Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa „Carina“ za sodelovanje na področju carine

(COM(2018) 442 final – 2018/0232 (COD))

(2019/C 62/07)

Poročevalka:

Laure BATUT

Zaprosilo	Evropski parlament, 14. 6. 2018 Svet EU, 27. 6. 2018
Pravna podlaga	členi 114, 33 in 207 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
Datum sprejetja mnenja strokovne komisije	2. 10. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	17. 10. 2018
Plenarno zasedanje št.	538
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	191/3/5

1.   Sklepi in priporočila

EESO izraža zadovoljstvo, da se carini priznava njen pomen v okviru notranjega trga, in pozdravlja cilj predloga, da se carinska unija in carinski organi podprejo z novim finančnim instrumentom, ki bo prispeval k izvajanju carinske politike in zagotavljanju enotne uporabe pravil. EESO meni, da bi morale evropske carinske uprave, ki že zdaj izvajajo skupni carinski zakonik, na koncu s političnega vidika delovati kot en sam subjekt.

1.1   Proračun in izvajanje programa Carina

1.1.1

EESO meni, da znesek, predviden za program Carina, v višini 950 milijonov EUR za 7 let oziroma 5,02 milijona EUR letno v povprečju na posamezno državo (EU-27), morda ne bo zadoščal glede na obseg ciljev iz predloga in opredeljenih ambicij za osebje, omrežja, tehnologije in materiale. Ker bodo države članice morale kriti stroške izvajanja svojih pristojnosti, Odbor Komisiji priporoča, naj nacionalnim carinskim organom omogoči polno uporabo programa ter napovedanih sinergij med programi, želi pa si tudi, da bi Komisija bdela nad prožnostjo med proračunskimi prioritetami večletnega finančnega okvira.

1.1.2

EESO priznava, da je težko s konkretnimi številkami ugibati o stroških izstopa Združenega kraljestva iz EU, ki utegnejo biti zelo visoki. Priporoča, da se obravnavano besedilo sproti prilagaja, da ne bi ovirali dokončanja notranjega trga 27 držav članic, pri tem pa je treba izpolniti bistveno zahtevo, da so na voljo dobro usposobljeni uslužbenci ter skupni carinski instrumenti in postopki, ki so konkurenčni v primerjavi z državami, kot so ZDA in Kitajska.

1.2   Vloga informacijske tehnologije (IT) v programu

Ker gre za največjo dodano vrednost, ki se pričakuje od tega programa, in ker je treba zagotoviti ustrezen razvoj strategije za carinski sistem informacijske tehnologije (1), je EESO zadovoljen, da so v program vključeni instrumenti za financiranje in olajšanje razvoja in vzdrževanja vseevropskih carinskih IT sistemov, zlasti pa orodja za informacijsko načrtovanje, toliko bolj, če bodo pripomogli k zmanjšanju razlik med državami članicami.

1.2.1

Tehnološke inovacije: EESO priporoča, naj se program izvaja tako, da omogoča sočasno razširjanje tehnoloških inovacij v vseh sodelujočih državah.

1.2.2

Digitalno sodelovanje: da bi bilo digitalno sodelovanje povsem učinkovito, EESO priporoča, naj se države članice spodbudijo k ukrepanju za zmanjšanje medsebojnih razlik v praksi ter znanjih in spretnostih in naj se okrepi skupna pripravljenost za boj proti goljufijam.

1.3   Poglobitev znanj in spretnosti

EESO ocenjuje, da sta poglobitev znanj in spretnosti upravnih uslužbencev in carinsko usposabljanje bistvena za dober potek carinskega sodelovanja v EU. Priporoča, da se program v celoti izkoristi, da bi se nadaljevalo že začeto ukrepanje (2), ki bi mu lahko, več let po programu Matthaeus, sledil program Erasmus za carino (začasne izmenjave uslužbencev vseh kategorij).

1.3.1

EESO priporoča, naj se carinskim organom dodeli naziv „pristojnih organov“ za dostopanje do interoperabilnih sistemov nadzora oseb na mejah (3).

1.4   Temeljne pravice

EESO priporoča, naj program na svojem področju uporabe prispeva k okrepitvi spoštovanja temeljnih pravic in varstva podatkov.

1.5   Kazalniki

EESO priporoča, naj se sodelujočim državam pomaga izpolnjevati njihove obveznosti glede poročanja o izvajanju programa v skladu s predlaganimi kazalniki, pri čemer je treba upoštevati, da nacionalne uprave zaradi omejitev, ki obremenjujejo javne proračune, nimajo vedno na voljo dovolj časa/osebja. EESO predlaga, naj se v najmanj prvih 5 letih naredi primerjava med državami članicami.

1.6   Upravljanje

EESO je naklonjen odprtemu dialogu glede izvajanja programa med državami članicami, Komisijo in zainteresiranimi stranmi. Priporoča, da nova podpora Evropskega sveta programu horizontalno sčasoma zagotovi večjo prepoznavnost in da se spodbujajo pogoji, ki bodo omogočili njegov popoln uspeh, kot so fiskalno usklajevanje med državami članicami, udeležba vseh sodelujočih držav v usposabljanju in njihova pripravljenost vlagati v to sodelovanje, boriti se proti goljufijam in pošteno trgovati.

2.   Uvod

2.1

V večletnem finančnem okviru, ki ga je predlagala Evropska komisija, je cilj programa Carina podpirati sodelovanje med carinskimi organi in zaščititi gospodarske in finančne interese Unije. Carinska unija ima po 50 letih pravni okvir, ki je usklajen na evropski ravni, vendar bo treba storiti še marsikaj, da bodo carinske uprave držav članic svoje naloge opravljale enotno in enakovredno. Skupno carinsko območje in skupna zunanja tarifa obstajata in prepovedujeta carine in dajatve z enakim učinkom med državami članicami. Vendar razlike ostajajo in „carinski turizem“, ki pomeni nelojalno konkurenco, izkorišča luknje pri uporabi pravil, ki je, skupaj s carinskimi sankcijami, v nacionalni pristojnosti.

2.2

Enotno izvajanje je še težje doseči, ker ima carina različne vloge. Predstavlja točko političnega ravnovesja med nacionalnimi, evropskimi in mednarodnimi ureditvami trgovine ter svobodo pretoka. Usmerjena je v blago – dovoljeno blago, katerega pretok mora omogočati, nedovoljeno blago, ki ga mora prestrezati, in nevarno blago, ki ga mora zadržati. V nekaterih državah članicah zagotavlja statistiko o zunanji trgovini.

2.3

Carina mora prav tako zagotoviti spoštovanje predpisov s številnih necarinskih področij: (a) ščiti prebivalstvo pred terorističnimi, okoljskimi in zdravstvenimi grožnjami, pred strelnim orožjem in drogami, nadzoruje gibanje tujih valut, pravice intelektualne lastnine, zdravje in javno varnost, varnost proizvodov, zaščito prostoživečih vrst in okolja itd. Njena vloga narašča na vseh področjih varnosti; (b) carinski organi imajo tudi ključno vlogo pri zaščiti celovitosti dobavne verige. Med drugimi programi financiranja večletnega finančnega okvira in programom Carina bodo številne sinergije.

2.4

Carina že uporablja digitalne naprave in tehnologije, ki so kljub povečanemu obsegu svetovne trgovine ter mednarodnega kriminala zmanjšale kontrolni čas in javno porabo. Gre za pomembno orodje vlad in Unije. Lahko se uporabi na celotnem ozemlju EU za zaščito finančnih interesov EU (na primer: carine/ZDA) in njenih državljanov (na primer: bolezen norih krav). Okrepila jo bo evropska mejna in obalna straža (4).

3.   Povzetek predloga uredbe

3.1

Evropska komisija je svoj predlog splošnega proračuna za obdobje 2021–2027 (5) naravnala glede na politične cilje EU-27. Med temi cilji novi program Carina pomeni okrepljeno in razširjeno nadaljevanje programa Carina 2020, njegov namen pa je podpreti izvajanje carinskega zakonika Unije (6) in carinske politike. Zato predvideva strukturirano, metodološko in proračunsko sodelovanje ter okrepitev operativnega sodelovanja med državami članicami in širše, s „sodelujočimi“ državami, kar vključuje zlasti države kandidatke in države pristopnice.

3.2

Število carinskih deklaracij se povečuje (približno 310 milijonov leta 2016 oziroma 10 deklaracij na sekundo, od tega 98 % vloženih elektronsko). S carinskim zakonikom Unije se je že začel izvajati projekt obsežne digitalizacije 17 elektronskih sistemov za obdobje 2020–2025. Ti so namenjeni konkurenčnosti evropskih podjetij in Komisija ocenjuje, da bodo predstavljali največjo dodano vrednost programa Carina.

3.3

Ocene učinka so pokazale potrebo po poglobitvi znanj in spretnosti ter večjemu usklajevanju med carinskimi upravami EU ter po poenostavitvi kazalnikov za zmanjšanje upravne obremenitve. Predlog omenja intenzivnejše delovanje, tako v operativnem smislu s strukturnimi izmenjavami dobrih praks in operativnega znanja med državami članicami kot v smislu številnih sistemov in infrastruktur informacijske tehnologije za vzpostavitev popolnoma spletne carine (7). Projekti se bodo odvijali več let in seveda v sinergiji s programom Fiscalis.

3.4

Komisija bo spoštovala mednarodne zaveze EU v Svetovni trgovinski organizaciji, za zagotovitev skladnosti s političnim sporočilom, ki ga vsebuje sporočilo o upravljanju (8), pa bi morale carinske uprave držav članic delovati kot en sam subjekt.

3.5

Upoštevajoč prihranke zaradi brexita, reform in varčevalnih ukrepov ter nove prispevke, ki se zahtevajo od držav članic, Komisija za obdobje 2021–2027 predlaga splošni večletni finančni okvir Unije v višini 1 279 milijard EUR oziroma 1,11 % bogastva, ki ga ustvari EU-27, od tega 950 milijonov EUR za program Carina.

3.5.1

Združevanje financiranja bo omogočilo sinergije z novo prožnostjo med različnimi prioritetami pri vodenju globalnega proračuna, na primer za informacijske tehnologije. Sklad za celovito upravljanje zunanjih meja bi lahko nacionalne carinske uprave uporabile za izboljšanje svoje opreme za carinske kontrole (nakup, vzdrževanje in nadgradnjo upravičene opreme), s programom Carina pa se bodo podpirali vsi povezani ukrepi, kot so dejavnosti sodelovanja za oceno potreb po opremi ali usposabljanja v zvezi s kupljeno opremo.

3.5.2

S programom podpore strukturnim reformam bi se lahko izboljšale upravne zmogljivosti carinskih uprav Unije. Program Carina bo carinskim organom pomagal zaščititi finančne interese EU in bo deležen tudi podpore programa za boj proti goljufijam, ki bo nasledil tekoči program Herkul III (9) in informacijski sistem proti goljufijam, ki zagotavlja podporo za medsebojno pomoč na carinskem področju. Deloval bo v sinergiji s programom Fiscalis, z dejavnostmi Evropskega javnega tožilstva in programom pravosodje Sklada za pravosodje, pravice in vrednote v povezavi z usposabljanjem za uporabo carinskega prava EU.

4.   Splošne ugotovitve

4.1   Izvajanje programa Carina

4.1.1

Evropski parlament je 24. marca 2018 predlagal povečanje splošnega proračuna Unije za 219 milijard EUR. Komisija želi izpostaviti evropsko dodano vrednost glede na nacionalno javno porabo. Vendar celotno povečanje znaša samo 1,11 % ustvarjenega bogastva (10) EU (1,13 % v prejšnjem obdobju). Povprečje med letoma 1993 in 1999 je znašalo 1,25 %. EESO, ki se že leta bori za povečanje lastnih sredstev EU (11), si želi, da se politična volja za dokončno vzpostavitev notranjega trga pokaže pri carinski politiki in da se nacionalnim carinskim organom zagotovi pomoč za njeno izvajanje.

4.1.2

Sprašuje se o načinu določitve zneska 950 milijonov EUR za obdobje 2021–2027 (člen 4(1) predloga uredbe): 137,7 milijona EUR na leto oziroma 5,02 milijona EUR na leto na državo (EU-27), pri čemer so države na različnih stopnjah razvoja; to se zdi malo.

4.2

Predlog predvideva delovanje s podeljevanjem javnih naročil in nepovratnih sredstev z neposrednim upravljanjem. Prožnost novega modela večletnega finančnega okvira bo omogočala ustvarjanje sinergij med različnimi programi in različnimi nalogami carine, njenimi razmerji z drugimi upravami, drugimi področji ukrepanja EU, kot so program za digitalno Evropo (12), Fiscalis, pravosodje ipd., in z njimi povezanimi proračunskimi sklopi. EESO meni, da gre za dobro načelo, vendar se sprašuje, kakšna bodo merila upravičenosti za dodeljevanje zaprošene pomoči med prepustnimi sklopi posameznih programov. Boji se, da bi prišlo do razhajanj med teorijo in prakso teh združevanj financiranja v primerih, ko bi se različni ukrepi istočasno potegovali za sredstva istega sklada, ki pa ga ne bo mogoče razširiti.

4.3

Zdi se, da je Komisija optimistična glede možnosti za prihodke držav članic in EU, vendar je to zgolj hipoteza, ki jo je težko potrditi za 7 let.

4.4

Predlog prepušča precejšen del proračunske odgovornosti državam članicam, ki bodo morale razvijati elemente na svoji ravni, upoštevajoč nacionalne omejitve. Države članice se nenazadnje še vedno soočajo z varčevalnimi ukrepi, določenimi v okviru evropskega semestra, in rastjo, ki se prepočasi krepi, zlasti v euroobmočju. Vendar bo predlog po zaslugi strukturiranega sodelovanja državam članicam omogočil sodelovanje, zlasti pri razvoju elementov sistemov IT.

5.   Posebne ugotovitve EESO

5.1   Informacijska tehnologija

5.1.1

Šteje se za največjo dodano vrednost programa (13). Carina je verjetno prvi temelj e-uprave Unije. Razvejanost orodij nadzora in deklaracij terja vse večjo medsebojno povezanost in interoperabilnost. V ta namen morajo vse države članice najprej imeti učinkovito carinsko informacijsko infrastrukturo s širokopasovnimi povezavami zelo visokih hitrosti. EESO si tudi želi, da bi bili carinski organi EU-27 prepoznani kot „pristojni organi“, ki bodo uporabljali prihodnjo arhitekturo interoperabilnih sistemov nadzora na mejah (14).

5.1.2

Člena 7(5) in 8 predloga napovedujeta, da bi lahko stopnje financiranja, ki jih Komisija uporablja za projekte, za ukrepe sodelovanja znašale vse do 100 %. Če bo ukrep zadeval razvoj in uporabo evropskega elektronskega sistema, bodo kriti le stroški, povezani s skupnimi komponentami in koordinacijo, države članice pa bodo nosile stroške, vezane na pristojnosti, ki jih predlog nalaga njim.

5.1.3   Inovacije informacijske tehnologije

5.1.3.1

Visoko zmogljiva digitalna omrežja podpirajo vse inovativne digitalne storitve. Da bi dodana vrednost carinske informacijske tehnologije prinesla pričakovane rezultate, morajo vsi zasebni (podjetja) in javni subjekti (organi tretjih držav), ki imajo opravka s carino, imeti dostop do višje ravni materialov in storitev.

5.1.3.2

Če se v program Carina vključi tudi večletni strateški načrt za elektronske carinske sisteme (e-customs MASP-C) (15), bodo prek tega potekale vse digitalne inovacije. EESO upa, da se bodo vse inovacije, ki jih oblasti potrdijo, razširjale na varen način v celotnem povezanem carinskem omrežju Unije, tako da se po potrditvi oblasti ne bo izgubljal čas ali preusmerjali trgovinski tokovi.

5.1.3.3

Na vseh področjih in v vseh omrežjih je treba zagotoviti kibernetsko varnost. Večja ko je medsebojna povezanost, več je tveganj. EESO meni, da je to dovolj pomembno za omembo v programu in pridobitev sredstev, še toliko bolj, ker imajo carinske dejavnosti strateške vidike.

5.2   Kazalniki

5.2.1

Komisija izpostavlja podporo, ki jo program lahko zagotovi pri enotnem izvajanju carinske zakonodaje in politike, ter za njegovo ocenjevanje predlaga posebne kvalitativne kazalnike.

5.2.2

Odbor priporoča, da se sodelujoče države z usposabljanjem, predvidenim v programu, pripravijo na to zanimivo nabiranje podatkov, tako z vidika samega zbiranja kot obdelave podatkov. V času zmanjševanja javnih proračunov obstaja nevarnost, da bodo imele carinske uprave premalo časa/osebja za pripravo teh poizvedb, s čimer bi se lahko ogrozila njihova zanesljivost. Merilna orodja že obstajajo in programska oprema bi lahko neposredno zagotavljala informacije, na primer o „razpoložljivosti evropskih elektronskih sistemov“.

5.3   Upravljanje

5.3.1

Da bi se izognili preusmeritvam trgovinskih tokov in konkurence, je cilj Komisije uskladiti delovanje v smeri poenotene uporabe pravil. Tako kot v preteklosti se želi obdati z odbori in skupinami strokovnjakov in vztraja pri udeležbi civilne družbe.

5.3.2

Takšno usklajevanje mora potekati z nacionalnimi carinskimi organi, predstavniki strokovnjakov, na operativni ravni ter dolgoročno. EESO je naklonjen odprtemu dialogu z akterji, kot so zunanji strokovnjaki in predstavniki javnih oblasti, tudi iz tretjih držav, predstavniki mednarodnih organizacij, gospodarskih subjektov in civilne družbe. Želel pa bi, da 1) Evropski svet program Carina do njegovega konca promovira in pokaže svoje zanimanje za njegovo popolno uresničitev ter da 2) program podrobneje opredeli udeležence civilne družbe in dostop do možnosti pritožbe, ki so državljanom na voljo za zaščito njihovih pravic.

5.3.3

Odbor meni, da je za uspeh tega poenotenja potrebno, da si vse države in institucije EU s preglednostjo prizadevajo za iste cilje. EESO bi cenil, če bi bilo po političnih odločitvah o prednostnih nalogah mogoče razlikovati med ukrepi, povezanimi z nadzorom dovoljenega blaga in nedovoljenega blaga, ter ukrepi, povezanimi z nadzorom oseb na mejah (ob spoštovanju carinske politike in politike glede migracij).

5.3.4

Omeniti je treba splošne elemente, ki bi povečali možnosti za uspeh programa Carina, kot so fiskalno usklajevanje med državami članicami, udeležba vseh sodelujočih držav v usposabljanju in njihova pripravljenost vlagati v to sodelovanje, boriti se proti goljufijam in pošteno trgovati.

5.4   Krepitev človeških zmogljivosti

5.4.1

Carina ne izhaja iz nič, ampak ima ljudi, opremo, znanje. Ta zelo pomembna točka je navedena v programu, a ni nadalje obravnavana. Vsaka nacionalna uprava mora biti upravičena do programa za infrastrukturo in poglobitev znanj.

5.4.2

Odbor priporoča splošno uvedbo skupnih evropskih izobraževanj po zgledu agencije Europol. Ta so lahko tematska, na primer o interoperabilnosti, revizijah AEO (16), boju proti goljufijam, kibernetski varnosti, notranji varnosti ipd. Poleg skupnih modulov, ki jih je Evropska komisija že pripravila v digitalni obliki, bi jih lahko dopolnil tudi carinski program Erasmus, posvečen stalnemu usposabljanju, ki bi omogočil začasno izmenjavo uslužbencev vseh stopenj in se financiral v okviru programa Carina.

5.4.3

Odbor je prepričan, da so za uspeh sodelovanja med nacionalnimi upravami z različnimi kulturami ter za opredelitev in deljenje dobrih praks potrebni uslužbenci, ki so se naučili medsebojnega spoznavanja in opravljanja svojega poklica na podoben način (17) tudi, vendar ne le z uporabo digitalne tehnologije (upravna znanja in spretnosti). EESO ocenjuje, da bi bila za države in Unijo dobra politika, če carinske uprave ohranijo prisotnost na terenu kljub vse večjim tehničnim zahtevam. Želi si, da varčevanje, skupaj s cilji, izpostavljenimi v programu, ne bi pripeljalo do zmanjšanja števila javnih uslužbencev in da bi imeli vsi dostop do obogatitve svojih znanj za sodelovanje s svojimi evropskimi kolegi.

5.5   Varstvo temeljnih pravic

5.5.1

Odbor poudarja, da program Carina ni samo instrument za izvajanje carinske politike, ampak je lahko z usklajenim usposabljanjem uslužbencev in predstavnikov sodelujočih tretjih držav tudi katalizator spoštovanja temeljnih pravic. Pomembno je, da te priložnosti ne spustimo iz rok.

5.5.2

Splošna uredba o varstvu podatkov (18) se uporablja po vsej Uniji. Spoštovati jo morajo poslovni uporabniki, podjetja in uslužbenci, veljati pa mora tudi zanje. Varstvo podatkov, tako državljanskih kot industrijskih in poslovnih, je lahko življenjskega pomena in nacionalni in skupni sistemi ga morajo zagotavljati v rednih in sodnih postopkih, pri elektronskem poslovanju in v statistikah, povezanih s kazalniki napredka programa.

5.5.2.1

Upravljanje zunanjih meja Unije v sodelovanju z agencijo Frontex lahko pripelje do primerov, ko so človekove pravice ogrožene. Zadevne carinske uprave morajo spoštovati človekove pravice tako domnevnih storilcev kaznivih dejanj kot svojih uslužbencev.

---

(1)  COM(2018) 178 final: Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o strategiji za carinski sistem informacijske tehnologije, 11.4.2018.

(2)  SWD(2017) 34 final.

(3)  COM(2017) 793 in 794 final – 2017/0351 in 352 (COD).

(4)  Uredba (EU) 2016/1624.

(5)  COM(2018) 322 final.

(6)  Carinski zakonik Unije, tj. Uredba (EU) št. 952/2013, ki se je začela uporabljati 1. maja 2016, predvideva možnost, da subjekt predloži svoje carinske deklaracije enemu samemu carinskemu uradu v Uniji (centralizacija), tudi če njegovo blago prehaja prek različnih krajev; za cilj določa uvedbo 100-odstotnega brezpapirnega okolja pri carinskih formalnostih do 31. decembra 2020.

(7)  Odločba št. 70/2008/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o brezpapirnem okolju za carino in trgovino.

(8)  UL C 434, 15.12.2017, str. 43.

(9)  Namen programa Herkul III [Uredba (EU) št. 250/2014, 104,9 milijona EUR] je zaščititi finančne interese EU s podporo ukrepom za boj proti nepravilnostim, goljufijam in korupciji, ki škodijo proračunu EU. Z njim upravlja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF).

(10)  Bruto nacionalni dohodek.

(11)  UL C 74, 23.3.2005, str. 32 (točka 4.5.15).

(12)  COM(2018) 434 final.

(13)  Ocena učinka, SWD(2018) 322 final.

(14)  COM(2017) 793 final.

(15)  Večletni strateški načrt za elektronske carinske sisteme (e-customs MASP-C Multi-Annual Strategic Plan), Taxud.a.3(2017) 6498377.

(16)  Pooblaščeni gospodarski subjekt (AEO iz angl. authorised economic operator).

(17)  Glej program Matthaeus.

(18)  Splošna uredba o varstvu podatkov: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.119.01.0001.01.SLV&toc=OJ:L:2016:119:TOC.