Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja

(COM(2018) 212 final – 2018/0104 (COD))

(2018/C 367/15)

Glavni poročevalec:

Jorge PEGADO LIZ

Zaprosilo	Evropski parlament, 28. 5. 2018 Svet, 18. 6. 2018
Pravna podlaga	člena 21(2) in 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo
Sklep predsedstva	22. 5. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	11. 7. 2018
Plenarno zasedanje št.	536
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	155/8/5

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) toplo pozdravlja obravnavano pobudo, ki je po njegovem mnenju potrebna in nujna. Strinja se tudi z izbiro pravne podlage, za katero meni, da je primerna omejenemu področju uporabe predloga, in z izbiro zakonodajnega akta ter potrjuje, da je predlog skladen z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti ter s temeljnimi pravicami. Hkrati poziva, naj se predlog sprejme čim prej.

1.2

Ravno tako se strinja, da mora osebna izkaznica vsebovati podobo obraza imetnika in dva njegova prstna odtisa v interoperabilnih oblikah, in z zahtevo, da morajo biti biometrični podatki ločeni od vseh drugih podatkov, ki so shranjeni v teh izkaznicah.

1.3

Vendar pa meni, da Komisija ni v celoti utemeljila izbire zakonodajnega akta niti ni pojasnila razlogov, zakaj predlog ne predvideva širše harmonizacije zakonodaje in ne uvaja resnično enotnega sistema osebnih dokumentov, ki bi prinesel nedvomne prednosti na področju varnosti, poenostavitve in hitrosti kontrol ter poenotenja postopkov ter bi bil gotovo tudi v interesu državljanov. Zato ni jasno, zakaj v predlogu – tako kot to velja za dokumente za prebivanje, izdane državljanom Unije – niso opredeljeni obvezni elementi, predvideni v Prilogi I ocene učinka, in sicer naziv dokumenta, ime, spol, državljanstvo, datum in kraj rojstva imetnika, kraj izdaje dokumenta, podpis in datum izteka veljavnosti.

1.4

EESO meni, da predlog tudi ne sledi sklepom programa REFIT in posvetovanjem z državljani, ki so opozorila na okoliščine, ki nedvomno ovirajo prosto gibanje v evropskem prostoru, saj državam članicam še naprej daje možnost izbire pri uvajanju osebnih izkaznic na njihovem ozemlju ter pri opredeljevanju področja uporabe, minimalnih informacij in vrste osebnega dokumenta.

1.5

Želel bi si, da Komisija preuči možnost uvedbe evropske osebne izkaznice, ki bi evropskim državljanom omogočala, da z njo volijo, četudi bi bilo treba za to izhajati iz drugačne pravne podlage.

1.6

Skrbi ga tudi, da bodo višje stroške prilagoditve novih osebnih izkaznic morali nositi državljani, in sicer v neznani, neustrezni in nesorazmerni višini, saj je odločitev v celoti prepuščena presoji upravnih organov držav članic.

1.7

Poleg tega meni, da bi bili lahko obravnavani in po potrebi poenoteni tudi drugi dodatni elementi, ki jih države članice dodajajo osebnim izkaznicam, in sicer glede na to, kateri elementi so vključeni in kako jih uporabljajo zainteresirane stranke same ali tretje osebe.

1.8

Po njegovem mnenju je bistveno, da Evropska komisija spremlja in nadzoruje izvajanje tega predloga, da bo zagotovljeno popolno priznavanje dokumentov, ki so v njem obravnavani, saj niso zgolj identifikacijski element, ampak tudi sredstvo, ki imetniku omogoča različna dejanja v kateri koli državi članici, zlasti gibanje znotraj schengenskega območja, nakup blaga in opravljanje storitev, predvsem finančnih, ter dostop do javnih in zasebnih storitev.

1.9

EESO zaradi potrebnosti in nujnosti te uredbe priporoča skrajšanje vseh rokov za začetek njene veljavnosti in njeno nadaljnje spremljanje.

1.10

Ob tem poziva Komisijo, Evropski parlament in države članice, naj preučijo njegove posebne ugotovitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na zanj bistvene elemente in na način, kako te dokumente uporabljajo tretje osebe, kar se je v nekaterih državah izkazalo za bistveno.

2.   Povzetek vsebine predloga in njegove podlage

2.1

Komisija v Sporočilu Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu z naslovom Štirinajsto poročilo o napredku pri vzpostavljanju učinkovite in prave varnostne unije (1) med različnimi premisleki o razvoju dveh glavnih stebrov evropske obrambe, tj. boja proti terorizmu in organiziranemu kriminalu, kar vključuje sredstva, ki se uporabljajo v ta namen, in krepitve naše zaščite in odpornosti proti tem grožnjam, skupaj z drugimi ukrepi (2) omenja zakonodajni predlog za okrepitev varnosti nacionalnih osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje, s katerim „se bo teroristom in drugim storilcem kaznivih dejanj otežila zloraba ali poneverba takih dokumentov za vstop ali gibanje v EU“.

2.2

V tem sporočilu je ravno tako navedeno, da so v skladu s statističnimi podatki Evropske agencije za mejno in obalno stražo o ponarejenih dokumentih „nacionalne osebne izkaznice s slabimi varnostnimi značilnostmi največkrat goljufivo uporabljene potne listine v EU“. Komisija je kot del evropskega odziva na ponarejanje potnih listin, podanega v akcijskem načrtu iz decembra 2016, skupaj s poročilom o napredku sprejela predlog uredbe za okrepitev varnosti osebnih izkaznic, izdanih državljanom Unije, ter dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom. V tem predlogu je navedeno: „S krepitvijo varnostnih značilnosti osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje se bo storilcem kaznivih dejanj otežila zloraba ali poneverba takih dokumentov za gibanje v EU ali za prehod zunanjih meja EU. Varnejši osebni dokumenti bodo prispevali h krepitvi upravljanja zunanjih meja EU (tudi v zvezi z izzivom vračanja tujih terorističnih bojevnikov in njihovih družinskih članov), hkrati pa bodo varnejši in zanesljivejši dokumenti državljanom EU olajšali uresničevanje pravice do prostega gibanja.“

2.3

Predlog Komisije, ki temelji na oceni učinka in javnem posvetovanju, določa minimalne varnostne standarde za dokumente za nacionalne osebne izkaznice, vključno zlasti z biometričnimi fotografijami in prstnimi odtisi, ki se bodo shranili na čipu na osebni izkaznici. V predlogu so predvidene tudi minimalne informacije, ki jih je treba navesti na dokumentih za prebivanje, izdanih potujočim državljanom EU, pa tudi popolna uskladitev dovoljenj za prebivanje družinskih članov, ki niso državljani EU. Komisija sozakonodajalca poziva, naj nemudoma preučita zakonodajni predlog, da bi bilo hitro mogoče doseči dogovor.

2.4

Obravnavani predlog uredbe je torej treba preučiti in oceniti v tem splošnem okviru, glavni cilji predloga pa so: (a) izboljšati upravljanje zunanjih meja; (b) boj proti terorizmu in organiziranemu kriminalu ter vzpostavitev prave varnostne unije; (c) olajšati mobilnost državljanov Unije, kadar uveljavljajo svojo pravico do prostega gibanja, in jim omogočiti, da izkažejo svojo identiteto v razmerju do javnih in zasebnih subjektov, kadar uveljavljajo svojo pravico do prebivanja v drugi državi članici EU; (d) okrepiti odziv EU na goljufije s potnimi listinami in zmanjšati tveganje ponarejanja in zlorabe dokumentov; (e) preprečevati zlorabe in grožnje za notranjo varnost, ki izhajajo iz pomanjkljivosti na področju varnosti dokumentov; (f) preprečevati potovanja v tretje države, kadar je cilj teh potovanj sodelovanje v terorističnih dejavnostih, in nekaznovano vračanje v EU.

2.5

Komisija je za dosego teh ciljev predstavila obravnavani predlog uredbe, ki je po njenem prepričanju ustrezen pravni instrument v skladu s členom 21(2) Pogodbe o delovanju EU, da spoštuje načelo subsidiarnosti in da je skladen z okvirom, ki ga zamejuje načelo sorazmernosti.

2.6

Od treh obravnavanih možnosti, tj. ohranitev sedanjega stanja, obsežna uskladitev ali sprejetje sistema, s katerim bi se določili minimalni varnostni standardi za osebne izkaznice in minimalne skupne zahteve za dokumente za prebivanje, izdane državljanom EU, v primeru dovoljenj za prebivanje za družinske člane državljanov EU iz tretjih držav pa bi se uporabila skupna enotna oblika dokumenta za prebivanje za državljane tretjih držav, je obveljala zadnja možnost, saj velja, da je skladna s temeljnimi pravicami, zlasti z varstvom podatkov in zasebnosti.

2.7

Obravnavani predlog bo tudi dopolnjen z nezavezujočimi ukrepi, kot sta ozaveščanje in usposabljanje, katerih namen bo zagotoviti usklajeno uporabo, prilagojeno posebnim potrebam posamezne države članice. Od teh ukrepov velja poudariti: (a) program za spremljanje izložkov, rezultatov in učinkov obravnavane uredbe; (b) sporočanje nekaterih informacij, ki se štejejo kot bistvene za učinkovito spremljanje izvajanja te uredbe, in sicer eno leto po začetku uporabe in nato vsako naslednje leto. Te informacije bodo države članice sporočale Komisiji; (c) ocena uspešnosti, učinkovitosti, ustreznosti, skladnosti in evropske dodane vrednosti sprejetega pravnega okvira, ki jo bo izvedla Komisija, vendar šele šest let po začetku uporabe, da bo na voljo dovolj podatkov, in organizacija posvetovanja z deležniki za pridobitev njihovega stališča o učinkih zakonodajnih sprememb in izvedenih nezavezujočih ukrepov.

3.   Splošne ugotovitve

3.1

EESO je pobudi zelo naklonjen in je na potrebo po tem opozoril že v prejšnjih mnenjih. Strinja se tudi z izbiro pravne podlage, ki je primerna za njeno omejeno področje uporabe, in z izbiro zakonodajnega akta ter potrjuje, da je predlog skladen z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti ter s temeljnimi pravicami. Hkrati poziva, naj se predlog sprejme čim prej.

3.2

Ravno tako se strinja, da mora osebna izkaznica vsebovati podobo obraza imetnika in dva njegova prstna odtisa v interoperabilnih oblikah, s predvidenimi odstopanji in z zahtevo, da morajo biti biometrični podatki ločeni od vseh drugih podatkov, ki so po sklepu države članice shranjeni v teh izkaznicah.

3.3

Sklicuje se namreč na sklepe programa REFIT in na posvetovanja z državljani, ki opozarjajo na okoliščine, ki nedvomno ovirajo prosto gibanje v evropskem prostoru, zlasti na dejstvo, da organi osebnih izkaznic ne priznavajo kot veljavne potovalne dokumente, na različna obdobja veljavnosti, zaradi česar jih države članice ne priznavajo, ter na s tem povezane težave državljanov pri dostopu do blaga in storitev.

3.4

EESO meni, da predlog tudi ne sledi tem sklepom, saj državam članicam še naprej daje možnost izbire pri uvajanju osebnih izkaznic na njihovem ozemlju ter pri opredeljevanju področja uporabe, minimalnih informacij in vrste osebnega dokumenta.

3.5

Tako poudarja, da se osebne izkaznice običajno izdajajo kot glavno dokazilo o identiteti njihovega imetnika in državljanom omogočajo dostop do finančnih storitev, z odprtjem računa vred, socialnih prejemkov, zdravstvene oskrbe, izobraževanja ter uveljavljanja pravnih in političnih pravic.

3.6

Kot je predlagano tudi v študiji Evropskega parlamenta The Legal and Political Context setting for European Identity Document (Pravno in politično ozadje evropskega osebnega dokumenta), si EESO poleg tega želi, da bi Evropska komisija preučila možnost uvedbe evropske osebne izkaznice, ki bi evropskim državljanom omogočala, da z njo volijo, tudi če bi bilo za to treba izhajati iz druge pravne podlage.

3.7

Skrbi ga, da bodo stroške prilagoditve novih osebnih izkaznic, katerih višina še ni znana, morali nositi državljani, saj je odločitev v celoti prepuščena presoji upravnih organov držav članic. V zvezi s tem meni, da je treba izvesti predhodno oceno stroškov, ki izhajajo iz posledic predloga, tako da bodo ti prilagojeni in sorazmerni.

3.8

Poudarja namreč, da sodeč po oceni učinka predloga številne države članice, ki izdajajo osebne izkaznice, še vedno ne omogočajo zbiranja biometričnih podatkov (Italija, Francija, Romunija, Hrvaška, Češka, Finska, Malta, Slovaška in Slovenija), tako da je treba stroškovno opredeliti in oceniti finančni in tehnološki vpliv teh ukrepov za državljane in javne uprave.

3.9

Hkrati opozarja, da je treba v predlogu jasno opredeliti, da je osebna izkaznica zakonit dokument, ki imetniku omogoča različna dejanja v kateri koli državi članici, zlasti gibanje znotraj schengenskega območja ter nakup blaga in opravljanje storitev, predvsem finančnih.

3.10

Po drugi strani želi opozoriti na težave, ki so se pokazale v zvezi z dovoljenji za prebivanje, zlasti množica dokumentov in zavrnitev vstopa v države članice, ter v zvezi z dostopom do osnovnih dobrin in storitev; skrbi ga namreč, da predlog ne zadošča za njihovo odpravo.

3.11

Vseeno poudarja, da je treba spoštovati načelo čim bolj omejene obdelave podatkov in zagotoviti, da se biometrični podatki zbirajo z jasnimi in preglednimi cilji ter v zakonit, natančno določen in pregleden namen.

3.12

EESO ocenjuje, da Komisija ni v celoti utemeljila svoje izbire zakonodajnega akta, prav tako ni pojasnila razlogov, zakaj predlog ne predvideva širše harmonizacije zakonodaje in ne uvaja resnično enotnega sistema osebnih dokumentov, ki bi prinesel nedvomne koristi na področju varnosti, poenostavitve in hitrosti kontrol ter poenotenja postopkov ter bi bil gotovo tudi v interesu državljanov. Prav tako se sprašuje, zakaj takšna harmonizacija ni omenjena niti kot srednjeročni cilj. Kot je sicer izrecno navedeno v delovnem dokumentu služb Komisije (SWD(2018) 111 final) (3), večina državljanov podpira to možnost: „Večina vprašanih državljanov EU podpira širšo harmonizacijo nacionalnih osebnih izkaznic na ravni EU (ID 2) in je naklonjenih splošni harmonizaciji dokumentov za prebivanje (RES 3).“

3.13

Pravzaprav ni jasno, zakaj v predlogu niso opredeljeni obvezni elementi tako kot pri dovoljenjih za prebivanje državljanov EU, predvideni v prilogi k oceni učinka predloga, in sicer naziv dokumenta, ime, spol, državljanstvo, datum rojstva, kraj rojstva imetnika, kraj izdaje dokumenta, podpis in datum izteka veljavnosti.

3.14

EESO poudarja, da je treba okrepiti politiko nadzora primerov goljufij, pri čemer je treba posebno pozornost nameniti prometu, zlasti zračnemu, kopenskemu in pomorskemu, in organom mejne kontrole zagotoviti človeške, logistične in tehnične vire, da se ne le omogoči priznavanje dokumentov vseh držav članic, temveč tudi poveča njihova kontrola.

3.15

Da se zagotovi dosledno priznavanje osebnih izkaznic kot potovalnih dokumentov ter dokumentov za dostop do javnih in zasebnih storitev, kar je tudi namen predloga, je zato nujno, da Evropska komisija spremlja in nadzoruje njegovo izvajanje.

3.16

EESO poleg tega meni, da bi bili lahko obravnavani in po potrebi poenoteni tudi drugi dodatni elementi, ki jih države članice dodajajo osebnim izkaznicam, in sicer glede na to, kateri elementi so vključeni in kako jih uporabljajo zainteresirane stranke same ali tretje osebe.

4.   Posebne ugotovitve

4.1

ČLEN 1 – V zvezi s predmetom urejanja tega predloga EESO meni, da bi moral navajati minimalne zahteve glede informacij. Poudarja, da je treba jasno opredeliti, da uredba, ki se ji posveča to mnenje, spoštuje načela zakonitosti, pristnosti, verodostojnosti, enoznačnosti in varnosti identifikacijskih podatkov državljanov.

4.2

ČLEN 2 – EESO opozarja, da bi moral predlog poleg področja uporabe, brez poseganja v Direktivo 2004/38/ES, vsebovati opredelitev „osebne izkaznice, ki jo države članice izdajo svojim državljanom“, s čimer bi zagotovili, da bo ta skladna v vseh državah članicah.

4.3

ČLEN 3(2) – EESO dvomi o zahtevi po zapisu v „drugem uradnem jeziku“, ki se mu ne zdi primerna, niti ni ustrezna za lažje prepoznavanje osebne izkaznice v tujini.

4.4

ČLEN 3(10) – EESO meni, da bi bilo treba v uredbi poenotiti obdobja veljavnosti osebnih izkaznic za posamezne starostne skupine.

4.5

ČLEN 5 – Postopno opuščanje osebne izkaznice bi moralo trajati tri leta, ne pet let.

4.6

ČLEN 6

4.6.1

Dokumenti za prebivanje bi morali vsebovati tudi naslednje elemente: — ime očeta in matere, — državljanstvo, — kraj rojstva, — spol, — višino, — barvo oči, — podpis.

4.6.2

Da se spoštuje osebnost vsakega posameznega državljana, bi bilo treba pri imenu in priimku imetnika zapisati polno ime, enako kot na rojstnem listu, in upoštevati uradni zapis.

4.7

ČLEN 8(2) – Postopno opuščanje dovoljenja za prebivanje bi moralo trajati tri leta, ne pet let.

4.8

ČLEN 10 – Brez poseganja v uporabo Uredbe (EU) 2016/679 EESO meni, da bi moral obravnavani predlog vključevati konkretna pravila glede namena baze podatkov, načina zbiranja in posodabljanja osebnih podatkov, njihovega sporočanja in vpogleda vanje ter dostopa do njih in njihove hrambe.

4.9

ČLEN 12(1) – Rok za predložitev poročila o izvajanju bi moral biti tri, ne štiri leta, kot je navedeno v uvodni izjavi 21.

4.10

ČLEN 12(2) – Rok za poročilo o oceni bi moral biti pet, ne šest let.

4.11

EESO se zdi priporočljivo z uredbo določiti, da začne obdobje, od katerega se zahteva osebna izkaznica, teči z rojstvom (na primer 30 dni).

4.12

V uredbi bi moralo biti tudi določeno, da je treba zadržanje ali hrambo veljavne osebne izkaznice v primeru, ko kateri koli subjekt, bodisi javni bodisi zasebni, preverja identiteto, omejiti na najkrajši čas, ki je potreben za ohranitev varnosti in obrambe držav članic. Prav tako bi bilo treba prepovedati razmnoževanje osebnih izkaznic, s fotokopiranjem ali kako drugače, brez izrecnega soglasja imetnika, razen če tako ne odloči sodni organ, iz očitnih razlogov varnosti, preprečevanja goljufij ali zlorab ter iz razlogov varstva podatkov in zasebnosti.

4.13

Poleg tega je treba izrecno predvideti takojšnji izbris podatkov v primeru izgube, tatvine, kraje identitete ali zamenjave izkaznic, da se prepreči goljufiva uporaba uradnih listin.

---

(1)  COM(2018) 211 final z dne 17. 4. 2018.

(2)  Med temi velja izpostaviti predvsem nova orodja za zbiranje elektronskih dokazov v kazenskih postopkih, olajšanje dostopa do finančnih informacij za preprečevanje, odkrivanje, preiskovanje ali pregon hudih kaznivih dejanj, zaostritev pravil proti predhodnim sestavinam za eksplozive, ki se uporabljajo za doma narejene eksplozive, izboljšanje nadzora nad uvozom in izvozom strelnega orožja, da se prepreči nezakonita trgovina z njim, boj proti terorističnim vsebinam na spletu, prizadevanja za interoperabilnost informacijskih sistemov in izboljšano izmenjavo informacij, zaščita pred kemičnimi, biološkimi, radiološkimi in jedrskimi tveganji ter varovanje javnih prostorov, preprečevanje kibernetske kriminalitete in izboljšanje kibernetske varnosti.

(3)  Povzetek ocene učinka – Spremni dokument k predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja.