EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 15.12.2016

COM(2016) 797 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju režima posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije (POSEI)

1.Uvod

Najbolj oddaljene regije se zaradi svojega geografskega položaja (oddaljenost, otoška lega, majhnost, težavna topografija in podnebje) spopadajo s posebnimi socialnimi in gospodarskimi težavami, povezanimi s preskrbo s hrano in kmetijskimi proizvodi, ki so temeljni za prehrano ali kmetijsko proizvodnjo.

Položaj najbolj oddaljenih regij je priznan v členu 349 Pogodbe o delovanju Evropske unije. V okviru različnih politik je bilo sprejetih nekaj posebnih ukrepov za ublažitev obstoječih pomanjkljivosti, za podporo gospodarskemu in socialnemu razvoju ter za lažje izkoriščanje prednosti skupnega trga. V zvezi s tem so bili v okviru režima POSEI izvedeni posebni ukrepi za kmetijstvo (poseben program za rešitev težav, ki izhajajo iz oddaljenosti in otoške lege najbolj oddaljenih regij). 

2.Program POSEI: začetki, razvoj in sedanji položaj

Režim POSEI je bil vzpostavljen leta 1989 za francoske čezmorske departmaje (Guadeloupe, Martinik, Francoska Gvajana, Reunion in od leta 2014 Mayotte), leta 1991 pa je bil uveden še za Kanarske otoke, Azore in Madeiro.

Leta 2006 je bil režim s sprejetjem Uredbe Sveta (ES) št. 247/2006 z dne 30. januarja 2006 1 temeljito spremenjen, da bi se s programskim pristopom izboljšali preskrba s hrano in lokalni kmetijski proizvodi. Zadevne države članice so nato Komisiji v odobritev leta 2006 predložile celovite programe.

Navedena uredba je bila nekajkrat spremenjena tako, da so bili upoštevani pregled skupne ureditve trga za sektorja sladkorja in banan iz leta 2006 2 , leta 2009 sistematski pregled reforme ter leta 2007 in 2008 drugi prenosi neposrednih pomoči 3 .

Nekatere določbe režima POSEI so bile pregledane leta 2013 v okviru usklajevanja z Lizbonsko pogodbo. Uredba (EU) št. 228/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. marca 2013 ter delegirani in izvedbeni akt, to sta Uredba Komisije (EU) št. 179/2014 z dne 6. novembra 2013 in Uredba Komisije (EU) št. 180/2014 z dne 20. februarja 2014 4 .

Režim POSEI se financira iz Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS). V Uredbi (EU) št. 228/2013 je določena letna zgornja meja za posamezno državo članico: francoski čezmorski departmaji: 278,41 milijona EUR, Kanarski otoki: 268,42 milijona EUR ter Azori in Madeira: 106,21 milijona EUR. Dodatni enkratni znesek za sektor banan v višini 40 milijonov EUR je bil izjemoma dodeljen za leto 2013.

S programom POSEI se v najbolj oddaljenih regijah nadomeščajo ukrepi iz prvega stebra skupne kmetijske politike, razen tistih, ki so del skupne ureditve trga (SUT) za sadje in zelenjavo, vino in čebelarstvo.

Slika 1 v Prilogi prikazuje finančna sredstva, ki jih je v obdobju 2006–2014 dodelila država članica.

3.Pravna podlaga poročila

Člen 32(3) Uredbe (EU) št. 228/2013 določa, da mora Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predložiti poročilo, iz katerega je razviden vpliv ukrepov, sprejetih v okviru tega režima do 30. junija 2015. Komisija je v skladu s členom 35 5 leta 2013 začela izvajati javno posvetovanje, po katerem je bila sprejeta odločitev, da se izvede neodvisna zunanja ocena režima POSEI za obdobje 2006–2014 v okviru programa REFIT, da bi se prispevalo k poročilu o izvajanju, zahtevanem v členu 32(2), in ugotovilo, ali je treba režim morda spremeniti.

Delo zunanjega ocenjevalca (avtomatizirana izmenjava podatkov: analiza za ekonomsko odločitev) je potekalo od junija 2015 do avgusta 2016. Pri sprejetju tega poročila Komisije o izvajanju se upoštevajo rezultati navedenega ocenjevanja, ki je bilo izvedeno v okviru programa REFIT in bo uradno končano, ko bodo službe Komisije pripravile delovni dokument služb.

To poročilo o izvajanju se nanaša na izvajanje režima v obdobju 2006–2014

4.Cilji, režim in načrtovanje

Cilj režima POSEI je prispevati k uresničitvi naslednjih ciljev, kakor so opredeljeni v členu 2 Uredbe (EU) št. 228/2013:

·zagotovitev preskrbe najbolj oddaljenim regijam z osnovnimi kmetijskimi proizvodi;

·zagotovitev razvoja dejavnosti za raznolikost živali in rastlin ter

·ohranitev razvoja in okrepitev konkurenčnosti tradicionalnih kmetijskih dejavnosti.

V okviru programov sta bili izvedeni dve vrsti ukrepov, in sicer posebni režim preskrbe ter podpora lokalni proizvodnji.

Ukrepa morata biti v skladu s pravom EU ter s skupno kmetijsko politiko (SKP) in drugimi politikami EU.

4.1.Posebni režimi preskrbe

Za zagotovitev preskrbe z osnovnimi kmetijskimi proizvodi za prehrano ljudi, predelavo in kmetijske vložke z zmanjšanjem dodatnih stroškov, ki nastanejo zaradi posameznih pomanjkljivosti, sta predvideni dve vrsti podpore:

·uvozi iz tretjih držav: neposredni uvoz izbranih kmetijskih proizvodov se lahko oprosti veljavnih uvoznih dajatev;

·preskrba s proizvodi iz Unije: pomoč se lahko dodeli za preskrbo najbolj oddaljenih regij s proizvodi iz Unije.

Z Uredbo (EU) št. 228/2013 so bile določene zgornje meje za posebni režim preskrbe: 72,7 milijona EUR za Kanarske otoke, 26,9 milijona EUR za francoske čezmorske departmaje ter 21,2 milijona EUR za Azore in Madeiro. Količina proizvodov, ki bi jim bilo treba dodeliti podporo v okviru posebnega režima preskrbe, se določi vsako leto na podlagi napovedi, ki jih pripravi zadevna država članica. Posebni režim preskrbe ne sme škodovati lokalni proizvodnji in njeni rasti.

4.2.Podpora lokalni proizvodnji

S podporo lokalni proizvodnji se podpirajo lokalna proizvodnja, predelava in trženje lokalnih kmetijskih proizvodov.

V program POSEI sta vključeni dve vrsti podpore lokalni proizvodnji:

·ukrepi za tradicionalno proizvodnjo, ki zaobjemajo zgodovinske izvozne sektorje (kot je sektor banan v Zahodni Indiji in na Kanarskih otokih);

·ukrepi za tako imenovane „diverzificirane proizvode“, načeloma za lokalno prehrano (sadje in zelenjava ter živalska proizvodnja).

Navzkrižna skladnost se uporablja za plačila, dodeljena kmetom v okviru skupne kmetijske politike, ter vzpostavlja povezavo med plačili in tem, da kmetje upoštevajo vrsto pravnih predpisov EU za okolje, javno zdravje ter zdravje živali in rastlin.

4.3.Načrtovanje, ki ga izvedejo države članice

V režimu POSEI so ukrepi v okviru posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji podrobno opredeljeni v posameznih programih. Vsak nacionalni program je tako precej specifičen in pripravljen v skladu s prednostnimi nalogami, ki so jih določili nacionalni organi za svoj kmetijski sektor v tesnem sodelovanju z zainteresiranimi stranmi. Te prednostne naloge se lahko prilagajajo letno glede na izražene potrebe, in sicer s spremembami programa (člen 40 Uredbe (EU) št. 180/2014).

Države članice vsako leto do 30. septembra predložijo letno poročilo o izvajanju svojega programa za preteklo leto (člen 39(1)).

4.3.1.Program POSEI za Francijo

Posebni režim preskrbe je usmerjen pretežno v osnovne kmetijske proizvode za lokalno industrijo predelave krme in za kmetijsko-živilsko predelovalno industrijo (26,9 milijona EUR leta 2014, 10 % sredstev, dodeljenih iz sklada EKJS v okviru programov POSEI). Največ sredstev v okviru posebnega režima preskrbe prejema Reunion, ki mu sledita Guadeloupe in Martinik.

Podpora lokalni proizvodnji vključuje skupino ukrepov, ki podpirajo različne dele vrednostne verige: podporo (i) sektorju banan (129,1 milijona EUR, dodeljenih leta 2014), (ii) sektorju sladkorja, sladkornega trsa in ruma (74,86 milijona EUR), (iii) diverzifikaciji posevkov (14 milijonov EUR), (iv) živinorejskemu sektorju (31,55 milijona EUR) ter (v) tehnični podpori (2 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni preskrbi v okviru programov POSEI je bilo 81,2 % proračunskih sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (51,3 % za sektor banan ter 30 % za sektorje sladkornega trsa, sladkorja in ruma).

Francija od leta 2009 dodatno dodeljuje nacionalna finančna sredstva (40 milijonov EUR), in sicer izključno za diverzifikacijske ukrepe v okviru podpore lokalni proizvodnji.

4.3.2.Program POSEI za Španijo

Posebni režim preskrbe je usmerjen na kmetijske proizvode za predelavo in neposredno prehrano ljudi (66,9 milijona EUR, dodeljenih za leto 2014, 25 % sredstev, dodeljenih iz sklada EKJS v okviru programov POSEI, kar je najvišji delež v okviru posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji v najbolj oddaljenih regijah). Posebni režim preskrbe je z vidika ciljev in upravljanja precej nepovezan z ukrepi za podporo lokalni proizvodnji.

Podpora lokalni proizvodnji vključuje tri skupne ukrepov: podporo (i) sektorju sadja in zelenjave (35,7 milijona EUR), (ii) sektorju banan (141,1 milijona EUR) ter (iii) živalski proizvodnji (24,7 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 72 % proračunskih sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (71 % za sektor banan in 1 % za sektor paradižnikov za izvoz).

Španija dodeljuje dodatna nacionalna finančna sredstva (za podporo lokalni proizvodnji), katerih obseg se je s 46,5 milijona EUR leta 2009 zmanjšal na 17,3 milijona EUR leta 2014 6 .

4.3.3.Program POSEI za Portugalsko

Portugalski program zajema dva precej različna podprograma – prvega za Azore (76,7 milijona EUR leta 2014) in drugega za Madeiro (29,5 milijona EUR) 7 .

Na Azorih je posebni režim preskrbe usmerjen na žita in druge stranske proizvode za industrijo pridelave krme in živinorejski sektor; posebni režim preskrbe na Madeiri je usmerjen tudi na proizvode za živalski vložek, vendar v manjši meri, in vključuje tudi proizvode za prehrano ljudi. Celotni dodeljeni znesek za posebni režim preskrbe za leto 2014 znaša 16,32 milijona EUR (15,5 % zneska, dodeljenega iz sklada EKJS v okviru programov POSEI).

Podpora lokalni proizvodnji za Azore vključuje pet ukrepov: podporo (i) živalski proizvodnji (57,04 milijona EUR), (ii) lokalnim posevkom (10,71 milijona EUR), (iii) predelavi (1,18 milijona EUR), (iv) trženju (1,35 milijona EUR) in (v) tehnični podpori (0,5 milijona EUR). Iz proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 81,1 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (mleko in meso).

Podpora lokalni proizvodnji za Madeiro temelji na treh ukrepih: (i) osnovni podpori za kmete (6,5 milijona EUR), podpori za (ii) kmetijsko in živinorejsko vrednostno verigo (11 milijonov EUR), ter (iii) trženju lokalnih proizvodov (1,6 milijona EUR). Iz skupnega proračuna EKJS za podporo lokalni proizvodnji v okviru programov POSEI je bilo 57 % sredstev dodeljenih za tradicionalno proizvodnjo (sektorjema banan in vina).

4.3.4.Povzetek programov

Strateške odločitve držav članic za porazdelitev med posebnim režimom preskrbe in podpori lokalni proizvodnji se precej razlikujejo, kot je poudarjeno v Prilogi na sliki 2 za posebni režim preskrbe in na sliki 3 za posebni režim preskrbe in podporo lokalni proizvodnji.

Pri posebnem režimu preskrbe so Azori in francoske najbolj oddaljene regije usmerjeni na žita in druge stranske proizvode za sektor pridelave krme. Kanarski otoki, ki posebnemu režimu preskrbe dajejo največjo pomembnost (25 % dodeljenih sredstev v okviru programov POSEI), in Madeira so prav tako usmerjeni na proizvode za neposredno prehrano ljudi in na podporo predelavi.

V vseh najbolj oddaljenih regijah se podpora lokalni proizvodnji zagotavlja pretežno za tradicionalne izvozne sektorje, v okviru katerih je 75 % zbranih proračunskih sredstev namenjenih ukrepom podpore lokalni proizvodnji za obdobje 2006–2014. Visok delež dodeljenih sredstev za navedene sektorje v celotnem obdobju potrjuje, da si države članice prednostno prizadevajo za njihovo ohranitev. Tradicionalna proizvodnja v navedenem obdobju večinoma ohranja raven dodeljenih sredstev, razen v sektorju mleka na Azorih, kjer so se dodeljena sredstva povečala za 10 %. Skupni proračun za „diverzificirane“ proizvode se je za večino najbolj oddaljenih regij od leta 2014 povečal za 34 %, vendar je ostal nespremenjen za Kanarske otoke in se zmanjšal za Madeiro.

5.Finančno izvajanje

Skupno izvajanje je obsežno, kot je razvidno iz letnih poročil o izvajanju, ki so jih predložile države članice: za Španijo se je povečalo z 72 % leta 2006 na 99 % leta 2014, za Francijo s 86 % na 98 % in za Portugalsko s 96 % leta 2007 na 98 % leta 2014.

Podrobna poraba dodeljene finančne pomoči za obdobje 2006–2014 je predstavljena v preglednici 1 v Prilogi.

6.Ocena režima

6.1.Zagotovitev preskrbe s kmetijskimi proizvodi

S programi POSEI je bila zagotovljena preskrba s proizvodi, ki so jih posebej izbrale najbolj oddaljene regije v okviru proračunskih omejitev za posebne režime preskrbe in zmanjšanih dodatnih stroškov. V obdobju pregleda so bile predvidene bilance preskrbe za posebne režime preskrbe, ki so jih pripravile države članice, skoraj v celoti uporabljene za preskrbo s proizvodi iz Unije in ne iz tretjih držav, razen na Kanarskih otokih in v manjši meri Madeiri. Študija primera za žita in mleko v prahu kaže, da se s posebnim režimom preskrbe dodatni stroški, ki nastanejo zaradi „največje obrobnosti“, zmanjšajo za od 45 do 80 %.

6.2.Usklajenost med posebnimi režimi preskrbe in podporo lokalni proizvodnji

Na splošno sta bila instrumenta posebnega režima preskrbe in podpore lokalni proizvodnji uporabljena na usklajen način. Večinoma se proizvodi, podprti s posebnim režimom preskrbe, razlikujejo od proizvodov, za katere je dodeljena podpora lokalni proizvodnji. Ti proizvodi si torej ne konkurirajo. V redkih primerih morebitne konkurence, na primer v sektorju mesa na Kanarskih otokih, je za lokalne proizvode, za katere je dodeljena podpora lokalni proizvodnji, namenjena večja podpora kot za proizvode, za katere je dodeljena podpora v okviru posebnega režima preskrbe.

6.3.Ohranjanje kmetijskih dejavnosti

Podpora za programe POSEI je olajšala ohranjanje kmetijskih proizvodnih dejavnosti z vidika količine, območij in v manjši meri števila kmetov v večini sektorjev ter zagotovila zaposlitev približno 140 000 ljudi in 123 000 LDE 8  v celotni vrednostni verigi v vseh najbolj oddaljenih regijah. Močno je prispevala tudi k dohodkom.

Programi so učinkovito pokrili večino (če ne vseh) posebnih potreb v celotnem obdobju, čeprav so taki ukrepi bolj primerni za nekatere regije kot druge, kar je odvisno od vrste potrebe in teže proizvodnih dejavnosti v proračunu. Porazdelitev podpore za programe POSEI se je med upravičenci znatno razlikovala in jo je mogoče pojasniti z dolgotrajnimi tradicionalnimi kmetijskimi strukturami.

Zdi se, da je podpora za programe POSEI omejila vpliv na izboljšanje konkurenčnosti, saj temelji pretežno na ukrepih za omejitev stroškov poslovanja. Vendar se z drugimi instrumenti, zlasti tistimi v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), podpirajo ukrepi za okrepitev konkurenčnosti zadevnih kmetijskih sektorjev.

6.3.1.Tradicionalna proizvodnja

Programi POSEI so v sektorju banan prispevali k ohranjanju proizvodnje v štirih najbolj oddaljenih regijah. Območja se niso spreminjala na Martiniku in Madeiri, na Guadeloupu pa se je njihov delež povečeval za 3,2 % na leto. Obseg proizvodnje se ni spreminjal na Kanarskih otokih in na Madeiri ter se je povečal na Martiniku (4,3 % na leto) in na Guadeloupu (8,6 %). Prizadevanja so bila usmerjena v zmanjšanje proizvodnih stroškov in spodbujanje standardov kakovosti, tržnih strategij in uporabo oznak (na primer „Plátano de Canarias“, „banane française“). Poleg tega se je poskušala zmanjšati uporaba pesticidov, kakršni so navedeni v „Plan for Sustainable Bananas“ (načrt za trajnostni razvoj sektorja banan) v Zahodni Indiji. V navedenem sektorju zbujajo zaskrbljenost sedanja in prihodnja pogajanja s tretjimi državami, zlasti z Latinsko Ameriko, v zvezi z dostopom do trga Unije za banane, proizvedene v regijah s cenejšo delovno silo, po preferencialni tarifi.

V sektorju sladkorja je podpora za programe POSEI prispevala k ohranjanju proizvodnje in obdelovalnih območij. Število proizvajalcev se je v navedenem obdobju zmanjševalo vzporedno z rastjo povprečne velikosti kmetij. S programi POSEI se podpirajo zlasti cene sladkornega trsa, ki se plačajo proizvajalcem, medtem ko se s programi razvoja podeželja in raziskovalnimi dejavnostmi rešujejo vprašanja, povezana s konkurenčnostjo (na primer ponovno sajenje, razvoj novih rastlinskih sort in kmetijskih praks). V tem sektorju je poudarjena ključna pomembnost ohranjanja sladkornega trsa ne glede na razvoj dodatnih kmetijskih dejavnosti na navedenih kmetijah, pri čemer se upošteva socialno-gospodarski vpliv te proizvodnje, zlasti na Guadeloupu in Reunionu. V navedenem sektorju zbujajo zaskrbljenost ukinitev kvot za sladkor leta 2017 in sedanja pogajanja s tretjimi državami za dostop do trga Unije za posebne vrste sladkorja, ki se prav tako proizvajajo v najbolj oddaljenih regijah.

Površina za proizvodnjo paradižnikov za izvoz se je na Kanarskih otokih kljub načrtu za prestrukturiranje, ki se je začel izvajati leta 2009, močno zmanjšala, in sicer z 2 478 ha leta 2006 na 787 ha leta 2014. Navedeni sektor je izgubil svojo glavno primerjalno prednost, ki je temeljila na osredotočenosti izvoza na evropske trge v zimskih mesecih, zaradi konkurence iz Maroka, španske celine ter severno- in srednjeevropske proizvodnje. Tržni delež se je v navedenem sektorju močno zmanjšal. Nedavno se je začel leta 2016 izvajati nov načrt za ohranitev sedanjega območja in proizvodnje.

Programi POSEI so prispevali k ohranitvi mlečne proizvodnje na Azorih. Čeprav se skupno število kmetij, specializiranih za mlečno proizvodnjo, zmanjšuje (–3 % na leto), je ta upad manjši kot v EU (–5 %). Kljub upadu na mlečnih kmetijah se je proizvodnja povečala, zlasti zaradi povečanja povprečnega števila krav na kmetijo. Vrednotenje lokalnega svežega mleka je precej šibko in bi se lahko izboljšalo s tem, da bi se izkoristila kakovost mleka ali podoba regije. V sektorju se pojavlja zaskrbljenost zlasti zaradi vpliva ukinitve mlečnih kvot leta 2015.

Programi POSEI so prispevali tudi k ohranjanju mesnega sektorja na Azorih, ki je tradicionalno tesno povezan z mlečno proizvodnjo; proizvodnja se je v zadnjih letih navedenega obdobja povečala. Območja, določena za proizvodnjo govejega mesa, so se od leta 1999 več kot podvojila, povečalo pa se je tudi število živali v sektorju govejega mesa.

Vino na Madeiri se je v navedenem obdobju z vidika proizvedenih količin in obdelovalnih območij ohranilo skoraj na isti ravni (–1,1 %).

6.3.2.Diverzificirana proizvodnja

Ravni diverzificirane proizvodnje v živinorejskem sektorju in pri posevkih, za katere je bila dodeljena podpora, so se v navedenem obdobju (po obsegu) ustalile, z nekaterimi izjemami (perutninski sektor v Guadeloupu, sektor sadja in zelenjave na Martiniku, sektor svinjine in govedine na Madeiri ter vinski sektor).

Lokalna diverzificirana proizvodnja je pokrila od 20 do (največ) 40 % potreb po mesu in mlečnih proizvodih (vendar od 70 do 100 %, če se upoštevajo sveži proizvodi) ter približno 40 % v sektorju sadja in zelenjave (vendar približno 80 % na Reunionu in več kot 90 % v Gvajani). V celoti gledano se je diverzificirana proizvodnja v navedenem obdobju ohranjala pri večini proizvodov.

Za celotno vrednostno verigo so bili sprejeti različni podporni ukrepi, zlasti za predelavo in trženje. V francoskih najbolj oddaljenih regijah in na Madeiri je delež podpornih ukrepov za predelavo in lokalno trženje veliko večji od podpore proizvodnji. Podpora je bila bolj usmerjena v proizvodnjo na Kanarskih otokih in na Azorih. Za del lokalne proizvodnje se je zdelo, da je pod pritiskom zaradi poceni uvoza, zlasti uvoza zamrznjenega mesa v živinorejskem sektorju ali sadja in zelenjave na Martiniku, Guadeloupu in Kanarskih otokih. V vseh najbolj oddaljenih regijah je bil izziv pridobiti organizacije proizvajalcev, sposobne preživetja, in orodij za predelavo ter na lokalnem trgu zagotoviti prodajo lokalnih proizvodov v okolju, ki je zelo konkurenčno zaradi cenejših uvoženih proizvodov.

6.4.Prispevek k ciljem skupne kmetijske politike

Programi POSEI so prispevali k splošnim ciljem skupne kmetijske politike. S podporo za programe POSEI je bilo mogoče v večini sektorjev lažje ohraniti ravni proizvodnje, s čimer se je znatno in trajnostno prispevalo k dohodkom kmetov, s tem pa tudi k trajnostni proizvodnji hrane. V nekaterih najbolj oddaljenih regijah se trajnostno upravljanje izvaja pretežno z izpolnjevanjem zahtev navzkrižne skladnosti, kar je omogočilo trajnostne kmetijske prakse. Programi POSEI podpirajo zlasti proizvodne dejavnosti na bolj oddaljenih območjih, s čimer prispevajo k zagotavljanju uravnoteženega teritorialnega razvoja.

Programi POSEI in programi razvoja podeželja so tesno povezani. To je ključno za doseganje ciljev skupne kmetijske politike, saj sta navedeni vrsti podpore močno soodvisni. Ugotovljene so bile številne sinergije med programi POSEI in programi razvoja podeželja (usposabljanje, vzpostavitev kmetijskega gospodarstva mladih kmetov in naložbe, podprte s programi razvoja podeželja, ter proizvodnje, podprte s programi POSEI). Močna je tudi usklajenost z nacionalno podporo, drugimi ukrepi skupne kmetijske politike (sektorji vina, sadja in zelenjave) ter programi Evropskega sklada za regionalni razvoj. Vseeno pa bi bilo za sadje in zelenjavo mogoče izboljšati dopolnjevanje z ukrepi, vključenimi v skupno ureditev trga.

6.5.Pomembnost režima POSEI

Izvedena je bila analiza, da bi se določila zmogljivost sedanjih ukrepov skupne kmetijske politike (shema osnovnega plačila, uvedena leta 2013 z reformo skupne kmetijske politike) za pokritje posebnih potreb najbolj oddaljenih regij. Analiza kaže, da teh potreb najbolj oddaljenih regij ne bi bilo mogoče pokriti s sedanjimi ukrepi skupne kmetijske politike. Brez posebnega režima POSEI bi lahko tveganje opustitve proizvodnje negativno vplivalo na pokritje nekaterih posebnih potreb, kot so zaposlovanje, okoljska vprašanja ali teritorialna razsežnost najbolj oddaljenih regij.

6.6.Dodana vrednost EU

Kot je bilo že navedeno v točki 6.5, sedanji instrumenti skupne kmetijske politike niso v celoti prilagojeni najbolj oddaljenim regijam; režim POSEI je ustrezen za spopadanje z izzivi, opredeljenimi v členu 349 Pogodbe, zlasti z uporabo načela načrtovanja, ki omogoča hitro ukrepanje s prilagoditvijo pomoči posameznim položajem.

Na ravni politike je dodana vrednost EU pretežno pozitivno ocenjena v smislu priznanja na ravni EU, da se najbolj oddaljene regije srečujejo s številnimi resnimi splošnimi ovirami, za katere so potrebni posebni ukrepi, kot je navedeno v členu 349 Pogodbe. Programi POSEI so se izkazali za učinkovite tudi pri izpolnjevanju zahtev glede kakovosti in okoljskih zahtev. Na ravni zasnove programov in njihovega izvajanja se je za pozitivno izkazala tudi prožnost, ki jo imajo države članice pri določanju svojih programov na podlagi svojih posebnih potreb, pri čemer se hkrati izpolnjujejo splošni cilji, kar omogoča usklajenost med različnimi programi. Programi POSEI so tudi spodbudili kulturo upravljanja, ki je bolj usmerjena na rezultate.

6.7.Upravljanje in vodenje programa

Vodenje in upravljanje programov POSEI se je sčasoma izboljšalo, zlasti zaradi poenostavitev, uvedenih z Uredbo (EU) št. 180/2014 za spremembo ukrepov. Letna poročila o izvajanju, v katerih so med drugim navedeni kazalniki, povezani z regulativnimi cilji, so se prav tako izboljšala, zlasti v zadnjih letih, čeprav razlike med zadevnimi najbolj oddaljenimi regijami ostajajo (v obliki, časovnih vrstah, skupini proizvodov itd.) Razvoj elektronskega sistema upravljanja je zmanjšal upravno breme, zlasti za posebni režim preskrbe.

Vseeno pa bi morala biti strategija za posamezni sektor proizvodnje in za posebno stanje kmetijstva v posamezni najbolj oddaljeni regiji v programu podrobneje opisana, vključno z nadaljnjim razvojem posebnih kazalnikov, o katerih je treba poročati v letnih poročili o izvajanju. Vsebino letnih poročil o izvajanju, kot je opredeljena v členu 39(1) navedene uredbe, bi bilo treba zaradi lažjega postopka poročanja pojasniti in poenostaviti.

6.8.Splošna uspešnost

V programih POSEI so obravnavani vsi izzivi najbolj oddaljenih regij, opredeljeni v členu 349 Pogodbe, in sicer z znatnim prispevkom k dohodkom kmetov.

Oddaljenost in otoška lega, ki pomenita večje stroške prevoza, sta neposredno obravnavani s podporo v okviru posebnega režima preskrbe. Poleg tega je na nekaterih oddaljenih območjih ali otokih znotraj najbolj oddaljenih regij podpora lokalni proizvodnji bistvena za ohranjanje kmetijskih dejavnosti in trajnostnosti celotnega sektorja.

Težavna topografija omejuje kmetijska zemljišča, kar pomeni, da so kmetijska gospodarstva manjša, zaradi česar se med drugim povečujejo proizvodni stroški in ovira ekonomija obsega. Majhnost ozemelj pomeni, da je obdelovalna površina omejena. V nekaterih najbolj oddaljenih regijah so pogoste neugodne vremenske razmere, kar vpliva na kmetijsko proizvodnjo. Programi POSEI so posebej prilagojeni za spopadanje s temi tremi izzivi, zlasti ker omogočajo vezano podporo lokalnim proizvajalcem in tudi utrjujejo celotno vrednostno verigo v teh težkih okoliščinah. V primeru zelo neugodnega dogodka se lahko tudi hitro spremenijo.

Učinki teh programov so okrepljeni s sinergijami in dopolnjevanjem, zlasti s programi razvoja podeželja in nacionalno podporo.

7.Priporočila

7.1.Predlogi sprememb Uredbe EU

Če se upošteva ocena režima iz točke 6, se sprememba osnovne Uredbe (EU) št. 228/2013 ne zdi potrebna.

Kot je bilo že navedeno v točki 6.7, bi bilo treba za boljši postopek poročanja Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 180/2014 spremeniti, da se pojasni in poenostavi seznam elementov iz člena 39(1), ki jih je treba vključiti v letno poročilo.

7.2.Priporočila državam članicam

Države članice bi morale v svojih programih opredeliti jasnejšo strategijo ter pri tem poudariti splošne cilje in določiti obseg posebnih ciljev z ustreznimi kazalniki. Pri tej strategiji bi bilo treba (i) poudariti posebnost kmetijstva in kmetijskih struktur v posamezni najbolj oddaljeni regiji, (ii) določiti prispevek k ciljem skupne kmetijske politike, zlasti v zvezi s trajnostno proizvodnjo, in (iii) pojasniti dopolnjevanje med posebnimi režimi preskrbe in podporo lokalni proizvodnji ter med programi POSEI, programom razvoja podeželja, nacionalno pomočjo in skupno ureditvijo trga, zlasti za sektor sadja in zelenjave.

Dodatno okrepljeno usklajevanje s programi razvoja podeželja bi moralo spodbujati tudi konkurenčnost.

Države članice bi morale biti pozorne zlasti na porazdelitev podpore med različne vrste kmetij ali sektorjev v nekaterih najbolj oddaljenih regijah, da bi zmanjšale razlike v dohodkih med upravičenci in sektorji ter da bi se bolje pokrile posebne potrebe.

Države članice bi morale poleg tega razviti trajnostne kmetijske prakse, tudi z okrepitvijo necenovne konkurenčnosti 9 ; to vključuje številne vidike, kot so kakovost proizvoda (ekološka pridelava ali druge oznake in certifikacija), uporaba pomembnih tehnoloških prednosti, okoljske zahteve itd. Nadalje se lahko razvija diferenciranje proizvodov z necenovno konkurenčnostjo (rjavi sladkor, banane iz trajnostne proizvodnje, sveže mleko, vino z zaščiteno označbo porekla itd.) v primerjavi s konvencionalnimi osnovnimi proizvodi, za katere najbolj oddaljene regije nimajo primerjalne prednosti. Okrepila bi se lahko tudi izmenjava dobrih praks z drugimi najbolj oddaljenimi regijami.

Poročanje bi bilo treba izboljšati, zlasti da bi se bolje ocenila skladnost s cilji, tudi za posebni režim preskrbe, ter da bi se bolje opisal položaj kmetijskega sektorja in njegovega razvoja, vključno s spremljanjem cen in konkurenčnim položajem lokalne proizvodnje glede na uvoze. Izboljšati bi bilo treba poročanje o kazalnikih uspešnosti.

Države članice bi morale več poročati o nacionalni podpori, sprejeti v skladu s členom 23 Uredbe (EU) št. 228/2013. Poleg tega bi morale zagotoviti dejansko plačilo dopolnilne nacionalne podpore (člen 23(2)), zlasti če ta podpora predstavlja velik delež skupnih dodeljenih sredstev.

8.Sklepi

Splošna uspešnost programov POSEI v obdobju 2006–2014 se zdi dokaj pozitivna, zlasti glede njihove zmožnosti reševanja posebnih kmetijskih izzivov, povezanih s posebnim geografskim položajem najbolj oddaljenih regij, kot so opredeljene v členu 349 PDEU: s posebnim režimom preskrbe se je v najbolj oddaljenih regijah v primerjavi s celino znižala cena proizvodov, za katere je bila dodeljena pomoč, s podporo lokalni proizvodnji pa je bilo lažje ohranjati kmetijske proizvodne dejavnosti. Programi POSEI se zdijo ključni za ohranjanje tradicionalnih in tako imenovanih „diverzificiranih proizvodov“ v navedenih regijah ter za zagotovitev zadostne preskrbe s kmetijskimi proizvodi.

Navedeni programi so skladni z novimi cilji skupne kmetijske politike, vendar ne bi smeli biti nadomeščeni z novimi pravili skupne kmetijske politike za leto 2013 (neposredna plačila). V nasprotnem primeru bi tveganje opustitve proizvodnje negativno vplivalo na zaposlovanje, okoljske izzive in/ali teritorialno razsežnost najbolj oddaljenih regij.

Zato se priporoča, da se ohrani sedanja osnovna uredba. Potrebna bi bila sprememba Izvedbene uredbe, da bi se pojasnilo in poenostavilo poročanje o programih. Države članice bi poleg tega morale upoštevati rezultate in priporočila iz tega poročila, da bi prilagodile svoje programe in tako dodatno izboljšale učinkovitost izvajanja ukrepov in zasnovo programov ter okrepile dopolnjevanje z drugimi vrstami pomoči v okviru skupne kmetijske politike, zlasti da bi povečale konkurenčnost lokalne proizvodnje.

Priloga: porazdelitev dodeljenih finančnih sredstev in porazdelitev v okviru posebnega režima preskrbe glede na vrsto končne uporabe.

(1) UL L 49, 21.2.2006.

(2) Z njo so bile dodelitve finančnih pomoči iz skupne ureditve trga za sektorja sladkorja in banan prenesene v Uredbo (ES) št. 247/2006.

(3) – Uredba Sveta (ES) št. 318/2006 – UL L 58, 28.2.2006, str. 1–31 (reforma sektorja sladkorja). – Uredba Sveta (ES) št. 2013/2006 – UL L 384, 29.12.2006, str. 13–19 (reforma sektorja banan). – Uredba Komisije (ES) št. 1276/2007 – UL L 284, 30.10.2007, str. 11–13 (zgornje proračunske meje za leto 2007). – Uredba Komisije (ES) št. 674/2008 – UL L 189, 17.7.2008, str. 5–13 (zgornje proračunske meje za leto 2008). – Uredba Sveta (ES) št. 73/2009 – UL L 30, 31.1.2009, str. 16–99 (sistematski pregled).

(4) UL L 78, 20.3.2013; delegirani in izvedbeni akti: UL L 63, 4.3.2014.

(5) Za to je treba pregledati njegove ureditve z vidika njihove splošne učinkovitosti in novega okvira skupne kmetijske politike.

(6) Zdi se, da je to zmanjšanje obsega finančnih sredstev negativno vplivalo na nekatere sektorje z visokim odstotkom nacionalne pomoči v okviru podpore za programe POSEI (sektor paradižnikov za izvoz, živinorejski sektor).

(7) Nacionalni organi so med oba podprograma porazdelili znesek 106,21 milijona EUR.

(8) Letna delovna enota.

(9)

Necenovna ali strukturna konkurenčnost je sposobnost razlikovanja med proizvodi in/ali storitvami s konkurenčnimi prednostmi, ki niso povezane s ceno. Ustvarjanje tovrstnih prednosti temelji na tem, kako stranka dojema preskrbo.

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 15.12.2016

COM(2016) 797 final

PRILOGA

k

POROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

o izvajanju režima posebnih ukrepov za kmetijstvo v korist najbolj oddaljenih regij Unije (POSEI)

PRILOGA

FINANČNO IZVAJANJE PROGRAMOV POSEI (2006–2009) – Pregled po državah članicah –
	2006 (finančno leto 2007)			2007 (finančno leto 2008)			2008 (finančno leto 2009)			2009 (finančno leto 2010)
Ukrep	Proračun v EUR	Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %	Proračun v EUR	Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %	Proračun v EUR	Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %	Proračun v EUR	Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %
POSEBNI REŽIMI PRESKRBE
POSEI za Španijo – posebni režim preskrbe	67,1	53,5	80 %	68,7	69,6	101 %	68,4	69,1	101 %	68,4	65,3	95 %
POSEI za Francijo – posebni režim preskrbe	20,7	15,4	74 %	20,7	19,6	95 %	20,7	19,9	96 %	20,6	19,6	95 %
POSEI za Portugalsko – posebni režim preskrbe	17,7	–	–	17,7	13,98	79,6 %	17,7	16,86	95 %	17,7	16,64	94 %
SKUPAJ POSEBNI REŽIMI PRESKRBE	105,5	68,9	–	107,1	103,18	96 %	106,8	105,86	99 %	106,7	101,54	95 %
UKREPI ZA PODPORO LOKALNI KMETIJSKI PROIZVODNJI
POSEI za Španijo – podpora lokalni proizvodnji	60,2	38,7	64 %	199,7	186,6	93 %	200	189,5	95 %	200	192,7	96 %
POSEI za Francijo – podpora lokalni proizvodnji	105,9	93,29	88 %	241,9	238,94	99 %	248,7	246,04	99 %	252,84	249,54	99 %
POSEI za Portugalsko – podpora lokalni proizvodnji	60,2	–	–	69,28	69,28	100 %	69,28	69,38	100 %	69,38	68,18	98 %
SKUPAJ PODPORA LOKALNI PROIZVODNJI	226,3	131,99	–	510,88	494,82	97 %	517,98	504,92	97 %	522,22	510,42	98 %
SKUPAJ PROGRAMI POSEI (PODPORA LOKALNI PROIZVODNJI + POSEBNI REŽIMI PRESKRBE)
POSEI za Španijo – skupaj	127,3	92,2	72 %	268,4	256,2	95 %	268,4	258,6	96 %	268,4	258	96 %
POSEI za Francijo – skupaj	126,6	108,69	86 %	262,6	258,54	98 %	269,4	265,94	99 %	273,44	269,14	98 %
POSEI za Portugalsko – skupaj	77,9	*	*	86,98	83,26	96 %	86,98	86,24	99 %	87,08	84,82	97 %
SKUPAJ POSEI	331,8	200,89	61 %	617,98	598	97 %	624,78	610,78	98 %	628,92	611,96	97 %

Preglednica 1: Dodelitev finančnih sredstev in izvajanje po državah članicah za obdobje 2006–2014 (vir: avtomatizirana izmenjava podatkov, ki temelji na letnem poročilu o izvajanju; manjša odstopanja od podatkov o finančnem izvajanju ustreznih proračunskih postavk je mogoče pojasniti z več razlogi, kot so morebitne majhne izterjave, zamude pri plačilih, finančna disciplina, carinjenje, sodni postopki, dodaten nadzor itd.)

*Ta pomoč leta 2006 ni bila izvedena.

FINANČNO IZVAJANJE PROGRAMOV POSEI (2010-2014) – Pregled po državah članicah –
	2010						2011						2012				2013					2014
	(finančno leto 2011)						(finančno leto 2012)						(finančno leto 2013)				(finančno leto 2014)					(finančno leto 2015)
Ukrep	Proračun v EUR		Izdatki v EUR		Izvrševanje proračuna v %		Proračun v EUR	Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %				Proračun v EUR		Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %	Proračun v EUR	Izdatki v EUR		Izvrševanje proračuna v %		Proračun v EUR		Izdatki v EUR	Izvrševanje proračuna v %
POSEBNI REŽIMI PRESKRBE
POSEI za Španijo – posebni režim preskrbe	68,4		63,6		93 %		68,4	61,1	89 %		68,4				60,4	88 %	68,4	61,3		89,62 %			66,9	65,05	97,23 %
POSEI za Francijo – posebni režim preskrbe	20,7		20,38		98 %		20,7	20,21	98 %		26,9				20,58	77 %	26,5	26,47		99,89 %		26,9		26,09	96,99 %
POSEI za Portugalsko – posebni režimi preskrbe	17,7		15,32		87 %		17,7	15,62	88 %		17,42				15,19	87 %	16,85	15,38		91,28 %		16,32		15,47	94,79 %
SKUPAJ POSEBNI REŽIMI PRESKRBE	106,8		99,3		93 %		106,8	96,93	91 %		112,72				96,17	85 %	111,75	103,15		92 %		110,12		106,61	97 %
UKREPI ZA PODPORO LOKALNI KMETIJSKI PROIZVODNJI
POSEI za Španijo – podpora lokalni proizvodnji	200		195,6	98 %		200		196,6	98 %	220,2				223		101 %	200	203,3		102 %		201,5		200,33	99 %
POSEI za Francijo – podpora lokalni proizvodnji	257,71		254,82	99 %		257,71		250,99	97 %	270,03				268,09		99 %	251,91	246,67		98 %		251,51		247,03	98 %
POSEI za Portugalsko – podpora lokalni proizvodnji	88,51		88,51	100 %		88,51		89,04	101 %	88,72				89,96		101 %	89,3	88,44		99 %		89,6		88,69	99 %
SKUPAJ PODPORA LOKALNI PROIZVODNJI	546,22		538,93	99 %		546,22		536,63	98 %	578,95				581,05		100 %	541,21	538,41		99 %		542,61		536,05	99 %
SKUPAJ PROGRAMI POSEI (POSEBNI REŽIMI PRESKRBE + PODPORA LOKALNI PROIZVODNJI)
POSEI za Španijo – skupaj		268,4	259,2		97 %		268,4	257,7	96 %			288,6			283,4	98 %	268,4		264,6		99 %	268,4		265,38	99 %
POSEI za Francijo – skupaj		278,41	275,2		99 %		278,41	271,2	97 %			296,93			288,67	97 %	278,41		273,14		98 %	278,41		273,12	98 %
POSEI za Portugalsko – skupaj		106,21	103,83		98 %		106,21	104,66	99 %			106,14			105,15	99 %	106,15		103,82		98 %	105,92		104,16	98 %
SKUPAJ POSEI		653,02	638,23		98 %		653,02	633,56	97 %			691,67			677,22	98 %	652,96		641,56		98 %	652,73		642,66	98 %

V milijonih EUR

□ POSEI za Španijo □ POSEI za Francijo □ POSEI za Portugalsko

Slika 1: Dodelitve finančnih sredstev za različne programe podpore v milijonih EUR (vir: avtomatizirana izmenjava podatkov, ki temelji na letnih poročilih o izvajanju)

Madeira Azori Kanarski otoki Skupaj štiri francoske najbolj oddaljene regije

□ kot kmetijski vložki □ za predelavo hrane □ za prehrano ljudi

Slika 2 Dodeljena tonaža posebnega režima preskrbe in razporeditev po najbolj oddaljenih regijah in vrsti končne uporabe. Primerjava med začetkom in koncem obdobja (v kt) (vir: avtomatizirana izmenjava podatkov, ki temelji na letnem poročilu o izvajanju)

V milijonih EUR

        Francija Španija         Portugalska

□ Tradicionalni sektorji podpore lokalni proizvodnji □ Diverzifikacija sektorjev □ Posebni režimi preskrbe □ Osnovna podpora kmetom

Slika 3: Razporeditev dodelitev finančne podpore glede na cilje na ravni držav članic za programe POSEI leta 2014 v milijonih EUR (vir: avtomatizirana izmenjava podatkov, ki temelji na letnih poročilih o izvajanju)