EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 4.10.2017
COM(2017) 566 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU
o nadaljnjih ukrepih v zvezi z akcijskim načrtom za DDV
Vzpostavitev enotnega območja DDV v EU: čas za odločitev
Kazalo
1. 1. UVOD – VZPOSTAVITEV ENOTNEGA EVROPSKEGA OBMOČJA DDV
2. 2. DOSEŽKI OD SPREJETJA AKCIJSKEGA NAČRTA ZA DDV
2.1 2.1 Prilagoditev sistema DDV digitalnemu gospodarstvu in priprave na posodobljeno politiko glede stopenj DDV
2.1.1 2.1.1 Predlogi o DDV za e-trgovanje
2.1.2 2.1.2 Predlog o DDV za e-publikacije
2.2 2.2 Ciljno usmerjeni ukrepi za boj proti goljufijam
2.2.1 2.2.1 Izboljšanje pobiranja davkov in upravnega sodelovanja
2.2.2 2.2.2 Začasno odstopanje
3. 3. IZVAJANJE PRIHODNJIH PREDLOGOV
3.1 3.1 Vzpostavitev trdnega enotnega evropskega območja DDV
3.1.1 3.1.1 Izvajanje prvega koraka dokončnega sistema DDV
3.1.2 3.1.2 Boj proti goljufijam na področju DDV v današnjem času: boljše upravno sodelovanje za hitrejše rezultate
3.1.3 3.1.3 Doseganje večje učinkovitosti davčnih uprav
3.2 3.2 Posodobitev politike glede stopenj DDV
1.UVOD – VZPOSTAVITEV ENOTNEGA EVROPSKEGA OBMOČJA DDV
Sistem DDV v EU je ena od prednosti enotnega trga, saj je z odpravo ovir, ki so izkrivljale konkurenco in preprečevale prosti pretok blaga, zelo olajšal trgovino v EU. Davek na dodano vrednost (DDV) kot davek na široko potrošnjo velja za eno najbolj rasti prijaznih oblik obdavčitve. Je tudi pomemben in vedno večji vir davčnih prihodkov v Evropski uniji 1 . Vendar se sistem DDV v zadnjih letih ni bil zmožen prilagoditi globalizaciji in digitalizaciji gospodarstva. Sedanji sistem obdavčevanja trgovine med državami članicami namreč še vedno temelji na 25 let stari „prehodni ureditvi“ 2 . V skladu s to ureditvijo za domače in čezmejne transakcije veljata popolnoma različna sistema DDV. Zato imajo podjetja, ki poslujejo čezmejno, dodatne stroške izpolnjevanja obveznosti v višini 11 % v primerjavi s podjetji, ki trgujejo zgolj na domačem trgu. Poleg tega ta ureditev omogoča čezmejni nakup blaga brez DDV, zato je še posebej dovzetna za goljufije. Leta 2015 je bilo zaradi goljufij in drugih pomanjkljivosti izgubljenih 151 milijard EUR, kar predstavlja 12,8 % dolgovanega DDV 3 . Ocenjuje se, da je bilo od tega 50 milijard EUR izgubljenih zaradi čezmejnih goljufij na področju DDV, ki jih glede na nedavna poročila večinoma zagrešijo kriminalne združbe, tudi z namenom financiranja terorizma.
Sistem DDV v EU je preveč razdrobljen in dovzeten za goljufije. Komisija si v okviru svojega programa za pravičen in učinkovit davčni sistem v EU prizadeva za ponovni zagon sistema DDV, da bi zagotovila, da bo pomenil prednost tudi v prihodnje. Ocenjuje se, da bi se z uvedbo enotnega sistema DDV na enotnem trgu čezmejne goljufije na področju DDV zmanjšale za 41 milijard EUR 4 , stroški izpolnjevanja obveznosti za podjetja pa za 1 milijardo EUR 5 .
Komisija je v svojem akcijskem načrtu za DDV z dne 7. aprila 2016 6 navedla, da je treba vzpostaviti enotno evropsko območje DDV, ki bi se lahko soočilo z izzivi 21. stoletja. Napovedan je bil sklop ključnih ukrepov za posodobitev sistema DDV v EU, ki jih je treba sprejeti kratko- in srednjeročno, da bi sistem postal enostavnejši, odpornejši na goljufije in prijaznejši za podjetja. Ti ukrepi ustrezajo več ciljem, in sicer prilagoditvi sistema DDV svetovnemu, digitalnemu in mobilnemu gospodarstvu, podpiranju potreb MSP, zagotavljanju ustrezne politike glede stopenj DDV, preprečevanju čezmejnih goljufij in zagotavljanju pomoči državam članicam pri premostitvi vrzeli pri pobiranju DDV.
Posodobitev obstoječega sistema DDV bo potekala postopoma. To sporočilo Komisije opisuje že sprejete ukrepe (oddelek 2) in podaja dodatne podrobnosti o nadaljnjih ukrepih (oddelek 3), vključno s pobudami, ki bodo sprejete letos:
·zakonodajni sveženj o dokončnem sistemu DDV za trgovino med podjetji znotraj Unije (v nadaljnjem besedilu: dokončni sistem DDV),
·predlog o reformi stopenj DDV,
·predlog za okrepitev obstoječih instrumentov upravnega sodelovanja na področju DDV ter
·predlog za poenostavitev pravil o DDV za MSP.
2.DOSEŽKI OD SPREJETJA AKCIJSKEGA NAČRTA ZA DDV
2.1 Prilagoditev sistema DDV digitalnemu gospodarstvu in priprave na posodobljeno politiko glede stopenj DDV
Komisija je 1. decembra 2016 sprejela več predlogov 7 za posodobitev sistema DDV za čezmejno e-trgovanje in predlog o stopnji DDV za e-publikacije. Cilj teh predlogov, ki so pomemben del strategije za enotni digitalni trg 8 , je prilagoditev sistema DDV digitalnemu gospodarstvu.
2.1.1 Predlogi o DDV za e-trgovanje
Digitalizacija gospodarstva ustvarja vedno večje izzive za davčno politiko. Potrebne so inovativne in v prihodnost usmerjene rešitve, ki bi se uspešno odzivale na te nove poslovne trende. Davčna pravila se morajo razviti, da bi se prilagodila hitri spremembi poslovnih modelov in vzorcev potrošnje. Vzporedno s tem bi morala biti obdavčitev pravična in učinkovita za nastajajoča podjetja ter bi morala pozitivno vplivati na razvoj enotnega digitalnega trga.
DDV ima kot davek na potrošnjo pomembno vlogo v strategiji za doseganje teh ciljev. Predlogi o e-trgovanju naj bi koristili podjetjem, državljanom in državam članicam, EU pa so omogočili, da prevzame vodilno vlogo na svetovni ravni.
Z novimi pravili bi podjetja, ki prodajajo blago prek spleta, z lahkoto izpolnjevala svoje obveznosti v zvezi z DDV v EU na enem mestu, poleg tega pa bi se poenostavila obravnava DDV za zagonska in mikro podjetja, katerih čezmejna spletna prodaja ne presega 10 000 EUR. MSP bi prav tako imela koristi od enostavnejših postopkov za čezmejno prodajo, in sicer za vrednosti do 100 000 EUR. Z novimi pravili bi se tudi odpravila sedanja oprostitev plačila DDV za majhne pošiljke, ki so uvožene v EU in katerih vrednost ne presega 22 EUR, podjetjem v EU pa bi se zagotovili enaki konkurenčni pogoji.
O teh predlogih trenutno razpravlja Svet.
Poleg tega Komisija v okviru Foruma EU o DDV 9 proučuje, kako bi se lahko vzpostavilo strukturirano javno-zasebno sodelovanje z davčnimi upravami, logističnimi podjetji, spletnimi platformami, ponudniki plačilnih storitev in poslovnimi združenji z namenom izboljšanja pobiranja DDV, zmanjšanja goljufij na področju e-trgovanja in zagotavljanja enakih konkurenčnih pogojev za podjetja, ki izpolnjujejo obveznosti. Izid tega posvetovanja bo temelj za pobudo Komisije v letu 2018.
2.1.2 Predlog o DDV za e-publikacije
Komisija je izpolnila svojo zavezo, da bo državam članicam omogočila, da za e-publikacije, kot so e-knjige in spletni časopisi, uporabljajo enako stopnjo DDV kot za njihove tiskane različice, saj odpravlja določbe, v skladu s katerimi so bile e-publikacije izključene iz ugodne davčne obravnave, določene za tradicionalne tiskane publikacije. Ta predlog je korak naprej pri zagotavljanju tehnološke nevtralnosti in odpravi davčnih ovir za razvoj trga e-publikacij. O tem predlogu trenutno razpravlja Svet.
2.2 Ciljno usmerjeni ukrepi za boj proti goljufijam
2.2.1 Izboljšanje pobiranja davkov in upravnega sodelovanja
Komisija je začela razvijati analizo transakcijskih mrež za izmenjavo in skupno obdelavo ciljno usmerjenih podatkov o DDV s strani uradnikov mreže Eurofisc 10 , odgovornih za analizo tveganja. Ta nov instrument bo omogočil davčnim upravam, da enostavneje, hitreje in varneje prekinejo delovanje goljufivih mrež.
Poleg tega je bila na področju kazenskega prava lani julija sprejeta direktiva o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom EU, z uporabo kazenskega prava 11 , ki določa minimalna pravila o opredelitvi kaznivih dejanj zoper finančne interese Unije, sankcijah in zastaralnih rokih. Direktiva opredeljuje tudi stvarno pristojnost bodočega Evropskega javnega tožilstva 12 . Slednje bo zlasti pristojno za kazensko preiskavo in pregon goljufij na področju DDV, ki zadevajo ozemlje dveh ali več držav članic in zaradi katerih skupna škoda znaša vsaj 10 000 000 EUR.
Kar zadeva mednarodne odnose, se je Komisija pogajala o sporazumu med EU in Norveško o upravnem sodelovanju, boju proti goljufijam in izterjavi terjatev na področju DDV. Sporazum bo začel veljati, ko bo Svet sprejel sklepa za njegov podpis in sklenitev. Poleg tega je bil med službami Komisije in Evropsko organizacijo davčnih uprav (IOTA) podpisan upravni dogovor o sodelovanju z namenom izmenjave dobrih praks med državami članicami in člani IOTA.
Nekatere države članice so tudi zaprosile za podporo za povečanje zmogljivosti davčnih uprav. Podporni ukrepi v okviru programa za podporo strukturnim reformam se tesno usklajujejo v okviru programa FISCALIS 13 .
2.2.2 Začasno odstopanje
Komisija je 21. decembra 2016 izpolnila svojo zavezo, da bo predstavila predlog direktive Sveta 14 v zvezi z začasno uporabo splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti za dobavo blaga in storitev nad pragom 10 000 EUR glede na posamezen račun. Pri takem sistemu se plačilo DDV „odloži“ vzdolž celotne gospodarske verige (med podjetji) in se obračuna samo končnim potrošnikom. Ta ukrep naj bi državam članicam, ki so še posebej prizadete zaradi goljufij, pomagal v boju proti davčnemu vrtiljaku 15 , dokler se ne uvede celovita in vseevropska rešitev. Trenutno o tem potekajo pogajanja v Svetu.
3.IZVAJANJE PRIHODNJIH PREDLOGOV
3.1 Vzpostavitev trdnega enotnega evropskega območja DDV
3.1.1 Izvajanje prvega koraka dokončnega sistema DDV
Kot je bilo napovedano v akcijskem načrtu za DDV, Komisija predlaga nadomestitev sedanje prehodne ureditve za obdavčevanje trgovine med državami članicami z dokončno ureditvijo. V skladu z zahtevami Evropskega parlamenta 16 in Sveta 17 bo ta dokončni sistem DDV temeljil na načelu obdavčitve v namembni državi članici 18 .
Da bi se davčnim upravam in podjetjem omogočil lažji prehod, bo ta sprememba izvedena postopoma, in sicer v dveh korakih 19 .
Pri prvem zakonodajnem koraku bi se uredila obravnava DDV za dobavo blaga med podjetji znotraj Unije. Izvajanje tega prvega zakonodajnega koraka bi bilo nadalje razdeljeno na dva podkoraka (glej oddelka 3.1.1.1 in 3.1.1.2), pri čemer prvi zajema sklop predlogov, ki naj bi jih Komisija sprejela letos (podkorak 1), drugi pa naj bi bil sprejet naslednje leto (podkorak 2).
Pri drugem zakonodajnem koraku bi se nova obravnava DDV razširila na vso čezmejno dobavo, s čimer bi zajemala tudi opravljanje storitev. Komisija bi predlagala izvajanje tega drugega zakonodajnega koraka po ustreznem spremljanju izvajanja prvega koraka, katerega delovanje bo ocenila pet let po začetku njegove veljavnosti. Dokončni sistem bi se nato izvajal v celoti.
Komisija se je po ustreznem posvetovanju z vsemi zainteresiranimi stranmi in podrobni analizi različnih možnosti izvajanja načela namembnega kraja odločila za davčna pravila, v skladu s katerimi dobavitelj za čezmejno dobavo blaga znotraj Unije obračuna DDV stranki po stopnji države članice prihoda blaga. DDV bi se prijavil in plačal v državi članici, v kateri ima dobavitelj sedež, in sicer prek mehanizma „vse na enem mestu“. Vendar pri prvem koraku dokončnega sistema DDV in kot izjema od tega splošnega načela 20 velja, da če stranko njena davčna uprava certificira kot podjetje, ki izpolnjuje svoje obveznosti (ta možnost je na voljo tudi za MSP), je za plačilo DDV za blago, kupljeno v drugih državah članicah, še naprej zavezana ta stranka, kot to velja zdaj 21 .
Poleg tega so sklepi Sveta 22 ter razprave z državami članicami in drugimi zainteresiranimi stranmi o akcijskem načrtu za DDV pokazali, da je treba izvesti nekatere kratkoročne izboljšave sedanjega sistema DDV (t. i. „hitre rešitve“). Te štiri hitre rešitve so bile predlagane letos skupaj s pravnimi temelji dokončnega sistema DDV (podkorak 1). Predlog v letu 2018 (podkorak 2) bo opredelil nadaljnje podrobne tehnične določbe o dejanskem izvajanju prvega koraka dokončnega sistema DDV.
3.1.1.1Prvi podkorak: sveženj o dokončnem sistemu DDV (oktober 2017)
Sveženj o dokončnem sistemu DDV iz oktobra 2017 vsebuje naslednje tri zakonodajne akte:
A] predlog direktive o spremembi direktive o DDV
Predlog uvaja naslednje:
a) koncept certificiranega davčnega zavezanca, zasnovan po obstoječem konceptu pooblaščenega gospodarskega subjekta na področju carine. Koncept certificiranega davčnega zavezanca omogoča potrditev, da se določeno podjetje na splošno lahko šteje za zanesljivega davčnega zavezanca. Certificirani davčni zavezanci bi imeli koristi od nekaterih poenostavitev 23 . Predlog določa merila, ki morajo biti izpolnjena, da se dodeli status certificiranega davčnega zavezanca, primere izključitve, državo članico, pristojno za dodelitev in odvzem statusa certificiranega davčnega zavezanca, pravico davčnih zavezancev do pritožbe zoper upravne odločitve o tej zadevi ter obveznost vzajemnega priznavanja med državami članicami;
b) tri „hitre rešitve“, ki jih zahteva Svet, in sicer:
– poenostavitev in harmonizacijo pravil glede aranžmajev skladiščenja na odpoklic 24 ,
– priznavanje identifikacijske številke za DDV stranke kot vsebinski pogoj za oprostitev plačila DDV za dobavo blaga znotraj Skupnosti 25 ;
– poenostavitev pravil za zagotovitev pravne varnosti glede verižnih transakcij 26 .
Te „hitre rešitve“ bi bile na voljo samo certificiranim davčnim zavezancem (razen rešitve v zvezi z identifikacijsko številko za DDV, ki glede na svojo naravo ne more biti tako omejena);
c) pravne temelje dokončnega sistema DDV. Ti vključujejo zlasti uvedbo načela obdavčitve v namembni državi članici in pravila zavezanosti za plačilo dobavitelja (razen kadar je stranka certificirani davčni zavezanec) 27 . Poleg tega uvajajo točko „vse na enem mestu“, prek katere bodo lahko dobavitelji obračunali dolgovani DDV za dobavo blaga v druge države članice v državi članici sedeža. Ta točka bi omogočila izravnavo dolgovanega izstopnega DDV za opravljeno dobavo z vstopnim DDV za nakupe znotraj EU;
B] predlog o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 282/2011 zaradi uvedbe četrte „hitre rešitve“
Ta predlog uvaja četrto „hitro rešitev“, ki jo zahteva Svet, in sicer harmonizacijo in poenostavitev pravil o dokazilu o prevozu blaga znotraj Skupnosti zaradi oprostitve plačila DDV za dobavo blaga znotraj Skupnosti. Ta poenostavitev bi bila na voljo le, če je v transakcijo vključen certificirani davčni zavezanec;
C] predlog o spremembi uredbe o upravnem sodelovanju na področju DDV
Ta predlog je potreben, da se zagotovi vključitev statusa certificiranega davčnega zavezanca v sistem VIES 28 . Zagotovil bo pravno podlago za učinkovito tehnično orodje IT, ki bo državam članicam in subjektom omogočalo, da takoj elektronsko preverijo, ali je bil subjektu dodeljen ta status.
3.1.1.2 Drugi podkorak: podrobne tehnične določbe za dokončni sistem DDV (2018)
Navedeni pravni temelji dokončnega sistema DDV bi predstavljali načelni dogovor med državami članicami o prehodu s sedanje prehodne ureditve DDV na dokončni sistem DDV, ki temelji na načelu obdavčitve v namembnem kraju. Komisija bo leta 2018 sprejela predlog direktive, vključno z ustreznimi izvedbenimi ukrepi, ki bo določal podrobne tehnične določbe, potrebne za delovanje dokončnega sistema DDV.
Predlog iz leta 2018 bo uvedel posebne določbe za izvajanje pravnih temeljev. Predlagani bodo tudi izvedbeni ukrepi kot podlaga za razvoj informacijske tehnologije, potrebne za delovanje novega sistema od leta 2022.
3.1.2 Boj proti goljufijam na področju DDV v današnjem času: boljše upravno sodelovanje za hitrejše rezultate
Več nedavnih poročil medijev po vsej Evropi ter preiskav s strani nacionalnih organov je pokazalo na pomembno povezavo med obsežnimi goljufijami na področju DDV in organiziranim kriminalom. Pokazalo je tudi, da se prihodki iz goljufij stekajo v sheme pranja denarja, nato pa se uporabijo za druge kriminalne dejavnosti in morebiti tudi za financiranje terorizma. Zato je treba okrepiti insutrmente za upravno sodelovanje na področju DDV, kot so priznali tudi Evropski parlament 29 , države članice 30 in Evropsko računsko sodišče 31 .
Komisija bo do novembra 2017 predložila zakonodajni predlog za okrepitev obstoječih instrumentov za upravno sodelovanje. Eden od ciljev bo povečati zmogljivost držav članic za izvajanje hitrejših skupnih analiz tveganja na podlagi razpoložljivih informacij v okviru mreže Eurofisc, sprejemanje nadaljnjih ukrepov in izmenjevanje obveščevalnih informacij v zvezi z DDV z organi kazenskega pregona na ravni EU, kot so Europol, OLAF in Evropsko javno tožilstvo. Predlog bi moral vsebovati tudi ukrepe za odpravo vrzeli v sistemu uvoza v okviru tako imenovanega postopka 42 32 , in sicer z omogočanjem neposrednega dostopa do ustreznih informacij za davčne in carinske organe.
Vsi ti ukrepi bi pomagali vzpostaviti večje medsebojno zaupanje med davčnimi upravami, ki bo potrebno za celovito izvajanje dokončnega sistema DDV.
3.1.3 Doseganje večje učinkovitosti davčnih uprav
Komisija bo do konca leta 2017 predložila ločen sveženj dveh poročil Evropskemu parlamentu in Svetu:
·poročilo na podlagi člena 12 Uredbe Sveta (EGS, Euratom) št. 1553/89 o postopkih, ki jih države članice uporabljajo za registracijo davčnih zavezancev ter določanje in pobiranje DDV, ter o načinih in rezultatih njihovih sistemov nadzora DDV 33 ter
·poročilo na podlagi člena 27 Direktive 2010/24/EU o uporabi vzajemne pomoči med državami članicami pri izterjavi davkov, zlasti DDV, ki jih davčni zavezanci ne plačajo prostovoljno 34 .
Ti poročili bosta obravnavali izzive za davčne uprave pri pobiranju davkov v spreminjajočem se družbenem, gospodarskem in finančnem okolju. Zaradi digitalizacije, globalizacije, novih poslovnih modelov, davčnih goljufij in izogibanja davkom ter omejitev sredstev bi morale davčne uprave pregledati svoje prakse ter poiskati sodobne ali alternativne načine pobiranja davkov na enotnem trgu. To daje Komisiji dodatno priložnost za začetek strateškega dialoga na visoki ravni z nacionalnimi organi, da bi se oblikovale rešitve, ki so dosledne po vsej EU in usklajene s pravili EU.
3.2 Posodobitev politike glede stopenj DDV
Kot je bilo napovedano v akcijskem načrtu za DDV, Komisija načrtuje tudi posodobitev pravil, ki določajo, koliko svobode imajo države članice pri določanju stopenj DDV.
Komisija bo do novembra 2017 na podlagi predloga za e-publikacije iz točke 2.1.2 predlagala reformo stopenj DDV. To je v skladu z dokončno ureditvijo na podlagi načela namembnega kraja, ki bo postopoma nadomestila trenutno prehodno ureditev za obdavčevanje trgovine med državami članicami.
Ker se blago in storitve obdavčujejo v namembni državi članici, dobavitelji dejansko nimajo nobene pomembne koristi od tega, da imajo sedež v državi članici z nižjo stopnjo DDV. Tako razlike v stopnjah DDV ne bi več ovirale delovanja enotnega trga, vendar so potrebni zaščitni ukrepi za preprečitev morebitnih tveganj, kot so erozija prihodkov, izkrivljanje konkurence, zapletenost in pravna negotovost.
3.3 Sveženj glede DDV za MSP
Zaradi zapletenosti in razdrobljenosti sistema DDV v EU so stroški izpolnjevanja obveznosti v zvezi z DDV za MSP sorazmerno višji kot za velika podjetja. Da bi se ti stroški izpolnjevanja obveznosti znižali, bo Komisija do novembra 2017 pripravila celovit sveženj za poenostavitev za MSP, da bi se ustvarilo okolje, ki je ugodno za njihovo rast in naklonjeno čezmejni trgovini.
Obstoječa posebna ureditev za mala podjetja je namenjena znižanju stroškov izpolnjevanja obveznosti za MSP, vendar ni primerna za sistem, ki temelji na namembnem kraju. Zato bi jo bilo treba prilagoditi, da bi se zagotovila enakopravna obravnava MSP ne glede na to, kje v EU imajo sedež, ter da bi se MSP spodbudila k temu, da poslujejo čezmejno in v celoti izkoristijo priložnosti enotnega trga.
4.ZAKLJUČEK
Posodobitev sistema DDV in njegova prilagoditev izzivom, ki jih predstavlja boj proti goljufijam, sta ključnega pomena za prihodnost našega enotnega trga. Reforma sedanjega sistema DDV bi morala prispevati k razvoju enotnega digitalnega trga in dopolnjevati načrt Komisije za pravičnejši in učinkovitejši sistem obdavčitve dohodkov pravnih oseb v EU.
V zvezi s tem je treba nujno še naprej napredovati na poti k vseevropskemu sistemu DDV, ki lahko spodbudi nova delovna mesta, rast, naložbe in konkurenčnost ter je primeren za vse bolj digitalizirano gospodarstvo. Komisija si bo še naprej prizadevala izpolniti te zaveze.