EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
Zagotavljanje koristi okoljskih politik EU z rednim
pregledom njihovega izvajanja
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
Zagotavljanje koristi okoljskih politik EU z rednim
pregledom njihovega izvajanja
SPOROČILO KOMISIJE SVETU, EVROPSKEMU PARLAMENTU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
Zagotavljanje koristi okoljskih politik EU z rednim
pregledom njihovega izvajanja
1.Vrzeli pri izvajanju in njihov učinek
V Poročilu o stanju okolja Evropske agencije za okolje iz leta 2015 je navedeno, da je „[t]emelj za kratkoročno in dolgoročno izboljšanje stanja evropskega okolja, zdravja ljudi in gospodarske uspešnosti [...] dosledno izvajanje politik in boljše vključevanje okolja v sektorske politike, ki najbolj prispevajo k pritiskom in vplivom na okolje“ 1 . Komisija je v sporočilih iz leta 2008 2 in leta 2012 3 opredelila izzive in rešitve za obravnavanje vrzeli pri izvajanju okoljske zakonodaje.
Vrsta vrzeli pri izvajanju se razlikuje glede na posamezne sektorje in države članice. Vrzeli lahko nastanejo zaradi nacionalnih okoljskih predpisov, prek katerih se izvaja zakonodaja EU; pri doseganju glavnih dogovorjenih ciljev glede kakovosti zraka, kakovosti vode in biotske raznovrstnosti; pri izgradnji zahtevane infrastrukture za odpadke in odpadne vode; pri načinu sodelovanja organov z javnostjo; pri izpolnjevanju obveznosti, kot je pravočasna priprava obveznih okoljskih načrtov, npr. načrtov ravnanja z odpadki, in pri doseganju skladnosti s širšim sklopom predpisov, ki jih je treba izvajati v praksi, kot je prepoved odlaganja odpadkov.
Kot je bilo ugotovljeno v Sporočilu o izvajanju prava Evropske skupnosti o okolju iz leta 2008, so izzivi, ki jih je treba obravnavati, neupoštevanje rokov in popolnosti prenosa, pomanjkljivo poznavanje in premajhna ozaveščenost 4 , nezadostne upravne zmogljivosti, pomanjkljive nacionalne in regionalne politike in prakse uveljavljanja predpisov ter nezadostne in zapoznele naložbe v potrebno infrastrukturo za zmanjšanje onesnaženosti 5 .
Rezultati raziskave nacionalnih okoljskih organov iz leta 2015 kažejo, da obstajajo skupni temeljni dejavniki, ki so razlog za slab napredek pri izvajanju 6 . Glavni temeljni razlog je nezadostna zmogljivost upravnih organov, odgovornih za izvrševanje zakonodaje, vključno z nezadostno zmogljivostjo organizacij, odgovornih za okoljske predpise in njihovo izvrševanje, sledijo pa ji nezadostni podatki, dokazi in informacije ter pomanjkanje znanj na lokalni ravni. Omenjene so bile tudi neustrezne sankcije in višina kazni za kršitelje zakonodaje, ki niso dovolj odvračilne.
Drugi dejavniki, ugotovljeni v raziskavi, ki prispevajo k slabemu izvajanju okoljske zakonodaje in politike, vključujejo: neprisotnost usklajevanja na nacionalni ravni za zagotovitev horizontalne (na ravni vlade) in vertikalne (med ravnmi uprave, tj. lokalno, regionalno in nacionalno) usklajenosti prednostnih nalog, ter nezadostno vključitev okoljskih vprašanj v različne politike, programe in projekte.
Temeljne vzroke za vrzeli pri izvajanju je treba obravnavati celovito, sistematično in medsebojno povezano iz vsaj dveh razlogov.
Prvič, zaradi slabega izvajanja nastajajo okoljski, gospodarski in družbeni stroški. Ocene na primer navajajo, da stroški zaradi škode, ki so jo zdravju in okolju povzročila onesnaževala zraka iz evropskih industrijskih obratov, presegajo 100 milijard EUR letno 7 . Gospodarski stroški, povezani z neizvajanjem okoljskega pravnega reda, so bili ocenjeni na približno 50 milijard EUR v letu 2011, vključno s stroški, povezanimi s pravnimi postopki proti državam članicam (primeri ugotavljanja kršitev) 8 . To pomeni, da v EU nastane več kot 4 milijarde EUR nepotrebnih stroškov na mesec, pri čemer so izkušnje pokazale, da je veliko ceneje delovati pravilno in skladno z EU pravom, kot pa pozneje odpravljati gospodarske in okoljske stroške neukrepanja ali zapoznelega ukrepanja 9 . Z neizvajanjem veljavnih okoljskih zahtev nastajajo družbeni in gospodarski stroški. Polno izvajanje politike EU o odpadkih do leta 2020 bi na primer lahko ustvarilo dodatnih 400 000 delovnih mest in dodatni letni prihodek sektorja za ravnanje z odpadki in recikliranje v višini 42 milijard EUR 10 . Podobno bi lahko skupne letne koristi znašale vsaj 2,8 milijarde EUR, če bi se veljavna zakonodaja EU o vodah izvajala v celoti in bi vsa vodna telesa dosegla oceno stanja „dobro“ 11 . Dejstvo, da med državami članicami obstajajo velike razlike glede uspešnosti izvajanja, pomeni tudi ovire za delovanje notranjega trga (neenaki konkurenčni pogoji za podjetja).
Drugič, neizpolnjevanje okoljskih ciljev EU vpliva na verodostojnost nacionalnih organov in EU v očeh državljanov. Znatno število kršitev, peticij in pritožb na področju okolja 12 ter izzivi pri njihovem obravnavanju kažejo nezadostno raven izvajanja okoljskega pravnega reda. Čeprav bi bilo treba priznati, da si nacionalna sodišča in nacionalni okoljski organi, ki so zlasti odgovorni za izvajanje prava EU, prizadevajo za izvajanje in izvrševanje okoljskih predpisov, to ni bilo dovolj za odpravo vrzeli pri izvajanju. V zvezi s tem je treba opozoriti tudi, da čeprav nekatere države članice in regije beležijo odlične dosedanje dosežke pri izvajanju okoljskega pravnega reda, druge, občasno bistveno, zaostajajo.
2.Potreba po strateškem in celovitem pristopu
Čeprav je izvajanje najprej naloga samih držav članic, ima Komisija kot varuhinja pogodb svojo vlogo, in sicer kot del pristojnosti za nadzor uporabe zakonodaje, ki jo je sprejela Evropska unija. Postopki za ugotavljanje kršitev so na koncu še vedno pomembno orodje za zagotavljanje pravilnega izvajanja pravnih določb, že nekaj let pa se izvajajo usmerjeni ukrepi za spodbujanje skladnosti, namenjeni državam članicam, zlasti na področjih z najslabšimi rezultati izvajanja, kot sta na primer sektorja ravnanja z odpadki in vodami. Taki osredotočeni ukrepi ostajajo ključni in se bodo nadaljevali, vendar bi jih bilo treba vključiti v sistemski pristop, ki bi obravnaval tudi medsektorske vidike, zagotavljal celovit pregled nad dosežki in izzivi ter opredelil raven in obseg prednostnih nalog, ki jim je treba nameniti tako tehnično kot politično pozornost.
Tak strateški in celovit pristop, ki ga trenutno ni, bi moral omogočati opredelitev in obravnavanje temeljnih vzrokov za vrzeli pri izvajanju v zgodnejši fazi in v sodelovanju med državami članicami in Komisijo. Na podlagi teh ugotovitev bi bila Komisija pripravljena prizadevanjem držav članic dodati tehnično strokovno znanje in izkušnje ter bolj usmerjeno finančno podporo prek obstoječih skladov EU.
To je usklajeno s 7. okoljskim akcijskim programom, ki daje prednost boljšemu izvajanju kot sredstvu za omogočanje uresničevanja ciljev ter se odziva na potrebo po zagotavljanju prilagojene analize in podpore državam članicam ter izboljšanju razumevanja vrzeli pri izvajanju in ozaveščenosti o njih 13 .
3.Načela in cilji pregleda izvajanja okoljske politike
Glavni cilj pobude pregleda izvajanja okoljske politike („Environmental Implementation Review, EIR“) je podpora uresničevanju ciljev veljavnih okoljskih politik in zakonodaje ob sočasnem doslednem zagotavljanju enakega obravnavanja držav članic. Cilji, opredeljeni v veljavnih dogovorjenih politikah in predpisih, pomenijo sklop referenčnih meril, na podlagi katerih se spremlja napredek pri izvajanju.
Proces pregleda izvajanja okoljske politike bi moral biti vključujoč in participativen. Države članice se bo spodbujalo, naj v razprave o ključnih vrzelih pri izvajanju in možnih rešitvah vključijo zadevne deležnike, kot so organizacije iz zasebnega sektorja in civilne družbe ter upravne ravni upravljanja.
Proces bo prožen, prvič, ker bo Komisija v svoji oceni upoštevala specifične nacionalne izzive, in drugič, ker se bo v celoti priznalo, da lahko države članice izberejo načine in sredstva za izvajanje, če njihovo ukrepanje pomeni doseganje skupnih ciljev okoljskega pravnega reda in politik.
Ta pobuda bo v sinergiji s sedanjim delom na področju izvajanja okoljske politike in zakonodaje. Rezultati bodo temeljili na informacijah in podatkih, ki so jih že zbrale Komisija (vključno z Eurostatom in Skupnim raziskovalnim središčem), Evropska agencija za okolje, Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj itd., ter na uradnih nacionalnih virih. Podobno bodo v pregled izvajanja okoljske politike vključene ugotovitve različnih preverjanj ustreznosti, ki jih izvaja Komisija v zvezi z veljavno okoljsko zakonodajo, vključno z zakonodajo o poročanju o okolju, in ocene učinka za prihodnje zakonodajne predloge.
Komisija bo pregled izvajanja okoljske politike izvedla zato, da bo:
zagotovila informirano in sintetično predstavitev stanja v posamezni državi članici, kar zadeva glavne vrzeli pri izvajanju okoljske politike, ki bo temeljila na referenčnih merilih, ki izražajo veljavne in dogovorjene cilje politike ter ključne obveznosti, opredeljene z okoljsko zakonodajo EU;
zagotovila priložnost za strukturiran dialog z vsako državo članico o dosežkih in izzivih v zvezi z obravnavanjem vrzeli pri izvajanju ter potrebnih ukrepih;
zagotovila prilagojeno podporo državam članicam, da izboljšajo izvajanje okoljskega pravnega reda in politik EU;
izboljšala kulturo skladnosti EU na področju okoljskih politik;
zagotovila informirano podlago za politične razprave in posvetovanja med institucijami EU o horizontalnih izzivih, priložnostih in možnih rešitvah, namenjenih nadaljnjemu zmanjševanju vrzeli pri izvajanju; opredelila in delila najboljše prakse in splošne težave, čim bolje uporabila izkušnje iz EU ter pri ukrepih za obravnavanje vrzeli pri izvajanju sodelovala z različnimi deležniki.
4.Cikel pregleda izvajanja okoljske politike
Kot prvi korak se bodo vsaki dve leti pripravila poročila za posamezne države, ki bodo osredotočena na bistvene teme na področju okoljske zakonodaje in politike v vsaki državi članici. Prvi del poročila bo obravnaval tematska področja, kot so krožno gospodarstvo, učinkovita raba virov in ravnanje z odpadki; biotska raznolikost, varstvo morja, varstvo tal, zelena infrastruktura in ocenjevanje naravnega kapitala; kakovost zraka, kakovost vode in gospodarjenje z vodami, kemikalije in trajnostna mesta. Drugi del pa bo zajemal pripravljalni okvir in orodja za izvajanje, vključno s kakovostjo upravne zmogljivosti, zagotavljanjem skladnosti, učinkovitim dostopom do pravnega varstva in mehanizmov odškodnine, dostopom do informacij o okolju ter znanjem in dokazi; okoljsko obdavčitev, postopno opuščanje okoljsko škodljivih subvencij, zelena javna naročila in naložbe.
Ta poročila bodo izpostavila glavne izzive in uspehe vsake države članice pri izvajanju okoljskega pravnega reda in politik EU ter predlagala možne rešitve. Poročila bodo temeljila na sedanjem tematskem dvostranskem delu na področju izvajanja in vključevanja okoljske politike na področja drugih politik, ki ga izvaja Komisija z vsako državo članico, ter ga nadalje usmerjala. Vzpostavila bodo okvir za takšne dvostranske dialoge z državami in sektorske ukrepe za spodbujanje skladnosti med Komisijo in zadevno državo članico. Komisija se bo pred zaključevanjem poročil posvetovala z državami članicami, da bo preverila njihovo točnost. Po njihovem sprejetju bo Komisija poročila za države javno objavila.
Drugi korak, ki bo temeljil na navedenem, vzpostavlja okvir za razprave na visoki ravni v zvezi z bistvenimi vrzelmi pri izvajanju, ki so skupne več državam članicam. Ključne ugotovitve 28 poročil za posamezne države bodo povzete v spremnem dokumentu, ki bo objavljen skupaj s poročili. Komisija bo glede na pomen ugotovitev pripravila posebne dokumente o vprašanjih, da bo skupaj s Svetom dodatno raziskala nekatere teme, ki so pomembne za več držav članic ter si zaslužijo posebno pozornost in prizadevanje. Ti dokumenti o vprašanjih bodo predloženi Svetu zaradi izmenjave mnenj o pristopih, izkušnjah in najboljših praksah, ki bodo razvita pri obravnavi takih vprašanj, zlasti kadar čezmejno vplivajo na okolje in konkurenčnost.
Komisija bo o ključnih horizontalnih ugotovitvah obvestila tudi Evropski parlament, pri čemer bo ustrezno upoštevala njegovo nadzorno vlogo, opredeljeno v pogodbah. V zvezi z nekaterimi ključnimi horizontalnimi ugotovitvami se bo povezala tudi z Odborom regij z namenom sodelovanja z lokalnimi in regionalnimi predstavniki pri ozaveščanju o posebnih ukrepih 14 . Rezultati teh dialogov bodo prispevali k nadaljnjim ukrepom Komisije po vsakem ciklu pregleda izvajanja okoljske politike.
Po drugem ciklu bo Komisija poročala o napredku, doseženem pri izvajanju, tudi v obliki nadaljnjih ukrepov na podlagi sklepov prejšnjega cikla.
5.Pričakovane koristi
Namen pregleda izvajanja okoljske politike je izboljšanje učinkovitost in uspešnosti izvajanja okoljske politike in zakonodaje z dodatnim in pospešenim izvrševanjem. Jasna prednost tega pristopa je, da lahko preventivno in pregledno izpostavi kritična vprašanja in morda strukturne rešitve, v nekaterih primerih celo preden se iztečejo roki za prenos zakonodaje in uskladitev in še preden se mora začeti izvrševanje. Poznavanje sistemskega ukrepanja in učinkovitosti posamičnih držav članic pri obravnavanju temeljnih vzrokov za vrzeli pri izvajanju je ključno pri opredelitvi pristopa Komisije k izvrševanju. Boljše izvajanje krepi zaupanje državljanov v okoljsko zakonodajo Unije, povečuje zaupanje med državami članicami in ustvarja enake konkurenčne pogoje za gospodarske subjekte, ki delujejo na notranjem trgu 15 . Poleg tega je boljša ureditev pogojena z boljšim izvajanjem: bolj kot se z veljavnimi predpisi dosegajo cilji, zaradi katerih so bili sprejeti, manj je za revizijo veljavnih predpisov ali sprejetje dodatnih potrebno regulativno ukrepanje.
Države članice bodo dobile priložnost za izmenjavo dobrih praks ter prejele strokovno znanje in izkušnje drugih držav članic za reševanje svojih okoljskih izzivov. Skupna okoljska vprašanja bodo jasno opredeljena in se bodo lahko obravnavala skupaj, kadar bo to ustrezno. Na splošno se z boljšim razumevanjem povečata sprejemanje in podpora rezultatov pregleda izvajanja okoljske politike. S celovito predstavitvijo prizadevanj vseh držav članic se lahko zagotovijo priložnosti za medsebojno učenje. To bi moralo prispevati tudi k bolj usmerjeni uporabi sredstev EU, spodbujati hitrejši prevzem ter izpostaviti dejanske potrebe in prednostne naloge pametnih naložbenih politik. Dosežki držav članic pri reševanju izzivov, s katerimi se soočajo, in stroški ali koristi potrebnih ukrepov bodo tudi vidnejši za javnost in deležnike.
Komisija bo dobila priložnost, da opredeli možne sistemske rešitve za težave pri izvajanju okoljske politike, v zgodnejši fazi izboljša ozaveščenost in okrepi preventivno razsežnost, povezano z uporabo prava Unije. To bo državam članicam omogočalo boljše predvidevanje vprašanj, ki jih bo treba izboljšati, v skladu z načeli javnega reda iz člena 191 Pogodbe o delovanju EU 16 . Z uresničevanjem pregleda izvajanja okoljske politike se bo zagotovil tudi boljši vpogled v izzive, s katerimi se soočajo nacionalni organi pri uporabi prava Unije, kar koristi tudi pri pregledovanju veljavne okoljske zakonodaje ali predlaganju nove. S pobudo se bo izboljšala uporaba podatkov, ki so Komisiji že na voljo, ker narekuje zbiranje in oceno razpoložljivih informacij na bolj usmerjen način, prilagojen posamezni državi. Poleg tega bi morali rezultati pobude regulativnega spremljanja 17 v prihodnosti zagotoviti razpoložljivost boljših podatkov o okolju. Zagotovila pa bo tudi presečen pregled glavnih izzivov pri izvajanju.
6.Povezanost z drugimi pobudami
Namen pregleda izvajanja okoljske politike je uskladitev s širšim sklopom dejavnosti in pobud, povezanih z izvajanjem. Zajema raznolike okoljske teme, med katerimi nekatere ustvarjajo vedenje o posamičnih državah, ki bi lahko prispevalo k procesu evropskega semestra ter bo spodbujalo podrobnejši dialog in izmenjavo praks na področju posebnih okoljskih tem, pomembnih za agendo za rast in zaposlovanje. Pregled izvajanja okoljske politike bo prispeval tudi k boljšemu znanju o kakovosti javne uprave kot enemu od vzrokov za vrzeli pri izvajanju okoljske politike, kar je v skladu s širšo analizo upravne kakovosti v semestru.
V skladu z agendo za boljše pravno urejanje 18 ta pobuda poudarja pomen izvajanja veljavnih pravnih zavez in zavez politike. EU ima dobro razvit okvir okoljske politike, ki zajema številne direktive ter druge mehke cilje politike, ki se običajno izvajajo na sektorski podlagi. Cilj pregleda izvajanja okoljske politike je obravnavanje ključnih vprašanj glede izvajanja v posamezni državi članici v okoljskih sektorjih na sistemski način, torej s pospeševanjem skladnosti politike. Pregled izvajanja okoljske politike bo prispeval tudi k boljšemu pravnemu urejanju, ker bo zagotovil dokaze o delovanju veljavnih instrumentov v praksi, da se bodo lahko pripravili popravljalni ukrepi.
Proces pregleda izvajanja okoljske politike je povezan s pregledom ustreznosti poročanja o okolju, ki poteka in katerega cilj je zagotovitev bolj skladnega in usklajenega pristopa k poročanju o izvajanju in skladnosti. Ta cilj bo zelo koristil pregledu izvajanja okoljske politike, pri čemer bo zagotavljal ustrezne informacije na ravni izvajanja ter „oddaljenost od cilja“ kot začetno točko za dialog in ukrepanje z državami članicami. Podpreti bi moral tudi proaktiven pristop pregleda izvajanja okoljske politike, tako da zagotovi informacije, ki kažejo tveganje za neskladnost v prihodnosti, in s tem omogoči iskanje pravočasnih rešitev. Za izvajanje je bistveno sodelovanje javnosti prek dostopa do informacij o okolju, soudeležbe javnosti in dostopa do pravnega varstva. Bistveno je tudi zagotavljanje skladnosti, tj. skupni ukrepi javnih organov pri preprečevanju kršitev s spodbujanjem skladnosti in sodelovanja s podjetji, njihovo zaznavanje prek inšpekcijskih pregledov in drugih oblik spremljanja skladnosti ter odzivanje nanje z izvrševanjem. Obseg pregleda izvajanja okoljske politike bo zajemal te teme in zagotovil skladnost v celoti.
7.Sklepi in obeti
To sporočilo določa proces, ki kaže ponovno zavezanost Komisije k boljšemu izvajanju okoljske politike in zakonodaje. Cilj je bolj pregledno in vključujoče delo, ki zagotavlja, da se z veljavnimi okoljskimi predpisi in politikami učinkoviteje in v tesnem sodelovanju z drugimi zadevnimi področji politike uresničujejo pomembni družbeni cilji.
Zato bo Komisija objavila poročila za države, ki pa se bodo postopno izboljševala. Vendar Komisija tega ne more uresničiti sama. Ta proces namreč zahteva skupno zavezanost zadevnih institucij EU, držav članic in drugih subjektov. Priprava dvoletnih poročil za posamezne države ne bo vključevala dodatnega bremena za države članice in ne bo novih obveznosti poročanja. Dodana vrednost te dejavnosti in stopnja zgoraj navedenih pričakovanih koristi bosta na koncu odvisni od nadaljnjega dela nacionalnih organov. Komisija bo za pospešitev takšnih nadaljnjih ukrepov nadaljevala delo na tehnični ravni v različnih delovnih skupinah, ki zajemajo sektorska vprašanja, povezana z vodo, odpadki, zrakom ali industrijskimi emisijami.