Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

v zvezi z nacionalnim programom reform Francije za leto 2016

in mnenje Sveta o programu Francije za stabilnost za leto 2016

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije ter zlasti člena 121(2) in člena 148(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik 1 in zlasti člena 5(2) Uredbe,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij 2 in zlasti člena 6(1) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije 3 ,

ob upoštevanju resolucij Evropskega parlamenta 4 ,

ob upoštevanju sklepov Evropskega sveta,

ob upoštevanju mnenja Odbora za zaposlovanje,

ob upoštevanju mnenja Ekonomsko-finančnega odbora,

ob upoštevanju mnenja Odbora za socialno zaščito,

ob upoštevanju mnenja Odbora za ekonomsko politiko,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)Komisija je 26. novembra 2015 sprejela letni pregled rasti 5 , ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2016. Evropski svet je na zasedanju 17. in 18. marca 2016 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda rasti. Komisija je 26. novembra 2015 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja 6 , v katerem je Francijo opredelila kot eno od držav članic, za katere bo opravljen poglobljeni pregled. Komisija je istega dne sprejela tudi priporočilo za priporočilo Sveta glede ekonomske politike euroobmočja 7 . To priporočilo je Evropski svet potrdil na zasedanju 18. in 19. februarja 2016, Svet pa ga je sprejel 8. marca 2016. Francija bi morala kot država, katere valuta je euro, in zaradi tesne medsebojne povezanosti gospodarstev ekonomske in monetarne unije zagotoviti, da ta priporočila v celoti in pravočasno izvede.

(2)Poročilo o državi za Francijo 8 za leto 2016 je bilo objavljeno 26. februarja 2016. V njem je bil ocenjen napredek Francije pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je sprejel Svet 14. julija 2015, in doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011. Komisija je 8. marca 2016 predstavila rezultate poglobljenega pregleda 9 . Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da v Franciji obstajajo čezmerna makroekonomska neravnotežja Ker sta tako rast kot inflacija nizki, je javni dolg Francije visok in raste, skupaj z vse slabšo konkurenčnostjo. Zlasti je pomembno tveganje škodljivih učinkov na francosko gospodarstvo in zaradi njegove velikosti tudi prelivanja negativnih učinkov v ekonomsko in monetarno unijo.

(3)Francija je 29. aprila 2016 predložila nacionalni program reform za leto 2016 in program za stabilnost za leto 2016. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(4)Ustrezna priporočila za posamezne države so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020. Kot je predvideno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013, lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti evropskih strukturnih in investicijskih skladov z dobrim gospodarskim upravljanjem 10 .

(5)Za Francijo trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast. Vlada v programu za stabilnost za leto 2016 načrtuje odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2017, kar je v skladu s priporočilom Sveta z dne 10. marca 2015. Nominalni primanjkljaj naj bi se še dodatno znižal na 1,2 % BDP v letu 2019. Srednjeročni proračunski cilj, tj. strukturni primanjkljaj v višini 0,4 % DBP, naj bi bil dosežen do leta 2018. V skladu s programom za stabilnost naj bi delež javnega dolga v BDP dosegel najvišjo vrednost leta 2017, in sicer 96,5 % BDP, nato pa bo padel na 93,3 % BDP v letu 2019. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije, je večinoma verjeten. Vendar ukrepi, potrebni za podporo doseganju načrtovanih ciljnih primanjkljajev od leta 2017 dalje, niso dovolj natančno opredeljeni. V skladu s pomladansko napovedjo Komisije iz leta 2016 naj bi nominalni primanjkljaj v letu 2016 dosegel 3,4 % BDP, kar je v skladu s primanjkljajem, ki ga je priporočil Svet. V letu 2017 naj bi primanjkljaj ob nespremenjenih politikah dosegel 3,2 % BDP, kar ogroža odpravo čezmernega primanjkljaja do določenega roka. Francija po napovedih v letih 2016 in 2017 ne bo dosegla priporočenega fiskalnega napora, saj se njena konsolidacijska strategija zanaša predvsem na izboljšanje cikličnih pogojev in nadaljevanje nizkih obrestnih mer, nad čemer organi nimajo nadzora in torej prinaša tveganje neizpolnjevanja. Svet na podlagi ocene programa za stabilnost in ob upoštevanju pomladanske napovedi Komisije iz leta 2016 meni, da obstaja tveganje, da Francija ne bo izpolnila določb Pakta za stabilnost in rast. Zato bodo potrebni dodatni ukrepi za zagotovitev trajne odprave čezmernega primanjkljaja do leta 2017.

(6)Stopnja javnih izdatkov v Franciji je med najvišjimi v EU in se od leta 2010 še povečuje. Francija je napovedala načrt za zmanjšanje javne porabe med letoma 2015 in 2017 za 50 milijonov EUR na vseh ravneh sektorja država, vendar to morda ne bo zadostovalo za večje zmanjšanje javne porabe. Natančna opredelitev ukrepov, ki podpirajo zmanjšanje porabe, ob hkratni zagotovitvi, da varčevalni ukrepi upoštevajo skoraj ničelno inflacijo, bi pomagala povečati učinkovitost tega načrta.

(7)Nadaljnje zmanjšanje deleža odhodkov po načrtih ostaja še naprej izziv, saj postopek za določitev večjih področij za morebitne prihranke ni bil učinkovit, rezultati pregledov porabe pa so bili prav tako skromni. V stanovanjskem sektorju Francija porabi skoraj dvakrat več kot primerljive evropske države, pri čemer ni opaziti, da bi dosegala boljše rezultate. Skupni učinek izvajanja načrtovanega zmanjšanja nepovratnih sredstev, ki jih centralna država odobri lokalnim organom, in strožjega nadzora nad odhodki lokalnih uprav, zlasti z zajezitvijo rasti upravnih stroškov lokalnih organov, bi lahko ohranil njihovo zmogljivost za naložbe. Pregledi porabe bi lahko bili ustrezno orodje za določitev takšnih prihrankov. Poleg tega ima nedavna reforma lokalne uprave potencial, da srednjeročno do dolgoročno izboljša učinkovitost sistema.

(8)Večjih kratkoročnih prihrankov ni mogoče ustvariti brez znatne omejitve porabe za socialno varnost, ki predstavlja več kot polovico javnofinančnih odhodkov. Pokojninski sistem bi se lahko še naprej soočal s primanjkljajem v kratko- do srednjeročnem obdobju, zlasti ob neugodnih makroekonomskih pogojih. Poleg tega bodo pretekle pokojninske reforme zgolj omejile trenutno visoko raven deleža odhodkov za pokojnine po letu 2025. Francija si je za leti 2016 in 2017 zastavila ambiciozen cilj omejiti rast odhodkov za zdravstvo. Te cilje je mogoče dopolniti z dodatnimi prizadevanji za opredelitev srednje- do dolgoročnega povečanja učinkovitosti.

(9)Država je sprejela ukrepe politike za zmanjšanje stroškov dela in izboljšanje stopenj dobička podjetij z davčno olajšavo v višini 20 milijard EUR za konkurenčnost in zaposlovanje ter z 10 milijardami EUR dodatnih znižanj socialnih prispevkov delodajalcev, načrtovanih v paktu za odgovornost in solidarnost. Zasnova teh ukrepov, ki predstavljajo 1,5 % BDP in prispevajo k zmanjšanju razlike med Francijo in povprečjem euroobmočja v smislu stroškov dela, lahko ovira njihovo učinkovitost. Rezultati načrtovanih vrednotenj teh ukrepov za zmanjšanje stroškov bodo pomagali pri sprejemanju odločitev o prihodnji zasnovi teh shem za zagotovitev, da ti ukrepi učinkovito izpolnjujejo svoje cilje. Pri teh vrednotenjih je zlasti zanimiv učinek na oblikovanje plač in zaposlovanje.

(10)V trenutnih razmerah visoke brezposelnosti obstajajo tveganja, da stroški dela pri minimalni plači ovirajo zaposlovanje nizkokvalificiranih oseb. Medtem ko je minimalna plača visoka v primerjavi s srednjo plačo, je država z oprostitvijo plačila socialnih prispevkov znižala stroške dela pri minimalni plači. Povišanje minimalne plače sproža povišanje plač za vse kategorije delavcev in kompresijo plač navzgor. Zaradi mehanizmov za usklajevanje minimalnih plač z inflacijo obstajajo povratne zanke med povišanji povprečnih plač in spremembami minimalne plače, zaradi katerih prihaja do odlogov potrebne prilagoditve plač kot odgovor na šibko gospodarsko stanje.

(11)Nedavne reforme so ustvarile le omejen manevrski prostor za delodajalce, da lahko odstopajo od panožnih sporazumov. To zadeva vse vidike pogojev za zaposlitev, vključno s plačami, delovnim časom, zaposlovanjem in delovnimi razmerami, ter omejuje možnosti, ki jih imajo podjetja za prilagoditev delovne sile svojim potrebam. Trenutno lahko panoge podjetjem preprečijo, da bi za posamezen primer in po pogajanjih s socialnimi partnerji določila pogoje, pod katerimi lahko delovni čas odstopa od panožnega sporazuma. Večjo uporabo odstopanj od panožnih sporazumov in splošnih pravnih določb o pogojih za zaposlitev prek sporazumov na ravni podjetja, je mogoče olajšati, in sicer v posvetovanju s socialnimi partnerji.

(12)V letu 2015 je stopnja brezposlenosti narasla na 10,4 %. Brezposelnost je višja med mladimi, državljani tretjih držav in nizko kvalificiranimi delavci. Struktura trga dela je vse bolj polarizirana, visoko izobraženi delavci se zaposlujejo po pogodbah za nedoločen čas, določen delež nizko kvalificiranih delovnih mest za postaja vse bolj prekaren. Delež pogodb za določen čas, ki trajajo manj kot en mesec, je znotraj vseh zaposlitev v letu 2015 narasel na 70 %. Pravni okvir, ki ureja delovne pogodbe, zlasti zakonodajo o odpuščanju pri pogodbah za nedoločen čas, lahko prispeva k visoki razslojenosti trga dela. Dolgotrajno poslabšanje razmer na trgu dela bremeni vzdržnost sistema nadomestil za brezposelnost. Februarja 2016 naj bi po napovedih primanjkljaj znašal 4,5 milijarde EUR za leto 2015, 4,2 milijarde EUR za leto 2016 in 3,5 milijarde EUR za leto 2017. To bi dodatno povišalo dolg sistema s 25,8 milijarde EUR in letu 2015 na 30,0 milijarde EUR v letu 2016 in 33,6 milijarde EUR v letu 2017. Izračun nadomestil kaže, da je bolje imeti več zaporednih krajših zaposlitev za polni delovni čas kot pa dolgotrajno zaposlitev za krajši delovni čas, ter spodbuja delodajalce k zaposlovanju za krajši čas, ki se dopolni z dajatvami socialne varnosti za zaposlene. Poleg tega lahko zasnova sistema nadomestil za brezposelnost, zlasti v zvezi s pogoji upravičenosti in degresivnostjo nadomestil, zmanjša spodbude za vrnitev na delo.

(13)Prehod iz izobraževanja v delovno razmerje ostaja izziv, najbolj pa so prizadeti najmanj kvalificirani mladi. Vse manj nizko kvalificiranih mladih se odloča za vajeništvo zaradi različnih regionalnih strategij in omejene sposobnosti sistema, da se prilagodi novim gospodarskim potrebam. Ponudba usposabljanj za brezposelne, nizko kvalificirane delavce in delavce, zaposlene v MSP, ostaja nezadostna kljub tekočim reformam poklicnega usposabljanja, vključno z upravljanjem, spodbudami in svetovanjem, ter novemu ciljno usmerjenemu načrtu usposabljanja za brezposelne. Nezadovoljivo sodelovanje med različnimi akterji, ki sodelujejo pri stalnem poklicnem usposabljanju, preprečuje učinkovito dodeljevanje sredstev. Kmalu bo uveden račun osebne dejavnosti, ki bo morda pomagal uravnotežiti dostop.

(14)Francosko poslovno okolje se še naprej uvršča na sredino lestvice, zlasti glede obremenilnosti državnih predpisov, kjer se Francija v mednarodnih primerjavah uvršča zelo nizko. Francija izvaja program poenostavitve po načrtu, vendar napredek pri izvajanju ni enoten, zlasti pri ukrepih, namenjenih podjetjem, poleg tega ostajajo številni izzivi na več področjih.

(15)Francosko gospodarstvo ima nesorazmerno visok delež malih podjetij v primerjavi z drugimi državami članicami, kar omejuje njihovo raven produktivnosti. Ni pričakovati, da bi nedavne pobude za ublažitev učinka zahtev, vezanih na velikost, bistveno vplivale na rast podjetij, saj so omejene tako po obsegu kot časovno. Posledično bodo učinki pragu še naprej omejevali rast francoskih podjetij.

(16)Konkurenca na področju storitev se je v nekaterih sektorjih izboljšala, v drugih pa ovire ostajajo, zlasti pri poslovnih storitvah, saj nedavne reforme na precejšen delež teh storitev niso vplivale, ter v mrežnih panogah. Številne ovire za vstop in številni predpisi ter tarife zavirajo gospodarsko dejavnost v reguliranih poklicih ter bremenijo produktivnost v drugih sektorjih, ki uporabljajo te storitve. Nadaljnje težave izhajajo iz omejevalnega izvajanja zahtev glede dovoljenj.

(17)Francija še naprej zaostaja za vodilnimi državami v EU na področju inovativnosti, kljub radodarni državni podpori na tem področju. V zadnjih petnajstih letih je prišlo do inflacije in nestabilnosti državnih shem za podporo inovacijam, kar vzbuja zaskrbljenost glede splošnega usklajevanja, doslednosti in učinkovitosti teh shem. To zlasti vpliva na MSP.

(18)V letu 2014 je delež davka v BDP znašal 45,9 %, kar je med najvišjimi v EU. Splošna davčna obremenitev se še naprej povečuje, sestava davkov pa ne spodbuja gospodarske rasti, saj davki precej obremenjujejo proizvodne dejavnike, potrošnjo pa razmeroma malo. Davki od dohodkov pravnih oseb so se začeli v letu 2014 blago zniževati, Francija pa je začela zmanjševati razliko do povprečja EU na področju okoljskega davka, vendar prihodki iz DDV ostajajo nizki, tako kot delež BDP kot odstotek skupne obdavčitve, in sicer zaradi nizkih stopenj, razširjene uporabe znižanih stopenj in visokega števila oprostitev. Država razen odpravljanja solidarnostnega dodatka za podjetja še ni uresničila konkretnih ukrepov za dosego napovedanega cilja zmanjšanja zakonsko določene stopnje od dohodkov pravnih oseb na 28 % v letu 2020.

(19)Davčni sistem je zelo kompleksen. Francija ima še vedno veliko število neučinkovitih davkov, ki prinašajo nizke prihodke ali pa jih sploh ne, poleg tega je obdavčitev dohodkov fizičnih oseb zelo zapletena, kar pomeni znatne upravne stroške. Kljub temu, da je bila v zakonu o načrtovanju javnih financ za obdobje 2014–2019 uvedena zahteva za redno ocenjevanje in spremljanje davčnih odhodkov, je napovedano znižanje davčnih odhodkov za leto 2016 po večletni rasti skromno.

(20)Na splošno so ovire za zasebne naložbe zmerne, pri čemer so glavne ovire visoka regulativna obremenitev in visoke davčne stopnje za pravne osebe. Naložbeno okolje bi se izboljšalo z izboljšanjem poslovnega okolja, zmanjšanjem davkov na proizvodnjo in poenostavitvijo davčnega sistema. Vsi ukrepi, sprejeti za izboljšanje stroškovne in nestroškovne konkurenčnosti francoskih podjetij, lahko povečajo ravni naložb in spodbudijo podjetja k vlaganju v fizični in človeški kapital, da bi se izboljšala produktivnost. Potencial za dolgoročno rast omejujejo tudi nizke naložbe v inovativne dejavnosti.

(21)V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla izčrpno analizo ekonomske politike Francije in jo objavila v poročilu o državi za leto 2016. Prav tako je ocenila program za stabilnost in nacionalni program reform ter ukrepanje po priporočilih, ki jih je Francija prejela v prejšnjih letih. Glede na to, da je treba okrepiti splošno ekonomsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialnoekonomsko politiko v Franciji, ampak tudi njihovo skladnost s pravili in smernicami EU. Priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih 1 do 5 spodaj.

(22)Svet je ob upoštevanju te ocene preučil program za stabilnost, njegovo mnenje 11 pa je izraženo zlasti v priporočilu 1 spodaj.