28.6.2018

Uradni list Evropske unije

C 227/45

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora –

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Uspešno izvajanje javnega naročanja v Evropi in za njo

[COM(2017) 572 final]

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Spodbujanje naložb s prostovoljno predhodno oceno vidikov javnega naročanja za velike infrastrukturne projekte

[COM(2017) 573 final]

Priporočilo Komisije z dne 3. 10. 2017 o profesionalizaciji javnega naročanja – Vzpostavitev arhitekture za profesionalizacijo javnega naročanja

[C(2017) 6654 final – SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Poročevalec:

Antonello PEZZINI

Zaprosilo	Evropska komisija, 17. 11. 2017
Pravna podlaga	člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	24. 1. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	14. 2. 2018
Plenarno zasedanje št.	532
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	107/1/1

1. Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) je prepričan, da lahko le pregleden, odprt in konkurenčen sistem javnega naročanja na enotnem trgu zagotovi učinkovito javno porabo ter državljanom nudi blago in storitve visoke kakovosti, s tem da razvija pravo evropsko kulturo inovativnega, pametnega, trajnostnega in družbeno odgovornega javnega naročanja.

1.1.1

EESO glede tega priporoča, da se spodbuja uporaba „ekonomsko najugodnejše ponudbe“ kot merila za izbiranje ponudb, zlasti pri intelektualnih storitvah.

1.2

Odbor pozdravlja novi sveženj o javnem naročanju in poudarja potrebo po:

—	spodbujanju kakovosti in inovativnosti javnega naročanja,

—	vključevanju okoljskih in družbenih vidikov,

—	oblikovanju pametnejših in učinkovitejših postopkov javnega naročanja.

1.3

Odbor poudarja, da je pametna uporaba javnega naročanja zlasti pomembna pri reševanju svetovnih izzivov, kot so podnebne spremembe, pomanjkanje virov, neenakosti in starajoča se družba, saj podpira socialne politike, pospešuje prehod na bolj trajnostne in konkurenčne dobavne verige in poslovne modele ter malim in srednjim podjetjem (MSP) in socialnim podjetjem omogoča boljši dostop.

1.3.1

EESO meni, da je pomembno, da postanejo države članice bolj odprte za mehanizme prostovoljnega predhodnega ocenjevanja za večje infrastrukturne projekte.

1.3.2

Odbor poudarja, da je treba naročnike pritegniti k prostovoljni uporabi novega mehanizma predhodnega ocenjevanja z izdajanjem potrdil o skladnosti. EESO podpira profesionalizacijo vseh zainteresiranih strani in večje vključevanje socialnih podjetij za boj proti goljufijam in korupciji s spodbujanjem digitalne preobrazbe javnega naročanja.

1.4

Odbor zlasti ceni prizadevanja za izboljšanje dostopa MSP in socialnih podjetij do javnega naročanja in poudarja, da je na njihovi poti do popolne vključitve še veliko ovir: kot ukrepe za zagovarjanje in podporo priporoča posredovanje zbornic ali poklicnih združenj.

1.4.1

Socialni in okoljski vidiki so pridobili izrazit pomen pri kvalifikaciji javnih naročil. EESO poudarja vrednost in korist teh vidikov ter priporoča vključitev specifičnih vsebin s področja socialnih in okoljskih zadev v vse programe usposabljanja, tako na državni ravni kot na ravni EU.

1.4.2

Dobro bi bilo izpeljati kampanjo o uporabi tehnično-normativnih standardov – kot so ISO 14000 na področju okolja, ISO 26000 in SA 8000:2014 na področju družbene odgovornosti, ustrezne konvencije MOD (1) ter UNI 11648:2016 o vodji projektov in ISO 9000 na področju upravne/proizvodne kakovosti – ali podobnih tehničnih zahtev glede kakovosti, ki jih določa nacionalna zakonodaja, pri javnem naročanju, pri čemer bi se malim podjetjem pomagalo doseči te standarde z Evropskim socialnim skladom.

1.5

Odbor meni, da je treba odločno začeti s profesionalizacijo naročnikov, jim zagotoviti jasno priznavanje novo pridobljenih kvalifikacij ter jih opremiti s skupnim evropskim okvirom tehnoloških in digitalnih spretnosti, ki bi omogočil enoten pristop na celotnem evropskem notranjem trgu.

1.6

EESO ocenjuje, da bi bilo bolje, če bi Komisija namesto priporočila sprejela direktivo, saj bi tako zagotovila učinkovito in skladno arhitekturo za profesionalizacijo javnega naročanja.

1.7

Odbor meni, da je treba oblikovati javno dostopen elektronski register javnih naročil, da se omogočita širše vključevanje potencialnih zainteresiranih podjetij ter boljša presoja učinkovitosti in celovitosti postopka javnega naročanja.

1.8

Odbor meni, da je bistveno odločno ukrepanje EU za izboljšanje dostopa do trgov javnih naročil v državah, ki niso članice Unije, tudi državah pristopnicah in partnerskih državah evropske sosedske politike, na osnovi načela vzajemnosti in pod enakimi pogoji, kot veljajo za podjetja iz teh držav.

1.9

Po mnenju EESO bi morala priporočila Evropske komisije posameznim državam članicam spremljati pomembna spodbuda na področju usposabljanja, kar bi omogočilo dostop do strukturnih skladov in programov ter tehnično-normativnih standardov digitalizacije in sprejetje etičnega kodeksa javnega naročanja na evropski ravni.

1.10

EESO priporoča, da se spodbujata vključevanje in uporaba socialnih ukrepov kot strateških instrumentov za pospeševanje naprednih politik v tem sektorju.

1.11

EESO priporoča, da se preuči možnost uvedbe skupnega regulativnega režima, t. i. 28. režima, za čezmejna javna naročila, ki bi ga lahko naročniki sprejeli prostovoljno, z jamstvom, da v vsem evropskem gospodarskem prostoru veljajo enaki postopki.

2. Okvir in trenutno stanje

2.1

Javno naročanje je lahko ogromen trg za inovativne proizvode in storitve, če se uporablja strateško za spodbujanje gospodarstva in naložb, zlasti v okviru naložbenega načrta za Evropo, za večanje produktivnosti in vključenosti ter v odgovor na strukturne in infrastrukturne spremembe, ki so potrebne za spodbujanje inovacij in rasti.

2.2

Prek javnega naročanja se opravi znaten del nakupov v javnem sektorju in javnih naložb v evropsko gospodarstvo, saj javni organi EU vsako leto porabijo približno 19 % BDP EU za naročilo storitev, del in blaga.

2.2.1

Žal se v 55 % postopkov javnega naročanja kot merilo za dodelitev uporablja najnižja cena, pri tem pa se zanemarjajo kakovost, trajnost, inovativnost in socialna vključenost.

2.3

Devet od desetih večjih infrastrukturnih projektov ne poteka v skladu z načrti, določenimi v fazah izvajanja projekta, bodisi v zvezi s predvidenimi zneski bodisi v zvezi s predvidenimi roki in pogosto z do 50-odstotno prekoračitvijo stroškov (2).

2.4

Zakonodajni okvir za javno naročanje je običajno precej razčlenjen in zapleten, z izrazito razdrobljenim institucionalnim okvirom, ki ga upravljajo številni akterji na osrednji državni, regionalni in sektorski ravni, katerih naloge in funkcije niso vedno jasno opredeljene.

2.5

Upravljanje postopkov javnega naročanja in infrastrukturnih naložb terja izrazito razvite spretnosti javnih uprav na različnih ravneh, pri teh pa se je pokazalo več kritičnih točk, in sicer: neenake zmožnosti načrtovanja in pravočasnega prepoznavanja ustreznih orodij in sredstev; nezadostna profesionalizacija naročnikov; podvajanje javnih uprav v razmerju do vodenih proračunskih postavk; pomanjkanje sistematičnega zbiranja dokazil in neenotne podatkovne zbirke, ki jih urejajo različni subjekti, ki pogosto ne dosegajo ustrezne kakovosti in zadostne ravni zanesljivosti.

2.6

Leta 2014 sprejeti sveženj o javnem naročanju ni dokončno rešil tako zapletenega položaja.

2.7

V EU je uvajanje računalniških aplikacij za upravljanje javnih naročil še vedno počasno: leta 2016 so jih uporabljale le štiri države (3). To kaže na potrebo po večji uporabi novih tehnologij za poenostavitev in pospešitev postopkov oddaje javnega naročila.

3. Predlogi Komisije

3.1

Predstavljeni sveženj obravnava štiri glavna področja:

3.1.1

opredelitev prednostnih področij za izboljšanje – za razvoj strateškega pristopa k politikam javnega naročanja, osredotočenega na šest prednostnih nalog;

3.1.2

prostovoljno predhodno ocenjevanje večjih infrastrukturnih projektov in ustanovitev službe za pomoč uporabnikom, vključno z mehanizmoma obveščanja in izmenjave informacij, ki bo lahko v pomoč v zgodnji fazi projektov z ocenjeno vrednostjo nad 250 milijonov EUR in projektov, ki so za neko državo članico zelo pomembni in katerih vrednost presega 500 milijonov EUR;

3.1.3

priporočilo o profesionalizaciji uprav in javnih naročnikov, da se zagotovi, da imajo javni naročniki ustrezne poslovne spretnosti in znanja ter tehnično in postopkovno znanje, potrebne za spoštovanje pravil, in da se zagotovijo visoke inovacijske in trajnostne lastnosti ter najboljša stroškovna učinkovitost naložbe tudi v smislu družbene odgovornosti;

3.1.4

smernice za spodbujanje inovacij v okviru javnega naročanja blaga in storitev.

4. Splošne ugotovitve

4.1

Odbor z navdušenjem sprejema novi sveženj o javnem naročanju in poudarja, kot je pred časom že zapisal, da je potrebno „spodbujanje kakovosti in inovativnosti pri javnih naročilih, zmanjšanje nepotrebne birokracije, vključitev okoljskih in socialnih vidikov (za zaščito delovnih mest in primernih pogojev dela ter za podporo invalidom in drugim prikrajšanim skupinam)“ ter spodbujanje sprejemanja ekonomsko najugodnejše ponudbe in tudi možnosti, da se za intelektualne storitve izkoristi edina ponudba, ki velja za najboljšo, čeprav ni najcenejša.

4.2

Z uporabo okoljskih in socialnih meril bi zagotovili, da so javna naročila pametnejša in bolj učinkovita, zajamčili večjo profesionalizacijo, večjo udeležbo MSP, vključno s socialnimi podjetji, boj proti favoriziranju, goljufijam in korupciji ter spodbujali evropska javna naročila čezmejnega značaja (4).

4.3

Odbor poudarja, da je pametna uporaba javnega naročanja zlasti pomembna pri dokončnem spoprijemanju s svetovnimi izzivi, kot so podnebne spremembe in pomanjkanje virov ali starajoča se družba, saj podpira socialne politike, pospešuje prehod na bolj trajnostne in konkurenčne dobavne verige in poslovne modele ter MSP omogoča boljši dostop do možnosti javnega naročanja.

4.4

EESO meni, da je pomembno, da se države članice prostovoljno odločijo za vse večjo odprtost, ki bo:

—	zagotovila širšo uporabo strateškega javnega naročanja z mehanizmi prostovoljnega predhodnega ocenjevanja za večje infrastrukturne projekte;

—	spodbudila sistematično izmenjavo najboljših praks na področju javnega naročanja;

—	uvedla posodobljene modele za inovativno, zeleno in družbeno odgovorno javno naročanje.

4.5

Odbor meni, da se je treba odločno lotiti močne profesionalizacije javnih naročnikov, potrditi njihovo izpolnjevanje obveznih minimalnih zahtev ter jih opremiti s skupnim evropskim okvirom tehnoloških in digitalnih spretnosti, ki bi na podlagi enotnega centra strokovnega znanja in interaktivne podatkovne zbirke omogočil enoten pristop na celotnem evropskem notranjem trgu.

4.5.1

Glede na izrazit pomen, ki so ga v javnem naročanju pridobili socialni in okoljski vidiki, njihovo vrednost in jamstvo, ki ga upoštevanje teh vidikov prinaša pri doseganju ciljev socialne vključenosti ter družbene in okoljske trajnosti, EESO predlaga in priporoča, naj vsi programi usposabljanja, namenjeni večji profesionalizaciji osebja, ki je vključeno v javno naročanje, vključujejo specifične vsebine s področja socialne in okoljske zakonodaje in zlasti vsebine v zvezi s socialnimi in okoljskimi vidiki, ki jih predvideva zakonodaja o javnem naročanju.

4.5.2

Vključitev teh vidikov pomeni odziv na nove izzive, katerih cilj je v celoti izkoristiti potencial za strateški prispevek k doseganju horizontalnih političnih ciljev in družbenih vrednot, kot so inovacije, socialna vključenost ter gospodarska in okoljska trajnost.

4.5.3

Zato je po mnenju EESO treba zagotoviti strogo spoštovanje teh ukrepov, če so zavezujoči, in spodbujati njihovo uporabo, če gre za ukrepe, ki jih lahko naročniki uporabijo prostovoljno. EESO odločno poziva h kampanji za uporabo tehnično-normativnih standardov, kot so ISO 14000 na področju okolja, ISO 26000 in SA 8000:2014 na področju družbene odgovornosti, osem temeljnih konvencij MOD, Konvencija MOD št. 155 (higiena in varnost na delovnem mestu), konvencije MOD št. 131, 1 in 102 ter – na področju upravljanja/proizvodnje – UNI 11648:2016 o vodji projektov in ISO 9000 glede proizvodne kakovosti. Pri izvajanju tovrstnih standardov ter pri tehničnih specifikacijah novih generacij javnih naročil je treba močno podpreti MSP in podjetja socialne ekonomije, da ne bi bila izključena in da se jim zmanjšajo stroški.

4.5.4

Vključitev meril inovativnosti zlasti pri velikih infrastrukturnih projektih zahteva skupno strateško vizijo za izbiro ponudnika, bodisi na podlagi kvalitativnih meril stroškovne učinkovitosti bodisi ekonomsko ugodnih ponudb v skladu s pristopom, ki lahko vključuje socialna, okoljska in druga merila, kot so tista za krožno gospodarstvo.

4.5.5

Države članice prav tako premalokrat izkoristijo možnosti, ki jih zagotavljajo javna naročila glede uporabe socialnih meril in ukrepov kot strateških orodij za spodbujanje trajnostnih ciljev socialne politike, zato Odbor predlaga in priporoča, naj se odločno spodbudita vključitev in uporaba teh socialnih meril in ukrepov, ki jih podpira zakonodaja EU o javnem naročanju.

4.5.6

Odbor zlasti ceni prizadevanja za izboljšanje dostopa MSP in socialnih podjetij do trgov javnega naročanja in poudarja, da jih od vključitve ločuje še veliko ovir.

4.5.7

EESO meni, da bi bilo treba bolj poudariti odpravo teh ovir tudi s krepitvijo sistema pritožb. Pri tem bi bilo koristno in potrebno spodbuditi zbornice oziroma poklicna združenja h kolektivnemu reševanju sporov za manjša podjetja ter jih za to pooblastiti.

4.5.8

Treba bi bilo oblikovati javno dostopen elektronski register javnih naročil, da se omogočita širše vključevanje potencialnih zainteresiranih podjetij ter boljša presoja učinkovitosti in celovitosti postopka javnega naročanja.

4.5.9

Poleg tega bi bilo treba začeti izvajati pilotne projekte za povečanje udeležbe malih in srednjih podjetij prek poslovnih in inovacijskih posrednikov ter evropske pobude pilotnih programov usposabljanja za profesionalizacijo evropskih MSP, namenjene izboljšanju jezikovnega znanja malih podjetij in njihove seznanjenosti s postopki v osrednjih nabavnih organih.

4.6

EESO odločno podpira spodbujanje skupnih čezmejnih javnih naročil, zlasti za inovativne projekte in nadnacionalna infrastrukturna omrežja, in povečanje udeležbe malih podjetij prek poslovnih in inovacijskih posrednikov, pri čemer se visoka kakovost zahteva tudi pri podizvajalcih, katerih uporaba bi sicer morala biti omejena.

4.7

Odbor poudarja, da je pomembno odločno ukrepanje EU za izboljšanje dostopa do trgov javnega naročanja v državah, ki niso članice Unije, tudi državah pristopnicah in partnerskih državah evropske sosedske politike, na osnovi načela vzajemnosti in pod enakimi pogoji, kot veljajo za podjetja iz teh držav, tudi z oblikovanjem ustreznih določb v dvostranskih in večstranskih prostotrgovinskih sporazumih.

4.8

EESO soglaša z ustanovitvijo skupnega evropskega registra javno dostopnih pogodb, ki bi bil povsem povezljiv z nacionalnimi registri, kar bi z digitalno preobrazbo in uvedbo obveznih elektronskih javnih naročil do leta 2018 ter ob popolni zaščiti občutljivih podatkov in varstvu osebnih podatkov prispevalo k boljši preglednosti v zvezi z izbranimi ponudbami in njihovimi spremembami.

4.9

Odbor poudarja pomen strukturiranega dialoga s civilno družbo na osnovi razpoložljivosti odprtih in preglednih podatkov, da se oblikujejo boljša orodja za analizo, usmerjeno v potrebe politik, ter sistemi opozarjanja in sistemi za boj proti korupciji, tudi z večjo uporabo možnosti financiranja projektov.

4.10

Okrepiti je treba uporabniku prijazen mehanizem izmenjave informacij kot sredstvo za upravljanje z znanjem, ki bi ga lahko državni organi in naročniki uporabljali za izmenjavo najboljših praks, vzajemno učenje in izmenjavo izkušenj ter za oblikovanje evropske platforme za izmenjavo podrobnosti o projektih.

4.10.1

Občutno je treba povečati usposabljanje javnih naročnikov.

5. Partnerstvo med Evropsko komisijo, regionalnimi in državnimi organi in podjetji: predhodni mehanizem

5.1

Novi predhodni mehanizem, ki ga predlaga Komisija, je lahko po mnenju Odbora ustrezno orodje, če ostane prilagodljiv in prostovoljen ter omogoča neodvisno uporabo svojih treh sestavnih delov, in sicer:

—	službe za pomoč uporabnikom,

—	mehanizma za obveščanje pri infrastrukturnih projektih, katerih vrednost presega 500 milijonov EUR,

—	mehanizma za izmenjavo informacij,

ki jih je mogoče enostavno in neodvisno uporabiti za vsak projekt in ob popolnem spoštovanju načela zaupnosti.

5.2

EESO meni, da mora standardni obrazec za obveščanje ostati preprost in jedrnat ter da mora elektronski postopek zagotoviti zaupnost občutljivih podatkov.

5.3

EESO meni, da bi morala službo za pomoč uporabnikom sestavljati mreža podrejenih služb za pomoč uporabnikom na državni/regionalni ravni, ki bi zagotovile pomoč v neposredni bližini, pri čemer bi se lahko oprle na mreže, kot sta BC-Net in Solvit.

5.4

Mehanizem za izmenjavo informacij bi moral zagotoviti interaktivno, uporabnikom prijazno podatkovno zbirko, ki bi bila oblikovana v skladu s potrebami uporabnika, ter poseben usmerjevalni in nadzorni odbor predstavnikov naročnikov in podjetij držav članic.

5.5

Glede mehanizma predhodnega ocenjevanja Odbor poudarja, da je treba naročnike pritegniti k njegovi uporabi z izdajanjem potrdil o skladnosti na podlagi ocene Evropske komisije.

6. Arhitektura za profesionalizacijo javnega naročanja

6.1

Odbor se povsem strinja s priporočilom Komisije državam članicam. Vendar je mnenja, da bi bilo za zagotovitev učinkovite in skladne arhitekture za profesionalizacijo javnega naročanja bolje, če bi Komisija namesto preprostega priporočila, ki ni zavezujoče, sprejela direktivo.

6.2

Odbor meni, da bi se ta priporočila ustrezno upoštevala pod pogojem, da se uresniči naslednje:

6.2.1

pilotna pobuda skupnega usposabljanja za profesionalizacijo različnih javnih in zasebnih akterjev, ki so vključeni v postopke javnega naročanja, začenši s čezmejnimi javnimi naročili, s katero bi se opredelili spretnosti in znanja, ki bi jih moral imeti vsak strokovnjak za javno naročanje;

6.2.2

pooblastilo Evropskemu odboru za standardizacijo, Evropskemu odboru za elektrotehnično standardizacijo in Evropskemu inštitutu za telekomunikacijske standarde za oblikovanje tehnično-normativnih standardov digitalizacije postopka javnega naročanja, da se zagotovijo preglednost, dostopnost in popolna povezljivost;

6.2.3

hiter začetek izvajanja pilotnih projektov za povečanje udeležbe malih in srednjih podjetij ter socialnih podjetij prek poslovnih in inovacijskih posrednikov;

6.2.4

dostop udeležencev v postopku javnega naročanja do programa za pravosodje 2014–2020 za usposabljanje na področju pravosodja, vključno z jezikovnim izobraževanjem o pravni terminologiji, da se spodbudi razvoj skupne pravne in pravosodne kulture na področju javnega naročanja ter kulture vzajemnega učenja;

6.2.5

vključitev ukrepov za skupno profesionalizacijo udeležencev v postopku javnega naročanja na državni, regionalni in lokalni ravni med prednostne osi strukturnih skladov, zlasti Evropskega socialnega sklada;

6.2.6

zagotovitev 300 evropskih štipendij za udeležbo na ustreznih programih izobraževanja Evropskega inštituta za javno upravo v Maastrichtu in Akademije za evropsko pravo v Trierju;

6.2.7

sprejetje etičnega kodeksa javnega naročanja med udeleženci v postopku javnega naročanja na evropski ravni v okviru dialoga s civilno družbo, da se zagotovi tudi spoštovanje visokih družbenih in okoljskih standardov.

6.3

EESO upa, da se bo preučila možnost enotnega, dodatnega regulativnega režima za velika vseevropska naročila, da bi javni naročniki lahko prostovoljno uvedli ta osemindvajseti režim z enakimi pogoji in postopki po vsem enotnem trgu.

V Bruslju, 14. februarja 2018

Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Georges DASSIS

(1) Temeljne konvencije Mednarodne organizacije dela (MOD), Konvencija MOD št. 155 (higiena in varnost na delovnem mestu) ter konvencije MOD št. 131, 1 in 102.

(2) http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf.

(3) COM(2017) 572 final, drugo poglavje.

(4) UL C 191, 29.6.2012, str. 84.