in regionalni ravni ponudbe običajno oddajo hčerinske in ne matične družbe. Te transakcije niso vključene v statistiko čezmejnih javnih naročil;

34.

nazadnje zlasti poudarja težave, ki jih imajo ponudniki pri izpolnjevanju različnih zahtev držav članic glede certifikatov in elektronskih podpisov prek meja, zato je treba zagotoviti skupne smernice za oblikovanje skupnih regulativnih in informacijskih sistemov ter vzpostavitev elektronskih platform, ki bi omogočale sodelovanje subjektov in podjetij s sedežem v različnih obmejnih državah;

Ukrepi za izboljšanje izvajanja

35.

opozarja, da je profesionalizacija, ki jo je napovedala Komisija, torej usposabljanje uslužbencev v javni upravi, izključno v organizacijski pristojnosti držav članic ter zlasti lokalnih in regionalnih oblasti; je zaskrbljen, da bi nadaljnje smernice in priročniki Komisije o profesionalizaciji javnih naročnikov (kot je na primer trenutno načrtovani obsežen evropski okvir za profesionalizacijo) za naročnike z že tako obsežnim regulativnim okvirom pomenili dodatno upravno breme;

36.

pozdravlja končni akcijski načrt partnerstva za inovativna in odgovorna javna naročila v okviru agende za mesta (14) z dne 26. oktobra 2018 in podpira zlasti priporočila, naslovljena na EU, v zvezi s potrebo po premisleku o financiranju EU za skupna čezmejna javna naročila, javna naročila inovativnih rešitev, strateško javno naročanje, zlasti socialna javna naročila (tj. uporaba socialnih določb in meril za dodelitev v razpisnih postopkih in pri oddaji javnih naročil) in krožna javna naročila, priporočila, naslovljena na države članice, naj vlagajo v krepitev zmogljivosti na področju inovativnih in odgovornih javnih naročil ter priporočila, naslovljena na države članice in mesta, naj okrepijo usposabljanje o krožnih javnih naročilih ter inovativnih in odgovornih javnih naročilih;

37.

meni, da mora EU zagotoviti skladnost različnih evropskih političnih področij, ki urejajo javno naročanje, konkurenco in državne pomoči, da bi s tem okrepili EU kot industrijsko središče in konkurenčnost evropskih podjetij v globaliziranem svetu;

38.

poziva Komisijo, naj začne postopek za zanesljive in jasne oznake in certifikate, priznane po vsej EU, zlasti na področju okoljske neoporečnosti, da bi naročnikom na lokalni in regionalni ravni zagotovili pravno varnost in jih razbremenili;

39.

opozarja, da je razvoj lastnih elektronskih sistemov in nacionalnih portalov javnega naročanja deloma povzročil težave z združljivostjo med državami članicami in tudi v njih; z razvojem popolnoma združljivih sistemov bi postopek javnega naročanja lahko bistveno poenostavili in pospešili;

40.

nazadnje poudarja, da z direktivami ni bila izpolnjena glavna potreba po obsežni poenostavitvi za lokalne in regionalne oblasti; vendar zaradi kontinuitete in zgoraj navedenih razlogov meni, da se je treba v prihodnjih letih nujno izogniti novi zakonodajni reformi.

---

(1)  Odbor regij, usmerjevalna skupina za subsidiarnost, mreža regionalnih središč za politiko EU, pregled izvajanja, poročilo o izvajanju, prvo posvetovanje o javnih naročilih, julij 2019.

(2)  Sporočilo Komisije Uspešno izvajanje javnega naročanja v Evropi in za njo z dne 3. oktobra 2017 (COM(2017) 572).

(3)  Glej anketo o oceni izvajanja direktiv o javnem naročanju iz leta 2014: izzivi in priložnosti na regionalni in lokalni ravni, ki jo je opravil OR skupaj s Svetom evropskih občin in regij.

(4)  Glej skupno anketo OR ter Sveta evropskih občin in regij.

(5)  Glej Mnenje Evropskega odbora regij Sveženj o javnih naročilih, poročevalec: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/EPP), z dne 5.7.2018.

(6)  Sporočilo Komisije Uspešno izvajanje javnega naročanja v Evropi in za njo z dne 3.10.2017 (COM(2017) 572).

(7)  Anketa OR ter Sveta evropskih občin in regij.

(8)  Priporočilo Komisije 2003/361/ES z dne 6. maja 2003 (UL L 124, 20.5.2003, str. 36).

(9)  Zadevi C-410/14 Falk Pharma in C-9/17 Tirkkonen.

(10)  Mnenje o učinkovitosti in uspešnosti javnih naročil (podpora za mlade in socialno pomoč), ki jo je 14. marca 2019 objavila platforma REFIT na zahtevo nizozemskega ministrstva za zdravje, socialne zadeve in šport.

(11)  Evropski parlament, tematski sektor za gospodarsko in znanstveno politiko ter kakovost življenja, Contribution to Growth. European Public Procurement. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, januar 2019.

(12)  UL L 94, 28.3.2014, str. 65.

(13)  Sodba Sodišča v zadevi C-465/17 z dne 21. marca 2019.

(14)  https://ec.europa.eu/futurium/en/system/files/ged/final_action_plan_public_procurement_2018.pdf