2.2.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 34/38

Poročevalec:

Martin SIECKER

Soporočevalec:

Richard ADAMS

1.1

Lastniki ladij iz držav EU imajo v lasti približno 40 % svetovne trgovinske flote. Prav tako nanje odpade tretjina tonaže odsluženih ladij, ki se razgradijo z nasedanjem v obratih na obalah Južne Azije, ki ne ustrezajo standardom. EU je največji trg, ki odslužene ladje pošilja v razgrajevanje na nevaren in onesnažujoč način. Kot območje, iz katerega prihaja največ lastnikov ladij, je EU tudi posebno odgovorna za to, da regulativno uredi področje recikliranja ladij.

1.2

EESO meni, da obstajajo močni socialni in moralni razlogi za odpravo zlorabe neodgovornega razgrajevanja ladij s sistemom, s katerim se z odsluženo ladjo ustvari dodana vrednost, ki je dovolj velika, da se z njo plačajo višji stroški odgovornega recikliranja. Recikliranje ladij se bo verjetno večinoma še naprej izvajalo v državah z nizkimi stroški dela, vendar z boljšimi delovnimi in okoljskimi pogoji. Hkrati bodo s tem obrati za recikliranje v EU lahko postali bolj konkurenčni.

1.3

Ukrepi Mednarodne pomorske organizacije (IMO) so doslej imeli majhen učinek, čeprav si je treba še naprej prizadevati za oblikovanje splošnega pravno zavezujočega instrumenta v okviru tega foruma. EU ima lahko v tem procesu vplivno in dinamično vlogo. EU se že več let ukvarja z iskanjem učinkovite rešitve za neodgovorno razgrajevanje ladij in je doslej pripravila uredbo EU o recikliranju ladij, ki bo v celoti začela veljati najkasneje 31. decembra 2018. Vendar pa je temeljna pomanjkljivost, da lahko lastniki ladij zlahka obidejo uredbo z registracijo plovila pod zastavo države, ki ni članica EU.

1.4

V uredbi ni ekonomskega instrumenta, s katerim bi lahko Komisija vodila razvoj v želeno smer. V izjemno podrobnem poročilu je sedaj razvita zasnova za tovrsten instrument z uvedbo sheme za licenco za recikliranje ladje (ship recycling licence). Komisija bo do konca leta predstavila predlog, ki bo temeljil na tej zamisli, s katerim se bo lastnike ladij spodbujalo k socialno in okoljsko sprejemljivi razgradnji njihovih odsluženih plovil v obratih, ki jih je potrdila EU.

1.5

Prednost predlaganega finančnega mehanizma je sinergija, ki bi se ustvarila s sedanjim regulativnim okvirom. Nadzorni mehanizmi ne bi bili v nasprotju z nadzornimi mehanizmi uredbe. Za upravljanje in izvajanje tovrstne licence bi lahko poskrbele že obstoječe ustanove EU. Vendar EESO poziva Komisijo, naj oceni, ali je mogoče, da bi si trgovinske partnerice EU ta predlog razlagale kot protikonkurenčno vmešavanje v opravljanje mednarodnega ladijskega prevoza.

1.6

Sedanje škodljive prakse je mogoče odpraviti le tako, da se prizna odgovornost lastnikov ladij v skladu z načelom „onesnaževalec plača“ in se stroški odgovornega recikliranja vključijo v operativne stroške ladje. Pri tem morajo svojo vlogo prevzeti prevozniki in uporabniki pomorskega prevoza (razsutega) tovora in potnikov. Priznati morajo, da obstaja resen problem, in podpreti postopen in izvršljiv finančni mehanizem, kot je licenca za recikliranje ladje, ki bi ga lahko razširili po celem svetu pod okriljem IMO in s kampanjo obveščanja, ki bi presegala meje EU.

1.7

EESO podpira Evropsko komisijo pri teh prizadevanjih. Poleg tega, da so v skladu s politiko EU o družbi, ki reciklira, so lahko tudi pomemben korak naprej pri preoblikovanju nevarne in onesnažujoče industrije razgradnje ladij v Južni Aziji in preprečevanju, da bi se preselila kam drugam. EESO priznava potencial Konvencije iz Hongkonga, pod pogojem, da se vanjo vključijo načela uredbe EU o recikliranju ladij, in poudarja, da je potreben tudi finančni instrument. EU poziva, naj nudi tehnično pomoč obratom za razgradnjo po vsem svetu, da bodo izpolnjevali te zahteve.

2.1

Svetovno gospodarstvo brez ladjarstva ne bi delovalo. Vsako leto se približno 1 000 velikih čezoceanskih ladij (tankerjev, kontejnerskih, tovornih in potniških ladij) proda za razgradnjo. Več kot 70 % teh odsluženih ladij konča na obalah Indije, Bangladeša ali Pakistana, kjer se izvaja nevarna razgradnja. Ostale se razgradijo večinoma na Kitajskem in v Turčiji, kjer ustrezna infrastruktura omogoča čistejšo in varnejšo razgradnjo, pod pogojem, da se uporabljajo ustrezni postopki (1).

2.2

Večina vseh ladij, izvzetih iz uporabe, se razstavi na nedopusten način z metodo nasedanja ladij (angl. beaching). Po tej metodi se ladje prepeljejo na peščeno obalo, kjer jih razstavijo večinoma nekvalificirani delavci (v Bangladešu so bili prijavljeni tudi primeri dela otrok), brez popolnoma ustrezne opreme in z malo ali brez zaščite pred velikimi količinami sproščenih nevarnih snovi (2).

2.3

Industrija recikliranja ladij se je preselila v Vzhodno Azijo (na Kitajsko in na Tajvan) v sedemdesetih letih, ko so v Evropi začeli veljati strožji okoljski standardi in standardi zdravja pri delu. V osemdesetih letih so tudi v Vzhodni Aziji začeli veljati strožji predpisi, zato se je industrija preselila v Južno Azijo. V Indiji so v zadnjih tridesetih letih zabeležili 470 smrtnih primerov. V letu 2014 so v ladjedelnicah v Južni Aziji poročali o 25 smrtnih primerih in 50 primerih hudih poškodb. Lani je v ladjedelnicah v Bangladešu umrlo 16 delavcev, letos pa jih je tam umrlo že 12. Številni drugi delavci so utrpeli hude poškodbe ali pa so zboleli zaradi strupenih plinov in so umrli v mukah zaradi raka, ki ga je povzročila izpostavljenost nevarnim materialom, kot je azbest. Naravno okolje okrog teh obal, kjer se razstavljajo ladje, je močno degradirano (3).

3.1

V središču problema recikliranja ladij je pomanjkanje učinkovitega mednarodnega upravljanja, s katerim bi dosegli rešitev na svetovni ravni. Mednarodna pomorska organizacija (IMO) – agencija ZN – je pripravila Mednarodno konvencijo iz Hongkonga o varnem in okolju prijaznem recikliranju ladij, ki pa še ni ratificirana, zato še ni znano, kakšen bo njen učinek. Tako kot na mnogih drugih področjih lahko EU s spodbujanjem dobre prakse in praktičnih rešitev ponudi regulativni in zakonodajni okvir, s katerim se lahko dosežejo pozitivni rezultati po vsem svetu in zlasti učinkovito obravnavajo posebni ekstrateritorialni vidiki, značilni za ladjarstvo.

3.2

V skladu z mednarodnim pravom mora biti vsaka trgovska ladja registrirana v neki državi. Po podatkih Konference ZN za trgovino in razvoj (UNCTAD) je skoraj 73 % svetovnega ladjevja registriranega v državi, ki ni država, v kateri je registriran dejanski lastnik plovila, ali pa pluje pod zastavo take države. Med razlogi za registracijo ladje pod zastavo druge države so izogibanje davkom, možnost za izogibanje nacionalnim delovnim in okoljskim predpisom ter možnost za najem posadke iz držav z nižjimi plačami. Mnogi od teh odprtih registrov so znani tudi pod imenom zastava ugodnosti (flag of convenience) ali zastava neizpolnjevanja obveznosti (flag of non-compliance). To so zastave držav, ki so znane po tem, da zelo slabo upoštevajo mednarodno pravo. Približno 40 % vseh odsluženih ladij, razgrajenih na obalah Južne Azije, je bilo uvoženih pod zastavami ugodnosti ali zastavami neizpolnjevanja obveznosti, kot so zastave Saint Kitts in Nevis, Komori in Tuvalu. Te zastave za odslužene ladje se med obratovalno dobo ladij praktično ne uporabljajo in ponujajo poseben popust za zadnjo plovbo ter hitro in enostavno kratkotrajno registracijo brez pogojev državljanstva.

3.3

Le malo lastnikov ladij je sprejelo prostovoljne ukrepe za zagotovitev čistega in varnega recikliranja svojih zastarelih plovil. Manj kot 8 % ladij, prodanih za razrez, ima še vedno evropsko zastavo in te se večinoma razgradijo varno in trajnostno. Večina plovil, ki se jim izteče življenjska doba, se proda kupcem, ki plačajo v gotovini in plovilo prepeljejo na končno destinacijo v Južni Aziji. Večina lastnikov ladij nima opravkov z obrati za recikliranje: udobno se distancirajo od končne odstranitve in to prepustijo tem kupcem, specializiranim za odslužene ladje, ki so posredniki med lastniki ladij in obrati za razgradnjo. Ti poskrbijo za zadnjo plovbo ladje in njeno posadko ter uredijo potrebno dokumentacijo in postopke s pristojnimi na kraju razreza.

Na ta način ravnajo tako zasebni kot javni lastniki ladij.

3.4

Ta posel je dobičkonosen za:

3.5

Kljub temu, da od leta 2009 prihaja do prostovoljnih usklajenih ukrepov lastnikov ladij, kot so na primer smernice za pripravo popisa nevarnih materialov in drugi ukrepi za odslužene ladje, je bil leta 2015 Bangladeš, kjer so razmere najslabše, najbolj pogosta destinacija za odslužene ladje (4).

4.1

IMO je leta 2009 sprejel poseben instrument za ladjarstvo, Konvencijo iz Hongkonga, s katero se vzpostavlja regulativni okvir, katerega končni cilj je zagotoviti ustrezne enake trajnostne konkurenčne pogoje za recikliranje ladij po vsem svetu. V resnici natančnejši pregled pokaže, da ni tako. To je sicer majhen napredek, vendar so določbe o izvajanju in uveljavljanju šibke in dopuščajo zelo različne razlage, ni neodvisnega izdajanja potrdil ali preverjanja in v praksi je še vedno dovoljena neurejena razgradnja ladij na obalah.

4.2

Konvencija bo začela veljati šele 24 mesecev po tem, ko jo bo ratificiralo 15 držav, ki predstavljajo 40 % svetovne tonaže in katerih letne zmogljivosti za recikliranje ladij dosegajo vsaj 3 % skupne tonaže podpisnic. Doslej jo je ratificiralo le pet držav, med njimi je Panama edina velika država zastave, vendar nobena ne izpolnjuje pogojev glede zahtevanih zmogljivosti za razgradnjo ladij, da bi lahko konvencija začela veljati. Zato ni pričakovati, da bi konvencija kmalu začela veljati.

4.3

Še ena pobuda IMO, in sicer Mednarodni skrbniški sklad za recikliranje ladij (International Ship Recycling Trust Fund), ni prejela mednarodne podpore. Čeprav je IMO izvedel pozitivne reforme v pomorstvu na več področjih, te ne zajemajo učinkovitih ukrepov za razgradnjo ladij. Za industrijo recikliranja ladij je značilen trend selitve ali preselitve v države z nizkimi stroški dela, v katerih so okoljski standardi ter standardi zdravja in varnosti pri delu nizki in se ne izvajajo. „Pospeševalni“ vlogi teh držav je mogoče narediti konec le tako, da se za vsako posamezno ladjo zahteva oblikovanje posebnega finančnega sklada, ki se ga neodvisno upravlja. Ta sredstva se povrnejo, če se ladja odgovorno reciklira. Ladjarstvo je svetovni sektor, medtem ko je razgradnja ladij – 70 % vseh ladij se razgradi na treh obalah Južne Azije – regionalni škandal, za katerega je treba najti učinkovito rešitev.

4.4

V EU se ladje, izvzete iz uporabe, štejejo za nevarne odpadke in spadajo v področje uporabe Baselske konvencije, ki ureja vse vrste prevozov nevarnih odpadkov in je na ravni EU zajeta v uredbo o pošiljkah odpadkov. V teoriji bi to moralo preprečiti, da bi se ladje v evropski lasti razgrajevale na neodgovoren način. Lastniki ladij se tudi sistematično izogibajo predpisom konvencije in uredbe o pošiljkah odpadkov s prodajo plovil, ki se jim izteka življenjska doba, za gotovino, takoj ko ta plovila zapustijo vode EU na svoji zadnji plovbi. Vendar po začetku veljavnosti uredbe o recikliranju ladij znotraj EU za ladje, izvzete iz uporabe in pod zastavo države članice EU, od leta 2019 ne bodo več veljale določbe uredbe EU o pošiljkah odpadkov in Baselske konvencije, ki ureja vse vrste prevoza nevarnih odpadkov.

4.5

EU in države članice so po analizi zaključile, da tako Konvencija iz Hongkonga kot Baselska konvencija očitno zagotavljata enakovredno raven nadzora in izvrševanja za ladje, ki so opredeljene kot odpadek. Nevladne organizacije po vsem svetu, posebni poročevalec ZN za človekove pravice in strupene odpadke ter Evropski parlament in EESO so Konvencijo iz Hongkonga kritizirali, ker ne ponuja ustreznih rešitev.

4.6

EU se že več let ukvarja z iskanjem prave rešitve. Evropska komisija je leta 2007 o tej temi pripravila zeleno knjigo (5), ki ji je leta 2008 sledilo sporočilo (6), in leta 2012 še predlog uredbe EU o recikliranju ladij (7). Uredba je začela veljati 30. decembra 2013, vendar je njena uporaba v celoti obvezna šele od 31. decembra 2018. Z uredbo se uveljavlja predčasno izvajanje številnih zahtev Konvencije iz Hongkonga. Poleg tega uvaja evropski seznam odobrenih obratov za recikliranje ladij, kjer je treba razgraditi plovila, ki plujejo pod zastavo EU. Za te obrate so potrebni neodvisni postopki izdaje potrdil in nadzora. Uredba EU tudi presega Konvencijo iz Hongkonga z opredelitvijo strožjih standardov za obrate za recikliranje in upoštevanjem ravnanja z odpadki v povezanih obratih za obdelavo odpadkov in delavskih pravic.

4.7

Uredba EU je v primerjavi s predhodno objavljeno zeleno knjigo in sporočilom o tej temi precej manj odločna. V teh dveh dokumentih so bile težave, povezane z recikliranjem ladij v Južni Aziji, zelo natančno analizirane in izraženo je bilo prepričanje, da je treba sprejeti odločne ukrepe za odpravo nevzdržnih pogojev v teh državah. Ukrepi, predvideni v uredbi EU, pa teh problemov ne odpravljajo. Medtem ko uredba EU določa visoke standarde za obrate za recikliranje ladij, ki dejansko izključujejo neurejeno razgradnjo ladij na obalah, ki ne ustreza standardom, lahko lastniki ladij zelo enostavno obidejo te standarde s prenosom lastništva ali z registracijo ladje pod zastavo države, ki ni članica EU. Kot je ugotovil EESO, očitno ni bilo politične volje, da bi terjali od ladjarstva, da prevzame odgovornost, po njegovem mnenju pa bi Komisija morala pripraviti boljši, bolj domiseln in drznejši predlog z več pobudami in v skladu z ambicioznostjo svojih predhodnih dokumentov (8).

5.1

V uredbi ni ekonomskega instrumenta, s katerim bi lahko Komisija vodila razvoj v želeno smer. Temeljno pomanjkljivost, namreč da lahko lastniki ladij zlahka obidejo uredbo z registracijo pod zastavo države, ki ni članica EU, je Komisija priznala v prvotnem predlogu leta 2012, ki je vseboval določbo o „odgovornosti predzadnjega lastnika“. Medtem ko je bila ta določba v tristranskih pogajanjih zavrnjena, je EP poskrbel za to, da se v uredbo vključi člen, v skladu s katerim mora Komisija proučiti morebitne alternativne finančne mehanizme.

5.2

Komisija je julija 2016 objavila novo študijo, ki so jo izvedli Ecorys, DNV-GL in Univerza Erasmus iz Rotterdama, o „licenci za recikliranje ladje“ (ship recycling licence), ki naj bi lastnike ladij spodbudila k prevzemu odgovornosti za čisto in varno razgradnjo ladij.

5.3

Z licenco za recikliranje ladje bi se za vsako ladjo ustanovil namenski sklad, ki bi ga hranila velika finančna institucija, kjer bi se zbiral kapital za financiranje varnega in trajnostnega recikliranja. Znesek za licenco bi se določil s kombinacijo tonaže, vrste prevoza, pogostosti zasidranja v pristaniščih EU, zasnove ladje na podlagi načela od zibelke do zibelke in prisotnosti strupenih materialov na krovu. Kapital bi ustvarjali lastniki ladij, ki bi ob vsakem zasidranju v pristanišču EU plačali ustrezen prispevek v sklad, povezan s konkretno ladjo.

5.4

Na koncu življenjske dobe bi se lahko zahtevala povrnitev teh sredstev iz sklada, če se ladja dejansko reciklira v odobrenem obratu EU, in bi se tako nadomestila izguba prihodka zaradi odgovorne razgradnje. Komisija bo do konca leta predlagala uradno stališče o tej študiji.

5.5

Velika prednost predlaganega finančnega mehanizma je sinergija, ki bi se ustvarila s sedanjim regulativnim okvirom. Zlasti nadzorni mehanizem v okviru predlaganega finančnega instrumenta bi zelo dobro deloval z obstoječimi nadzornimi mehanizmi v uredbi EU o recikliranju ladij, kot je inšpekcijski pregled obratov na terenu pred njihovo vključitvijo na evropski seznam ali po njej. Licenco bi lahko vključili tudi na seznam potrdil, ki jih redno preverja pomorska inšpekcija v okviru predhodnih obveznosti. Prav tako se zdi obstoječa Evropska agencija za pomorsko varnost (EMSA) najprimernejša za opravljanje inšpekcije in izdajo licenc, medtem ko bi bila katera od evropski finančnih ustanov, kot je Evropska investicijska banka (EIB) ali Evropski investicijski sklad, najprimernejša za upravljanje prihodkov iz morebitne licence za recikliranje ladje. EESO poziva Komisijo, naj oceni, ali je mogoče, da bi si trgovinske partnerice EU ta predlog razlagale kot protikonkurenčno vmešavanje v opravljanje mednarodnega ladijskega prevoza.

5.6

Tak sklad bi nekoliko sovpadal s predlogom EESO, da se podpre večja in vzdržna industrija recikliranja ladij v Evropi. V EU je na voljo dovolj obratov, ki se ne uporabljajo več za izgradnjo in popravilo ladij, so pa zelo primerni za njihovo razstavljanje in recikliranje. To se tudi zelo dobro ujema z načrti EU, da se razvije v trajnostno družbo, ki reciklira, s krožnim gospodarstvom, v katerem se odpadki z domiselnim in dovršenim sistemom recikliranja predelajo v surovine. Glede na izmenično nestanovitne in nenehno rastoče cene surovin in visoko stopnjo brezposelnosti v številnih evropskih državah članicah ter dejstvo, da se izteka življenjska doba ekonomske rentabilnosti številnih naftnih ploščadi, bi to lahko bilo izjemno dobičkonosno za vso Evropo. Poleg tega bi lahko sektor razgradnje odsluženih ladij pomenil priložnost za razvoj obmorskih območij ter usposabljanje mladih in brezposelnih za nove poklice.

5.7

Komisija je 12. aprila 2016 objavila tehnične smernice za vključitev obratov za recikliranje ladij na evropski seznam odobrenih obratov za recikliranje ladij v okviru uredbe EU o recikliranju ladij. Obrati, ki se želijo uvrstiti na seznam, morajo zagotoviti varnost in zdravje pri delu, nadzorovati onesnaženje – vključno z ustreznim ravnanjem z odpadki v povezanih obratih za obdelavo odpadkov – in uveljavljanje mednarodnih pravic delavcev. Za uvrstitev na seznam lahko zaprosijo obrati znotraj in zunaj EU. Poleg obratov iz EU se bodo na seznam, ki bo objavljen do konca leta, najverjetneje uvrstile tudi boljše ladjedelnice s Kitajske in iz Turčije. Obrati za recikliranje, ki ladje razgrajujejo z nasedanjem na obalah, so že zaprosili za uvrstitev na seznam EU. EESO se strinja s Parlamentom in Komisijo, da sedanje metode nasedanja na obalah ne bi smeli sprejeti na seznam EU.

5.8

Če Evropa želi, da se njene ladje razgradijo na odgovoren način, je smiselno, da se zagotovi, da se ti stroški vključijo v operativne stroške plovil. V tržnem gospodarstvu ni nič zastonj, vse ima svojo ceno. Pri odgovorni razgradnji ladij se ta cena plača v denarju. Pri neodgovorni razgradnji se del te cene plača v drugih vrednostih, kot sta uničenje lokalnega okolja in izguba človeških življenj. Ker EU teh vrednosti ne želi sprejeti kot zakonito plačilno sredstvo, tudi ne bi smela dopuščati, da se zakonito uporabljajo v plačilnem prometu z državami v razvoju zunaj EU.

5.9

Vse kaže na to, da bo v obdobju presežnih zmogljivosti in nizkih dobičkov v sektorju velika večina lastnikov ladij nasprotovala vsakršnim ukrepom, ki bodo pomenili višje stroške. Vendar pa bodo posledice za lastnike ladij majhne. Za spremembo vedenja 42 % lastnikov ladij se bodo po ocenah zaradi ukrepov operativni stroški manjših ladij povečali za 0,5 %, operativni stroški največjih kategorij ladij pa za okrog 2 %. S povišanjem plačil za licenco in/ali skrajšanjem obdobja akumulacije kapitala se bo odstotek ladij, ki se prodajo za trajnostno razgradnjo, povečal za do 68 %. Po ocenah iz poročila naj bi do 97 % ladij, ki plujejo v evropska pristanišča, zbralo dovolj sredstev za odgovorno recikliranje (9).

5.10

Sredstva sklada, povezanega z licenco za recikliranje ladje, morajo ustrezati višini stroškov za odgovorno recikliranje in sistem dajatve mora enako veljati za vse prevoznike, ki se zasidrajo v pristaniščih EU. Vendar pa regionalnega ukrepa (ki se izvaja na eni celini), kot je licenca EU za recikliranje ladij, ni mogoče učinkovito izvajati na svetovni ravni brez sodelovanja lastnikov ladij in IMO. Finančni instrument EU, ki bi veljal za vse ladje, ki se zasidrajo v pristaniščih EU, bi lahko privedel do te rešitve na svetovni ravni, ki bi jo lahko razširili prek IMO. Vlade držav članic, kjer imajo stalno prebivališče lastniki flot, si morajo močno prizadevati za sprejem potrebne zakonodaje v skladu s politiko za boj proti goljufijam in smernicami Svetovne trgovinske organizacije.

5.11

Tudi dobro obveščena javnost lahko sooblikuje in podpre politično odločenost. Poročanje o nemogočih pogojih v večini obratov za recikliranje v Južni Aziji ima nekaj učinka, vendar pa trenutno zaskrbljeni posamezniki ne morejo neposredno vplivati na ladjarstvo z nakupom ali bojkotom ustreznih ladijskih storitev. To je treba spremeniti, tako da se od podjetij, ki so pomembni uporabniki storitev pomorskega prevoza, zahteva, da svoje blago pretovarjajo na plovilih, za katera so bili sprejeti odgovorni in nepreklicni ukrepi v zvezi z iztekom življenjske dobe.

5.12

Tako kot na mnogih drugih področjih mora EU s spodbujanjem dobre prakse in praktičnih rešitev prevzeti svojo vlogo in lahko ponudi podporni regulativni okvir, s katerim se lahko dosežejo pozitivni rezultati po vsem svetu in zlasti učinkovito obravnavajo posebni ekstrateritorialni vidiki, značilni za ladjarstvo.