EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 12.3.2018
COM(2018) 89 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
o pravu, ki se uporablja za lastniške učinke poslov z vrednostnimi papirji
{SWD(2018) 52}
{SWD(2018) 53}
1.UVOD
Komisija si je za prioriteto zadala dodatno okrepiti evropsko gospodarstvo ter spodbujati naložbe za ustvarjanje delovnih mest in ohranjanje rasti. Za dosego tega cilja so potrebni močnejši, globlji in bolj povezani kapitalski trgi. Učinkovita in varna potrgovalna infrastruktura je ključen element takšnih dobro delujočih kapitalskih trgov. Komisija je junija 2017 z vmesnim pregledom 1 akcijskega načrta za unijo kapitalskih trgov 2 določila preostale ukrepe, ki bodo sprejeti za postavitev temeljev unije kapitalskih trgov do leta 2019. Cilj je odpraviti ovire za čezmejne naložbe in znižati stroške financiranja. Dokončanje unije kapitalskih trgov je velika prioriteta.
Komisija je v okviru akcijskega načrta za unijo kapitalskih trgov in vmesnega pregleda napovedala ciljno naravnane ukrepe za zmanjšanje pravne negotovosti v zvezi s čezmejnimi posli z vrednostnimi papirji in terjatvami. To sporočilo skupaj s prav tako danes predstavljenim zakonodajnim predlogom o pravu, ki se uporablja za lastniške učinke odstopa terjatev, uresničuje to zavezo.
Po vsej EU se vsak dan kupijo, prodajo in uporabijo kot zavarovanje velike količine vrednostnih papirjev. Velik del teh poslov, ki znašajo približno 10 bilijonov EUR na leto, vključuje čezmejni element 3 .
Za spodbujanje čezmejnih poslov sta bistvenega pomena jasnost in predvidljivost glede vprašanja, katera je tista država članica, katere pravo se uporablja za določitev, kdo je lastnik sredstev, ki so podlaga v poslu. Pravna negotovost glede tega, kdo je lastnik sredstva (ker je slednje odvisno od tega, katera je tista država članica, katere sodišča ali organi bodo presojali spor v zvezi z lastništvom nad terjatvijo ali vrednostnim papirjem), pomeni, da čezmejni posel ne bo nujno izvršljiv oziroma strankam ne bo nujno podelil pričakovanega pravnega naslova. V primeru plačilne nesposobnosti, ko so vprašanja lastništva in izvršljivosti poslov predmet sodnega nadzora, lahko pravna tveganja, ki izhajajo iz pravne negotovosti, povzročijo nepričakovane izgube. Cilj tega sporočila je z zagotovitvijo pravne varnosti glede kolizijskih pravil na ravni Unije prispevati k povečanju obsega čezmejnih poslov z vrednostnimi papirji. Z večjo pravno varnostjo se bodo spodbujali čezmejne naložbe, dostop do cenejših kreditov in povezovanje trgov.
Na ravni Unije so bile sprejete tri direktive, ki obravnavajo vprašanje, katero nacionalno pravo se uporablja za čezmejne posle z vrednostnimi papirji: direktiva o finančnem zavarovanju 4 , direktiva o dokončnosti poravnave 5 in direktiva o prenehanju 6 . Te direktive vsebujejo kolizijska pravila, ki zajemajo najpomembnejše vidike poslov z vrednostnimi papirji. Vendar pa države članice različno razlagajo besedila teh direktiv. Pomanjkanje jasnosti, ki izhaja iz različnih razlag obstoječih pravil, bi lahko prispevalo k večjim stroškom čezmejnih poslov zaradi določene mere preostale pravne negotovosti glede tega, katero nacionalno pravo se uporablja.
Zaradi obsega zadevnih poslov Komisija meni, da je treba razjasniti pravila, da bodo lahko trgi zmanjšali odvečne stroške in da se bo povečala pravna varnost glede prava, ki se uporablja.
V tem sporočilu so pojasnjena stališča Komisije o pomembnih vidikih obstoječega pravnega reda EU v zvezi s pravom, ki se uporablja za lastniške učinke poslov z vrednostnimi papirji.
Sporočilo zajema učinke prenosa finančnih instrumentov za tretje osebe. Spremlja zakonodajni predlog o učinkih odstopa terjatev za tretje osebe 7 . Vendar pa zakonodajni predlog ne vpliva na zadeve, ki jih urejajo direktiva o finančnem zavarovanju, direktiva o dokončnosti poravnave, direktiva o prenehanju in uredba o registru Unije 8 . 9
2.Zadevni pravni red EU
Čezmejni posli z vrednostnimi papirji so pomembni gradniki unije kapitalskih trgov. Ker nacionalne zakonodaje o vrednostnih papirjih niso usklajene na ravni EU, kolizijska pravila določajo, katero nacionalno pravo se uporablja za čezmejne posle.
Kolizijska pravila urejajo dva elementa poslov z vrednostnimi papirji: (i) lastniški element, ki se nanaša na prenos pravic na premoženju in ki vpliva na tretje osebe, ter (ii) pogodbeni element, ki se nanaša na medsebojne obveznosti strank na podlagi sklenjenega posla 10 . Medtem ko je pogodbeni element na ravni EU že urejen z uredbo Rim I 11 , se to sporočilo navezuje na prvi vidik, torej na lastniške učinke poslov z vrednostnimi papirji. Stranke posla se morajo v praksi na ta pravila v zvezi z lastniškimi učinki zanašati v primeru plačilne nesposobnosti, ko morajo izterjati sredstva.
Trenutno veljavni pravni red EU vsebuje določbe o tem, kako se v posebnih primerih določi, katero nacionalno pravo se uporablja za lastniške učinke čezmejnih poslov z vrednostnimi papirji. Te določbe so vsebovane v treh direktivah: direktivi o dokončnosti poravnave, direktivi o prenehanju in direktivi o finančnem zavarovanju.
Člen 9(2) direktive o dokončnosti poravnave, sprejete leta 1998, vsebuje naslednjo kolizijsko določbo:
„Kadar se vrednostni papirji (vključno s pravicami, ki jih vsebujejo vrednostni papirji), zagotovljeni kot dodatno jamstvo udeležencem in/ali centralnim bankam držav članic ali bodoči Evropski centralni banki, kakor je opisano v odstavku 1, in njihove pravice (ali pravice katerega koli pooblaščenega zastopnika, posrednika ali tretje stranke, ki deluje v njihovem imenu) v zvezi z vrednostnimi papirji zakonito vpišejo v register, na račun ali centraliziran depozitni sistem v državi članici, se določitev pravic teh subjektov, kot imetnikov dodatnega jamstva v zvezi s temi vrednostnimi papirji, ureja po zakonodaji te države članice.“
Direktiva o prenehanju, ki je bila sprejeta leta 2001, vsebuje v členu 24 naslednje kolizijsko pravilo:
„Izvrševanje lastninskih pravic na podlagi instrumentov ali drugih pravic na podlagi teh instrumentov, katerih obstoj ali prenos predpostavlja njihov vpis v register, račun ali centraliziran depozitarni sistem, ki ga država članica vodi ali na ozemlju katere je, ureja zakonodaja države članice, ki vodi ali na ozemlju katere je register, račun ali centraliziran depozitarni sistem, kjer so te pravice vpisane.“
Direktiva o finančnem zavarovanju, sprejeta leta 2002, vsebuje kolizijsko določbo v členu 9(1) in (2), kjer je opredeljena, kot sledi:
„1. Vsa vprašanja glede katere koli zadeve iz odstavka 2, ki izhajajo iz zavarovanja z nematerializiranimi vrednostnimi papirji, ureja pravo države, v kateri se nahaja ustrezen račun. Sklicevanje na pravo neke države pomeni sklicevanje na notranje pravo te države, pri čemer se pri odločanju o ustreznem vprašanju ne sme upoštevati nobeno pravilo, ki bi odkazovalo na pravo neke druge države.
2. Zadeve iz odstavka 1 so:
(a) pravna narava in lastniški učinki zavarovanja z nematerializiranimi vrednostnimi papirji;
(b) pogoji za izpolnitev dogovora o finančnem zavarovanju v zvezi z zavarovanjem z nematerializiranimi vrednostnimi papirji in zagotavljanje zavarovanja z nematerializiranimi vrednostnimi papirji po tem dogovoru, in bolj splošno, izvedba korakov, ki so potrebni za učinkovitost takega dogovora in zagotavljanja zavarovanja proti tretjim strankam;
(c) ali je lastniška pravica osebe, ali udeležba v takih zavarovanjih z nematerializiranimi vrednostnimi papirji, razveljavljena zaradi konkurenčne lastniške pravice ali udeležbe, ali je njej podrejena, ali pa je prišlo do pridobitve v dobri veri;
(d) koraki, ki so potrebni za realizacijo zavarovanja z nematerializiranimi vrednostnimi papirji po nastopu dogodka izvršitve.“
Pravice do emisije, ki so navedene v točki (11) oddelka C Priloge I k Direktivi 2014/65/EU z dne 3. januarja 2018 o trgih finančnih instrumentov, od začetka uporabe navedene direktive spadajo na področje uporabe direktive o dokončnosti poravnave in direktive o prenehanju ter njunih kolizijskih določb. Ne glede na navedeno to sporočilo ne upošteva posebnosti takšnih pravic do emisije, zlasti glede na to, da se vodijo na računih, ki se nahajajo v registru Unije in jih ureja posebna kolizijska določba iz Uredbe (EU) št. 389/2013, ki je bila sprejeta na podlagi Direktive 2003/87/ES 12 .
Kolizijske določbe v direktivi o dokončnosti poravnave, direktivi o finančnem zavarovanju in direktivi o prenehanju na podlagi skupnega pristopa določajo pravo, ki se uporablja. Med seboj so si podobne, saj vse določajo pravo, ki se uporablja, glede na kraj, kjer se nahaja ustrezni register ali račun (ter centralizirani depozitarni sistem v primeru direktive o dokončnosti poravnave in direktive o prenehanju). Vendar pa se določbe razlikujejo v podrobnostih in zdi se, da obstajajo nekatere razlike pri tem, kako jih različne države članice razlagajo in uporabljajo. To zlasti velja za opredelitev in določitev kraja, kjer račun „je oz. se nahaja“ ali „se vodi“.
3.Izboljšanje jasnosti obstoječega pravnega reda EU
3.1. Ali izraza „maintained“ („se vodi“) in „located“(„je oz. se nahaja“) pomenita dve različni stvari?
Komisija meni, da razlika v ubeseditvi, ki se nanaša na kraj računa ali registra, ne pomeni nobene vsebinske razlike.
Direktiva o dokončnosti poravnave, direktiva o finančnem zavarovanju in direktiva o prenehanju določajo pravo, ki se uporablja, glede na kraj zadevnega računa. V skladu s členom 9(2) direktive o dokončnosti poravnave in členom 24 direktive o prenehanju je pravo, ki se uporablja, pravo države članice, v kateri je oz. se nahaja („located“) račun ali register, medtem ko direktiva o finančnem zavarovanju v členu 9(1) navaja pravo države članice, v kateri se zadevni račun vodi („maintained“). Nobena od navedenih direktiv pa ne določa, ali „je oz. se nahaja“ pomeni isto kot „se vodi“.
Komisija meni, da „je oz. se nahaja“ pomeni isto kot „se vodi“ iz naslednjih razlogov.
Prvič, uvodna izjava (7) direktive o finančnem zavarovanju pojasnjuje, da je cilj kolizijske določbe razširiti načelo, ki je že navedeno v direktivi o dokončnosti poravnave 13 .
Drugič, kot je že bilo poudarjeno v delovnem dokumentu Komisije iz leta 2007, razlika med ubeseditvijo v direktivi o finančnem zavarovanju in ubeseditvijo v direktivi o dokončnosti poravnave kaže, da je bilo ob sprejetju direktive o finančnem zavarovanju priznano, da so se trgi vrednostnih papirjev v EU razvili tako, da je bilo mogoče za opis iste formule uporabiti ustreznejši izraz, tj. kraj, kjer se račun vodi 14 .
Tretjič, razlike v terminologiji niso prisotne v vseh jezikovnih različicah zadnje navedene direktive. Medtem ko je v angleški različici direktive o dokončnosti poravnave in direktive o prenehanju uporabljen izraz „located“, v direktivi o finančnem zavarovanju pa „maintained“, je v več jezikovnih različicah direktive o dokončnosti poravnave in direktive o finančnem zavarovanju uporabljen en in isti izraz. Na primer francoski, italijanski in romunski različici direktive o dokončnosti poravnave in direktive o finančnem zavarovanju se sklicujeta na kraj, kjer se račun nahaja (situé – situato – se află). V drugih jezikovnih različicah so uporabljeni drugi pojmi. Tako na primer portugalska jezikovna različica razlikuje med „located“ in „situated“, nizozemska pa med „located“ in „held“.
3.2. Določitev, kje posamezni račun ali register je oz. se nahaja ali kje se vodi
Komisija ugotavlja, da v okviru nacionalnega izvajanja direktiv obstajajo različni načini za določitev, kje račun vrednostnih papirjev je oz. se nahaja ali kje se vodi. Brez poseganja v morebitne prihodnje odločitve Sodišča Evropske unije se zdi, da so te različne razlage skladne z zadevnimi direktivami. Kolizijske določbe v navedenih treh direktivah ne zagotavljajo jasnih opredelitev o tem, kako določiti, kje račun vrednostnih papirjev je oz. se nahaja ali se vodi. Vendar uvodna izjava (8) direktive o finančnem zavarovanju jasno navaja skupno osnovo za kolizijo po vsej EU:
„Po pravilu ,pravo kraja, kjer je stvarʽ (lex rei sitae), ki ga trenutno priznavajo vse države članice, je za ugotavljanje, ali je dogovor o finančnem zavarovanju pravilno izpolnjen in tako veljaven proti tretjim strankam, veljaven zakon tiste države, v kateri se finančno zavarovanje nahaja.“
Za pojasnitev opredelitve vodenja in nahajanja niso na voljo dodatni viri, saj v drugih aktih EU ni takšne opredelitve pojmov, prav tako še ni sodne prakse Sodišča Evropske unije o tem, kako je treba ta pojma razlagati.
Komisija ugotavlja, da številne države članice pri prenosu določb direktive o dokončnosti poravnave in direktive o prenehanju v svoje nacionalne zakonodaje niso vključile dodatnih meril, ki bi predpisovala, kako se določi jurisdikcija, v kateri račun ali register je oz. se nahaja („located“) 15 . Podobno pri številnih prenosih direktive o finančnem zavarovanju v nacionalno zakonodajo niso bila vključena pojasnila na nacionalni ravni, kako določiti, kje se račun vodi („maintained“) 16 .
Kadar nacionalne zakonodaje zagotavljajo dodatne smernice, se lahko rezultati uporabljenih pristopov razlikujejo. Poleg tega morda v državah članicah, kjer pri prenosu v nacionalno zakonodajo ni bilo vključeno nobeno pojasnilo, sodna praksa ali akademska literatura zagotavljata elemente, ki prispevajo k uporabi pojmov lokacije ali vodenja računa v praksi. Ti nekodificirani elementi prav tako lahko privedejo do različnih rezultatov 17 .
Številne države članice trenutno razlagajo in uporabljajo kolizijske določbe direktive o finančnem zavarovanju tako, da upoštevajo kraj, v katerem se zagotavljajo storitve skrbništva. Druge države članice upoštevajo informacije o kraju, kjer se račun vodi, iz pogodbe o računu. S slednjo rešitvijo se morda lahko prepreči, da bi se za posle, ki vključujejo jurisdikcije, ki kot rešitev uporabljajo možnost izbire prava, na mednarodni ravni uporabljala različna prava. Spet drug pristop, s katerim se pri ožjem sklopu primerov prepreči, da bi se za mednarodne posle uporabljala različna prava (kadar se na podlagi klavzule tretje države o izbiri prava uporablja pravo države članice), je ta, da se „ki se vodi“ določi na način, ki omogoča, da je izbira prava države članice veljavna na podlagi Haaške konvencije o vrednostnih papirjih 18 . To velja v primeru, ko je „maintained“ opredeljeno kot izvrševanje ali spremljanje vknjižb na račune vrednostnih papirjev, upravljanje plačil ali korporacijskih dejanj ali izvajanje drugih rednih dejavnosti, potrebnih za upravljanje računov vrednostnih papirjev. Brez poseganja v morebitne prihodnje odločitve Sodišča Evropske unije se zdi, da so vse zgoraj navedene rešitve skladne z relevantnimi določbami prava Unije.
4.Zaključek
To sporočilo zagotavlja sorazmeren odziv na preostalo pravno negotovost glede obstoječih kolizijskih pravil EU na področju lastniških učinkov poslov z vrednostnimi papirji. Pojasnitev stališč Komisije bi morala razjasniti obstoječe rešitve glede trenutne uporabe ustreznih določb direktive o dokončnosti poravnave, direktive o finančnem zavarovanju in direktive o prenehanju, Komisija pa bo v prihodnosti glede na mednarodni, tehnološki ali tržni razvoj ocenila, ali so morda potrebni dodatni ukrepi. V zvezi s tem je treba poudariti, da to sporočilo ne posega v to, kako bo Sodišče Evropske unije v prihodnosti razlagalo zgoraj navedena vprašanja. Sodišče ima še vedno končno pristojnost za razlago Pogodbe in sekundarne zakonodaje ter prihodnjih ukrepov Komisije, zlasti zakonodajne narave. To sporočilo prav tako ne posega v prihodnje ukrepe, ki bi jih Komisija sprejela v skladu z Direktivo 2003/87/ES glede trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov.
Nacionalni organi in nacionalne uprave bi morali pri uporabi kolizijskih določb direktive o dokončnosti poravnave, direktive o finančnem zavarovanju in direktive o prenehanju upoštevati pojasnila iz tega sporočila. Države članice bi morale še naprej preverjati, ali na ravni nacionalnih razlag morebiti ne prihaja do pravnih neskladij, ki bi lahko povzročila motnje na trgu, in si prizadevati za približevanje svojih razlag in uporabe veljavnih pravil EU.
Komisija bo še naprej spremljala razvoj dogodkov na tem področju in v posvetovanju z deležniki ocenjevala, kako se v kontekstu mednarodnega in tehnološkega razvoja razvijajo nacionalne razlage in tržne prakse. Zlasti se bodo ocenjevali dokazi, ki jih deležniki predložijo o učinku posebnih vprašanj na delovanje notranjega trga. Vsaki morebitni prihodnji zakonodajni pobudi bo priložena ocena učinka.
Sporočilo o vmesnem pregledu akcijskega načrta za unijo kapitalskih trgov, COM(2017) 292 final.
Sporočilo „Akcijski načrt o oblikovanju unije kapitalskih trgov“, COM(2015) 468 final.
Po podatkih ECB se ocenjuje, da je leta 2016 obseg čezmejnih naložb glede na prebivališče vlagatelja znašal 10,6 bilijona EUR. Vir: Statistični podatki ECB o poravnavah poslov z vrednostnimi papirji (28.6.2017).
Direktiva 2002/47/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. junija 2002 o dogovorih o finančnem zavarovanju (direktiva o finančnem zavarovanju), UL L 168, 27.6.2002.
Direktiva 98/26/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. maja 1998 o dokončnosti poravnave pri plačilih in sistemih poravnave vrednostnih papirjev (direktive o dokončnosti poravnave), UL L 166, 11.6.1998, str. 45.
Direktiva 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (direktiva o prenehanju), UL L 125, 5.5.2001.
Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o pravu, ki se uporablja za učinke odstopa terjatev za tretje osebe, COM(2018) 96.
Uredba Komisije (EU) št. 389/2013 z dne 2. maja 2013 o določitvi registra Unije v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter odločbama št. 280/2004/ES in št. 406/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi uredb Komisije (EU) št. 920/2010 in št. 1193/2011.
Glej člen 9(1) in (2) direktive o finančnem zavarovanju, člen 9(2) direktive o dokončnosti poravnave in člen 24 direktive o prenehanju, ki se nanašajo na nematerializirane vrednostne papirje (direktiva o finančnem zavarovanju in direktiva o dokončnosti poravnave) ali na (finančne) instrumente, vpisane v register ali račun (direktiva o prenehanju).
Pogodbeni elementi vključujejo na primer ponudbo, njeno sprejetje, predmet obveznosti, gotovost glede pogodbenih pogojev itd., zanje pa veljajo kolizijska pravila iz uredbe Rim I. Uredba (ES) št. 593/2008 z dne 17. junija 2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja (Rim I): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008R0593&from=SL .
Uredba (ES) št. 593/2008 z dne 17. junija 2008 o pravu, ki se uporablja za pogodbena obligacijska razmerja (Rim I).
Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES.
Za zagotovitev pravne varnosti bi bilo treba razširiti načelo iz Direktive 98/26/ES, po katerem je pravo, ki se uporablja za nematerializirane vrednostne papirje, zagotovljene kot zavarovanje, pravo jurisdikcije, v kateri je oz. se nahaja zadevni register, račun ali centralizirani depozitarni sistem.
Delovni dokument služb Komisije „Pravno mnenje o nekaterih vidikih Haaške konvencije o vrednostnih papirjih“, SEC(2006) 910, str. 8.
Najmanj 16 držav članic ni vključilo dodatnih pojasnil v svoje nacionalne predpise za prenos zadevnih določb direktive o dokončnosti poravnave in direktive o prenehanju. Vir: Ovrednotenje v prilogi 5 k oceni učinka, SWD(2018) 52, str. 116–117.
Najmanj 13 držav članic ni vključilo dodatnih pojasnil v svoje nacionalne predpise za prenos zadevne določbe direktive o finančnem zavarovanju. Vir: Ovrednotenje, str. 117–118.
V okviru direktive o finančnem zavarovanju na primer obstajajo različni pristopi za določitev, kje se vodi račun. Vir: Vrednotenje, str. 117–118.
Konvencija o pravu, ki se uporablja za nekatere pravice v zvezi z vrednostnimi papirji, ki se nahajajo pri posredniku, na voljo na: https://assets.hcch.net/docs/3afb8418-7eb7-4a0c-af85-c4f35995bb8a.pdf .