EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 10.1.2018
COM(2018) 3 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Vmesna ocena Uredbe (EU) št. 250/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o uvedbi programa za spodbujanje dejavnosti na področju zaščite finančnih interesov Evropske unije (program Herkul III) in razveljavitvi Sklepa št. 804/2004/ES
{SWD(2018) 3 final}
1.Uvod
Evropska komisija trenutno preučuje, kakšen proračun bi bil potreben za Evropo prihodnosti 1 . Učinkovita in pravilna poraba proračuna Unije, tudi v državah članicah, je ključni element pri krepitvi zaupanja državljanov EU ter povečanju trdnosti evropskega projekta in njegove dodane vrednosti. Program Herkul je v skladu s tem načelom, saj je namenjen predvsem zaščiti finančnih interesov EU.
Sedanji program Herkul III, ki ga v okviru Komisije upravlja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), je bil ustanovljen z Uredbo 250/2014 2 (v nadaljevanju: uredba). Splošni cilj programa je „zaščititi finančne interese Unije ter s tem povečati konkurenčnost njenega gospodarstva in zagotoviti zaščito davkoplačevalskega denarja“, 3 posebni cilj programa pa je „preprečevanje goljufij, korupcije in kakršnih koli drugih nezakonitih dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom Unije.“ 4
Uredba zahteva, da Komisija opravi vmesno oceno programa (člen 13, točka 2 (a)). Službe Komisije so pripravile delovni dokument (SWD) o vmesni oceni programa Herkul III, ki vsebuje podrobne ugotovitve te ocene. Ker uredba zahteva neodvisno oceno, je bil delovni dokument služb Komisije podprt s študijo, ki jo je opravil zunanji izvajalec. Podrobne ugotovitve ocene in uporabljena metodologija so opisane v delovnem dokumentu služb Komisije.
Glede na zahteve iz člena 13 uredbe in agende Komisije za boljšo pravno urejanje, je v oceno vključenih šest področij, ki zajemajo vse cilje programa; notranja in zunanja skladnost programa z drugimi ukrepi EU; učinkovitost pri doseganju ciljev in pričakovanih rezultatov programa; učinkovitost uporabe sredstev; dodana vrednost programa za EU; ter trajnost oziroma učinki ukrepov programa Herkul III po njegovem zaključku. Ocena obravnava tudi prispevek programa k prednostnim nalogam Unije za pametno, trajnostno in vključujočo rast.
Obdobje, ki ga zajema ocena, je prva polovica sedemletnega obdobja programa Herkul III, in sicer od 1. januarja 2014 (ko začne veljati uredba) do junija 2017.
2.Ključni elementi programa Herkul III
Proračunska sredstva programa Herkul III znašajo 104,9 milijona EUR za obdobje 2014–2020. Upravičenci 5 programa so nacionalne ali regionalne uprave držav članic in raziskovalne ustanove, pa tudi izobraževalni inštituti ter nepridobitni subjekti.
Program se izvaja na podlagi letnih ciklov v skladu z delovnimi programi, ki jih sprejme Komisija. Herkul III zagotavlja finančno podporo za (i) tehnično pomoč (vsaj 70 % proračuna programa) za ukrepe, kot so nakup tehnične opreme in informacijskih orodij, spodbujanje čezmejnega sodelovanja in podpora skupnih operacij, izmenjavo osebja in razvoj ter zagotavljanje dostopa do zbirke podatkov za države članice in OLAF, (ii) usposabljanje (največ 25 % proračuna programa) za dejavnosti, kot so konference in seminarji za zagotovitev čezmejne izmenjave dobrih praks in izkušenj, usposabljanje na področju digitalne forenzike ter razvoj visokokakovostnih raziskovalnih dejavnosti in študij ter (iii) kateri koli drugi ukrep v pristojnost programa (največ 5 % proračuna). Program zagotavlja finančno podporo v obliki nepovratnih sredstev, pogodb o javnih naročilih in nadomestil stroškov, ki jih imajo udeleženci v dejavnostih programa.
3.Metodologija vmesne ocene
Pri vmesni oceni so se službe Komisije opirale primarno na študijo zunanjega izvajalca in oceno učinka, ki je bila opravljena v času zakonodajnega predloga za program; na oceno Komisije predhodnega programa Herkul, letne delovne programe Herkul III ter na letne preglede izvajanja programa, ki jih je pripravila Komisija in so priloženi letnim poročilom Komisije o zaščiti finančnih interesov Unije 6 .
Priprave na vmesno oceno so se začele junija 2016. Medresorska usmerjevalna skupina (ISSG) služb Komisije je bila ustanovljena za pomoč pri postopku ocene. V okviru ocene so bili pregledani časovni načrt, pogoji za zunanjo pogodbo ter poročila o začetku in koncu dela na terenu. ISSG je prav tako tesno sodelovala pri pripravi delovnega dokumenta.
Obseg vmesne ocene zajema ukrepe, ki jih podpira program Herkul III, ter pripravljalne in izvedbene dejavnosti, ki jih izvajajo deležniki v teh ukrepih. Prav tako zajema prošnje za nepovratna sredstva, ki so jih predložili potencialni upravičenci, a so bile neuspešne.
Zunanja študija se je opirala na osnovne vire podatkov, da bi odgovorila na vprašanja, zbrana na (i) razgovorih z uslužbenci EU in nacionalnimi javnimi uslužbenci, pa tudi prek upravičencev do ukrepov, financiranih v okviru programa, in (ii) spletnih anket upravičencev, neuspešnih prosilcev, udeležencev dogodkov, ki jih je financiral program, ter uporabnikov storitev, naročenih v okviru programa. Uporabljeni so bili tudi sekundarni podatki, kot so javno dostopni viri (npr. letni delovni programi Herkul III) in prošnje za nepovratna sredstva ter dodeljena javna naročila in nepovratna sredstva, kot tudi končna poročila, ki so jih predložili upravičenci.
Časovni okvir za zunanjo študijo je pomenil nekatere omejitve, povezane predvsem z običajnim trajanjem programa. To se je odražalo v instrumentih, ki jih je lahko uporabil zunanji ocenjevalec, saj se je moral v veliki meri zanašati na mnenja upravičencev, prosilcev, udeležencev in osebja Komisije. To pa zato, ker je bilo v času zbiranja podatkov in pogovorov, ki so bili opravljeni večinoma v letu 2017, na voljo razmeroma malo rezultatov 7 . Ta omejitev je bila še posebej občutna pri ukrepih tehnične pomoči. Ker so anketiranci razumljivo zajemali velik vzorec deležnikov programa, se rezultati zunanje študije štejejo za dovolj zanesljive.
4.Glavne ugotovitve vmesne ocene
Še vedno so prisotni dejavniki, na katerih temelji predlog Komisije za program Herkul III, zlasti goljufije, ki škodijo finančnim interesom EU. V teh okoliščinah je zunanja študija pokazala, da so posebni in operativni cilji programa ter njegove dejavnosti še vedno pomembni. Anketirani upravičenci menijo, da so tehnična pomoč in usposabljanje za podporo ukrepov pomembni. Izjavili so tudi, da so nekateri posebni ukrepi, kot so nakup storitev za hranjenje ali uničenje zaseženih cigaret in drugih ponarejenih izdelkov, ali financiranje znanstvenih publikacij, manj pomembni za izpolnjevanje njihovih nalog v zvezi z zaščito finančnih interesov EU. To ugotovitev je v veliki meri mogoče pojasniti z dejstvom, da so ti ukrepi usmerjeni v ožjo skupino morebitnih udeležencev, zato večina udeležencev ne vidi njihove pomembnosti.
Nekateri upravičenci so predlagali zamisli za morebitne dodatne operativne cilje, ki bi izboljšali pomembnost programa, zlasti na področjih čezmejnega sodelovanja med državami članicami, sodelovanja s partnerji EU, pa tudi glede novih tehnoloških dosežkov. Zunanja študija ni preverila, v kolikšni meri drugi deležniki podpirajo te zamisli. Njihova vrednost je torej omejena, vendar so v skladu z izkušnjami Komisije pri izvajanju programa in usmeritvijo Komisije pri vodenju programa v zadnjih nekaj letih.
Ocena je pokazala, da je bila zagotovljena notranja in zunanja skladnost programa. V zunanji študiji je bilo ugotovljeno, da se notranja usklajenost zagotavlja predvsem z dodelitvijo proračunskih sredstev za obdobje 2014–2020 različnim kategorijam ukrepov. Poleg tega Evropska komisija v fazi izbora pregleda prošnje, da bi se preprečilo podvajanje in ponavljanje. Zunanja usklajenost z drugimi Komisijinimi programi porabe je zagotovljena z notranjimi posvetovalnimi mehanizmi Komisije, zlasti na stopnji priprave letnega delovnega programa in izboru prošenj za nepovratna sredstva ter ob upoštevanju predvsem ciljev, vrste dejavnosti, udeležencev in upravičencev, kakor je opredeljeno v pravnih aktih o ustanovitvi različnih programov porabe. Ti notranji posvetovalni mehanizmi so omogočili preprečitev podvajanja in prekrivanja z drugimi programi Komisije, npr. s programom Carina ali programi notranje varnosti, ter krepitev obstoječih sinergij in opredelitev novih.
Z oceno je bilo ugotovljeno, da je bil program učinkovit. Financiral je dejavnosti (npr. financiranje skenerjev za odkrivanje tihotapljenega blaga ali usposabljanje na področju digitalne forenzike za nacionalne službe, pristojne za preiskovanje primerov, ki zadevajo zaščito finančnih interesov EU), ki so po naravi jasno prispevale k zaščiti finančnih interesov EU.
Kar zadeva dejavnosti usposabljanja, zunanja študija na podlagi končnih poročil in anketiranih upravičencev ugotavlja, da so njihovi rezultati večinoma v skladu s pričakovanimi. Kljub temu je bilo ugotovljeno, da je v le nekaj dejavnostih prišlo do izmenjave osebja med nacionalnimi upravami in samo par dejavnosti je imelo mednarodno udeležbo.
Kar zadeva tehnično pomoč, je bilo zaradi obdobja, ko je bila opravljena ocena, tj. na začetku programa, težko dodatno potrditi ugotovitev, da je program učinkovit.
Od številnih zunanjih dejavnikov, ki bi lahko spodkopali doseganje ciljev programa, se je sposobnost goljufov, da se „hitro prilagajajo spremenjenim okoliščinam na ravni EU, delujejo čezmejno in izkoriščajo najšibkejše točke na zunanjih mejah“ štela za najpomembnejšo. Taki zunanji dejavniki običajno škodujejo finančnim interesom EU in zahtevajo, da si nacionalni organi še naprej prizadevajo v boju proti goljufijam in preprečevanju le-teh. Kolikor je to mogoče, ukrepi programa Herkul III podpirajo ta prizadevanja.
Ocena je pokazala splošno učinkovitost programa pri ukrepih usposabljanja in dejavnosti tehnične pomoči. Predvsem se veliki večini deležnikov programa postopek obravnave prošenj ne zdi preveč zapleten. Nekateri prosilci so predlagali zmanjšanje bremena pri postopku obravnave prošenj in postopku poročanja, na primer z zmanjšanjem količine zahtevanih informacij ali večjo uporabo informacijskih orodij v postopku obravnave prošenj. Večina teh predlogov je trenutno v obravnavi, saj je Komisija leta 2017 začela uporabljati elektronski sistem upravljanja za predložitev, obdelavo in upravljanje prošenj za nepovratna sredstva v okviru tega programa. Izboljšave, ki jih je prinesel elektronski sistem upravljanja, vključujejo na primer digitalizacijo celotnega postopka vložitve prošnje in uvedbo digitalnega podpisa. Elektronski sistem naj bi občutno zmanjšal upravno breme, zlasti pa skrajšal čas in zmanjšal vire, ki so potrebni za obravnavo prošenj.
Ocena je pokazala, da program prinaša dodano vrednost za EU. Deležniki so skoraj soglasno potrdili dodano vrednost programa in njegovega bistvenega prispevka k ustvarjanju koristi. Večina deležnikov je tudi menila, da se koristi iz programa ne bi uresničile brez podpore programa Herkul III ali enakovredne finančne podpore EU. Ukrepi so zagotovili boljšo zaščito zunanjih meja Unije. Program omogoča čezmejno sodelovanje, zlasti pa čezmejno izmenjavo informacij in najboljših praks. Ocena je tudi pokazala, da zahteve glede preglednosti in poročanja prispevajo k izboljšanju načrtovanja, spremljanja upravičencev, standardov kakovosti ter kakovosti finančnega poslovodenja upravičencev na splošno.
V oceni je bilo ugotovljeno, da je program trajnosten. Upravičenci soglašajo, da bodo ukrepi, financirani v okviru programa, še naprej prinašali koristi, tudi po njihovem zaključku. To zlasti velja za ukrepe tehnične pomoči, saj bo razporeditev opreme še naprej zagotavljala rezultate, tudi po zaključku izvajanja dejavnosti. Enako velja za ukrepe usposabljanja, saj so imeli upravičenci na splošno pozitivno mnenje glede dolgoročnih učinkov povezovanja v mreže ter izmenjave informacij in najboljših praks. Kljub temu je večje število upravičencev izjavilo, da bi prekinilo dejavnosti, ki se financirajo iz programa, če bi bil ta ukinjen. Iz te ugotovitve je razvidno, da bi ukinitev programa vplivala na splošno varstvo finančnih interesov Unije.
V oceni je bilo ugotovljeno, da program Herkul III posredno prispeva k pametni, trajnostni in vključujoči rasti, ki je cilj strategije Evropa 2020. Glede prihodkov ta program prispeva k zagotavljanju potrebnih finančnih sredstev za pobude, da se dosežejo cilji strategije, glede odhodkov pa prispeva k zagotovitvi, da se ta sredstva ne uporabljajo za druge namene. Poleg tega boljša zaščita zunanjih meja EU, ki jo podpira program, prispeva k ustvarjanju enakih konkurenčnih pogojev za evropska podjetja in njihove konkurente v tretjih državah, kar je še en pomemben dejavnik za doseganje ciljev strategije Evropa 2020.
5.Pot naprej
Vmesna ocena je pokazala, da je program Herkul III v sedanji obliki in sedanji fazi izvajanja v veliki meri izpolnil svoje poslanstvo. Izkazal se je za pomemben, uspešen in učinkovit program, vzpostavljeni mehanizmi pa zagotavljajo njegovo neoporečnost. Dodana vrednost tega programa na ravni EU je očitna, dejavnosti v okviru programa pa so po ugotovitvah večinoma trajnostne.
Med postopkom zunanje ocene je bilo predloženih več zamisli in predlogov za morebitne nove cilje in dejavnosti programa v prihodnosti. Čeprav zunanja študija ni preverila v kolikšni meri te zamisli podpira večje število deležnikov, bi se lahko uporabile v razpravah služb Komisije v naslednjih treh letih trajanja programa, zlasti na področjih čezmejnega sodelovanja med državami članicami, sodelovanja s partnerji EU, pa tudi glede novih tehnoloških dosežkov. Te zamisli bodo prispevale tudi k širši razpravi o podpornih dejavnosti za boj proti goljufijam v okviru priprave prihodnjega večletnega finančnega okvira po letu 2020.
Dokument Evropske komisije za razpravo o prihodnosti financ EU, COM(2017) 358, 28. junij 2017.
Uredba (EU) št. 250/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o uvedbi programa za spodbujanje dejavnosti na področju zaščite finančnih interesov Evropske unije (program Herkul III) in razveljavitvi Odločbe št. 804/2004/ES (UL L 84, 20.3.2014).
Člen 3 Uredbe (EU) št. 250/2014
Člen 4 Uredbe (EU) št. 250/2014
Člen 6 Uredbe (EU) št. 250/2014
Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Boj proti goljufijam – Letno poročilo za leto 2016, COM(2017)383 final.
Prvi rezultati so bili prejeti sredi leta 2016.