Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Sveta o spremembi Direktive 92/83/EGS o uskladitvi strukture trošarin za alkohol in alkoholne pijače

(COM(2018) 334 final – 2018/0173 (CNS))

Predlog direktive Sveta o določitvi splošnega režima za trošarino

(prenovitev)

(COM(2018) 346 final – 2018/0176 (CNS))

Predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o informatizaciji gibanja in nadzora trošarinskega blaga

(prenovitev)

(COM(2018) 341 final – 2018/0187 (COD))

Predlog uredbe Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 389/2012 o upravnem sodelovanju na področju trošarin glede vsebine elektronske evidence

(COM(2018) 349 final – 2018/0181 (CNS))

(2019/C 62/17)

Poročevalec:

Jack O’CONNOR

Zaprosilo	Evropski parlament, 5. 7. 2018 Svet Evropske unije, 13. 6. 2018 Evropska komisija, 25. 5. 2018
Pravna podlaga	člena 113 in 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	3. 10. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	17. 10. 2018
Plenarno zasedanje št.	538
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	193/0/9

1.   Povzetek in sklepi

1.1

EESO podpira ukrepe iz svežnja, ki ga predlaga Komisija, in meni, da bodo z njimi večinoma doseženi zastavljeni cilji, tj. zagotoviti večjo gotovost in jasnost glede obravnave nekaterih alkoholnih izdelkov, olajšati čezmejno trgovanje s racionaliziranimi in posodobljenimi sistemi ter zmanjšati upravna in pravna bremena za mala podjetja.

1.2

EESO se zaveda, da so prihodki iz trošarin, zlasti trošarin na alkoholne izdelke, v različnih državah članicah različni. Poleg tega se razlikujejo tudi kulturni odnosi do nekaterih izdelkov, družbeni cilji (npr. zdravstvo) in podjetniški cilji (npr. spodbujanje malih podjetij, inovacije). Zato je vodilno načelo državam članicam zagotoviti kar največ možnosti proste presoje, da bodo lahko trošarine za alkoholne izdelke prilagodile nacionalnim potrebam, ciljem na področju strukture obdavčitve ter kulturnim in socialnim razmeram. EESO izraža zadovoljstvo, da je bilo to načelo v predlaganih spremembah upoštevano.

1.3

EESO podpira ukrepe v svežnju revizij, kolikor so opredelitve spremenjene tako, da so jasnejše in doslednejše (npr. pravno in ekonomsko neodvisen, jabolčnik itd.), da je dostop malih proizvajalcev do čezmejnega trgovanja upravno poenostavljen in posodobljen z najnovejšimi informacijskimi sistemi ter da so postopki in pogoji za denaturiran alkohol pojasnjeni. S tem se bo zmanjšala upravna in pravna negotovost za države članice in gospodarske subjekte, kar pomeni tudi manj stroškov in odpravo ovir. Poleg tega bi bilo treba naročiti poročilo o nezakonitem trgu žganih pijač.

1.4

Pomisleki se pojavljajo glede dveh zadev. Prvič, glede predloga za povišanje mejne vrednosti z 2,8 % vol. na 3,5 % vol. Čeprav se to predlaga kot ukrep za varstvo zdravja, pa obstaja bojazen, da bi lahko, čeprav je paradoksno, povečal uživanje alkohola. Toda ker je ta ukrep neobvezen in bi o njem odločale države članice, EESO predlog podpira, vendar poziva, naj se po petih letih izvede pregled in oceni učinek v državah članicah, ki so ta ukrep izvedle.

1.4.1

Drugič, Komisija predlaga racionalizacijo metode merjenja stopnje Plato pri pivu kot „končnem izdelku“, z utemeljitvijo, da mora merjenje potekati na koncu postopka varjenja. Sodišče Evropske unije je pred kratkim veljavno direktivo tolmačilo tako, da naj se stopnja Plato za namene trošarin meri pred dodajanjem sladkorja in sladil. EESO opozarja, da to metodo uporabljajo le tri države članice, enajst bi jih moralo postopek spremeniti (preostale države članice ne uporabljajo metode Plato). Zato EESO podpira predloge Komisije, saj bi se z njimi ustvarilo najmanj motenj – samo tri države članice bi namreč morale spremeniti svojo metodo.

2.   Povzetek predlogov Komisije

2.1

Predlogi Komisije so razdeljeni na dva dela: prvi je predlog direktive Sveta o spremembi Direktive 92/83/EGS o uskladitvi strukture trošarin za alkohol in alkoholne pijače, drugi pa predlog direktive Sveta o določitvi splošnega režima za trošarino (prenovitev). Dodana sta še dva predloga upravne narave, ki podpirata predloge iz slednje (prenovitev), in sicer predlog uredbe Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 389/2012 o upravnem sodelovanju na področju trošarin glede vsebine elektronske evidence ter predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o informatizaciji gibanja in nadzora trošarinskega blaga (prenovitev).

2.2

Predlog direktive Sveta o spremembi Direktive 92/83/EGS – Komisija v predlogu obravnava vprašanja s štirih področij: (i) obravnava denaturiranega alkohola, (ii) nižje stopnje za male proizvajalce in razvrstitev določenih alkoholnih pijač, (iii) alkoholne pijače z nizko vsebnostjo alkohola ter (iv) merjenje stopenj Plato za sladkano/aromatizirano pivo.

2.2.1

Obravnava denaturiranega alkohola: trenutno vzajemno priznavanje popolnoma denaturiranega alkohola med državami članicami ni dosledno, razlage posredne uporabe delno denaturiranega alkohola pa se razlikujejo. Komisija predlaga, naj se (a) pojasni vzajemno priznavanje popolnoma denaturiranega alkohola in posodobijo postopki, s katerimi države priglasijo njegove nove oblike; (b) zagotovi enaka obravnava delno denaturiranega alkohola za posredno uporabo in (c) zahteva, da se pri gibanju delno denaturiranega alkohola z volumenskim deležem dejanskega alkohola, ki presega 90 % vol., in nedokončanih izdelkov, ki vsebujejo alkohol, uporablja sistem za gibanje in nadzor trošarinskega blaga (EMCS).

2.2.2

Nižje stopnje za male proizvajalce in razvrstitev alkoholnih pijač: države članice lahko malim proizvajalcem piva in etilnega alkohola odobrijo nižje stopnje. Mali proizvajalci morajo biti „pravno in ekonomsko neodvisni“, a to ni ustrezno opredeljeno. Zato prihaja do negotovosti in upravnih/sodnih stroškov. Poleg tega države članice ne morejo uporabiti nižjih stopenj za male proizvajalce drugih alkoholnih pijač. Zato so mali izdelovalci jabolčnika v slabšem položaju. Komisija predlaga, naj se (a) opredeli izraz „pravno in ekonomsko neodvisni“ ter uvede enotno potrdilo za male pivovarje, vključno z izdelovalci jabolčnika, v vsej EU (1), in (b) uvedejo neobvezne nižje stopnje za neodvisne male izdelovalce jabolčnika (2).

2.2.3

Alkoholne pijače z nizko vsebnostjo alkohola: države članice lahko uporabijo nižje stopnje za alkoholne pijače z nizko vsebnostjo alkohola. To je pomembno samo za nekatere alkoholne izdelke (npr. pivo). Komisija predlaga, naj se mejna vrednost z 2,8 % vol. poviša na 3,5 %vol (3). Poudarjeno je bilo, da je mejna vrednost za pivo z nizko vsebnostjo alkohola prenizka, kar ovira inovacije izdelkov in zagotavlja malo spodbud za razvoj tega podsektorja. Zato potrošniki ne prehajajo na piva z nizko vsebnostjo alkohola, kar spodkopava zdravstveno politiko.

2.2.4

Merjenje stopenj Plato v sladkanem/aromatiziranem pivu: trošarine za pivo se v 14 državah članicah zaračunavajo glede na stopnjo Plato v „končnem izdelku“. Enajst držav izvaja meritve na koncu postopka varjenja, preostale tri pa merijo pred dodajanjem sladkornega sirupa ali aromatičnih snovi (ostale države članice ne uporabljajo metodologije Plato, temveč merijo dejansko vsebnost alkohola – volumenski delež dejanskega alkohola). Izraz „končni izdelek“ v direktivi ni opredeljen, zato obstajajo tri različne razlage. Posledično merjenja niso enotna in prihaja do različnih trošarin za izdelke z enako vsebnostjo alkohola. Poleg tega naj bi bili postopki spremljanja obremenjujoči zaradi različnih zahtev za merjenje stopenj Plato na podlagi treh različnih razlag (npr. spremljanje v pivovarni namesto iz steklenic). Sodišče (4) veljavno direktivo razlaga tako, da naj bi se stopnja Plato merila pred končnim postopkom, torej brez dodanih snovi. Komisija predlaga pojasnitev določbe o merjenju stopnje Plato v pivu, zlasti kdaj naj bi se to merjenje izvedlo (5). Predvideva se merjenje na koncu postopka (torej ob upoštevanju vseh dodanih snovi). S tem bo opredelitev „končnega izdelka“ resnično jasna.

2.3

Predlog direktive Sveta o določitvi splošnega režima za trošarino (prenovitev) – ta drugi sveženj ukrepov je tehnične narave in zajema ukrepe za racionalizacijo prevoza trošarinskega blaga. Trošarinski in carinski postopki niso vedno usklajeni ali sinhronizirani, zaradi česar prihaja do težav pri uvozu ali izvozu trošarinskega blaga. V nekaterih primerih so trošarinski postopki zamudni in okorni ali pa se znatno razlikujejo med državami članicami. Poleg tega ta režim večinoma uporabljajo velika podjetja zaradi velikega fiskalnega tveganja pri posedovanju in gibanju blaga z odlogom plačila trošarin. Mala in srednja podjetja uporabljajo postopke, ki so primernejši za majhne pošiljke in manjše število gibanj, a vodijo v večje regulativno breme pri posameznem premiku. Zato nastajajo dodatni upravni stroški in stroški zagotavljanja skladnosti ter dodatno delo za podjetja in tudi nacionalne organe, saj je nekatere korake postopkov treba izvesti ročno in pri tem upoštevati zahteve, ki se med državami članicami razlikujejo. Poleg tega so takšni koraki priložnost za davčne goljufije. Komisija predlaga številne ukrepe za racionalizacijo in poenostavitev teh postopkov, ki zajemajo izvažanje in uvažanje trošarinskih izdelkov, trošarine med podjetji ter izredne primere.

2.3.1

Uvažanje: za zahtevke za oprostitev trošarin pri sprostitvi v prosti promet ni standardnih zahtev glede dokazil. Oprostitev plačila pri sprostitvi se lahko zahteva, če bo blago premaknjeno z mesta uvoza v okviru sistema EMCS, vendar pa ni standardnih zahtev glede dokazil, kakršne obstajajo za oprostitev plačila DDV pri uvozu blaga znotraj EU. Komisija predlaga zahtevo, da sta pošiljatelj in prejemnik prijavljena (države članice imajo možnost, da zahtevajo identifikacijo gibanja zadevnega trošarinskega blaga).

2.3.2

Izvažanje: sistema EMCS in ECS nista medsebojno usklajena. Gibanja je treba ročno zapreti, razveljavljeni izvozi pa niso sporočeni sistemu EMCS, zaradi česar lahko prihaja do upravnih bremen za podjetja (npr. zamude pri sprostitvi jamstev), goljufij in izkrivljanj trga. Komisija predlaga zahtevo za identifikacijo trošarinskega pošiljatelja in administrativne referenčne oznake gibanja v okviru sistema EMCS. Obvezno bo tudi, da se sistemu EMCS sporočijo izjemni primeri na strani izvoza (npr. neuspešen izstop iz EU ali preklic izjave), da bi se izboljšala sinhronizacija.

2.3.3

Tranzitna usklajenost: poleg kombinacije sistemov EMCS in ECS se za nadzor izvoza trošarinskega blaga uporabljajo še drugi postopki: postopka notranjega in zunanjega tranzita ter enotne prevozne pogodbe. S temi postopki se poenostavijo izvozne dejavnosti za gospodarske subjekte, saj jim omogočijo, da zaprejo izvozni postopek na začetku tranzita in tako zaključijo gibanje v sistemu EMCS. Vendar je uporaba teh poenostavljenih izvoznih postopkov privedla do številnih težav: dokazi o oprostitvah plačila trošarin so pomanjkljivi, ni dokazov o fizičnem izstopu, jamstva so sproščena pred dejanskim izstopom blaga, nadzor pa je slab. Zato se pojavljajo priložnosti za goljufije in pravne negotovosti, ki ustvarjajo zaplete in zmedo na ravni podjetij. Trenutno ni mogoče zapreti gibanja trošarinskega blaga z odprtjem tranzita. Komisija predlaga, naj se gospodarskim subjektom dovoli uporaba poenostavljenega načina za izvažanje trošarinskega blaga z uporabo postopka zunanjega tranzita po izvozu namesto uporabe sistema EMCS do zunanje meje. S tem bi zagotovili ustrezno upravljanje jamstev in preprečili izginjanje blaga v namembnih krajih, saj bi bilo blago, ki postane neunijsko blago na začetku zunanjega tranzita, pod carinskim nadzorom, dokler ne bi izstopilo iz carinskega območja.

2.3.4

Plačane trošarine med podjetji: pri postopku za gibanje blaga, za katero so bile plačane trošarine med podjetji, se trenutno uporablja dokumentacija v papirni obliki. Postopek uporabljajo mala in srednja podjetja, saj zanj niso potrebna trošarinska skladišča za odpremo ali potrdila. Postopek je zastarel, nejasen in obremenjujoč. Komisija predlaga, naj se ta gibanja avtomatizirajo z razširitvijo področja uporabe sistema EMCS z oblikovanjem dveh novih kategorij: certificirani pošiljatelj in certificirani prejemnik. Postopek bo tako enostavnejši in učinkovitejši, stroški za MSP pa bodo nižji.

2.3.5

Izjemni primeri: izjemni primeri se nanašajo na vrsto nepredvidljivih dogodkov: količina blaga, ki prispe v namembni kraj, je manjša ali večja od količine, prijavljene pri odpremi (vključno z nacionalnimi primanjkljaji, kot je izhlapevanje bencina); prejemnik zavrne odgovornost za blago; uradni preklic gibanja itd. Ti primeri niso zakonsko opredeljeni, zato države članice uporabljajo različne postopke za oceno primanjkljajev, obravnavo zavrnitev in določanje pragov za dopustne izgube. Tako prihaja do zapletov in zmede. Direktive že zagotavljajo skupen način merjenja količin. Komisija pri tem priznava, da mora nacionalne organe bolje seznaniti z njimi, in predlaga nov ukrep za standardizacijo pragov dopustnih izgub.

2.4

Dodana sta še dva predloga upravne narave, ki podpirata predloge iz direktive Sveta o določitvi splošnega režima za trošarino (prenovitev).

2.4.1

Predlog uredbe Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 389/2012 o upravnem sodelovanju na področju trošarin glede vsebine elektronske evidence se nanaša na avtomatizacijo nadzora gibanja trošarinskega blaga, ki je bilo sproščeno v porabo v eni državi članici in ki potuje v drugo državo članico, da bi se dobavilo v komercialne namene v tej drugi državi članici.

2.4.2

Predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o informatizaciji gibanja in nadzora trošarinskega blaga (prenovitev) pa spremlja zgornjo uredbo Sveta; z njim se uveljavlja avtomatizacija nadzora gibanja trošarinskega blaga.

3.   Ugotovitve

3.1   Predlog direktive Sveta o spremembi Direktive 92/83/EGS

3.1.1

Obravnava denaturiranega alkohola (točka 2.2.1): po mnenju EESO so predlogi Komisije dobri in je treba z njimi nadaljevati. Trg nezakonito proizvedenih žganih pijač bi bilo treba bolje razumeti, zato bi bilo treba naročiti študijo na to temo, da bi se lahko razvila boljša orodja za soočenje s tem vprašanjem.

3.1.2

Nižje stopnje za male proizvajalce in razvrstitev določenih alkoholnih pijač (točka 2.2.2): EESO tudi glede tega meni, da bodo predlogi Komisije odpravili sedanje probleme in zagotovili večjo jasnost, hkrati pa izboljšati ureditev, da se ohranijo spodbude za pomoč malim proizvajalcem. Po mnenju EESO bi morala Komisija v prihodnje razmisliti o uvedbi podobne nižje stopnje z revidiranimi mejnimi vrednostmi za proizvajalce žganih pijač.

3.1.3

Alkoholne pijače z nizko vsebnostjo alkohola (2.2.3): predlogi Komisije glede tega vprašanja so bolj prodorni. Dejansko je le malo dokazov, da so inovacije izdelkov ovirane; namesto tega pa obstajajo nepotrjeni dokazi, da je med proizvajalci, tudi malimi, vse več proizvajalcev piva z nizko vsebnostjo alkohola. Kakršne koli pozitivne učinke za zdravje lahko dosežemo le s spodbudami, ki bi potrošnike piva s standardno vsebnostjo alkohola prepričale, da bi naročali pivo z nižjo vsebnostjo alkohola. V nasprotnem primeru bi se lahko zgodilo, da bi potrošniki, ki pijejo pivo z nizko vsebnostjo alkohola, prešli na pijače z višjo vsebnostjo. EESO vseeno priznava, da ti predlogi niso zavezujoči za države članice, ki se lahko odločijo ohraniti nižje mejne vrednosti in znižati stopnje trošarin, zato jih sprejema. Vendar pa bi bilo treba v roku petih let izvesti pregled v državah članicah, ki te določbe uporabljajo, da se oceni, v kolikšni meri se je poraba alkoholnih izdelkov spremenila v korist tistim z nižjo vsebnostjo alkohola in v škodo izdelkov s standardno vsebnostjo alkohola.

3.1.4

Merjenje stopnje Plato v sladkanem/aromatiziranem pivu (točka 2.2.4): EESO priznava, da se lahko predlogi Komisije o tem vprašanju izkažejo za ambiciozne, zlasti glede na razlago veljavne direktive, ki jo je podalo Sodišče. Predstavniki gospodarskih subjektov izpodbijajo trditev, da je postopek merjenja vsebnosti alkohola pred dodajanjem sladkorja/sladil upravno obremenjujoč. Vendar samo tri države članice trenutno izvajajo meritve pred dodajanjem sladkorja/sladil, preostalih enajst, ki uporabljajo metodologijo Plato, pa uporabljajo metodo, ki je skladna s predlogi Komisije. Glede na navedeno in koristi, ki jih prinaša dosledna opredelitev „končnega izdelka“, je manj moteče, če tri države članice spremenijo metodologijo, namesto da se to zahteva od enajstih. Nadalje je treba opozoriti, da pri izvozu teh izdelkov razlike pri metodologiji Plato niso pomembne, saj se zahteva merjenje volumenskega dežela dejanskega alkohola. EESO tako meni, da so predlogi Komisije najmanj moteči in bi zaščitili prihodke od davkov.

3.2   Predlog direktive Sveta o določitvi splošnega režima za trošarino (prenovitev)

3.2.1

Po mnenju EESO bodo imeli ukrepi v tem predlogu direktive Sveta, ki zajemajo izvozne in uvozne postopke, tranzitno usklajenost, plačane trošarine med podjetji in izjemne primere, načrtovani učinek, namreč racionalizirati prevoz trošarinskega blaga, uskladiti trošarinske in carinske postopke, znižati upravne stroške in stroške zagotavljanja skladnosti za gospodarske subjekte in nacionalne organe ter pomagati v boju proti goljufijam. EESO te predloge podpira.

3.3   Predlog uredbe Sveta o spremembi Uredbe (EU) št. 389/2012 o upravnem sodelovanju na področju trošarin glede vsebine elektronske evidence in predlog sklepa Evropskega parlamenta in Sveta o informatizaciji gibanja in nadzora trošarinskega blaga (prenovitev)

3.3.1

EESO podpira te predloge, saj z upravnega vidika lajšajo izvajanje predlogov iz direktive Sveta o določitvi splošnega režima za trošarino.

---

(1)  Člen 4 in člen 13a.

(2)  Člen 13.

(3)  Člen 5.

(4)  C-30/17 – Kompania Piwowarska, 17. maj 2018.

(5)  Člen 3.