EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 27.11.2017
COM(2017) 661 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o pregledu členov 13, 18 in 45 v zvezi s pooblastilom Evropskega bančnega organa za zavezujoče posredovanje, da bi se upošteval prihodnji razvoj na področju prava o finančnih storitvah
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o pregledu členov 13, 18 in 45 v zvezi s pooblastilom Evropskega bančnega organa za zavezujoče posredovanje, da bi se upošteval prihodnji razvoj na področju prava o finančnih storitvah
Uvod
Evropska komisija je v skladu s členom 129 Direktive 2014/59/EU o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij (v nadaljnjem besedilu: direktiva o sanaciji in reševanju bank) in po posvetovanju z Evropskim bančnim organom (EBA) pripravila to poročilo Evropskemu parlamentu in Svetu o pregledu uporabe členov 13 (Načrt za reševanje skupine), 18 (Ovira za rešljivost: obravnava skupine) in 45 (Minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti) v zvezi s pooblastilom EBA za zavezujoče posredovanje, da bi upoštevala prihodnji razvoj na področju prava o finančnih storitvah.
Določbe
Členi 13, 18 in 45 direktive o sanaciji in reševanju bank temeljijo na splošnem načelu, da bi zadevni organi za reševanje morali za skupine odločitve na zadevnih področjih sprejeti skupaj. V vseh treh določbah je navedeno štirimesečno obdobje, v katerem je treba doseči dogovor v zvezi s tem. V skladu s členoma 13 in 18 ima lahko EBA v tem obdobju nalogo, da organom pomaga pri doseganju skupne odločitve v zvezi z načrti reševanja skupine oziroma ovirami za rešljivost, če za to zaprosi organ za reševanje. Poleg tega navedene tri določbe določajo, da lahko kateri koli organ za reševanje, kadar se skupna odločitev ne sprejme, ob koncu štirimesečnega obdobja (ki se šteje za obdobje za doseganje sprave v skladu s členom 19(2) uredbe o organu EBA) 1 zadevo predloži organu EBA in od njega zahteva, naj sprejme zavezujočo odločitev v zvezi s posredovanjem v skladu s členom 19 uredbe o organu EBA. V takem primeru prvotno odgovorni organ za reševanje odgovornost za odločanje o zadevi preloži na organ EBA. EBA v skladu s členom 19(3) navedene uredbe odločitev sprejme v enem mesecu. Odločitev organa EBA je nato zavezujoča za zadevne organe za reševanje.
V naslednji preglednici so prikazane primerjava med pooblastili organa EBA za nezavezujoče in zavezujoče posredovanje ter vsebinske opredelitve zadevnih določb.
|
Členi |
Pooblastila za nezavezujoče posredovanje
|
Pooblastila za zavezujoče posredovanje
|
|
Načrti za reševanje skupine
|
EBA lahko na zahtevo organa za reševanje pomaga pri doseganju skupne odločitve med obdobjem za doseganje sprave (odstavek 4)
|
Če organ za reševanje zadevo ob koncu obdobja za doseganje sprave predloži organu EBA:
|
|
Ovire za reševanje skupine
|
EBA lahko na prošnjo organa za reševanje pomaga pri doseganju skupne odločitve med obdobjem za doseganje sprave (odstavek 5). |
Če organ za reševanje odločitev na ravni skupine (odstavek 6) ali na ravni podrejenih družb (odstavek 7) ob koncu obdobja za doseganje sprave preloži na organ EBA v primeru ukrepov za: – spremembo pravnih ali operativnih struktur, – ustanovitev nadrejenega finančnega holdinga, – ustanovitev ločenega finančnega holdinga za nadzor nad podrejeno družbo. |
|
Minimalna zahteva glede kapitala in kvalificiranih obveznosti
|
Če organ za reševanje odločitev na ravni skupine (odstavek 9) ali na ravni podrejenih družb (odstavek 10) ob koncu obdobja za doseganje sprave preloži na organ EBA. |
Natančneje, člen 13(4) direktive o sanaciji in reševanju bank določa, da o načrtu reševanja skupine skupaj odločita organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, in organ za reševanje podrejenih družb. EBA lahko pri tem postopku pomaga s svetovanjem. Če se skupna odločitev o načrtu reševanja ne sprejme v štirih mesecih po predložitvi informacij, organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, sprejme svojo odločitev na ravni skupine, organi za reševanje podrejenih družb pa sprejmejo svoje odločitve za posamezno družbo (odstavek 5 oziroma 6). Če kateri koli organ za reševanje zadevo v štirimesečnem obdobju predloži organu EBA, organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, ali organ za reševanje podrejene družbe na posamični podlagi svojo odločitev odloži in počaka na morebitno odločitev organa EBA. EBA odločitev, ki je nato zavezujoča za zadevni organ, sprejme v enem mesecu, uporabijo pa jo tudi drugi zadevni organi za reševanje.
Če pa organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, ugotovi, da obstajajo ovire za reševanje, se rok za pripravo načrta reševanja skupine začasno odloži 2 . V tem primeru mora institucija organu za reševanje v štirih mesecih predlagati možne ukrepe za zmanjšanje ali odpravo bistvenih ovir za rešljivost. Organ za reševanje oceni, ali so predlagani ukrepi učinkoviti.
Če organ za reševanje oceni, da predlagani ukrepi zadevnih ovir za rešljivost dejansko ne zmanjšujejo ali odpravljajo, od institucije zahteva, naj sprejme nadomestne ukrepe. Kar zadeva skupino, mora organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, v skladu s členom 18 direktive o sanaciji in reševanju bank v sodelovanju s konsolidacijskim nadzornikom in organom EBA pripraviti poročilo o ukrepih za zmanjšanje takšnih ovir za rešljivost.
Nadrejena družba v Uniji lahko predloži pripombe v štirih mesecih po datumu prejema poročila.
Organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, in organi za reševanje podrejenih družb v štirih mesecih po prejemu pripomb nadrejene družbe ali ob izteku roka za njihovo predložitev po posvetovanju s pristojnim organom in organi za reševanje v jurisdikcijah, v katerih so zadevne podružnice, ter ob upoštevanju morebitnih pripomb nadrejene družbe v Uniji sprejmejo skupno odločitev o opredelitvi bistvenih ovir in ukrepih pomoči. V skladu s členom 18(5) lahko EBA s svetovanjem pomaga pri doseganju skupne odločitve. Če se skupna odločitev o poročilu o ovirah za rešljivost ne sprejme, organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, sprejme svojo odločitev na ravni skupine, organi za reševanje podrejenih družb pa sprejmejo svoje odločitve za posamezne družbe. Vendar se lahko v štirimesečnem obdobju organ EBA zaprosi, da zagotovi zavezujoče posredovanje 3 glede ukrepov v zvezi s poglavitnimi spremembami pravnih ali operativnih struktur 4 , ustanovitvijo holdinga 5 ali ustanovitvijo holdinga za nadzor nad institucijo 6 . Če pa kateri koli organ za reševanje zadevo v štirimesečnem obdobju predloži organu EBA, organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, ali organ za reševanje podrejene družbe na posamični podlagi svojo odločitev odloži in počaka na morebitno odločitev organa EBA. EBA sprejme zavezujoče odločitev v enem mesecu.
Organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, in organ za reševanje podrejenih družb na posamični podlagi v skladu s členom 45(9) direktive o sanaciji in reševanju bank o uporabi minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti storita vse, kar je v njuni moči, da bi sprejela skupno odločitev o konsolidirani minimalni zahtevi. Če zadevni organi za reševanje ne sprejmejo skupne odločitve o minimalni zahtevi na konsolidirani ravni, odločitev sprejme organ, pristojen na ravni skupine, in sicer po ustrezni preučitvi ocene podrejenih družb, ki jo izvede zadevni organ za reševanje. Če se skupna odločitev na ravni podrejenih družb ne sprejme, odločitev sprejmejo zadevni organi za reševanje podrejenih družb, in sicer po ustreznem upoštevanju mnenj in pomislekov, ki jih izrazi organ za reševanje, pristojen na ravni skupine. Če kateri koli organ za reševanje zadevo v štirimesečnem obdobju predloži organu EBA, organ za reševanje, pristojen na ravni skupine, oziroma organ za reševanje podrejene družbe na posamični podlagi svojo odločitev odloži in počaka na morebitno odločitev, ki jo lahko EBA sprejme v enem mesecu in je nato zavezujoča za zadevne organe za reševanje. Odločitev se redno pregleduje in po potrebi posodablja.
Izkušnje, pridobljene pri uporabi pooblastil organa EBA za posredovanje
EBA je od svoje ustanovitve z Uredbo (EU) št. 1093/2010 prejel devet zahtev za posredovanje, in sicer tri za zavezujoče in šest za nezavezujoče posredovanje. Od teh devetih primerov sta bili dve zahtevi za posredovanje organu EBA predloženi na podlagi direktive o sanaciji in reševanju bank, ki je začela veljati 1. januarja 2015 7 . Do zdaj so se vse zahteve za postopke posredovanja (zavezujočega in nezavezujočega) rešile z dogovorom med zadevnima stranema pod vodstvom in ob pomoči organa EBA. Zato doslej ni bilo treba izvesti zavezujočega posredovanja, da bi se sprejela odločitev.
Izkušnje iz teh primerov, čeprav so omejene, kažejo, da je lahko postopek posredovanja učinkovito orodje za spodbujanje skupnih odločitev med pristojnimi organi, saj je organu EBA uspelo rešiti spore v fazi spravnega postopka 8 (ali z nezavezujočim posredovanjem 9 ).
Kljub temu ni bila sprejeta nobena skupna odločitev v zvezi z ukrepi za zmanjšanje ali odpravo bistvenih ovir za rešljivost 10 niti v zvezi z minimalno zahtevo glede kapitala in kvalificiranih obveznosti 11 .
Na podlagi teh omejenih izkušenj se lahko izzivi za učinkovito izvrševanje njegovih pooblastil za posredovanje opredelijo, kot sledi:
-omejitev sodelovanja organov za reševanje v skupinah za posredovanje;
-pomanjkanje pooblastil organa EBA, da na svojo pobudo začne postopek sprave ali zavezujoče posredovanje;
-posledice veljavnih določb o fiskalnih zaščitnih ukrepih iz direktive o sanaciji in reševanju bank.
Ugotovljeni izzivi
1.Sestava skupin za posredovanje
Uredba o organu EBA omejuje sodelovanje organov za reševanje v skupinah za posredovanje. Zadevni določbi v zvezi s tem omejujeta sodelovanje v skupinah za reševanje sporov na člane odbora nadzornikov organa EBA z glasovalno pravico 12 .
Uredba o organu EBA zato izključuje sodelovanje več subjektov (ki niso člani odbora nadzornikov organa EBA z glasovalno pravico) v skupinah za posredovanje, vključno z Enotnim odborom za reševanje, Evropsko centralno banko in nacionalnimi organi za reševanje 13 . Posledica omejenega sodelovanja organov za reševanje so potencialno kontradiktorne situacije v primeru posredovanj v zvezi z reševanjem, saj subjekti, ki naj bi se ukvarjali z vprašanji v zvezi z reševanjem, ne smejo izraziti svojih interesov in pomislekov niti prispevati k zadevnim odločitvam o posredovanju.
Po drugi strani mora EBA v skladu s členom 127 direktive o sanaciji in reševanju bank ustanoviti stalni odbor za reševanje v okviru organa EBA, pri čemer odbor sestavljajo visoki predstavniki organov za reševanje, za pripravo odločitev odbora nadzornikov v skladu s členoma 41 in 44 uredbe o organu EBA.
Glede na navedeno se lahko oceni, ali bi lahko člani in namestniki skupine v primerih sporov, ki vključujejo organe za reševanje, imenovali namestnika iz odbora za reševanje. Natančneje, to bi pomenilo, da bi skupino za posredovanje sestavljali predsednik odbora nadzornikov in šest drugih članov, ki bi morali biti člani odbora nadzornikov v primerih sporov, povezanih z vprašanji v zvezi z nadzorom, in člani odbora za reševanje, kadar bi se spor nanašal na vprašanja v zvezi z reševanjem. V zadevah, v katerih se spor nanaša na vprašanje v zvezi z reševanjem in vprašanje v zvezi z nadzorom, bi šest drugih članov moralo zajemati tri člane odbora nadzornikov in tri člane odbora za reševanje.
V vsakem primeru bo ta težava rešena s sprejetjem naslednjega predloga uredbe Komisije o pregledu evropskih nadzornih organov (ESA) 14 . Besedilo Komisije vsebuje predvsem predlagane spremembe člena 41 Uredbe EBA. Če je te predlagane spremembe treba potrditi v končnem zakonodajnem besedilu, se lahko skupine v celoti črtajo iz uredbe o EBA.
2.Pristojnost za dajanje pobud
EBA je za posredovanje z namenom, da bi spodbudil spravo in sprejel zavezujoče ukrepe posredovanja, v skladu s členi 13, 18 in 45 direktive o sanaciji in reševanju bank pooblaščen le na prošnjo organa za reševanje.
Morda bi se s predvidevanjem možnosti, da EBA posreduje na svojo pobudo v okviru postopka sprave in zavezujočega posredovanja na podlagi direktive o sanaciji in reševanju bank, povečala verjetnost skupnih odločitev in zmanjšalo tveganje, da bodo posamezni organi odločitve sprejemali samostojno. Poleg tega bi lahko pooblastilo za sprejetje zavezujočih ukrepov posredovanja na lastno pobudo olajšalo vlogo organa EBA v okviru skupin za posredovanje, saj bi mu omogočilo, da sprejme ukrepe v zgodnji fazi postopka. Okrepljena pooblastila za spravo in posredovanje lahko zato privedejo do večje učinkovitosti s preprečevanjem sporov in povečanjem motivacije za organe za reševanje, da zgodaj dosežejo dogovor.
Predlog Komisije za pregled ESA obravnava to vprašanje, saj vsebuje predlagane spremembe člena 19 Uredbe o EBA 15 in pooblašča EBA, da pristojnim organom pomaga pri doseganju sporazuma tudi na lastno pobudo.
3.Fiskalna varovala
Člen 13(9) direktive o sanaciji in reševanju bank določa, da lahko EBA svoja pooblastila za zavezujoče posredovanje izvaja le, če nobeden od zadevnih organov za reševanje ne oceni, da bi lahko vsebina zadeve, v zvezi s katero obstaja nestrinjanje, kakor koli vplivala na fiskalno odgovornost njegove države članice.
Fiskalni zaščitni ukrep iz te določbe bi lahko neskladja z ustreznim zaščitnim ukrepom iz člena 38 uredbe o organu EBA.
Na podlagi člena 13(9) je mogoče zlasti trditi, da so organi za reševanje pooblaščeni, da organu EBA preprečijo posredovanje z ugovorom, da bi lahko odločitev o posredovanju vplivala na fiskalno odgovornost držav članic, in da to storijo le na podlagi lastne presoje.
Člen 38 uredbe o organu EBA je natančnejši. V skladu z njim mora EBA zagotoviti, da nobena odločitev o posredovanju ne vpliva na fiskalno odgovornost držav članic, določa pa tudi, da lahko države članice naknadno (tj. po sprejetju odločitve) sporočijo svoje pomisleke, da odločitev o posredovanju vpliva na njihovo fiskalno odgovornost. O tem morajo obvestiti organ EBA in Komisijo, in sicer v določenem obdobju po tem, ko je bil pristojni organ uradno obveščen o odločitvi.
Sklepna ugotovitev
Posredovanje je ključni del postopka reševanja in je lahko izjemno koristno za zagotavljanje, da se odločitve v zvezi s kompleksnimi vprašanji, povezanimi s skupinami subjektov, kot so sprejetje načrta reševanja, zmanjšanje ovir za rešljivost in opredelitev ravni minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti, sprejmejo v obliki skupnih odločitev. To je v skladu s temeljnimi načeli direktive za sanacijo in reševanje bank in lahko olajša postopek reševanja.
Predlog Komisije o pregledu ESA obravnava nekatera izmed zgoraj poudarjenih vprašanj.
Preostala vprašanja, odvisno od rezultata zakonodajnega postopka glede predloga Komisije o pregledu ESA, bo Komisija štela za primerna in temelječa na nadaljnjih izkušnjah, pridobljenih pri splošnem pregledu direktive o sanaciji in reševanju bank, za katerega je Komisija pooblaščena 16 .
Uredba (EU) št. 1093/2010 o organu EBA.
Člen 17(2) direktive o sanaciji in reševanju bank.
Člen 18(9) direktive o sanaciji in reševanju bank.
Člen 17(5)(g) direktive o sanaciji in reševanju bank.
Člen 17(5)(h) direktive o sanaciji in reševanju bank.
Člen 17(5)(k) direktive o sanaciji in reševanju bank.
En primer je bil povezan z nezavezujočim posredovanjem, drugi pa se je prvotno nanašal na zahtevo za zavezujoče posredovanje, ki je bila nato umaknjena in znova predložena kot zahteva za nezavezujoče posredovanje.
Člen 19(2) uredbe o organu EBA.
Člen 31(c) uredbe o organu EBA.
Člen 18 direktive o sanaciji in reševanju bank.
Člen 45 direktive o sanaciji in reševanju bank.
Člen 41(2) in (3) uredbe o organu EBA, kot je pojasnjen v uvodni izjavi (15) Uredbe št. 1022/2013 (o spremembi uredbe o organu EBA).
Nacionalni organi za reševanje se lahko sej odbora nadzornikov udeležijo le, kadar spremljajo predstavnike nacionalnih uprav.
COM(2017)536 final
Člen 1(9) predloga Komisije.
Člen 129 direktive o sanaciji in reševanju bank.