EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 24.4.2017
COM(2017) 192 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Izvajanje in ocena Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Unije za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike v skladu s členom 118
REFIT
Ocena vpliva uredbe o ribištvu
{SWD(2017) 134 final}
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Izvajanje in ocena Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Unije za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike v skladu s členom 118
REFIT
Ocena vpliva uredbe o ribištvu
1.uvod
Uspeh skupne ribiške politike 1 (v nadaljnjem besedilu: SRP) je zelo odvisen od izvajanja učinkovitega nadzornega sistema. Cilj ukrepov iz Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 2 o vzpostavitvi nadzornega sistema EU za zagotavljanje skladnosti s pravili SRP (v nadaljnjem besedilu: uredba o nadzoru) je vzpostaviti sistem Unije za nadzor, inšpekcijske preglede in izvrševanje na podlagi globalnega in celostnega pristopa v skladu z načeloma sorazmernosti in upravne stroškovne učinkovitosti.
Ta dokument je odziv na pravno obveznost iz člena 118 uredbe o nadzoru, v skladu s katero mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu vsakih pet let poročati o stanju izvajanja uredbe o nadzoru v državah članicah (člen 118(2)) ter pet let po začetku veljavnosti uredbe oceniti njene vplive na SRP (člen 118(3)).
Ocena uredbe o nadzoru je vključena tudi v program Komisije za ustreznost in uspešnost predpisov (v nadaljnjem besedilu: program REFIT) 3 , cilj pa je bil z obravnavanjem njenih vidikov poenostavitve in zmanjševanja regulativnega bremena oceniti, ali Uredba ustreza namenu.
Ocena je bila izvedena na podlagi petih meril iz smernic Komisije za boljše pravno urejanje iz maja 2015 4 , tj. na podlagi ustreznosti, dodane vrednosti EU, usklajenosti, uspešnosti in učinkovitosti. V okviru ocene je bila izvedena tudi analiza vidikov poenostavitve in zmanjševanja regulativnega bremena.
V zvezi s tem so bile glavne določbe uredbe o nadzoru ocenjene v primerjavi s splošnimi cilji spodbujanja enakih konkurenčnih pogojev in razvojem kulture spoštovanja pravil SRP. Poleg tega je bila proučena tudi učinkovitost instrumentov, ki so predvideni v uredbi o nadzoru in s katerimi Komisija zagotavlja, da države članice izvajajo SRP. V prejšnjem sistemu nadzora so se na teh področjih pokazale slabosti in pomanjkljivosti, zato so bila posebej obravnavana z novimi instrumenti veljavne uredbe o nadzoru.
Poleg tega ocene takega pravnega okvira ne bi bilo mogoče opraviti brez upoštevanja političnega okolja, s katerim je povezan. Uredba o nadzoru je bila, poleg okoliščin in ciljev, določenih v času njenega sprejetja, proučena tudi z vidika nedavne reforme SRP, ki je uvedla nove cilje in pravne obveznosti, na primer obveznost iztovarjanja. Upoštevani so bili tudi razvoj nadzornih vidikov, izvedenih z uporabo uredbe o ribolovu IUU 5 , Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo 6 (v nadaljnjem besedilu: ESPR) za obdobje 2014–2020 (ki med drugim uvaja nove določbe o finančnih sankcijah), uredba o skupni ureditvi trgov 7 (v nadaljnjem besedilu: uredba o SUT) ter tekoče razprave o uredbi o trajnostnem upravljanju zunanjih ribiških flot 8 in prizadevanja EU za vzpostavitev mednarodnega upravljanja oceanov. Nazadnje so bile v oceni upoštevane spremembe institucionalnih in političnih scenarijev, zlasti začetek veljavnosti Lizbonske pogodbe in vzpostavitev evropskega sodelovanja na področju nalog obalne straže 9 .
Rezultati pregleda, predstavljeni v tem dokumentu, temeljijo na obsežnem posvetovanju z zadevnimi zainteresiranimi stranmi. Več podrobnosti o opravljenih posvetovanjih, viru podatkov in uporabljenih informacijah, upoštevani metodologiji ter pridobljenih rezultatih je na voljo v priloženem delovnem dokumentu služb Komisije z naslovom „Program REFIT: Ocena vpliva uredbe o nadzoru ribištva“.
2.Trenutno stanje izvajanja
Komisija na podlagi podatkov, ki so jih sporočile države članice v skladu s členom 118 uredbe o nadzoru, in na podlagi svojih pripomb, ki izhajajo iz revizij, preverjanj in inšpekcijskih pregledov, opravljenih v skladu z naslovom X uredbe o nadzoru, meni, da so države članice izvedle glavne obveznosti, ki jih določa uredba o nadzoru, ter vzpostavile instrumente, postopke in standarde, potrebne za zagotavljanje spremljanja in inšpekcijskih pregledov ribolovnih dejavnosti po vsej EU. Vzpostavile so sodobne in učinkovite centre za spremljanje ribištva, zaradi katerih so se skupaj s strategijami nadzora na podlagi tveganja in nacionalnimi programi nadzora izboljšali nadziranje ribiških plovil in sledenje ribiškim plovilom v vodah EU in mednarodnih vodah ter zbiranje in pošiljanje zanesljivih podatkov. Sistemi za spremljanje plovil (VMS) in sistemi za elektronsko poročanje (ERS) se uporabljajo za vse ribiške flote za plovila, daljša od 12 metrov, kar izboljšuje spremljanje, nadziranje in zanesljivost podatkov o ulovu. Ribolovna zmogljivost na ravni EU se je skladno z zastavljenimi cilji zmanjšala, kakovost podatkov o ulovu se je v primerjavi s prejšnjo ureditvijo izboljšala, na splošno pa gospodarski subjekti in države članice ugotavljajo večjo skladnost s pravili SRP.
Med pregledom petletnega obdobja je bilo ugotovljenih veliko pozitivnih elementov, vendar je analiza izpostavila tudi pomanjkljivosti v izvajanju in v nekaterih določbah uredbe o nadzoru, predvsem v zvezi s sankcijami in sistemom točk, nadaljnjo obravnavo kršitev, izmenjavo in souporabo podatkov med državami članicami, sledljivostjo, nadzorom praks tehtanja ter orodji za spremljanje in poročanje o ulovu za plovila, krajša od 12 metrov.
3.Rezultati ocene
Ocena potrjuje, da je uredba o nadzoru, ki se je izkazala za uporaben instrument, ki zagotavlja dosleden okvir za nadzor, inšpekcijske preglede in izvrševanje za zagotavljanje skladnosti s SRP, ustrezna in prinaša dodano vrednost EU. Velja tudi, da je ključna za vzpostavitev enakih konkurenčnih pogojev za gospodarske subjekte.
Uredba o nadzoru je poenostavila in racionalizirala prejšnji nadzorni sistem. Čeprav obstajajo drugi vzporedni instrumenti, ki vsebujejo nadzorne ukrepe (npr. uredba o dovoljenjih za ribolov 10 , uredba o tehničnih ukrepih 11 in uredba o Sredozemlju 12 ), pri njihovem sočasnem izvajanju niso bile ugotovljene posebne težave. Uredba o nadzoru je skladna tudi z drugimi zakoni in akti o ribolovu (npr. z uredbo o SUT in ESPR). Z njo se je EU prilagodila svojim mednarodnim obveznostim glede nadzora, pri čemer je zlasti omogočila nediskriminatorno izvajanje uredbe o ribolovu IUU v zvezi s tretjimi državami. Prav tako ni sporna usklajenost z drugimi politikami EU, kot so okoljska, pomorska, inovacijska (modra rast), sanitarna, carinska in trgovinska politika. Vendar imajo zainteresirane strani kljub tej usklajenosti pomisleke v zvezi z veljavnimi določbami za nadzor nekaterih novih obveznosti v SRP, na primer obveznosti iztovarjanja. Prav tako bi pomanjkljivosti, povezane s sledljivostjo, lahko ovirale učinkovito izvajanje uredbe o SUT. Poleg tega instrumenti uredbe o nadzoru nimajo sinergij za uspešno in učinkovito izvajanje okvirne direktive o morski strategiji 13 ter novovzpostavljenega evropskega sodelovanja na področju nalog obalne straže.
V zvezi z uspešnostjo in učinkovitostjo se je uporaba sistemov za spremljanje plovil, sistemov za elektronsko poročanje in strategij nadzora na podlagi tveganja izkazala za ključno orodje za spremljanje dejavnosti in izboljšanje kakovosti sporočenih podatkov o ulovu. Ugotovljeno je bilo tudi, da se je zaradi uporabe elektronskih informacijskih sistemov za ribolov in standardnih nadzornih postopkov zmanjšalo upravno breme za gospodarske subjekte in javne organe (več podrobnosti vsebuje naslednji oddelek „Poenostavitev in zmanjšanje upravnega bremena“). Vendar sta zapletenost nekaterih pravil in novi pristop v primerjavi s prejšnjo ureditvijo povzročila zamude pri izvajanju. Glede na to, da so od leta 2010 različne določbe začele veljati na različne datume v triletnem obdobju, se na določenih področjih razsežnost koristi kaže šele zdaj, prednosti pa bodo povsem vidne šele dolgoročno. Vendar je treba poudariti, da čeprav so nekatere zamude pri izvajanju posledica dejstva, da tehnični razvoj (npr. uporaba novih tehnologij in sistemov IT) ali prenos v nacionalno zakonodajo zahtevata svoj čas, nekatere zainteresirane strani navajajo tudi pomanjkanje politične volje za zagotavljanje pravočasnega izvajanja, države članice pa so sistematično poudarjale pomanjkanje človeških virov.
Pomanjkanje jasnosti nekaterih določb, zastarele določbe in diskrecijsko izvajanje v državah članicah (npr. odstopanja, sankcije) prav tako ovirajo uspešnost in učinkovitost tega pravnega instrumenta.
Enaki konkurenčni pogoji
Vse zainteresirane strani so navedle, da je enoten, usklajen in globalen sistem nadzora ribištva na ravni EU prednostna naloga ribiške politike Unije. Zagotavljanje enakih konkurenčnih pogojev na področju nadzora za države članice, ribištvo, ribolovne flote EU, ki lovijo v vodah EU ali zunaj njih, ter za flote EU in flote tretjih držav, ki lovijo v vodah EU, je eden od stebrov učinkovitega delovanja SRP. Veliko je bilo že doseženega zaradi novega sistema nadzora, vendar so še možnosti za izboljšave, države članice pa se morajo še bolj zavezati skladni in enotni uporabi Uredbe za gospodarske subjekte na ravni EU.
Analiza je potrdila, da je razvoj standardov EU, usklajenega pristopa k nadzornim dejavnostim in skupnih platform IT za izmenjavo podatkov ključen za doseganje trdnih enakih konkurenčnih pogojev. Ugotovljeno je bilo, da imata Evropska agencija za nadzor ribištva (v nadaljnjem besedilu: EFCA) in Evropska komisija bistveno vlogo pri razvoju in krepitvi usklajenega in skladnega pristopa, z združljivimi sistemi za poročanje, izmenjavo podatkov in sledljivost ribiških proizvodov.
Sledljivost ribiških proizvodov v državah članicah vzbuja zaskrbljenost. Čeprav je bilo v državah članicah opaženo precejšnje izboljšanje in sta se z nadzorom po iztovarjanju izboljšali tudi zanesljivost in kakovost podatkov, še vedno obstajajo težave pri nadzoru ob prvi prodaji in med prevozom. Ključne težave so posledica izgube sledljivosti v teh dveh korakih proizvodne verige, saj so lahko pošiljke dane na trg brez predhodnega preverjanja porekla. Nadzorni organi menijo, da sedanji okvir za nadzor tehtanja in prevoza omogoča napačno poročanje, določbe o tehtanju pa običajno nadzor z države zastave prenašajo na obalno državo. Izkušnje so pokazale, da je prevoz idealna priložnost za napačno sporočanje podatkov o ulovu. Prav tako se sistem sledljivosti na podlagi dokumentov v papirni obliki, ki ga določa uredba o nadzoru, ne šteje za učinkovitega. Zato nekatere države članice prostovoljno pripravljajo elektronske sisteme sledljivosti, vendar različni nacionalni pristopi ovirajo izmenjavo podatkov ter njihovo navzkrižno preverjanje in potrjevanje. Poudariti pa je treba, da so v nekaterih primerih težave pri izmenjavi podatkov posledica nenaklonjenosti njihovi souporabi, med drugim tudi med državami članicami, Komisijo in EFCA.
Zahtevki za zaupno obravnavo, predloženi v več primerih, lahko prav tako pomembno ovirajo izvajanje drugih povezanih politik (npr. sodelovanje na področju funkcij obalne straže). Poleg tega še vedno obstajajo nerešene težave v zvezi z uporabo znanstvenih podatkov, namenjeno nadzoru, ter uporabo podatkov o nadzoru, namenjeno upravljanju, ki jih je treba rešiti za učinkovito doseganje ciljev SRP. Analiza je jasno pokazala, da nekatere določbe uredbe o nadzoru v zvezi z zbiranjem in izmenjavo podatkov in informacij niso dovolj jasne.
Posebna pravila, ki veljajo za plovila, krajša od 12 metrov, se ne štejejo za povsem ustrezna: upravljavci večjih plovil izjeme in odstopanja dojemajo kot pomanjkanje nadzora in oviro za enake konkurenčne pogoje, predstavniki malega ribolova pa togost nekaterih določb dojemajo kot neupravičeno breme, zlasti za sektorje, ki jih je nedavna gospodarska kriza močno prizadela.
Države članice nadzora dejavnosti plovil, ki so krajša od 10 metrov in jim trenutno ni treba voditi ladijskega dnevnika, ne izvajajo ustrezno (npr. nadzor z vzorčenjem ob iztovarjanju). V Sredozemskem morju, kjer je več kot 80 % plovil malih, je to vprašanje, ki ga sedanja uredba o nadzoru ne obravnava ustrezno. Podobne težave so prisotne tudi v drugih morskih bazenih, čeprav nekoliko manj.
Enake konkurenčne pogoje naj bi oviralo tudi pomanjkanje določb o nadzoru v zvezi z rekreacijskim ribolovom, za katere državljani in večina zadevnih zainteresiranih strani meni, da so nujne.
Številne zainteresirane strani so izrazile pomisleke v zvezi z nadzorom obveznosti iztovarjanja. Gospodarski subjekti so zlasti zaskrbljeni zaradi enakih konkurenčnih pogojev in želijo omejitev vseh dodatnih bremen. Opozoriti je treba, da čeprav je bilo besedilo uredbe o nadzoru z novo SRP usklajeno s tako imenovano uredbo omnibus 14 , prevladuje mnenje, da določbe za nadzor obveznosti iztovarjanja niso ustrezne ter da bi bilo treba nadzor novih obveznosti (npr. nadzor uporabe ulova vrst, ki so pod najmanjšo referenčno velikostjo ohranjanja in niso namenjene neposredni prehrani za ljudi) ustrezneje obravnavati, da bi se preprečili zmeda in dvomi pri številnih javnih in zasebnih zainteresiranih straneh.
Ocena je tudi pokazala, da vloge in odgovornosti Komisije, EFCA in držav članic v zvezi z nekaterimi nalogami niso jasne, kar povzroča podvajanje podobnih dejavnosti.
Ribiči in upravljavci ladij za industrijski ribolov so izrazili pomisleke glede togosti nekaterih tehničnih določb, ki jih je bilo težko izvesti (npr. v zvezi s praksami tehtanja, odstopanjem, prevozom, predhodnim obveščanjem, roki za pošiljanje obvestil o prodaji).
Kultura spoštovanja pravil
Pomemben steber politike nadzora je ozaveščenje vseh akterjev, dejavnih v vseh dejavnostih, povezanih z ribištvom (ulov, predelava, distribucija in trženje), o pomembnosti spoštovanja pravil SRP. Ocena kaže na to, da je sedanji okvir prispeval k izboljšanju kulture spoštovanja pravil pri gospodarskih subjektih in v državah članicah, s čimer se je izboljšala skladnost z obveznostmi SRP. Vendar je tudi jasno, da je s celovitim in trdnim sistemom za spremljanje in nadzor še vedno treba izboljšati skladnost s pravili SRP ter povečati ozaveščenost industrije o tem, kako pomembno je upoštevanje ohranitvenih ukrepov.
Posebni programi nadzora in inšpekcijskih pregledov ter načrti skupne uporabe, katerih izvajanje usklajuje EFCA, so učinkovito orodje in so se izkazali za odlične pri izboljšanju sodelovanja in izmenjavi informacij med državami članicami. Dejavnosti razširjanja in usposabljanja, ki jih je izvedla EFCA, so prav tako zelo pripomogle k pojasnjevanju novih veljavnih pravil in ozaveščanju gospodarskih subjektov o vprašanjih ohranjanja.
Ocena kaže na to, da je kultura spoštovanja pravil močno odvisna od poštene in enotne uporabe pravil o nadzoru v vseh segmentih ribištva in državah članicah, vključno s plovili tretjih držav, ki lovijo v vodah EU, ter od strogega in doslednega nadaljnjega ukrepanja v zvezi z ugotovljenimi kršitvami. Učinkovito izvajanje sistema sankcioniranja, vključno s sistemom točk za hude kršitve, velja za steber zagotavljanja enake obravnave ribičev. Uredba o nadzoru sicer zagotavlja pravni okvir, ki velja za ustreznega in skladnega s Pogodbo, vendar se nacionalni sistemi in njihova uporaba med državami članicami močno razlikujejo. Države članice sedanjega sistema točk za hude kršitve ne izvajajo pod enakimi merili 15 . Sodelovanje med državami članicami je nujno potrebno za pravično obravnavo ribičev, kar povečuje zaupanje ribičev v pravila in njihovo spoštovanje. Prav tako je dosledno in pravično izvajanje ustreznih sankcij v primeru kršitev poleg prispevanja k izpolnjevanju mednarodnih obveznosti EU bistveno tudi za zagotavljanje njihovih odvračilnih učinkov.
Instrumenti, s katerimi Komisija zagotovi, da države članice izvajajo skupno ribiško politiko
Zainteresirane strani so na splošno dobro sprejele nove instrumente iz uredbe o nadzoru za zagotavljanje, da države članice izvajajo SRP. Zaradi večjih pooblastil Evropske komisije v zvezi s preverjanjem dejavnosti nadzora držav članic, izvajanjem revizij in opravljanjem neodvisnih inšpekcijskih pregledov se je prav tako izboljšala skladnost držav članic s pravili SRP.
Akcijski načrti, ki jih je Komisija pripravila v sodelovanju z zadevnimi državami članicami za obravnavo opredeljenih sistemskih pomanjkljivosti v njihovih nadzornih sistemih, so se izkazali za učinkovito orodje sodelovanja.
Poenostavitev in zmanjšanje upravnega bremena
Uredba o nadzoru je prejšnji nadzorni regulativni sistem naredila učinkovitejši in ga racionalizirala, poenostavila pa je tudi komunikacijo med akterji in zmanjšala upravno breme.
Vendar uredba o nadzoru ostaja zapletena in za več določb so potrebna pravna pojasnila. Ker si lahko države članice zelo različno razlagajo nekatere obveznosti in jih tako tudi izpolnjujejo, je Komisija pogosto pozvana, naj zagotovi navodila, da bi se preprečilo več različnih razlag.
Zaradi uporabe sodobnih tehnologij, razvoja elektronskih informacijskih sistemov za ribolov in souporabe podatkov naj bi se dolgoročno zmanjšalo upravno breme. To se še ni povsem uresničilo, saj je bil razvoj navedenih sistemov dolgotrajen, nekatere elektronske platforme pa se še vedno razvijajo. Kljub temu pa se v primerjavi s prejšnjim nadzornim sistemom ocenjuje, da neto zmanjšanje upravnega bremena za gospodarske subjekte znaša 28 %. Priznava se, da so in bodo večino prednosti in znižanj stroškov koristili javni organi, čeprav razpoložljive informacije niso omogočile njihove količinske opredelitve 16 .
Ta analiza kaže, da bi lahko uredba o nadzoru še bolj zmanjšala upravno breme, na primer s spodbujanjem uporabe orodij informacijske tehnologije.
4.Sklepi
Uredba o nadzoru je bistvena za zagotavljanje spoštovanja pravil SRP. Ta pravni instrument velja za enega od glavnih orodij za doseganje ciljev SRP ter zagotavljanje izvajanja ohranitvenih ukrepov in ukrepov upravljanja. Njegova načela in določbe obravnavajo težave, ki so v preteklosti privedle do velikega prelova in slabe skladnosti.
Države članice so na splošno izvedle glavne določbe uredbe o nadzoru in nobenega dvoma ni, da zadevne zainteresirane strani po šestih letih dobro sprejemajo ta pravni okvir. Vendar se pri izvajanju nekaterih določb zaradi zapletenosti pravil in časa, potrebnega za prilagoditev, v nekaterih primerih pojavljajo zamude.
Ocena je potrdila, da sedanji zakonodajni okvir ne ustreza povsem svojemu namenu, čeprav je uredba o nadzoru nedvomno prispevala k izboljšanju sistema nadzora ribištva in boljši skladnosti s SRP. Zainteresirane strani odločno pozivajo k boljši prilagoditvi nadzornega sistema novi SRP, s posebnim poudarkom na obveznosti iztovarjanja in izboljšanju sinergij z drugimi politikami, zlasti okoljsko in tržno.
Poleg tega je bilo pomanjkanje jasnosti nekaterih določb eden od dejavnikov, ki so privedli do včasih različnih pristopov k izvajanju na ravni držav članic, kar je škodovalo enakim konkurenčnim pogojem za gospodarske subjekte in s tem omajalo njihovo zaupanje v sistem. Zastarelost nekaterih določb, pomanjkanje prožnosti in občasno neučinkovito izvajanje držav članic ovirajo tudi uspešnost in učinkovitost sedanje pravne ureditve. V zvezi s tem je potrebna posebna pozornost glede določb o sankcijah in sistemu točk, nadaljnjem ukrepanju v zvezi s kršitvami, izmenjavi in souporabi podatkov, sledljivosti ter orodjih za spremljanje in poročanje o ulovu za plovila, krajša od 12 metrov.
5.Nadaljnji koraki
Prispevki držav članic in drugih zainteresiranih strani k temu poročilu poudarjajo več ključnih izzivov, ki jih morajo EU in njene države članice obravnavati, da bi zagotovile skladen, uspešen in učinkovit nadzorni sistem za ohranitvene ukrepe in ukrepe upravljanja za ribištvo ter spoštovanje pravil SRP. To vključuje tudi izboljšanje splošne uspešnosti uredbe o nadzoru s ciljem zagotoviti trajnostni ribolov ob hkratnem izboljšanju sinergije z drugimi politikami.
Komisija bo rezultate ocene predložila državam članicam in zadevnim zainteresiranim stranem za razpravo o učinkovitih rešitvah.
Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o trajnostnem upravljanju zunanjih ribiških flot in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1006/2008, SWD(2015) 636 final – 2015/0289 (COD).
Države članice uporabijo sistem točk za hude kršitve v skladu s členom 42(1)(a) Uredbe (ES) št. 1005/2008, na podlagi katerega imetnik dovoljenja za gospodarski ribolov prejme ustrezno število točk zaradi kršitve pravil skupne ribiške politike.
Resnost zadevne kršitve določi pristojni organ države članice, pri čemer upošteva merila, kot so vrsta škode, njena vrednost, gospodarski položaj kršitelja in obseg kršitve ali njena ponovitev.