Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2009/73/ES o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom

(COM(2017) 660 final – 2017/0294 (COD))

(2018/C 262/11)

Poročevalka:

Baiba MILTOVIČA

Zaprosilo	Evropski parlament, 29. 11. 2017 Svet Evropske unije, 22. 11. 2017
Pravna podlaga	člen 194 Pogodbe o delovanju Evropske unije

Pristojnost	strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	5. 4. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	19. 4. 2018
Plenarno zasedanje št.	534
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	149/1/3

1. Sklepi in priporočila

1.1

Civilna družba kot celota lahko uspeva samo v skladnem okviru pravne države. Zato Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) podpira namen predlaganih sprememb direktive o zemeljskem plinu iz leta 2009, ki naj bi omogočile boljše povezovanje trgov in zanesljivejšo oskrbo, čeprav obenem opozarja na nekatera razhajanja s Komisijo in obžaluje, da je zaradi prvotnega spregleda prišlo do pravne praznine, ki naj bi jo z novo direktivo zapolnili.

1.2

Predlagane spremembe direktive o zemeljskem plinu (1) so na ravni držav članic sprožile številne razprave in nesoglasja. EESO meni, da gre pri tem za pomembni vprašanji načel in solidarnosti, ki ju je treba nedvomno obravnavati.

1.3

Dosledno je treba upoštevati politično in ekonomsko občutljiva vprašanja, kar se trenutno ne dogaja, EU pa bo morala poleg tega tudi odločiti, ali je v sedanjih političnih razmerah cilj glede vzpostavitve usklajenega, trajnostnega in pravičnega energetskega trga za vse države članice sploh izvedljiv. Kratkoročni izziv je v tem, da bi se morale nekatere države članice odreči svoji predstavi o tem, kaj so njihovi nacionalni interesi, in s tem podpreti jasna in dosledna regulativna načela, ki se uporabljajo na enotnem trgu v kontekstu zanesljive oskrbe z energijo. Dolgoročni izziv je drugačen, saj obstaja tveganje, da bi ostali vezani na drago infrastrukturo za fosilna goriva, ki bi spodbujala vedno večjo odvisnost, to pa bi lahko zmanjšalo zmožnost EU za izpolnjevanje podnebnih zavez.

1.4

EESO ugotavlja, da je odprava zunanje odvisnosti dolgotrajen proces, ki zahteva nadaljnji razvoj medsebojnega povezovanja med državami članicami pri oskrbi s plinom, izboljšanje skladiščnih zmogljivosti in ustvarjanje novih zmogljivosti za alternativne možnosti oskrbe, na primer z utekočinjenim zemeljskim plinom, ter priznanje vse večje vloge obnovljivih virov energije.

1.5

EESO meni, da bi eno področje regulativne negotovosti (v zvezi s prihodnjimi gradbenimi načrti zaradi nejasnosti glede predlaganega postopka odstopanj) lahko ogrozilo varnost naložb ter preprečilo svobodno tržno konkurenco med nacionalnimi in regionalnimi oblastmi pri privabljanju naložb. Zato je treba preučiti tudi to, ne le pomembne izboljšave, ki so jih regulativni postopki na trgu s plinom prinesli v zadnjih dveh desetletjih.

1.6

EESO je v zadnjih letih v številnih mnenjih o energiji in podnebni politiki (2) poudarjal, da je mogoče ta občutljiva vprašanja glede oskrbe z energijo rešiti le z jasnim in učinkovitim upravljanjem ter precejšnjo mero političnega pragmatizma in dobre volje. Predlog Komisije je s temi stališči usklajen, zato bi ga bilo treba hitro sprejeti.

1.7

Vendar pa EESO ugotavlja, da se lahko v zvezi s spremembami pojavijo številne pravne ovire in da bo zagotovo prišlo do precejšnjih političnih nesoglasij, pojavilo pa se bo tudi vprašanje komercialnih interesov določenih akterjev v industriji. V teh okoliščinah je zato obžalovanja vredno, da ni bila pripravljena ocena učinka.

1.8

EESO podpira predlagane spremembe direktive o zemeljskem plinu, katerih namen je zagotoviti, da bi za povezovalne plinovode EU s tretjimi državami na območjih v pristojnosti EU veljala temeljna načela zakonodaje EU na področju energetike, kot so dostop tretjih strani, reguliranje tarif, ločevanje lastništva in preglednost. V zvezi s tem EESO meni, da je treba nemudoma sprejeti potrebne spremembe te direktive, pri čemer ne bi smelo biti nobenih pravnih negotovosti glede dosledne uporabe prava Unije za obstoječe in načrtovane povezovalne plinovode.

1.9

EESO meni, da bi morale biti vse možnosti izvzetja iz glavnih določb direktive strogo določene in časovno omejene (npr. na največ 10 let), odobrile pa bi se lahko zgolj v izjemnih primerih na podlagi celovite ocene Komisije. S tem bi zagotovili, da morebitna izvzetja ne bi bila v nasprotju s cilji energetske unije in da ne bi negativno vplivala na konkurenco in učinkovito delovanje notranjega trga Unije s plinom ali na zanesljivost oskrbe s plinom v Uniji.

2. Uvod

2.1

Plin je za EU še vedno eden od glavnih primarnih virov energije, zato ima učinkovito delovanje notranjega trga s plinom pomembno vlogo tako v gospodarstvu kot za energetsko varnost številnih držav članic EU. Prav tako drži, da odvisnost EU od uvoza različnih vrst energije zadnjih 25 let vztrajno narašča: s 44 % leta 1990 na 53 % leta 2015. EU mora uvoziti skoraj 70 % vsega zemeljskega plina, ki ga porabi; od tega ga 90 % prispe po plinovodu iz tretjih držav. Približno 40 % vsega plina je uvoženega iz Rusije, največje dobaviteljice, čeprav je ta delež v nekaterih vzhodnoevropskih državah precej višji.

2.2

Ob priznavanju, da lahko ta odvisnost povzroči tudi ranljivost, je bil eden od najpomembnejših vidikov direktive o zemeljskem plinu izboljšanje medsebojnega povezovanja držav članic pri oskrbi s plinom, s čimer bi izboljšali skladiščne zmogljivosti in ustvarili nove zmogljivosti za alternativne možnosti oskrbe, na primer z utekočinjenim zemeljskim plinom. Cilj energetske unije je še vedno povečati notranjo odpornost, pri čemer se je treba zavedati, da je odprava zunanje odvisnosti dolgotrajen proces.

2.3

V direktivi o zemeljskem plinu so bila določena skupna pravila držav članic EU za prenos, distribucijo, dobavo in skladiščenje zemeljskega plina, ki pa ne veljajo za plinovode, ki države članice povezujejo s tretjimi državami. Ta predlog direktive vključuje več sprememb, s katerimi naj bi uporabo načel iz direktive o zemeljskem plinu razširili na obstoječe in prihodnje plinovode znotraj meja EU. Za nekatere od teh plinovodov, na primer tiste, ki so v EU speljani z ozemlja Energetske skupnosti, se direktiva o zemeljskem plinu že uporablja. Predlog direktive bo vplival tudi na plinovode, ki so na ozemlje EU speljani iz Norveške, Alžirije, Libije, Tunizije, Maroka in Rusije, po brexitu pa ima lahko posledice tudi za plinovode, ki Združeno kraljestvo povezujejo z državami članicami EU.

2.4

Jasno je, da se pravo Unije uporablja zgolj na območjih pod pristojnostjo EU in ne v tretjih državah, toda te spremembe bodo zagotovile, da se bo uporabljalo za vse pravne in pogodbene dogovore med državami članicami in tretjimi državami na vstopnih točkah plinovodov na ozemlje v pristojnosti EU. Toda posamezne države članice, ki sklenejo takšne dogovore z dobavitelji iz tretjih držav, bodo za obstoječe plinovode lahko kljub temu odobrile odstopanja od številnih ključnih načel direktive o zemeljskem plinu. Za nove plinovode in plinovode, ki bodo ob začetku veljavnosti te direktive v postopku načrtovanja ali gradnje, bodo veljale vse zahteve notranjega trga z zemeljskim plinom. V primeru, da bi nacionalni organi in Komisija ugotovili, da je zahtevek za izvzetje utemeljen, se lahko za posamezne projekte kljub temu odobri poseben regulativni okvir. S tem bi Evropska komisija v bistvu pridobila pomembno, če ne celo odločilno vlogo pri določanju regulativnih pogojev in pogojev dostopa do trga za kateri koli dogovor o gradnji novih plinovodov. Te pristojnosti je mogoče razumeti kot bistven nadzorni mehanizem pri oblikovanju splošnega trga oskrbe z energijo in ohranjanju ravnovesja med cenovno dostopnostjo, varnostjo in trajnostjo. EESO priznava, da je ta pristop usklajen z okvirom upravljanja energetske unije in njenimi splošnimi cilji.

3. Kratka vsebina predloga Komisije

3.1

Razširitev načel iz direktive o zemeljskem plinu je pomembna, saj je treba v procesu oblikovanja notranjega trga z zemeljskim plinom za EU upoštevati dejstvo, da so sistemi za prenos plina podobni naravnemu monopolu. Za vzpostavitev takšne obsežne infrastrukture so potrebne velikanske naložbe, kar je za druge akterje na trgu izjemno visoka vstopna ovira. Zato so potrebni ukrepi, s katerimi se zagotavlja obveznost dostopa za tretje strani, ločevanje proizvodnje in dobave plina od dejavnosti prenosa plina z ločevanjem operaterjev prenosnega sistema, ter obveznost nacionalnih regulativnih organov, da za uporabo prenosnih sistemov določijo ali odobrijo nediskriminatorne tarife, ki odražajo stroške.

3.2

V predlogu je navedena vrsta sprememb direktive o zemeljskem plinu na štirih okvirnih področjih:

—	določitev širšega področja uporabe: opredelitev „povezovalnega plinovoda“ je razširjena na plinovode, ki so speljani iz tretjih držav oziroma vanje;

—	pravila o ločevanju: omogočeni so alternativni modeli ločevanja;

—	zahteve glede posvetovanja: regulativni organi EU se morajo z ustreznimi organi tretjih držav posvetovati glede uporabe direktive o zemeljskem plinu do meja EU;

—	odstopanje: države članice lahko za obstoječe plinovode, speljane v tretje države in iz njih, odobrijo odstopanja od določb nekaterih členov direktive o zemeljskem plinu.

4. Splošne ugotovitve

4.1

Čeprav je glavni cilj predloga izboljšati učinkovitost notranjega trga energije na srednji in dolgi rok, je treba opozoriti, da bodo v praksi te spremembe na kratki rok verjetno povzročile določeno regulativno negotovost. Države članice se namreč lahko v zvezi z obstoječimi plinovodi odločijo za številna odstopanja od nekaterih zahtev iz direktive o zemeljskem plinu. Treba pa je poudariti, da bi bila takšna negotovost sčasoma odpravljena z doslednim upoštevanjem zahtev iz direktive, vključno z njenimi temeljnimi načeli, kot so ločevanje, dostop tretjih strani in tarife, ki zajemajo vse stroške gradnje in obratovanja.

4.2

V pripravi so tudi številni novi projekti za gradnjo plinovodov – nekaj držav članic EU je izrazito nasprotovalo zlasti projektu Severni tok 2. Ta novi element regulativne negotovosti lahko vpliva na gradbene načrte in povzroči zamude. Utemeljuje se tudi, da bi s spremembami lahko preprečili svobodno tržno konkurenco med nacionalnimi in regionalnimi oblastmi pri privabljanju tujih naložb. Toda pri razvoju enotnega trga je bilo že več primerov, ko so se države v korist vseh državljanov EU odpovedale nacionalnemu nadzoru, saj so se zavedale, da lahko solidarnost prinese velike koristi.

4.3

Visokotlačni plinovodi na dolge razdalje so del kompleksne in drage infrastrukture, za katero se stroški povrnejo šele po več letih. Čeprav je nekaj možnosti, da bi takšna sredstva uporabljali za dobavljanje inovativnega plina z nizkimi emisijami CO2 (bioplin/vodik), obstaja precejšnje tveganje, da bi ostali vezani na drago infrastrukturo za fosilna goriva, ki spodbuja vedno večjo odvisnost, to pa bi lahko zmanjšalo zmožnost EU za izpolnjevanje podnebnih zavez.

4.4

Možno je, da bi nekatere države članice lahko navedene spremembe razumele kot določeno omejevanje njihove suverenosti. Razlog je v tem, da države članice ne bodo mogle odstopati od prava Unije z dvostransko dogovorjenimi medvladnimi sporazumi na področju, ki ga zajema direktiva o zemeljskem plinu in ki ga EU doslej ni urejala. EESO se strinja, da bi bilo logično in primerno to pravno praznino zapolniti.

4.5

EESO ob upoštevanju navedenega izraža zaskrbljenost nad mnenjem Komisije, da ocena učinka ni potrebna. Jasno je, da so na tem politično občutljivem področju, kjer imajo pomembno vlogo gospodarski dejavniki, potrebni dokazi, s katerimi je treba podpreti razloge za predlagane spremembe. Nekaj teh dokazov je navedenih v delovnem dokumentu služb Komisije oziroma v poglobljeni analizi Komisije, kot je ocena učinka direktive o zemeljskem plinu.

4.6

Komisija bi morala poleg tega tudi bolje pojasniti, kakšne bodo koristi za notranji trg. Izvajanje tretjega energetskega svežnja je v več državah članicah še vedno pomanjkljivo, ni pa jasno, kako bodo na izvajanje vplivale predlagane spremembe.

4.7

Vendar pa je jasno, da je namen predloga omogočiti obsežno posredovanje, če je to potrebno in ostaja na ravni dogovorjene politike EU, s čimer bi lahko omejili nadaljnjo odvisnost od ruskega plina ter tako spodbudili raznolikost ponudbe. EESO meni, da je to cilj, ki najbolje ustreza interesom EU.

5. Posebne ugotovitve

5.1

Ta predlog je treba razumeti kot del programa za izboljšanje skladnosti, solidarnosti, varnosti in urejenosti trga v energetski politiki EU, ki jo predstavlja energetska unija. Eden od srednjeročnih ciljev je zato zmanjšanje odvisnosti od prevladujočega dobavitelja plina z večjo uporabo domačih virov plina v Evropskem gospodarskem prostoru in terminalov za utekočinjeni zemeljski plin ter večjo energijsko učinkovitostjo in povečano vlogo obnovljivih virov energije. Možnosti, da bi zemeljski plin na določenih področjih proizvodnje energije, kot je soproizvodnja toplote in električne energije, nadomestili z drugim virom, kratkoročno sicer ni veliko. Še zlasti je pomemben za sisteme daljinskega ogrevanja. Plinske elektrarne in obrati za soproizvodnjo toplote in električne energije, ki jih je mogoče hitro uravnavati, se uporabljajo tudi za blaženje naravnega nihanja nestanovitnih obnovljivih virov energije, saj pomembno prispevajo k zanesljivi oskrbi v sektorju električne energije ter sektorju ogrevanja. Tudi v stanovanjskem in poslovnem sektorju je malo možnosti, da bi zemeljski plin zamenjali z drugim virom, saj je nerazumno pričakovati, da bo ta sektor vzdrževal alternativno opremo/infrastrukturo.

5.2

Opozoriti je treba tudi, da vlade držav članic pogosto napovedujejo, da bo medsebojna povezljivost (povezovanje s sosednjimi državami, vzpostavitev skupnega trga zemeljskega plina, razvoj regionalne infrastrukture za zemeljski plin, kot je baltski povezovalni plinovod, itd.) zagotovila predpogoje za pošteno konkurenco med dobavitelji plina, kakovostnejše storitve in večjo izbiro za vse odjemalce zemeljskega plina. Na trgih, kjer je poraba zemeljskega plina vsako leto manjša, je zgolj nekaj dobaviteljev, ki jih zanima zagotavljanje storitev gospodinjskim odjemalcem.

5.3

V razpravi o oskrbi EU z zemeljskim plinom se izraz „energetska varnost“ razlaga na dva različna načina. Po eni strani naj bi z občutnim povečanjem zmogljivosti plinovodov, ki so speljani v Evropo, izboljšali energetsko odpornost, saj bi z dodatnimi količinami zemeljskega plina pokrili vse morebitne primanjkljaje zaradi vse manjše proizvodnje energije iz vseh vrst fosilnih goriv (premog, nafta in plin) v Evropi. S plinom je mogoče nadomestiti tudi pomanjkanje energije zaradi nestalnosti oskrbe z električno energijo iz obnovljivih virov, pomembno vlogo pa ima lahko tudi pri energetskem prehodu. Jasno je, da je zemeljski plin, ki ima med vsemi fosilnimi gorivi najmanjši ogljični odtis, še posebej primeren, če obnovljivi viri energije ali jedrska energija niso primerni ali na voljo.

5.4

Po drugi strani se dokazuje, da lahko Evropa postane bolj ranljiva, če bi z večanjem zmogljivosti za zemeljski plin spodbudili odvisnost od oskrbe iz držav (Rusija), katerih interesi se lahko bistveno razlikujejo od interesov EU in ki lahko oskrbo s plinom uporabijo kot pogajalski adut v gospodarski in zunanji politiki. Glede tega vprašanja se gospodarski in politični interesi držav članic nekoliko razlikujejo, zato si je težko predstavljati, kako bi lahko ti dve razlagi kratko- do srednjeročno uskladili.

5.5

EESO je sicer v zadnjih letih v številnih mnenjih, zlasti pa v tistih v zvezi z vzpostavitvijo in delovanjem energetske unije, vedno zagovarjal stališče, da bo mogoče dogovorjene cilje EU glede podnebja in energije uresničiti zgolj z učinkovitim in dogovorjenim mehanizmom upravljanja. To vključuje tudi zmanjševanje tveganja prevelike odvisnosti od zgolj enega dobavitelja energije.

5.6

Cilji te direktive so odprava nejasnosti v zakonodaji, zagotavljanje uporabe pravil in načel enotnega trga ter ureditev prej nereguliranega področja z zakonodajo Unije, pri čemer naj bi Evropska komisija imela večjo vlogo pri reševanju vprašanj skupnega interesa.

5.7

Namen predlaganih sprememb direktive o zemeljskem plinu je zagotoviti, da bi za povezovalne plinovode EU s tretjimi državami na območjih v pristojnosti EU veljala temeljna načela zakonodaje EU na področju energetike, kot so dostop tretjih strani, reguliranje tarif, ločevanje lastništva in preglednost. V zvezi s tem EESO meni, da je treba nemudoma sprejeti potrebne spremembe te direktive, pri čemer ne bi smelo biti nobenih pravnih negotovosti glede dosledne uporabe prava Unije za obstoječe in načrtovane povezovalne plinovode.

5.8

V Bruslju, 19. aprila 2018

Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Luca JAHIER

(1) UL L 211, 14.8.2009, str. 94.

(2) UL C 487, 28.12.2016, str. 70; UL C 487, 28.12.2016, str. 81; UL C 246, 28.7.2017, str. 34.