EVROPSKA KOMISIJA

Strasbourg, 13.11.2018

COM(2018) 850 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje

{SWD(2018) 550 final}

1.UVOD

Januarja 2017 je Komisija izvedla obsežno oceno napredka Bolgarije v desetih letih od uvedbe mehanizma za sodelovanje in preverjanje (v nadaljnjem besedilu: MeSP) leta 2007 1 . Komisija je na podlagi dolgoročnejše perspektive in ob upoštevanju doseženega znatnega napredka navedla 17 ključnih priporočil, na podlagi katerih bi se, če bi jih Bolgarija izpolnila, postopek v okviru MeSP zaključil v skladu s ciljem predsednika Junckerja, da se ta postopek zaključi v tem mandatu Komisije. Izpolnitev priporočil iz januarja 2017 se torej šteje kot zadostna za zaključek MeSP – razen če bi zaradi novih dogodkov prišlo do očitnega nazadovanja. Poudarjeno je bilo tudi, da bo hitrost postopka odvisna od tega, kako hitro bo lahko Bolgarija priporočila nepovratno izpolnila. Priporočila so bila osredotočena zlasti na odgovornost, ki se zahteva od bolgarskih organov, ter na oblikovanje notranjih zaščitnih ukrepov za zagotovitev nepovratnosti rezultatov, da bi pokazali, da se bodo projekti, ki se izvajajo, nadaljevali tudi brez MeSP. Kot je poudaril Svet, se bo MeSP prenehal izvajati, ko bo zadovoljivo izpolnjenih vseh šest meril, ki veljajo za Bolgarijo.

Komisija je v poročilu iz novembra 2017 2  ugotovila, da je bil „dosežen znaten napredek glede priporočil iz poročila iz januarja 2017, zlasti glede priporočila 1, glede katerega mora zdaj rezultate pokazati nova sestava vrhovnega sodnega sveta, ter priporočil 16 in 17, pri katerih bi bilo treba ohraniti postopen razvoj. Pomemben napredek je bil dosežen tudi glede priporočila 4, vendar so potrebni še nadaljnji ukrepi. Čeprav Komisija še ne more sprejeti sklepa, da je katero koli od meril na tej stopnji zadovoljivo izpolnjeno, kljub temu meni, da bi morala biti Bolgarija z nadaljnjo politično usmeritvijo in odločnostjo za napredek reforme sposobna izpolniti preostala neizpolnjena priporočila v okviru MeSP v bližnji prihodnosti“. Svet je pozdravil velik doseženi napredek, obenem pa opozoril, da je treba storiti še veliko 3 . 

To poročilo predstavlja nadaljnji napredek, dosežen od novembra 2017 pri izpolnjevanju priporočil iz poročila iz januarja 2017. Tako kot v prejšnjih letih je poročilo rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi tesnega sodelovanja z bolgarskimi institucijami, upoštevala pa je tudi prispevke civilne družbe in drugih deležnikov, vključno z drugimi državami članicami.

2.    SPLOŠNO STANJE

V poročilu iz januarja 2017 je navedeno, da je bil sicer dosežen napredek pri izpolnjevanju meril MeSP, vendar so ta napredek upočasnjevali neugodni pogoji, tj. vladna nestabilnost, nepredvidljivost na področju zakonodajnega procesa in medijsko okolje, ki ni spodbujalo reform 4 . Čeprav so ta vprašanja presegala specifični okvir MeSP, so takšni dejavniki kljub temu vplivali na napredek reform. 

Leto, ki je sledilo novembru 2017, je bilo obdobje vladne stabilnosti v Bolgariji, kar je koristilo procesu reform. Med vsemi koraki je bilo najpomembnejše sprejetje reforme splošnega okvira za boj proti korupciji januarja 2018. Delo se je nadaljevalo tudi na drugih področjih, med drugim so se izvajale predhodno sprejete reforme. Na nekaterih področjih reforme še vedno potekajo ali pa se nadaljujejo razprave, kako pravilno ukrepati. Kljub temu pa so v nekaterih primerih zakonodajne spremembe še vedno sprožale polemike. V nekaterih zadevah se je bilo mogoče v okviru zakonodajnega procesa odzvati in ga prilagoditi 5 , v drugih pa so se polemike pojavljale tudi ob sprejetju zakonodaje 6 . Vendar so bile na splošno reforme v okviru zakonodajnega sistema sprejete bolj predvidljivo in z manj polemikami kot v preteklosti.

Mednarodni opazovalci so opozorili na znatno poslabšanje bolgarskega medijskega okolja v zadnjih letih, pri čemer je za bolgarski medijski sektor značilno nepregledno lastništvo in slabo uveljavljanje novinarskih standardov. Takšne razmere vplivajo na kakovost javne razprave in zato lahko omejujejo dostop javnosti do informacij, saj obstaja le omejeno število neodvisnih virov 7 . Medijsko okolje je še posebej pomembno za neodvisnost sodstva, saj so se v nekaterih medijih, povezanih z nepreglednim lastništvom, pojavljali ciljno usmerjeni napadi na sodnike, prihaja pa tudi do težav pri iskanju učinkovitih pravnih sredstev. Vrhovni sodni svet ima ključno vlogo pri zaščiti sodstva in načela neodvisnosti sodstva pred takšnimi napadi 8 .

Širše gledano je sposobnost medijev, pa tudi civilne družbe, da zahtevajo odgovornost tistih, ki so na oblasti, v pluralističnem okolju brez pritiskov pomemben temelj za nadaljevanje reform v okviru MeSP in osnova boljšega upravljanja na splošno.

3.    OCENA NAPREDKA PRI IZPOLNJEVANJU MERIL MeSP NA PODLAGI PRIPOROČIL IZ POROČILA MeSP IZ JANUARJA 2017

3.1    Prvo merilo: Neodvisnost sodstva

V zadnjem poročilu je bila izvolitev novega vrhovnega sodnega sveta izpostavljena kot ključni dogodek v letu 2017. Volitve so potekale v skladu z novim izboljšanim ustavnim in zakonodajnim okvirom, ki določa neposredne volitve za sodno kvoto in izvolitev parlamentarne kvote z dvotretjinsko večino v narodni skupščini. Novi svet je svoj mandat začel oktobra lani in ima ključno vlogo pri vsakodnevnem upravljanju sodstva ter pri njegovi nadaljnji reformi.

Na splošno se zdi, da novi svet svojo upravljavsko vlogo opravlja v duhu strokovnosti in dobrega sodelovanja brez močno polariziranega ozračja, ki je pogosto zaznamovalo prejšnji svet. V preteklosti so odločitve o imenovanju na mesta na visoki ravni v sodstvu vzbujale zaskrbljenost zaradi nepreglednosti in obtožb glede neprimernega vpliva političnih ali gospodarskih interesov, zato je bilo v poročilu iz januarja 2017 navedeno, da bi moral novi vrhovni sodni svet pokazati rezultate, ki bi izhajali iz preglednih in na dosežkih temelječih odločitev.

V preteklem letu je bilo imenovanih več vodij sodnih organov in na splošno se zdi, da pri tem večjih polemik ni bilo 9 . Postopek za imenovanje novega predsednika sodišča mesta Sofija, ki je potekal marca, ni prinesel rezultata zaradi neenotnega glasovanja v senatu za sodnike v okviru sveta. Na sodišču mesta Sofija so se v letih 2014 in 2015 dogajali veliki škandali, pod novim vodstvom pa je bila opravljena splošna revizija. Ker pa je predsednik poleti 2017 odstopil iz osebnih razlogov, je bilo to sodišče brez stalnega vodstva. Pomembno bo, da bo svet zagotovil, da se to imenovanje opravi na podlagi odprtega in preglednega postopka, tako da bo lahko novi predsednik užival zaupanje tako širše javnosti kot tudi sodnikov, ki delajo na sodišču 10 . Trenutno poteka tudi postopek za imenovanje novega predsednika specializiranega sodišča za organizirani kriminal 11 .  Gledano bolj splošno pa naj bi se pripravljali natečaji za imenovanja na sodiščih, od vrhovnega kasacijskega sodišča navzdol, da bi se na koncu zajele vse ravni sodstva. Takšni natečaji so pomemben element preglednosti in pomembno bo, da bo vrhovni sodni svet zagotovil, da bodo učinkoviti pri rednem zapolnjevanju prostih delovnih mest 12 .

Drugo področje, na katerem so se v preteklosti sprožale polemike, se nanaša na disciplinske postopke. Na tem področju si svet deli odgovornost z neodvisnim sodnim inšpektoratom, ki je januarja 2017 pridobil dodatna pooblastila za preverjanje integritete sodnikov, vključno s preverjanjem prijav osebnega premoženja, ter pomembnejšo vlogo pri začetku disciplinskih postopkov. Po priporočilu Komisije, naj se bolgarski organi oprejo na zunanjo strokovno pomoč, se je projekt pred kratkim začel izvajati s pomočjo podporne službe Komisije za strukturne reforme in Sveta Evrope, končan pa naj bi bil leta 2019.

Analiza prvega merila je pokazala, da je Bolgarija izvedla priporočilo 1, priporočili 2 in 3 pa bosta izvedeni v kratkem. Ker razvoj nekaterih dogodkov še poteka, je treba še naprej spremljati konkretne rezultate v okviru priporočil 2 in 3, da se ta ocena potrdi, vendar se lahko šteje, da je prvo merilo začasno zaprto.

3.2    Drugo merilo: Pravni okvir

V poročilu iz januarja 2017 je bila kot ključni preostali izziv opredeljena potreba, da se odpravijo pomanjkljivosti v bolgarskem kazenskem zakoniku in postopkih, zlasti da bi se izboljšala zmogljivost sistema kazenskega pravosodja v Bolgariji za učinkovito odzivanje na korupcijo na visoki ravni in organizirani kriminal.

Bolgarija je v več letih sprejela številne konkretne zakonodajne ukrepe, da bi odpravila takšne pomisleke, in leta 2017 sprejela dodatne spremembe zakonika o kazenskem postopku. Med ključnimi spremembami so bili prenos zadev korupcije na visoki ravni na specializirano sodišče za organizirani kriminal in strožja pravila o možnostih sodišč, da zadeve vrnejo tožilstvu iz formalnih razlogov. Takšne vrnitve zadev na podlagi formalnih in postopkovnih napak so zdaj mogoče le v okviru pripravljalnega naroka na samem začetku sodnega postopka 13 . 

Te spremembe so zdaj v veljavi. Specializirano tožilstvo je prejelo tudi dodatna sredstva zaradi večje delovne obremenitve, potekajo pa tudi postopki za zagotovitev dodatnih sredstev specializiranemu sodišču 14 . Učinek sprememb z vidika ekonomičnosti sodnih postopkov je bil, da je bilo več zadev vrnjenih v zgodnji fazi postopka. To je morda običajno za prehodno fazo in delno odraža previdnost sodnikov v okviru novih pravil. To bi se moralo sčasoma izravnati s hitrejšim napredkom po zaključku predhodne faze 15 .

Poleg že sprejetih zakonodajnih sprememb zakonika o kazenskem postopku iz leta 2017 so v zadnjem letu potekale tudi razprave, kako se lotiti zelo zapletenega in formalističnega postopkovnega okvira za kazenske postopke v Bolgariji. To se navezuje na več analiz, ki so jih v zadnjih letih izvedli bolgarski organi in zunanji strokovnjaki, in sicer v okviru nadaljnje strategije za reformo pravosodja, še zlasti pa z namenom, da bi se izboljšal okvir za preiskovanje in pregon primerov korupcije 16 .

Te razprave so potekale v delovnih skupinah v okviru ministrstva za pravosodje, v njih pa so sodelovali tudi predstavniki sodstva in akademski strokovnjaki. V letu 2018 so bili sprejeti sklepi o več točkah, v zvezi s katerimi je bilo odločeno, da nadaljnji zakonodajni ukrepi niso potrebni 17 . V primerih, ko je bilo odločeno, da zakonodajni ukrepi ne bodo sprejeti, bo pomembno, da se preučijo morebitni nezakonodajni ukrepi, s katerimi bi se obravnavali temeljni izzivi.

Nekaj točk, ki so bile izpostavljene v analizah, se še preučuje z namenom, da bi se sprejeli morebitni zakonodajni ukrepi. Primer, ki se dotika samega jedra izpostavljenih izzivov, se nanaša na vprašanje, kako opredeliti prag za začetek predkazenskega postopka, in s tem povezano vprašanje uporabe „predhodnih preiskav“, ki jih zakonik o kazenskem postopku ne ureja in za katere se zbrani podatki ne morejo uporabiti kot dokazi na sodišču. Obstajajo argumenti v zvezi z učinkovitostjo, ki govorijo v prid uporabi predhodnih preiskav in proti njej, vse to pa je povezano tudi z občutljivimi vprašanji v zvezi z mehanizmi za sodni nadzor tožilskih odločitev 18 . Druga občutljiva točka, v zvezi s katero v razpravah še ni bilo doseženega sklepa, se nanaša na veljavne postopke, s katerimi se terja odgovornost od najvišjih položajev v sodstvu, vključno s službujočim generalnim tožilcem, v primeru resnih obtožb o nezakonitem ravnanju ali kaznivih dejanjih 19 . 

Nazadnje je vlada pripravila ciljno usmerjene spremembe kazenskega zakonika za olajšanje pregona kaznivih dejanj korupcije v javnem sektorju in razširitev uporabe kazenskega prava na korupcijo v zasebnem sektorju. Te spremembe so se izkazale za sporne, razprave v bolgarskem zakonodajnem telesu pa še potekajo.

Skrben premislek in posvetovanje z deležniki sta pomembna za odločanje o nadaljnjih ukrepih v zvezi s temi preostalimi vprašanji, zlasti glede na možne posledice za celotni sistem kazenskih preiskav in ravnotežje med ključnimi institucijami. Čeprav se drugo merilo osredotoča na možne zakonodajne rešitve, so temeljni izzivi tesno povezani z vprašanji, izpostavljenimi v okviru širše strategije za reformo pravosodja in preiskav korupcije, ki so obravnavana v tretjem in četrtem merilu v nadaljevanju.

Analiza drugega merila je pokazala, da je Bolgarija dosegla znaten napredek v zvezi s priporočilom 4 in sprejela konkretne ukrepe za izboljšanje ustreznega pravnega okvira. Bolgarski organi še vedno preučujejo več vprašanj, ki so pomembna tudi v okviru tretjega in četrtega merila. Za drugo merilo se lahko šteje, da je začasno zaprto, vendar se bodo nadaljnji ukrepi v zvezi z zakonodajnimi spremembami še naprej spremljali.

3.3    Tretje merilo: Nadaljnja reforma pravosodja

Delo na področju reforme pravosodja se nadaljuje v okviru različnih delovnih sklopov, določenih v strategiji za reformo pravosodja iz leta 2014. V tem okviru je vlada nadaljevala posvetovanja z deležniki v posvetovalnem svetu za reformo pravosodja in uveljavila prakso objavljanja rednih posodobitev o napredku in dodatnih prednostnih nalogah v procesu reform. Ker se bo sedanja strategija reforme zaključila leta 2020, bi se ti mehanizmi lahko uporabili kot odskočna deska za širšo razpravo v družbi o prihodnosti bolgarskega sodstva in prednostnih nalogah za morebitne reformne pobude tudi po letu 2020. V to razpravo bi bil koristno vključen tudi vrhovni sodni svet, ki ima obsežne neodvisne pristojnosti v zvezi z upravljanjem sodstva v Bolgariji.

Ključno vprašanje v zvezi s tem se nanaša na upravljanje delovne obremenitve na sodiščih in s tem povezano vprašanje morebitne prihodnje reforme geografske ureditve pravosodnega sistema. Tožilstvo zdaj izvaja pilotni projekt za konsolidacijo manjšega števila lokalnih tožilstev, kar je prvi korak k širši reformi. Kar zadeva sodišča, se je vrhovni sodni svet odločil za previden pristop in čaka na izid projekta, ki je v teku, splošna reforma geografske ureditve pravosodnega sistema v bližnji prihodnosti pa je zdaj vse manj verjetna. Namesto tega so bile sprejete pobude za prerazporeditev pristojnosti v civilnopravnih zadevah z zakonodajno spremembo, da se prerazporedi delovna obremenitev najbolj obremenjenih sodišč, ki se običajno nahajajo v Sofiji, na druga sodišča. Ta pristop je deležen vladne podpore in na njegovi podlagi so bile v narodni skupščini nedavno že sprejete konkretne spremembe 20 . Poleg teh zakonodajnih pobud je vrhovni sodni svet nedavno začel tudi več postopkov za prenos sodniških delovnih mest na glavna sodišča v Sofiji. Ta zakonodajna in upravljavska prizadevanja bodo pomembna za kratkoročno ublažitev pritiskov na ta sodišča. Dolgoročno bodo za zagotovitev uspešnega in učinkovitega sodstva potrebne reforme, ki bodo bolj strukturne narave 21 .

Cilj drugega ključnega delovnega sklopa v okviru strategije za reformo pravosodja je izboljšanje okvira za nadaljnje pravosodno ukrepanje v zvezi z zadevami, ki se nanašajo na korupcijo in organizirani kriminal. Leta 2016 je skupina izkušenih tožilcev iz več držav članic s pomočjo podporne službe Komisije za strukturne reforme pripravila poročilo o bolgarskem tožilstvu in navedla več priporočil bolgarskim organom. Priporočila iz poročila iz decembra 2016 so bila podlaga za časovni načrt, ki so ga bolgarski organi izdali leta 2017, pri čemer so bili v zvezi z veliko priporočili do zdaj sprejeti konkretni ukrepi, kot je okrepitev specializiranega tožilstva za organizirani kriminal, ki je zdaj odgovorno tudi za korupcijo na visoki ravni. Nekaj priporočil organi niso podprli. Bolgarski organi so zlasti menili, da so priporočila za večjo vključenost hierarhije znotraj tožilstva v konkretne zadeve problematična, ker naj bi takšno formalno priznanje vloge hierarhije v zvezi s posameznimi primeri dajalo občutek premika nazaj v smeri sistema, za katerega je v preteklosti veljalo, da je problematičen 22 . Bolgarski organi so na podlagi več priporočil sprejeli konkretne ukrepe, pri čemer so preučili tudi možnost sprejetja zakonodajnih sprememb, med katerimi so nekatere še v teku 23 , in različne organizacijske ukrepe, zlasti v okviru tožilstva. Učinek teh ukrepov bo viden šele sčasoma, njihova dolgoročna uspešnost pa bo odvisna od vztrajne in stalne osredotočenosti vodstva tožilstva. 

Še posebej obsežen projekt je bila neodvisna analiza tožilstva v letu 2016, vendar so hkrati potekala podobna prizadevanja samih bolgarskih organov v odziv na priporočila iz prejšnjih poročil v okviru MeSP. Bolgarija je zlasti izvedla ločeno analizo zadev na Evropskem sodišču za človekove pravice, v katerih so bile ugotovljene pomanjkljivosti pri učinkoviti preiskavi kaznivih dejanj v Bolgariji, da bi opredelila ponavljajoče se izzive, ki bi jih bilo mogoče rešiti z zakonodajnimi ali drugimi ukrepi. Na tej podlagi je bil leta 2017 sprejet časovni načrt, ki je določal več delovnih sklopov, ki so bili poleg različnih ukrepov bolj upravljavske ali organizacijske narave vključeni v razprave o zgoraj navedenih zakonodajnih spremembah 24 .

Analiza tretjega merila je pokazala, da je Bolgarija dosegla znaten napredek, priporočila 5, 6, 7 in 8 pa bodo izvedena v kratkem. V nekaterih primerih razvoj dogodkov še poteka, za potrditev te ocene pa je potrebno stalno spremljanje.

3.4    Četrto merilo: Korupcija na visoki ravni

Bolgarija je januarja 2018 sprejela celovito reformo svoje protikorupcijske zakonodaje. Novi zakon uveljavlja celovito reformo zakonodajnega okvira za preprečevanje nasprotij interesov, nezakonite obogatitve in korupcije. Ustanavlja novo enotno protikorupcijsko agencijo, ki bo odgovorna za preverjanje nasprotij interesov in zasebnega premoženja visokih uradnikov ter preiskovanje domnevnih strokovnih napak teh uradnikov, na splošno pa bo spodbujala preprečevanje korupcije in izvajala postopke za zaplembo in odvzem nezakonitega premoženja. Nova agencija je nastala z združitvijo več obstoječih institucij in je zdaj v celoti operativna. Vključuje tudi direktorat, ki se je prej nahajal v državni agenciji za nacionalno varnost, in je pristojna za pomoč tožilstvu pri preiskavah domnevne korupcije na visoki ravni. Čeprav nima neodvisnih pooblastil za kazenske preiskave, ki ostajajo v domeni organov kazenskega pregona in tožilstva, ima široka pooblastila za izvajanje nadzornih in obveščevalnih ukrepov v okviru svojih nalog. Nova agencija prevzema tudi osebje, vire in pooblastila nekdanje komisije za zaplembo nezakonitega premoženja in je zdaj glavna agencija, odgovorna za zaplembo in odvzem nezakonitega premoženja v Bolgariji.

Novi zakon je zagotovil visoko raven kontinuitete v smislu osebja in zakonodajnega okvira. Marca je bil nekdanji vodja komisije za zaplembo nezakonitega premoženja v narodni skupščini izvoljen za vodjo nove agencije na podlagi konkurenčnega postopka z dvema kandidatoma 25 . Namestnik direktorja in preostali trije člani upravnega odbora so bili nato potrjeni na predlog novoizvoljenega direktorja po podobnem postopku. Čeprav je bil postopek izveden pregledno, so se zaradi postopka, določenega v zakonu, pojavljale polemike ob njegovem sprejetju, saj določa izvolitev vodstva z navadno večino v narodni skupščini 26 . Zato bo pomembno, da novo vodstvo pridobi ugled na področju neodvisnosti in nepristranskosti pri upravljanju dejavnosti agencije.

Glavni izziv za novo agencijo bo učinkovito upravljanje njenega širokega področja pristojnosti, ki sega od preprečevanja do dejavnosti, povezanih s preiskovanjem in zaplembo premoženja. Pomembno bo zagotoviti, da se ustrezna pozornost nameni vsem delovnim sklopom v okviru splošnega strateškega pristopa, hkrati pa se ohrani tudi jasna ločitev nalog, kadar je to ustrezno 27 . Pri tem bo še posebej pomembno učinkovito in pregledno obveščanje javnosti glede različnih vlog agencije, da se vzpostavi zaupanje javnosti v neodvisnost agencije in prepreči zmeda v zvezi z njenimi vlogami 28 .

Da bi dopolnila osredotočenost nove agencije na visoke uradnike, je vlada posodobila in natančneje opredelila pravni okvir za notranje inšpektorate državne uprave, kar se zdaj izvaja, vključno z novimi razširjenimi pooblastili glede preverjanja izjav o lastništvu in premoženju za javne uslužbence. Pričakuje se, da bo v prihodnjih mesecih inšpektoratom dodeljeno dodatno osebje. Nova pravila določajo tudi večjo usklajevalno vlogo glavnega inšpektorata v okviru urada predsednika vlade ter jasneje opredeljujejo delo in kvalifikacije inšpektorjev.

Ključno vprašanje, izpostavljeno v več zaporednih poročilih, pripravljenih v okviru MeSP, so nedosledni rezultati obsodb v zadevah korupcije na visoki ravni v Bolgariji. Tožilstvo je leta 2016 pregledalo vzorec zaključenih zadev korupcije, da bi ugotovilo, katera vprašanja v takšnih primerih preprečujejo uspešen pregon. Na tej podlagi je bilo sprejetih več ukrepov, pri čemer je bila pri nekaterih preučena tudi možnost sprejetja zakonodajnih sprememb, da bi se izboljšala zmogljivost sistema kazenskega pravosodja v Bolgariji za učinkovito odzivanje na korupcijo na visoki ravni 29 . 

Prizadevanja za izboljšanje okvira za preiskovanje in pregon korupcije bi se morala nadaljevati v prihodnosti, da bi lahko Bolgarija sčasoma pokazala konkretne in zanesljive rezultate. Pri tem je preglednost glede napredka v zvezi z zadevami pomemben element odgovornosti do širše javnosti. Bolgarski organi preučujejo konkretne tehnične možnosti, da se javnosti zagotovijo preglednejše informacije, pri čemer izhajajo iz napredka, ki so ga že dosegli in je bil priznan v poročilu iz novembra 2017.

Analiza četrtega merila je pokazala, da je Bolgarija dosegla znaten napredek v zvezi s priporočili 9, 10, 11 in 12. Bolgarski organi bodo morali pokazati konkretne rezultate, ki se bodo odražali v končnih odločitvah v zadevah korupcije na visoki ravni. Novi protikorupcijski institucionalni okvir je treba stalno spremljati, da se doseženi napredek utrdi.

3.5    Peto merilo: Korupcija na splošno, tudi na lokalni ravni in na mejah

Bolgarija je v okviru širše reforme svojega sistema javnega naročanja v zadnjih letih uvedla nov sistem predhodnih preverjanj postopkov javnega naročanja, da bi izboljšala učinkovitost preverjanj in okrepila nadaljnje ukrepanje na njihovi podlagi. Ker je to področje ključnega tveganja, je bilo v poročilu iz januarja 2017 priporočeno, naj se opravi zunanji pregled delovanja novega sistema, da se preveri njegova učinkovitost in ugotovijo morebitne pomanjkljivosti. Bolgarski organi so v sodelovanju s Svetovno banko zdaj začeli izvajati ta pregled, ki bi moral biti dokončan do začetka leta 2019. To bi moralo bistveno prispevati k temu, da bi se otežila korupcija pri postopkih javnega naročanja.

Leta 2017 je nacionalni svet za protikorupcijsko politiko začel pregled sektorskih protikorupcijskih načrtov za glavne sektorje z visokim tveganjem v celotni državni upravi. Po tem pregledu je svet sprejel horizontalne smernice za nadaljnji razvoj načrtov. Cilj teh prizadevanj je širiti dobre prakse, ki deloma temeljijo na izkušnjah ministrstva za notranje zadeve, ki je od leta 2015 razvilo celovit program ciljno usmerjenih protikorupcijskih ukrepov 30 . Nove smernice zagotavljajo jasnejši okvir za preventivno delo v različnih vladnih sektorjih ter jasno določajo hierarhijo odgovornosti in standarde za opredeljevanje ukrepov, nadaljnje ukrepe in poročanje. Ta okvir se zdaj izvaja v celotni državni upravi 31 . 

Nacionalni svet za protikorupcijsko politiko nadaljuje svoje dejavnosti v zvezi z določanjem splošnih usmeritev teh prizadevanj, pri čemer koristno povezuje vlado, civilno družbo in sodstvo. To je tudi glavni forum za splošno spremljanje in oceno izvajanja nacionalne protikorupcijske strategije 32 . 

Analiza petega merila je pokazala, da je Bolgarija dosegla znaten napredek v zvezi s priporočili 13, 14 in 15. Na splošno bodo morali bolgarski organi ta vprašanja stalno spremljati v daljšem obdobju, da se bodo lahko pokazali konkretni rezultati.

3.6    Šesto merilo: Organizirani kriminal

Prejšnja poročila so priznala napredek, ki je bil že dosežen v zvezi z organiziranim kriminalom v Bolgariji, opozorila pa so tudi na nekaj preostalih vprašanj, ki jih je treba še spremljati. Prvo vprašanje je bilo povezano z vzpostavitvijo sistema za zagotavljanje preglednosti pri poročanju o napredku na področju organiziranega kriminala. Že v poročilu iz novembra 2017 je bil priznan določen napredek na tem področju, trenutno pa se delo nadaljuje in zajema tudi zadeve korupcije na visoki ravni 33 .  

Drugo vprašanje se je nanašalo na zakonodajo o zaplembi premoženja, ki bi jo bilo treba pregledati, da bi se zagotovila splošna učinkovitost sistema za zaplembo in odvzem nezakonitega premoženja. Te spremembe so bile izvedene in prenesene v novi zakonodajni okvir, ki je bil sprejet v začetku leta 2018.

To poročilo na podlagi analize šestega merila potrjuje ugotovitev iz novembra 2017, da je Bolgarija dosegla znaten napredek v zvezi s priporočilom 16 in izvedla priporočilo 17. Šesto merilo se lahko šteje za začasno zaprto.

4.    ZAKLJUČEK

Bolgarija je v dvanajstih mesecih od novembra 2017 nadaljevala s prizadevanji za izvajanje priporočil iz poročila iz januarja 2017.

Komisija v skladu z oceno iz tega poročila meni, da je bilo več priporočil že izvedenih, izvedba precej priporočil pa bo dokončana v kratkem. Na tej podlagi je sklenila, da se lahko prvo, drugo in šesto merilo štejejo za začasno zaprta. Glede na to, da v nekaterih primerih razvoj dogodkov še poteka, je za potrditev te ocene potrebno stalno spremljanje. Komisija je prepričana, da bo Bolgarija lahko izpolnila vsa preostala priporočila.

Z odločnim nadaljnjim ukrepanjem na podlagi preostalih priporočil bo Bolgarija naredila pomemben korak pri reševanju mnogih izzivov, s katerimi se sooča. Bolgarija mora še naprej dosegati konkretne rezultate, da bi utrdila doseženi napredek. Ta pozitivni trend bo treba ohraniti v okviru MeSP, bolgarski organi pa ga bodo morali tudi po zaključku MeSP stalno spremljati. Pregledno poročanje bolgarskih organov ter javni in državljanski nadzor bodo imeli pomembno vlogo pri internalizaciji spremljanja na nacionalni ravni in zagotavljanju potrebnih zaščitnih ukrepov za ohranitev napredka in reform.

Komisija bo še naprej pozorno spremljala in opazovala napredek ter znova ocenila doseženi napredek pred koncem tega mandata Komisije. Komisija pričakuje, da bo postopek v okviru MeSP za Bolgarijo s tem zaključen. V skladu s tem ciljem Komisija Bolgarijo poziva, naj nadaljuje s sedanjim pozitivnim trendom pri izvajanju vseh preostalih priporočil.

(1)

     COM(2017) 43. Mehanizem je bil na podlagi sklepov Sveta ministrov z dne 17. oktobra 2006 (13339/06) uveden z Odločbo Komisije z dne 13. decembra 2006 (C(2006) 6570).

(2)

     COM(2017) 750.

(3)

     Sklepi Sveta o mehanizmu za sodelovanje in preverjanje, 12. december 2017.

(4)

     COM(2017) 43.

(5)

     Spremembe kazenskega zakonika, katerih cilj je odprava korupcije v zasebnem sektorju, so naletele na veliko nasprotovanje poslovnih združenj in strokovnjakov s področja pravosodja, zato je odbor za pravne zadeve narodne skupščine začel dodatni krog posvetovanj o osnutku sprememb.

(6)

     Spremembe zakonika o upravnem postopku, ki so bile sprejete poleti 2018 ob ugovorih organizacij civilne družbe, osredinjenih na pomisleke glede dostopa do pravnega varstva, je bilo treba na primer sprejeti z zavrnitvijo veta predsednika, zdaj pa so bile predane ustavnemu sodišču, ki bo presodilo o njihovi skladnosti z ustavo.

(7)

     Na svetovnem indeksu svobode tiska organizacije Novinarji brez meja je Bolgarija v letu 2018 uvrščena na 111. mesto med 180 državami sveta, kar je najslabši rezultat katere koli sedanje države članice EU in kaže na znatno poslabšanje razmer v zadnjih letih. Leta 2013 je bila Bolgarija uvrščena na 87. mesto. Glej https://rsf.org/en/ranking. Glej tudi poročilo orodja za spremljanje pluralnosti medijev iz leta 2016: http://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2016-results/bulgaria/.

(8)

     V nekaterih nedavnih zadevah naj bi bilo težko doseči potrebno soglasje v okviru sveta o ustreznem odzivu. Člani sveta so trdili, da je treba najti ravnotežje med upravičenim interesom medijev, da poročajo o sodnih zadevah, in interesi, povezanimi z neodvisnostjo sodstva. Vendar je svet priznal, da bi moral biti pri takšnih vprašanjih dosleden, in pripravil sklop dogovorjenih standardov, ki ga bodo usmerjali pri obravnavi prihodnjih primerov.

(9)

     Imenovanje novega predsednika vrhovnega upravnega sodišča je bilo zaključeno leta 2017 in je bilo že obravnavano v poročilu iz novembra 2017.

(10)

     Drugi postopek je v teku, za delovno mesto pa se potegujeta dva kandidata.

(11)

     Specializirano sodišče ima ključno vlogo v bolgarskem pravosodnem sistemu zaradi svoje odgovornosti obravnavanja zadev, povezanih z organiziranim kriminalom in, od lanskega novembra, korupcijo na visoki ravni.

(12)

     V preteklosti je bila razširjena praksa, da so se dolgotrajne napotitve uporabljale kot alternativna pot napredovanja sodnikov, pri čemer se porajajo pomisleki glede morebitnih tveganj za neodvisnost. Deležniki so opozorili na tveganje, da bi se lahko takšne prakse znova pojavile po zakonodajnih spremembah v letu 2017, s katerimi so bile razveljavljene določbe, uvedene v okviru reforme iz leta 2016, katerih cilj je bil ureditev trajanja napotitev.

(13)

     Glej COM(2017) 750, str. 4, in SWD(2017) 700, str. 6–7.

(14)

     Deležniki so izrazili zaskrbljenost zaradi zamude pri imenovanju dodatnih sodnikov na specializiranem sodišču, vendar naj bi se postopek že začel.

(15)

     Bolgarski organi so navedli, da pričakujejo, da se bodo jasni pozitivni rezultati v smislu splošne ekonomičnosti sodnih postopkov pokazali v prihodnjih mesecih.

(16)

     Glej tudi oddelka 3.3 in 3.4 spodaj.

(17)

     Primer odločitve, da se sprejmejo nadaljnji ukrepi, ki niso zakonodajne narave, je vsebina in oblika obtožnic, v katerem je generalni tožilec vrhovno kasacijsko sodišče zaprosil za predhodno odločbo, da se razjasni pravna podlaga. Še ena točka, v zvezi s katero so se bolgarski organi odločili, da ne bodo sprejeli zakonodajnih ukrepov, so bila priporočila o večji vključenosti vodstva v odločitve o konkretnih zadevah v okviru državnega tožilstva, za katera so bolgarski organi menili, da bi lahko bila v bolgarskem okviru problematična.

(18)

     SWD(2018) 550, str. 9.

(19)

     Evropsko sodišče za človekove pravice je nerazpoložljivost učinkovitih mehanizmov za preiskavo službujočega generalnega tožilca opredelilo kot eno od ključnih pomanjkljivosti bolgarskega sistema kazenskega pravosodja v prelomni zadevi iz leta 2009, pri čemer Svet Evrope še vedno spremlja nadaljnje ukrepe na njeni podlagi. Glej Kolevi/Bolgarija,  https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-95607"]} ) .

(20)

     Spremembe zakonika o civilnem postopku so bile sprejete, da bi se prerazporedila pristojnost za nekatere vrste zadev v zvezi s pritožbami potrošnikov in zavarovalniškimi zahtevki. Preučujejo se dodatne spremembe, po možnosti na podlagi tehnične pomoči podporne službe Komisije za strukturne reforme.

(21)

     Pomemben vidik takšnih reform bo razvoj rešitev e-pravosodja v okviru širšega premisleka o geografski ureditvi pravosodnega sistema. To je področje, na katerem se je delo spet začelo v okviru vrhovnega sodnega sveta. Prejšnji svet je začel več projektov s podporo sredstev EU, vendar pa je prišlo do precejšnjih zamud.

(22)

     Nedavne reforme so bile bolj usmerjene v razširjanje formalnih zaščitnih ukrepov za neodvisnost posameznih tožilcev.

(23)

     Glej oddelek 3.2 zgoraj.

(24)

     Pred kratkim sta ministrstvo za pravosodje in tožilstvo vzpostavili okvir za usklajeno nadaljnje ukrepanje na podlagi takšnih zadev na Evropskem sodišču za človekove pravice.

(25)

   Kandidata je v narodni skupščini podprla velika večina poslancev.

(26)

     Zakon je bil prvič sprejet decembra 2017, vendar je predsednik republike vložil veto zaradi številnih pomislekov, pri čemer so na nekatere opozorili tudi člani opozicije in organizacije civilne družbe. Nazadnje je narodna skupščina veto zavrnila in zakon sprejela januarja 2018.

(27)

     Agencija naj bi imela osrednjo vlogo pri razvoju in obveščanju v zvezi s širšo protikorupcijsko strategijo. Hkrati je zaradi številnih zelo občutljivih nalog v zvezi s protikorupcijskimi preiskavami in postopki za zaplembo premoženja potrebno skrbno upravljanje, da se zaščiti zaupnost, po drugi strani pa je treba zagotoviti ustrezno raven preglednosti in odgovornosti do širše družbe.

(28)

     To vključuje tudi obveščanje o vlogi agencije v zvezi z operacijami kazenskega pregona na način, ki poudarja njeno neodvisnost.

(29)

     Ti ukrepi se v veliki meri prekrivajo s tistimi iz oddelkov 3.2 in 3.3 zgoraj.

(30)

     Ta prizadevanja se nadaljujejo v okviru ministrstva za notranje zadeve, tudi z namenom, da bi se odpravila korupcija na mejah, vključno s carinskimi organi.

(31)

     Marca 2018 je bil v skladu z novimi smernicami sprejet prvi krog protikorupcijskih načrtov.

(32)

     Svet združuje vse ustrezne vladne agencije, predseduje pa mu nacionalna koordinatorica za boj proti korupciji, ki je trenutno namestnica predsednika vlade za reformo pravosodja.

(33)

     Glej tudi oddelek 3.4 zgoraj.