EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 28.6.2018
COM(2018) 496 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o vmesni oceni pobude Prostovoljci EU za humanitarno pomoč za obdobje od sredine leta 2014 do sredine leta 2017
{SWD(2018) 353 final}
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 28.6.2018
COM(2018) 496 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o vmesni oceni pobude Prostovoljci EU za humanitarno pomoč za obdobje od sredine leta 2014 do sredine leta 2017
{SWD(2018) 353 final}
KAZALO
1. UVOD
2. NAMEN IN OBSEG OCENE
3. GLAVNE UGOTOVITVE
4. SKLEPI
5. NADALJNJI KORAKI
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o vmesni oceni pobude Prostovoljci EU za humanitarno pomoč
za obdobje od sredine leta 2014 do sredine leta 2017
1. UVOD
1. Kot je predvideno v Lizbonski pogodbi 1 , je Evropska unija (EU) leta 2014 ustanovila pobudo Prostovoljci EU za humanitarno pomoč (v nadaljnjem besedilu: pobuda). Pobudo urejajo trije pravni akti: Uredba (EU) št. 375/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 2 (v nadaljnjem besedilu: Uredba), Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 1244/2014 z dne 20. novembra 2014 3 in Delegirana uredba Komisije (EU) št. 1398/2014 z dne 24. oktobra 2014 4 . Cilj pobude je pomagati okrepiti zmožnost EU, da zagotovi humanitarno pomoč na podlagi potreb, ter okrepiti zmogljivost in odpornost ranljivih skupnosti v tretjih državah ali tamkajšnjih skupnosti, ki so jih prizadele nesreče, obenem pa evropskim državljanom ponuditi priložnost, da sodelujejo v humanitarnih dejavnostih v tretjih državah in izkažejo solidarnost z ljudmi v stiski.
2. S pobudo se konzorcijem organizacij s sedežem v EU in zunaj nje zagotavlja financiranje za napotitev ter priprave na napotitev (vključno s pripravništvi) prostovoljcev EU za humanitarno pomoč v tretje države. Hkrati se z njo financirajo projekti za razvoj zmogljivosti organizacij s sedežem v EU in zunaj nje za izpolnjevanje standardov in postopkov, ki so potrebni za udeležbo v pobudi, in izboljšanje gradnje njihovih zmogljivosti, vključno z upravljanjem prostovoljskega dela. Pobuda vzpostavlja tudi standarde, postopke in mehanizem certificiranja, program usposabljanja za pripravo prostovoljcev EU za humanitarno pomoč za napotitev v tretje države, zbirko podatkov z upravičenimi prostovoljci EU za humanitarno pomoč, omrežje in načrt za komuniciranje.
3. Za izvajanje pobude je bilo za obdobje med 1. januarjem 2014 in 31. decembrom 2020 namenjenih 147 936 000 EUR. Medtem ko se dosežki v okviru pobude množijo, pa je izvajanje pobude bistveno pod pričakovanji, zastavljenimi v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020 v smislu proračunskega izvajanja ter števila usposobljenih in napotenih prostovoljcev.
4. V tem poročilu so predstavljeni rezultati vmesne ocene (v nadaljnjem besedilu: ocena) pobude Prostovoljci EU za humanitarno pomoč, priložen pa mu je delovni dokument služb s podrobnimi ugotovitvami ocene. Poročilo temelji na dokazih, predloženih pri zunanjem ocenjevanju, ter povratnih informacijah, prejetih med razpravami z zainteresiranimi stranmi in odprtim javnim posvetovanjem. V njem so nakazana tudi morebitna področja za nadaljnji razvoj pobude ob upoštevanju priporočil in potrebe po njeni večji uporabi.
2. NAMEN IN OBSEG OCENE
5. Kot določa člen 27(4)(b) Uredbe, mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti poročilo o vmesni oceni. Glavni namen vmesne ocene je zagotoviti neodvisno ocenjevanje pridobljenih rezultatov ter kvalitativnih in kvantitativnih vidikov izvajanja Uredbe, vključno z učinkom pobude na področju humanitarne pomoči in stroškovno učinkovitostjo programa v prvih treh letih izvajanja od njegove uvedbe v letu 2014. V oceni se torej proučuje izvajanje pobude od sredine leta 2014 do sredine leta 2017.
6. Zunanje ocenjevanje je potekalo med majem in novembrom 2017 5 . Faza ugotavljanja dejstev je vključevala celovit pregled dokumentov in obsežna posvetovanja z zainteresiranimi stranmi (vključno na ravni Komisije ter s predstavniki držav članic, organizacijami pošiljateljicami, organizacijami gostiteljicami, prostovoljci EU za humanitarno pomoč in drugimi ključnimi zainteresiranimi stranmi). Uporabljena so bila različna orodja, vključno s spletnimi raziskavami ter polstrukturiranimi telefonskimi ali osebnimi intervjuji. Izvedenih je bilo šest ciljno usmerjenih raziskav 6 ter tri terenske misije v Latinski Ameriki, na Karibih, Bližnjem vzhodu in v Jugovzhodni Aziji 7 . Na spletu je tri mesece (avgust–oktober 2017) potekalo odprto javno posvetovanje, v okviru katerega je skupaj prispelo 30 odzivov. Metodološki pristop je bil dopolnjen s tremi študijami primerov o različnih projektih, izvedenih v okviru pobude (tj. certificiranje, napotitve ter tehnična pomoč in gradnja zmogljivosti).
7. Raziskave ter pripombe, zbrane z intervjuji, dajejo koristen vpogled v izvajanje pobude. Ker v času ocene končna poročila o projektih še niso bila na voljo, črpanje pa je bilo v prvih letih omejeno, je v vmesni oceni mogoče nakazati le splošni učinek pobude na lokalne skupnosti, izboljšanje zmogljivosti zainteresiranih strani, razvoj veščin in morebitni učinek pobude Prostovoljci EU za humanitarno pomoč na humanitarni sektor.
3. GLAVNE UGOTOVITVE
8. Z intervjuji, ki jih je zunanji ocenjevalec opravil z različnimi skupinami zainteresiranih strani, je bilo ugotovljeno, da je pet ciljev pobude 8 , kot so opredeljeni v Uredbi, pomembnih za upravičence pobude, organizacije pošiljateljice in gostiteljice ter prostovoljce. Lokalnim skupnostim se zdijo posebno koristne dejavnosti, ki spodbujajo lokalno prostovoljstvo in gradnjo zmogljivosti za izboljšanje lokalnih veščin za pripravo na nesreče. Na splošno so različni ukrepi, ki se izvajajo v okviru pobude, pomembni glede na njene cilje. Toda le malo zainteresiranim stranem (večinoma prostovoljcem) se zdi pomemben cilj sporočanje načel humanitarne pomoči EU. To pomeni, da je treba tej točki v komunikacijskih dejavnostih pobude posvetiti več pozornosti. Interes uveljavljenih humanitarnih partnerjev Okvirnega sporazuma o partnerstvu je še vedno zelo majhen, kar je za pobudo, ki naj bi pomagala sektorju humanitarne pomoči, problematično. Organizacije pošiljateljice in gostiteljice, ki sodelujejo v pobudi, imajo razmeroma pozitivno mnenje o zmožnosti pobude, da izpolni njihove potrebe, in lahko napotijo prostovoljce pravih profilov skladno s potrebami organizacij gostiteljic.
9. Pobuda pri doseganju svojih petih ciljev ni bila uspešna, cilji, določeni v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020, pa še zdaleč niso izpolnjeni. Proračun v prvih treh letih ni bil v celoti izkoriščen, čeprav podatki za leto 2017 kažejo bistveno večje črpanje sredstev za gradnjo zmogljivosti/tehnično pomoč. Čeprav se število prostovoljcev povečuje, ostaja precej pod zastavljenim ciljem. Na humanitarne projekte v tretjih državah je bilo napotenih več kot 200 prostovoljcev EU za humanitarno pomoč, kar je precej pod zadanim ciljem 4 000 prostovoljcev EU za humanitarno pomoč do leta 2020. Glavni razlog za to so ovire za sodelovanje, kot je certificiranje organizacij ali potreba po oblikovanju partnerstev z drugimi organizacijami za prijavo za financiranje EU. Te ovire so za organizacije, ki ne delujejo v uveljavljenih omrežjih, precejšen izziv. Učinkovitost ovirajo iskanje konzorcijskih partnerjev in upravni postopki za vodenje konzorcija. Učinkovitost postopka nabiranja prostovoljcev bi bilo mogoče še izboljšati s pospešitvijo postopkov. Pobuda je glede na svoj mali proračun in počasno črpanje sredstev doslej omejeno prispevala k izboljšanju zmogljivosti EU za zagotavljanje humanitarne pomoči. Nekateri dokazi iz ocenjevalnih raziskav kažejo, da so se po mnenju prostovoljcev njihove veščine zaradi napotitve izboljšale. Z nekaj napotitvami, ki so bile ponujene v prvih letih delovanja pobude, so se povečale priložnosti za ljudi, da prispevajo k humanitarni pomoči. Za zdaj ni dokazov, da bi standardi v zvezi s prostovoljstvom, določeni v pobudi, pozitivno vplivali na nacionalne standarde držav članic EU. Nekaterim organizacijam se zdi oblikovanje konzorcijev težavno, zlasti kadar ne sodelujejo z uveljavljenimi omrežji.
10. Postopke in zahteve, ki močno vplivajo na učinkovitost pobude, podrobno urejajo trije zakonodajni akti. Čeprav to po eni strani ustvarja določeno upravno breme za organizacije, je po drugi strani pozitivno za izkušnjo prostovoljcev, saj se tako vzpostavlja pregleden postopek nabiranja prostovoljcev ter podpirata njihovo učenje in razvoj med napotitvijo. Nova evropska pravila in postopki za upravljanje prostovoljcev so lahko za organizacije še posebej obremenjujoči, če vzporedno s pobudo vodijo nacionalni program prostovoljstva. Postopek nekatere organizacije odvrača od sodelovanja, saj lahko traja tudi 18 mesecev: od objave razpisa za zbiranje predlogov prek izbirnega postopka, objave prostih mest za prostovoljce in usposabljanja prostovoljcev do njihove napotitve. V tem zakonodajnem okviru si Komisija stalno prizadeva za poenostavitev in pospešitev postopkov, da bi povečala privlačnost pobude za zainteresirane strani. Postopki prijave, izbora in poročanja se zdijo posebej obremenjujoči za organizacije, ki so večinoma dejavne v projektih humanitarne pomoči EU (krizno odzivanje), v katerih se uporabljajo drugačni postopki upravljanja nepovratnih sredstev. Uveden je bil učinkovit sistem spremljanja, ki bi ga bilo mogoče dodatno razviti, da bi poleg kvantitativnih informacij obdeloval tudi kvalitativne informacije in ad hoc poročila. Ker na tej stopnji niso na voljo končna poročila o projektih ali sorodni finančni podatki, je z vsako analizo stroškovne učinkovitosti mogoče podati le predhodno oceno. V zunanjem ocenjevanju je bilo ugotovljeno stroškovno vestno ravnanje Komisije pri pogodbah o opravljanju storitev, ki temeljijo na številu usposobljenih in zavarovanih prostovoljcev. Za pobudo bodo potrebni enostavnejši postopki, več vzpostavljanja stikov in komunikacije o njenih morebitnih pozitivnih učinkih na organizacije v EU in drugje in načinu njenega delovanja ter močnejše povezave med pobudo ter humanitarnimi in razvojnimi cilji in financiranjem EU.
11. Skladnost pobude z instrumenti za humanitarno pomoč, razvoj in civilno zaščito je mogoče še izboljšati. Pobuda ni bila vključena v obstoječe instrumente EU za zagotavljanje humanitarne pomoči, temveč je bila vzpostavljena kot samostojen instrument. Ker prostovoljci ne smejo biti napoteni na območja oboroženih spopadov, so nekatere tretje države, za katere se zagotavlja pomemben del humanitarne pomoči, izključene iz področja uporabe te pobude. Kar zadeva skladnost s politiko EU za razvojno sodelovanje, široka opredelitev humanitarne pomoči iz Uredbe omogoča sinergije, saj je prostovoljce mogoče napotiti k najrazličnejšim projektom, vključno z dejavnostmi, ki povezujejo pomoč, obnovo in razvoj ter podpirajo in razvijajo splošno odpornost lokalnih skupnosti. Čeprav pobuda ni formalno povezana s cilji trajnostnega razvoja, večina sodelujočih organizacij gostiteljic navaja, da so dejavne tako na področju humanitarne pomoči kot na področju razvoja. Na tej stopnji pobude še ni mogoče celovito oceniti notranje usklajenosti izvedenih ukrepov, vendar je iz njihove zasnove mogoče sklepati, da so medsebojno usklajeni.
12. Pobuda ustvarja dodano vrednost EU s skupnimi standardi za upravljanje prostovoljcev iz vseh držav EU, skupno usposabljanje in financiranje za gradnjo zmogljivosti in tehnično pomoč. Omogoča sodelovanje različno velikih organizacij z različnim ozadjem (npr. humanitarna pomoč, razvoj, civilna zaščita, prostovoljske organizacije). Odprta je ne le za partnerje okvirnega sporazuma o partnerstvu, temveč za vse organizacije s sedežem v EU, ki delujejo ali nameravajo začeti delovati na področju humanitarne pomoči. Tako so samo 3 % partnerjev humanitarnih okvirnih sporazumov o partnerstvu organizacije iz držav članic, ki so k EU pristopile leta 2004 ali pozneje 9 . Delež teh organizacij v skupnem številu certificiranih organizacij je precej večji (20 %). V tem pogledu je uspelo pobudi pritegniti širok krog organizacij iz različnih držav članic EU.
4. SKLEPI
13. Ob upoštevanju ugotovitev zunanjega poročila o ocenjevanju ter lastnih izkušenj in dialoga z zainteresiranimi stranmi v začetnem obdobju izvajanja pobude Komisija na splošno ugotavlja, da pobuda zagotavlja dodano vrednost, njeni cilji pa so za zainteresirane strani pomembni. Vendar je v oceni opozorjeno na številne izzive, ki jih je treba obravnavati, da bi se še povečal učinek pobude ter da bi ta postala privlačnejša za organizacije in prostovoljce. Ti vidiki so poudarjeni v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije in povzeti v naslednjih odstavkih.
14. Ukrepe pobude zelo podrobno urejajo trije pravni akti. V prvih treh letih izvajanja se je počasi vzpostavila baza organizacij zainteresiranih strani. To so spremljali dolgotrajni postopki in prehod s projektov gradnje zmogljivosti in tehnične pomoči, ki jih je financirala EU, na projekte napotitve. Ko bo dovolj organizacij uspešno certificiranih ter po prejemu tehnične pomoči in podpore za gradnjo zmogljivosti izpolnjevalo standarde, se pričakuje, da bodo organizacije postale samozavestnejše in bolj zainteresirane za napotitev prostovoljcev EU za humanitarno pomoč.
15. Za večjo udeležbo organizacij v pobudi je treba poenostaviti procese in upravne postopke. Povratne informacije sodelujočih organizacij in organizacij, ki v pobudi še ne sodelujejo, jasno kažejo, da je treba postopke pregledati. Organizacije pošiljateljice na primer v postopku certifikacije vidijo številne izzive; zato bi bilo treba razmisliti o pregledu postopka certifikacije in tem, da bi se zainteresiranim organizacijam kratko- do srednjeročno zagotovilo več podpore. Projekti tehnične pomoči, ki organizacijam pomagajo doseči pričakovane standarde pri upravljanju, varnosti in zaščiti prostovoljcev, bi morali biti bolje povezani s postopkom certifikacije organizacij s sedežem v EU.
16. Privlačnost pobude je mogoče povečati, če bi se čas do napotitve (od objave razpisa do dejanske napotitve) s trenutnega leta in pol skrajšal in bi bile napotitve hitrejše. S tem bi se lahko število priložnosti za napotitev državljanov EU povečalo, osip pa zmanjšal.
17. Interes organizacij, ki so na področju humanitarne pomoči dejavne v širšem smislu, kot določa Uredba, je treba okrepiti. Prostovoljci EU za humanitarno pomoč so napoteni na dejavnosti, kot so krepitev vzdržljivosti, povezovanje pomoči, obnove in razvoja, v različne sektorje, povezane s humanitarno pomočjo (voda, sanitarni pogoji in higiena, vprašanja spolov, logistika), pa tudi v razvojne projekte, kot so prehranska varnost, odpravljanje revščine in ekonomska odpornost. Komisija si je že med cilji v letnem delovnem programu za leto 2018 zastavila izkoriščanje nadaljnjih sinergij s svojimi obstoječimi programi in projekti.
18. Komisija priznava potrebo po večji doslednosti pristopa k prostovoljstvu v tretjih državah z drugimi programi prostovoljstva v EU. Prizadevati bi si bilo treba za skladnost in sinergije z Evropsko prostovoljsko službo in Evropsko solidarnostno enoto. Optimizirati bi bilo treba dopolnjevanje med humanitarnim in razvojnim sektorjem.
19. V začetnem obdobju izvajanja je bil poudarek predvsem na organizacijskem razvoju. V tem pogledu bi k izpolnjevanju pričakovanj zainteresiranih strani pripomogla postopna preusmeritev poudarka s postopkov financiranja (podpore upravljanju prostovoljcev ali organizacijske zmožnosti in zmogljivosti) na humanitarne dejavnosti, usmerjene k učinku.
20. Z boljšo opredelitvijo učinka bi pobuda postala privlačnejša za organizacije in prostovoljce, kar bi obenem pripomoglo k njenemu boljšemu izvajanju. V skladu z intervencijsko logiko pobude je bil vzpostavljen okvir spremljanja. Trenutno se z njim zbirajo izključno kvantitativni podatki; to bi bilo treba dopolniti s kvalitativnimi podatki o učinku projektov v zvezi s humanitarnim sektorjem, obvladovanjem tveganja nesreč ali povezovanjem pomoči, obnove in razvoja. Pregledati bi bilo treba kazalnike uspešnosti v smislu njihove ustreznosti ter izvedljivosti zbiranja zanesljivih, razumnih in primerljivih podatkov. Poleg trenutnih kazalnikov uspešnosti za napotitev prostovoljcev bi bilo treba razviti kazalnike uspešnosti v zvezi z napredkom pri gradnji zmogljivosti in tehnični pomoči, ki porabita največji delež proračuna pobude. Z njimi bi lahko meril učinek pobude na lokalne skupnosti, sodelujoče organizacije in prostovoljce ter poudarile povezave med projekti prostovoljcev EU za humanitarno pomoč in projekti humanitarne pomoči/pripravljenosti na nesreče. Dodatno bi bilo treba raziskati možnosti za boljše sodelovanje z uradi na terenu za humanitarno pomoč in delegacijami EU, vključno v zvezi s spremljanjem projektov prostovoljcev EU za humanitarno pomoč.
5. NADALJNJI KORAKI
21. Ocena zagotavlja koristne analize in spoznanja o izvajanju pobude, vključno s sedanjimi pomanjkljivostmi, s tem pa nakazuje področja, na katerih so potrebne nadaljnje izboljšave. Komisija bo ugotovitve in priporočila iz ocene prenesla naprej z dvodelnim pristopom: po eni strani s proučitvijo ukrepov, ki jih je mogoče kratko- do srednjeročno izvesti v trenutnem pravnem okviru, po drugi strani pa z razmislekom o ukrepih, ki bi zahtevali temeljitejše spremembe zakonodaje o prostovoljcih EU za humanitarno pomoč.
22. V prvem sklopu ukrepov bodo rezultati ocene takoj upoštevani pri zasnovi programa in dodelitvi virov. Komisija že pripravlja ukrepe, ki jih je treba izvesti od tega trenutka do konca sedanjega obdobja izvajanja v letu 2020, da bi pospešila procese, poenostavila upravne postopke, izboljšala podporo za zainteresirane organizacije, nadalje spodbudila priložnosti za financiranje in širila zgodbe o uspehu. To se bo na primer doseglo z dodatno poenostavitvijo postopka certifikacije za organizacije z okvirnimi sporazumi o partnerstvu, s čimer se bo preprečilo podvajanje v okviru obeh upravnih postopkov, skrajšanjem elektronskih obrazcev za certifikacijo, skrajšanjem časa od objave razpisa do napotitve prostovoljcev in okrepitvijo promocijskih dejavnosti za predstavitev učinka prostovoljcev na terenu. Dodatno ključno področje je povečanje števila napotitev prostovoljcev EU za humanitarno pomoč v projekte Komisije za humanitarno pomoč, zmanjšanje tveganja nesreč in razvojno sodelovanje.
23. Drugi sklop ukrepov je povezan s sedanjim delom Komisije v zvezi s prihodnostjo programov EU v naslednjem večletnem finančnem okviru. Ugotovitve iz te vmesne ocene bodo koristno prispevale k oblikovanju predloga Komisije za programe porabe po letu 2020. V tem pogledu si bo Komisija prizadevala doseči bistveno poenostavitev postopkov z odpravo elementov, ki upočasnjujejo napotitve prostovoljcev in ustvarjajo pomembno upravno breme za sodelujoče organizacije. Iskale se bodo sinergije in izboljšave z drugimi programi prostovoljstva EU, zlasti z Evropsko solidarnostno enoto. Komisija si bo prizadevala za več jasnosti za državljane EU, ki iščejo priložnosti za prostovoljstvo v EU in zunaj nje. Proučila se bo boljša usklajenost s cilji EU o povezovanju pomoči, obnove in razvoja ter razvoju humanitarne pomoči, da bi se povečale udeležba humanitarnih in razvojnih organizacij ter priložnosti za prostovoljstvo.
24. Na podlagi dosedanjih izkušenj, pridobljenih spoznanj in obravnave priporočil v vmesni oceni bo Komisija v tesnem sodelovanju z državami članicami ter institucijami, organi, organizacijami in državljani EU pobudo še naprej izvajala in dodatno razvijala. Povratne informacije zainteresiranih strani bodo še naprej glavno gonilo izboljšav, rezultat česar naj bi bil večji učinek pobude v naslednji fazi izvajanja do leta 2020 in kasneje.