EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 31.3.2016
COM(2016) 168 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Vrednotenje Direktive 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT)
Vrednotenje Direktive 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT)
Struktura:
1. Uvod
1.1 Direktiva 2000/59/ES in njena vloga pri obravnavi onesnaževanja morja z ladij
1.2 Ocenjevanje in nadzor
2. Glavne ugotovitve vrednotenja
2.1 Ali je bila Direktiva glede na cilje primerna?
2.2 Ali je bila Direktiva pri doseganju ciljev uspešna?
2.3 Ali je Direktiva učinkovito dosegla cilje?
2.4 Ali Direktiva ustvarja dodano vrednost na ravni EU?
2.5 Ali je Direktiva skladna s preostalo ustrezno zakonodajo EU?
3. Stališča Komisije
3.1 Razpoložljivost primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti
3.2 Oddaja odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti
3.2.1 Nadzor in uveljavljanje
3.2.2 Uporaba spodbud
3.3 Upravno breme
3.3.1 Nedosledne opredelitve pojmov in obrazci
3.3.2 Različni postopki za izjeme
3.4 Kakovost študije
4. Nadaljnji ukrepi
4.1 Kratkoročni/srednjeročni ukrepi
4.1.1 Revizija Priloge II k Direktivi
4.1.2 Razvoj razlagalnih smernic
4.1.3 Razvoj skupnega informacijskega in nadzornega sistema
4.2 Zakonodajna revizija Direktive
1. Uvod
1.1 Direktiva 2000/59/ES in njena vloga pri obravnavi onesnaževanja morja z ladij
Obratovalni izpusti odpadkov z ladij pomenijo veliko grožnjo za morsko okolje. Da bi EU obrnila to gibanje, je sprejela Direktivo 2000/59/ES 1 o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora (v nadaljnjem besedilu: direktiva o PZS). Namen direktive o PZS je „zmanjšati izpuste ladijskih odpadkov in ostankov tovora v morje, zlasti nezakonite izpuste z ladij, ki uporabljajo pristanišča Skupnosti, z izboljšanjem razpoložljivosti in uporabe pristaniških zmogljivosti“ (člen 1).
Direktiva o PZS je bistvenega pomena pri doseganju cilja pomorskega prometa brez odpadkov, kot je opredeljen v Sporočilu Komisije o pomorski prometni politiki EU do leta 2018 2 . Prispeva tudi k pravilnemu izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki v EU, saj se uporabljajo načela iz zakonodaje EU o ravnanju z odpadki v okviru sprejemanja in ravnanja z odpadki z ladij, ter k zmanjševanju morskih odpadkov iz morskih virov. Direktiva o PZS kot taka podpira splošne in posamezne cilje, opredeljene v svežnju o krožnem gospodarstvu 3 in 7. okoljskem akcijskem programu 4 .
Direktiva o PZS temelji na zahtevah Mednarodne konvencije o preprečevanju onesnaževanja morja z ladij (v nadaljnjem besedilu: konvencija MARPOL). Konvencija MARPOL od pogodbenic 5 zahteva, da zagotovijo pristaniške zmogljivosti za sprejem ladijskih odpadkov, ki jih ni dovoljeno izpuščati v morje. Te zmogljivosti morajo zadostovati za zadovoljitev potreb ladij, ki uporabljajo pristanišče, brez povzročanja čezmernih zamud.
Direktiva o PZS poleg obveznosti iz konvencije MARPOL v zvezi s pristaniškimi sprejemnimi zmogljivostmi določa številne dodatne zahteve za uporabnike in upravljavce pristanišč, zlasti:
razvoj načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi v pristaniščih;
vnaprejšnje obveščanje o odpadkih s strani ladij pred prihodom v pristanišče;
obvezno oddajo ladijskih odpadkov;
plačilo pristojbin s strani ladij za sprejem njihovih ladijskih odpadkov;
izjeme za ladje, ki opravljajo redne prevoze s pogostimi in rednimi postanki v pristaniščih;
inšpekcijske preglede, pri katerih se preverja, ali ladje izpolnjujejo zahteve o oddaji odpadkov;
razvoj informacijskega in nadzornega sistema.
Namen teh ključnih elementov je zagotoviti, da pristanišča v EU omogočajo primerne pristaniške sprejemne zmogljivosti, kot so opredeljene z načrti za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi, ter da vse ladje svoje ladijske odpadke in ostanke tovora oddajajo v pristaniške sprejemne zmogljivosti na podlagi obvezne oddaje odpadkov in primernega sistema pokrivanja stroškov. Poročanje informacij o (nameravani) oddaji odpadkov z ladje v pristanišča je ključen element za zagotavljanje učinkovitega načrtovanja sprejema odpadkov in nadzora nad obvezno oddajo. V ta namen se z direktivo o PZS zahteva uporaba obrazca za obveščanje, v katerem so opredeljeni ladijski odpadki in ostanki tovora, ki jih je treba oddati in/ali ki ostanejo na krovu na podlagi izjeme o zadostni zmogljivosti za hrambo. Da bi zagotovili nemoten potek pomorskega prometa in preprečili nepotrebno obremenitev ladij, ki opravljajo redne prevoze z rednimi postanki v pristaniščih, so lahko te ladje pod posebnimi pogoji izvzete iz nekaterih obveznosti Direktive. Direktiva o PZS določa tudi nadzorni in izvršilni sistem, ki večinoma temelji na inšpekcijskih pregledih. Uvedba informacijskega in nadzornega sistema naj bi predvsem prispevala k identifikaciji ladij, ki niso oddale svojih ladijskih odpadkov in ostankov tovora.
1.2 Ocenjevanje in nadzor
Komisija je ocenila izvajanje in učinkovitost direktive o PZS skozi čas. Na prvi stopnji so vse države članice oddale svoja poročila o izvajanju 6 . Nato so bile organizirane številne delavnice in razprave z deležniki, Evropska agencija za varnost v pomorskem prometu (EMSA) 7 pa je po nizu obiskov v državah članicah pripravila horizontalno ocenjevalno poročilo o izvajanju Direktive 8 .
V letu 2014 se je Komisija odločila izvesti vrednotenje direktive o PZS v okviru programa REFIT in je v ta namen začela ocenjevalno študijo, ki je bila dokončana v maju 2015 9 . Cilj vrednotenja v okviru programa REFIT je bil oceniti izvajanje in učinkovitost direktive o PZS. V vrednotenju so bile obravnavane ustreznost, uspešnost, učinkovitost, evropska dodana vrednost in skladnost direktive o PZS.
V tem poročilu bodo predstavljene glavne ugotovitve študije v zvezi z navedenimi vprašanji, nato jim bodo sledila mnenja Komisije in priporočeni nadaljnji ukrepi.
2. Glavne ugotovitve vrednotenja
Ugotovitve vrednotenja, ki so predstavljene spodaj, v nekaterih primerih temeljijo na predpostavkah, da je mogoče vplive ter koristi in stroške v celoti pripisati direktivi o PZS. V preostalih primerih je bilo treba zaradi omejitev pri podatkih uporabiti primerljive kazalnike za odpadke, izpuščene v morje, ali ekstrapolirati obseg oddaje odpadkov na raven EU, kar je vplivalo na zanesljivost predstavljenih podatkov in sklepne ugotovitve na podlagi teh podatkov.
2.1 Ali je bila Direktiva glede na cilje primerna?
Sektor pomorskega prometa bistveno prispeva k prisotnosti oljnih odpadkov, odplak in smeti v morskem okolju. Ocenjuje se, da obratovalni izpusti ladij predstavljajo 45 % ocenjene skupne vsote letnega izteka nafte v morsko okolje 10 . Odplake, ki nastanejo na ladji, so zlasti pomembne kot vrsta odpadkov v potniškem prometu in po ocenah znašajo 40–50 litrov odplak na potnika na dan 11 . V povprečju 20 % morskih odpadkov (smeti) v morskem okolju izvira z ladij, pri čemer so med različnimi morskimi bazeni bistvene razlike 12 . Cilj direktive o PZS je, da se z zahtevo po primernih pristaniških sprejemnih zmogljivostih in obvezni oddaji odpadkov v te zmogljivosti minimizira tveganje, da bi ladje izpustile odpadke v morje. Kombinacija obvezne oddaje odpadkov in zagotavljanja primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti na eni strani ter pobud za vplivanje na ravnanje uporabnikov pristanišč pri oddaji odpadkov na drugi strani se je pokazala kot pomembna pri doseganju okoljskih ciljev Direktive.
Obveznost zagotavljanja primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti ter določitev obvezne oddaje odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti sta pomembni in potrebni za doseganje splošnih ciljev Direktive, saj obe prispevata k zmanjšanju izpustov ladijskih odpadkov in ostankov tovora v morje.
2.2 Ali je bila Direktiva pri doseganju ciljev uspešna?
Razpoložljivost primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti ter njihovo obratovanje in načrtovanje so se z uvedbo redno posodabljanih načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi na splošno izboljšali. Na podlagi raziskav deležnikov in prejšnjih poročil agencije EMSA 13 je bilo ugotovljeno, da se je zmogljivost pristanišč za sprejem različnih vrst odpadkov, zajetih z Direktivo, in ravnanje z njimi od začetka veljavnosti Direktive izboljšala. Pristanišča v EU lahko danes večinoma sprejmejo različne vrste odpadkov in ravnajo z njimi, in sicer z določenimi izjemami glede oljnih ostankov tovora in nekaterih posebnih vrst nevarnih odpadkov. Vendar še ni bila opravljena podrobna ocena, koliko so se predhodno obstoječe okoliščine izboljšale zaradi Direktive. Kljub splošnim izboljšavam pristaniških sprejemnih zmogljivosti ostajajo nekatera vprašanja problematična v smislu primernosti, zlasti kar zadeva oddajo smeti (ločevanje trdnih odpadkov na krovu v primerjavi z neločenim zbiranjem na kopnem), vprašanja glede zmogljivosti v zvezi z odplakami in sprejemom odpadkov, za katere velja Priloga VI h konvenciji MARPOL (ostanki iz sistemov za čiščenje izpušnih plinov). Direktiva hkrati ni mogla zagotoviti polne vključitve vseh zadevnih deležnikov s primernim posvetovanjem o teh načrtih. Uporabniki pristanišč pogosto niso dovolj vključeni v razvoj, izvajanje in revizijo teh načrtov, zaradi česar njihove zahteve niso v celoti upoštevane.
Direktiva o PZS je prispevala k povečani količini smeti (Priloga V h konvenciji MARPOL), oddanih v pristanišča EU. Podatki kažejo, da so v letu 2013 plovila oddala več kot dvakratno količino smeti iz leta 2004. Količina oddaje odplak (Priloga IV h konvenciji MARPOL) v pristaniške sprejemne zmogljivosti ostaja razmeroma stabilna, v celoti pa je mogoče opaziti negativno gibanje pri oljnih odpadkih (Priloga I h konvenciji MARPOL), oddanih v pristanišča, pri čemer je količina oddanih oljnih odpadkov od leta 2008 do leta 2010 strmo upadla, nato pa je na splošno ostala na isti ravni. Hkrati so se na podlagi gibanj pri nadzoru in odkrivanju morebitnih razlitij nafte znatno zmanjšali izpusti oljnih odpadkov v morje, s povprečno 10,77 odkritih razlitij na 1 000 km2 v letu 2008 na povprečno 3,89 odkritih razlitij v letu 2013. Na to gibanje vpliva tudi tehnološki razvoj ladijskih motorjev in goriv, ki zmanjšuje količino oljnih odpadkov na krovu ladij. Povečane količine smeti, oddanih v pristanišča, kažejo na pozitiven učinek direktive o PZS glede njenega cilja o zmanjšanju izpustov v morje. Zunanji dejavnik, ki vpliva na gibanje v zvezi z oddajo odplak, je povečana zmogljivost potniških ladij za obdelavo odplak na krovu.
Na razlike pri oddaji odpadkov delno vplivajo sistemi pokrivanja stroškov, ki jih vzpostavijo pristanišča. Ti sistemi se med pristanišči in regijami močno razlikujejo glede minimalnega posrednega prispevka pri zagotavljanju potrebnih pobud proti izpustom v morje. Pokazalo se je, da je bistveno manj odpadkov oddanih v pristanišča, ki uporabljajo sistem 100-odstotnih neposrednih pristojbin, v katerem se pristojbine za odpadke v celoti zaračunajo na podlagi oddanih količin. Oddaje oljnih odpadkov na podlagi teh sistemov v obdobju pregleda (2004–2013) predstavljajo zgolj polovico vseh oddanih količin na podlagi preostalih sistemov pokrivanja stroškov, medtem ko količine smeti, oddanih na podlagi sistemov neposrednih stroškov ne predstavljajo niti tretjine količin smeti, oddanih na podlagi preostalih sistemov, ki veljajo v pristaniščih EU. Zelo raznovrstni sistemi pokrivanja stroškov med različnimi državami članicami, zlasti pa načini izračunavanja pristojbin za odlaganje odpadkov, povzročajo slabšo preglednost za uporabnike pristanišč in zbujajo vtis, da so pristojbine za pristaniške sprejemne zmogljivosti previsoke.
Hkrati se med pristanišči in regijami pojavljajo bistvene razlike glede razlage in uporabe obvezne oddaje ladijskih odpadkov ter glede uporabe izjem za ladje, ki opravljajo redne prevoze. Medtem ko nekatera pristanišča strogo uveljavljajo zahtevo o oddaji odpadkov, pristojni organi v drugih pristaniščih ne zahtevajo oddaje vseh ladijskih odpadkov, kot predvideva Direktiva, in navadno omogočajo izjemo pri oddaji odplak, ki se lahko izpuščajo v morje na podlagi operativnih zahtev konvencije MARPOL. Razlike pri uveljavljanju režimov izjem, zlasti pri uporabi meril za odobritev izjem, vplivajo na učinkovitost dejavnosti ravnanja z odpadki in lahko ladjam povzročijo nepotrebne zamude. Kot kažejo podatki, niti ni dovolj zagotovil, da se ureditve glede oddaje odpadkov dejansko izvajajo, kot v primeru izjem zahteva Direktiva, kar zmanjšuje oddajo odpadkov v pristanišča. Podatki podpirajo ugotovitev, da so te razlike omejile splošno učinkovitost Direktive v smislu zmanjševanja oddaje odpadkov, vendar niso dovolj podrobni, da bi bilo mogoče sklepati o obsegu te omejitve.
Direktiva o PZS je bila pri doseganju želenih ciljev le delno uspešna.
2.3 Ali je Direktiva učinkovito dosegla cilje?
Čeprav so koristi direktive o PZS očitne, saj je mogoče vsak odpadek, ki ni izpuščen v morje, razumeti kot neposredno korist za družbo, pa količinska opredelitev te koristi predstavlja izziv. V vrednotenju so se primerjale koristi zaradi „smeti, ki niso bile izpuščene v morje“, ki so temeljile na oceni stroškov čiščenja 14 , z letnimi stroški izvajanja direktive o PZS 15 , ki so bili povezani predvsem z zahtevo po sporočanju o odpadkih ter razvojem načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi. Primerjava je pokazala, da koristi v veliki meri odtehtajo stroške izvajanja. Razlika med koristmi in stroški, ki je ocenjena na 71 milijonov EUR letno, temelji predvsem na izogibanju izpustom odpadkov v morje in bi bila bistveno večja, če bi bile v oceno vključene tudi koristi zaradi preprečevanja izpustov oljnih odpadkov in odplak. Poudariti je tudi treba, da gre za zelo splošne ocene, kot je podrobneje opisano v poročilu o študiji 16 .
Ugotovljeno je bilo, da pristanišča in inšpekcijski organi ne uporabljajo dovolj informacij, ki se posredujejo prek vnaprejšnjega sporočanja o odpadkih, informacije pa se ne izmenjujejo sistematično med pristojnimi organi držav članic, da bi zagotavljale podlago za učinkovit nadzor in uveljavljanje. To odpira upravičena vprašanja o sorazmernosti ukrepa. Hkrati je junija 2015 postalo obvezno sporočanje o odpadkih prek enotnega nacionalnega okenca, vzpostavljenega na podlagi Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2010/65/ES o formalnostih poročanja za ladje, ki priplujejo v pristanišča držav članic in/ali izplujejo iz njih (direktiva o formalnostih poročanja). Enotno nacionalno okence naj bi predvidoma skrajšalo čas, ki ga ladje in pristaniški organi potrebujejo za vnaprejšnje sporočanje, ter tako zmanjšalo upravno breme. Hkrati naj bi olajšalo izmenjavo informacij med pristojnimi organi. Razvoj in vrednotenje načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi je problematično za veliko število manjših pristanišč 17 , ki pogosto nimajo virov za pripravo podrobnih načrtov, ki bi pokrili vse vidike, zahtevane v Direktivi. Ocene so pokazale, da je manj kot polovica načrtov iz manjših pristanišč vključevala oceno potrebe po pristaniških sprejemnih zmogljivostih ter opis vrste in količin sprejetih odpadkov. To odpira vprašanja glede zmožnosti manjših pristanišč za izpolnjevanje zahtev Direktive, kar opravičuje nadaljnji premislek o vplivu na položaj manjših pristanišč glede na splošne cilje Direktive.
Čeprav so ustvarjene koristi večinoma večje od stroškov, povezanih z izvajanjem Direktive, stroški niso vselej sorazmerni s koristmi na podlagi skladnosti z Direktivo.
2.4 Ali Direktiva ustvarja dodano vrednost na ravni EU?
Vključevanje mednarodnih zahtev (konvencija MARPOL) v zakonodajo EU omogoča usklajevanje njihovega izvajanja v državah članicah ter učinkovit nadzor nad izvajanjem znotraj EU. Hkrati Direktiva določa številne dodatne obveznosti, zlasti obvezno oddajo odpadkov v pristaniščih. Direktiva o PZS lahko kot taka ponudi jasno dodano vrednost za EU, ki presega konvencijo MARPOL, saj kot odgovor na zahteve konvencije MARPOL vzpostavlja skupne določbe za pristanišča in njihove države članice. Namen teh določb ni le prepovedati nezakonite izpuste v morje, temveč tudi zmanjšati celotne operativne izpuste. To se zagotavlja z izvajanjem in uveljavljanjem skupnih določb direktive o PZS ter z redno izmenjavo dobrih praks. V praksi so sicer države članice različno razlagale ključne sestavine direktive o PZS, zlasti načelo obvezne oddaje, zahteve po sistemih pokrivanja stroškov in določbe o inšpekcijskih pregledih. Zaradi takih različnih praks pri izvajanju in uveljavljanju direktiva o PZS ne uresničuje svoje celotne potencialne dodane vrednosti na ravni EU. Primanjkljaj je pomemben glede na dejstvo, da se razlike v izvajanju kažejo v različnih količinah odpadkov, oddanih v pristanišča. Cilj Direktive zato ni enako dosežen v vseh državah članicah, kar slabi dodano vrednost Direktive v primerjavi z mednarodnimi obveznostmi.
Čeprav direktiva o PZS ponuja dodano vrednost za EU, ta ni bila v celoti dosežena, kot je bilo predvideno.
2.5 Ali je Direktiva skladna s preostalo ustrezno zakonodajo EU?
Direktiva o PZS dopolnjuje Direktivo 2005/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta o onesnaževanju morja z ladij in uvedbi kazni za kršitve v zvezi z onesnaževanjem, vključno s kazenskimi sankcijami, ki prepoveduje nezakonite izpuste snovi iz prilog I in II h konvenciji MARPOL in zahteva primerno kaznovanje odgovornih oseb. Hkrati je direktiva o PZS na splošno skladna s cilji okoljske zakonodaje EU, zlasti Direktive 2008/56/ES Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju politike morskega okolja (Okvirna direktiva o morski strategiji) in Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (Okvirna direktiva o odpadkih). Direktiva je bistvenega pomena za doseganje napredka pri kazalnikih, ki se spremljajo na podlagi Okvirne direktive o morski strategiji, vključno z zmanjševanjem morskih odpadkov iz morskih virov. Kljub temu se v zvezi z bolj posebnimi določbami zakonodaje EU o odpadkih pojavlja še veliko neskladnosti. Glede na mednarodni razvoj v smeri okoljsko trajnejših praks na ladjah so različni pristopi, ki se na podlagi zakonodaje EU o odpadkih uporabljajo na kopnem, razlog za neučinkovitost pri zbiranju odpadkov in ravnanju z njimi v pristaniških sprejemnih zmogljivostih. Poleg tega je še veliko drugih razlik med direktivo o PZS in zakonodajo o kopenskih odpadkih, zlasti kar zadeva pristojnosti na nacionalni in lokalni/občinski ravni ter opredelitve različnih vrst odpadkov, ki negativno vplivajo na zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi v pristaniških sprejemnih zmogljivostih na eni strani ter na oddajo odpadkov s strani uporabnikov pristanišč na drugi strani.
Bolj specifična težava je bila ugotovljena v zvezi z Direktivo Sveta 1999/32/ES glede vsebnosti žvepla v gorivih za plovila, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2012/33/EU, ki zahteva primerne sprejemne zmogljivosti za odpadke z ladij, ki uporabljajo sisteme za čiščenje izpušnih plinov. Direktiva o PZS ne vključuje te posebne vrste odpadkov (Priloga VI h konvenciji MARPOL) v okviru ladijskih odpadkov in zato ne more izpolnjevati te podporne vloge. To velja za pomembno praznino, saj so države članice pod pritiskom, da morajo izpolniti svoje obveznosti na podlagi konvencije MARPOL in v celoti izvajati Direktivo 2012/33/EU.
Nazadnje se je preverila skladnost z direktivo o formalnostih poročanja ob upoštevanju obveznega sporočanja o odpadkih v sistem Unije za izmenjavo pomorskih informacij (SafeSeaNet) prek enotnega nacionalnega okenca, ki deluje od junija 2015. Vendar so obstoječe nedoslednosti glede opredelitve odpadkov med direktivo o PZS in konvencijo MARPOL privedle do priprave zapletenih obrazcev za poročanje ter razvoja postopkov skladnosti z različnimi zahtevami na mednarodni ravni in ravni EU. Z odpravo nedoslednosti bi jih bilo mogoče precej poenostaviti.
Kljub dejstvu, da direktiva o PZS prispeva k istim ciljem, za katere si prizadeva ostala ustrezna zakonodaja EU, ki temelji na različnih pravnih pristopih, ugotovljene nedoslednosti znatno vplivajo na praktično izvajanje direktive o PZS, ki je zato le delno skladna s preostalo zakonodajo EU.
3. Stališča Komisije
V tem poglavju bo Komisija predstavila svoje poglede na različne ugotovitve in zaključke študije ter na kakovost študije in zanesljivost zbranih dokazov.
Komisija je ugotovila več ključnih težav, ki jih bo treba obravnavati, da se zagotovi izpolnitev glavnega cilja Direktive, tj. zmanjšanja izpustov v morje zaradi zaščite morskega okolja. Vprašanja na splošno spadajo v naslednje tri kategorije:
1.razpoložljivost primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti;
2.oddaja ladijskih odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti;
3.upravno breme, povezano z delovanjem Direktive.
3.1 Razpoložljivost primernih pristaniških sprejemnih zmogljivosti
Primerne pristaniške sprejemne zmogljivosti so temeljni pogoj za povečanje oddaje odpadkov na kopnem in zmanjšanje izpustov v morje. Komisija opozarja, da Direktiva opredeljuje „primernost“ sprejemnih zmogljivosti kot „zmožnost sprejeti vrste in količine ladijskih odpadkov in ostankov tovora z ladij, ki običajno uporabljajo pristanišče“. Še vedno pa ostajajo vprašanja glede točnega pomena tega pojma ter težave v smislu sprejemanja odpadkov in ravnanja z njimi. Zlasti naslednja vprašanja predstavljajo izziv pri zagotavljanju primernih zmogljivosti:
-povečana uporaba sistemov za čiščenje izpušnih plinov, imenovanih tudi „pralniki“, za zmanjševanje onesnaževanja zraka z ladij, kot ga od leta 2012 zahteva Direktiva Sveta 1999/32/ES glede vsebnosti žvepla v gorivih za plovila 18 , zahteva primeren sprejem odpadkov iz teh sistemov v pristaniških sprejemnih zmogljivostih. Vendar zahteva Direktive po obveznem izpustu trenutno ne velja za odpadke iz pralnikov.
-Odpadki, ki so na krovu ločeni v skladu z mednarodnimi normami in standardi (večinoma standardi ISO), se na kopnem ne zbirajo ločeno. Taka nedosledna uporaba ne spodbuja skladnosti z mednarodnimi normami ločevanja odpadkov na krovu ladij.
-Načrti za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi, ki jih razvijejo pristanišča in potrdijo pristojni (lokalni) organi, vselej ne upoštevajo dovolj hierarhije odpadkov, ki jo zahteva Okvirna direktiva o odpadkih 19 , saj ni primerno vključena v direktivo o PZS, kar je prav tako razlog za neučinkovitost med ladjami in pristanišči. Velike razlike v velikosti pristanišč v EU lahko še povečajo takšno nedosledno uporabo.
-Uporabniki pristanišč niso vselej primerno in stalno vključeni v razvoj in izvajanje načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi. Čeprav Direktiva izrecno zahteva posvetovanje z ustreznimi strankami na stopnji razvoja novega načrta, je manj jasna glede posvetovanj na stopnji vrednotenja in ponovnega potrjevanja. Pomanjkljivo posvetovanje pogosto prispeva k zaznani neustreznosti pristaniških sprejemnih zmogljivosti.
3.2 Oddaja odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti
Oddaja vseh ladijskih odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti je eden od temeljev direktive o PZS in jo je mogoče zagotoviti s strogim nadzorom in uveljavljanjem obvezne oddaje ladijskih odpadkov ter z uporabo učinkovitih spodbud.
Še vedno obstajajo znatne razlike med različnimi pristanišči in med državami članicami pri razlagi in izvajanju teh elementov direktive o PZS, zlasti kar zadeva obseg načela o obvezni oddaji in vključitev odplak, obvezna načela v sistemih pokrivanja stroškov ter določbe o uveljavljanju.
3.2.1 Nadzor in uveljavljanje
Razmerje med zahtevo direktive o obvezni oddaji, ki velja za „vse“ ladijske odpadke, in normami za izpuste iz konvencije MARPOL, zlasti kadar je naslednje pristanišče postanka zunaj EU, ostaja nejasno. Tudi izjema od zahteve o obvezni oddaji na podlagi „zadostne zmogljivosti za hrambo“ je povzročila zmedo med uporabniki pristanišč in pristaniškimi organi. Obstoječe nejasnosti so privedle do nedoslednega nadzora in uveljavljanja enega od ključnih elementov Direktive.
Inšpekcijski pregledi pristaniških sprejemnih zmogljivosti bi morali predvsem temeljiti na informacijah, ki se posredujejo v okviru vnaprejšnjega sporočanja o odpadkih. Ker oblasti držav članic ne uporabljajo vedno informacij, priglašenih v ta namen, ali pa teh informacij ne delijo z izvršilnimi organi, je na podlagi meril iz Direktive težko izbrati ladje za inšpekcijske preglede.
Čeprav Direktiva določa, da se lahko inšpekcijski pregledi pristaniških sprejemnih zmogljivosti izvajajo v okviru direktive o pomorski inšpekciji države pristanišča 20 , inšpekcijski pregledi na podlagi direktive o PZS niso inšpekcijski pregledi pomorske inšpekcije (tj. presegajo preverjanje mednarodnih zahtev in certifikatov). Zagotoviti je treba pravilno uporabo in uveljavljanje Direktive ter pri tem uporabiti posebna merila in kontrolne sezname na podlagi direktive o PZS. To je privedlo do pravnih negotovosti in je pomemben vzrok za dejstvo, da se dejansko izvaja manj inšpekcijskih pregledov skladnosti pristaniških sprejemnih zmogljivosti, kot jih zahteva direktiva o PZS. Hkrati zahteva po inšpekcijskih pregledih najmanj 25 % ladij, ki jo določa Direktiva, ni več skladna s pristopom inšpekcijskih pregledov pomorske inšpekcije, ki omogoča učinkovito izbiranje plovil na podlagi njihovega rizičnega profila.
Nazadnje, vsi pristaniški organi ne spremljajo natančnih količin odpadkov, ki se sčasoma oddajo v njihova pristanišča, saj potrebna elektronska sredstva navadno niso na voljo, hkrati pa za to niti ni ustrezne pravne zahteve. Pristanišča, ki zbirajo te informacije, počnejo to na podlagi lastnih potreb po podatkih in z uporabo lastnih merskih enot, kar otežuje nadzor nad skladnostjo ter napredek pri splošnih ciljih in zahtevah direktive o PZS. Ti podatki so zlasti potrebni za spremljanje skladnosti z zahtevo Direktive po obvezni oddaji ter za oceno učinkovitosti Direktive v smislu količin in vrst odpadkov, ki se oddajajo v pristaniške sprejemne zmogljivosti.
3.2.2 Uporaba spodbud
Direktiva zahteva, da se stroški pristaniških sprejemnih zmogljivosti krijejo z zbiranjem pristojbin, ki jih plačujejo ladje. Da sistemi pokrivanja stroškov ne bi spodbujali ladij k izpustu odpadkov v morje, morajo vse ladje znatno prispevati k stroškom zmogljivosti, ne glede na njihovo dejansko uporabo zmogljivosti („posreden prispevek“). Hkrati lahko pristanišča razlikujejo glede na kategorijo, vrsto in velikost ladje ter na podlagi okoljske uspešnosti in ravnanja (znižane pristojbine za ladje, ki proizvajajo manjše količine odpadkov).
Čeprav je na splošno potrebnega več usklajevanja pri razlagi in uporabi različnih načel in spodbud iz člena 8, Komisija meni, da lokalne in regionalne razlike med pristanišči zahtevajo določeno prožnost glede vrste vzpostavljenega sistema pokrivanja stroškov, če se spoštuje zahteva po posrednem prispevku.
Pomembni vprašanji sta tudi nepreglednost pristojbin in podlaga za njihov izračun, saj se pristojbine zaradi tega ne štejejo za pravične, nediskriminacijske ter take, ki izražajo dejanske stroške, kot zahteva člen 8(3) Direktive. Ne glede na vrsto vzpostavljenega sistema pokrivanja stroškov morajo pristanišča pri izračunu stroškov, ki se uporabnikom pristanišč zaračunajo za ravnanje z odpadki, ravnati pregledno 21 . Vendar je razmerje med pristojbinami, ki se zaračunajo ladjam, in stroški pristaniških sprejemnih zmogljivosti pogosto nejasno.
3.3 Upravno breme
Koristi odtehtajo stroške, ki jih imajo deležniki zaradi zagotavljanja skladnosti z direktivo o PZS ter ki so večinoma povezani s stroški inšpekcijskih pregledov in vnaprejšnjega sporočanja o odpadkih. Možnosti za zmanjšanje upravnega bremena, s katerim se srečujejo številni deležniki, tj. uporabniki pristanišč in njihovi upravljavci/organi, so še na voljo.
3.3.1 Nedosledne in nepopolne opredelitve
Med opredelitvami v Direktivi in tistimi v konvenciji MARPOL so razlike. To zlasti velja za opredelitev „ladijskih odpadkov“ v Direktivi, ki zajema zgolj nekatere vrste odpadkov, zajetih v konvenciji MARPOL (Priloge I, IV in V), ter opredelitev „ostankov tovora“, ki poleg ostankov tovora iz Priloge V h konvenciji MARPOL zajema tudi preostanke tovora po postopkih čiščenja, torej tudi po pranju rezervoarjev, na kar se nanašata Prilogi I in II h konvenciji MARPOL.
Trenutna neskladnost med Direktivo in konvencijo MARPOL ustvarja zmedo med različnimi akterji, ki izvajajo Direktivo, hkrati pa otežuje skladnost z normami in zahtevami konvencije MARPOL. Razlike v opredelitvah na primer ovirajo popolno prilagoditev okrožnici IMO o sporočanju o odpadkih, saj so precejšnje razlike med različnimi kategorijami odpadkov in ostankov tovora. To uporabnikom pristanišč, ki se srečujejo z različnimi obrazci in obveznostmi poročanja glede na to, v katerih pristaniščih pristajajo, ustvarja nepotrebno upravno breme.
3.3.2 Različni postopki za izjeme
V EU se uporabljajo različni postopki za vrednotenje zahtev za izvzetje, kar lahko uporabnikom pristanišč poveča upravno breme in hkrati pristojnim organom v različnih državah članicah omejuje možnosti za sodelovanje.
Parametri za odobritev izjem na podlagi člena 9 Direktive niso dobro opredeljeni in državam članicam omogočajo različno razlago in uporabo. V EU se zato uporabljajo različna merila za vrednotenje zahtev za izvzetje, kar uporabnikom pristanišč povečuje upravno breme in hkrati pristojnim organom v različnih državah članicah omejuje možnosti, da bi plovilom usklajeno podeljevali izjeme. Vzrok za slabo usklajenost je tudi nezadostna izmenjava informacij med pristojnimi organi v državah članicah, kar lahko povzroči težave pri ocenjevanju, ali so izpolnjeni pogoji za podelitev izjem. Nedosledna uporaba in slaba izmenjava informacij uporabnikom pristanišč in organom držav članic povzročata nesorazmerno upravno breme.
3.4 Kakovost študije
Ocenjevalna študija v celoti upošteva vprašanja glede vrednotenja in se odziva nanje. Omejitve pri podatkih in posledične omejitve pri analizah so jasno opisane.
V ocenjevalni študiji so bile ocenjene različne relevantne študije in poročila o izvajanju Direktive, analiza pa je ponudila obširen vpogled v njeno izvajanje. Podatki iz teh poročil so bili predstavljeni pravilno, preverjena in potrjena pa je bila tudi kakovost podatkov. Prek usmerjenih posvetovanj so bili opravljeni pogovori z vsemi zadevnimi deležniki. Zaključki študije temeljijo na preglednih merilih in temeljiti analizi.
V zvezi s količinami odpadkov, izpuščenih v morje, obstajajo podatkovne vrzeli. Za oceno izpustov smeti in razlitij nafte so bili uporabljeni nadomestni kazalniki. Vendar ti kazalniki pokrivajo morebitne izpuste in niso omogočili ocene prispevka ladij k ustvarjanju morskih odpadkov v primerjavi s prispevkom iz kopenskih virov, hkrati pa ne ponujajo natančne ocene izpusta odpadkov, kar povzroča možnost precenitve. Za izpuste odplak ni bilo mogoče ugotoviti nobenega kazalnika, kar je privedlo do podcenitve izpustov odpadkov. Koristi so bile izračunane na podlagi stroškov čiščenja smeti z obal, zaradi česar so bili stroški morda podcenjeni.
V zvezi s podatki o količinah oddanih odpadkov obstajajo omejitve. Čeprav se je za oceno količin oddanih odpadkov uporabil vzorec pristanišč reprezentativne velikosti in zemljepisne lokacije, izbrana pristanišča niso nujno reprezentativna glede oddaje odpadkov. Zaradi tega količine oddanih odpadkov, ekstrapolirane na ravni EU, niso zanesljive.
Stroški uporabe pristaniških sprejemnih zmogljivosti pogosto niso bili razkriti. Zato obstajajo omejitve pri ocenjevanju najpomembnejšega stroškovnega dejavnika, tj. stroška oddaje odpadkov ter sprejema odpadkov in ravnanja z njimi.
Pri oceni stroškov in koristi so se upoštevali tako izpusti v morje kot tudi količine oddanih odpadkov, kar zgolj nakazuje razmerje med stroški in koristmi, ni pa zanesljiv izračun nastalih stroškov in koristi.
V zvezi z upravnim bremenom so kvalitativni podatki iz vprašalnikov, razgovorov in poročil omogočili ugotavljanje dejavnikov, ki povzročajo upravno breme, manjkajo pa kvalitativni podatki o obsegu bremena.
4. Nadaljnji ukrepi
Komisija predvideva dvostopenjski pristop za obravnavo ugotovljenih težav: 1. kratkoročen/srednjeročen odziv, predvsem na podlagi nezavezujoče zakonodaje, in 2. dolgoročen odziv s celovito zakonodajno revizijo Direktive.
4.1 Kratkoročni/srednjeročni ukrepi
V obravnavi so številni kratko- in srednjeročni ukrepi. Vključujejo revizijo sporočanja o odpadkih iz Priloge II k Direktivi, razvoj sklopa razlagalnih smernic ter nadaljnji razvoj informacijskega in nadzornega sistema za vso EU.
4.1.1 Revizija Priloge II k Direktivi (sporočanje o odpadkih)
Da bi Komisija rešila težavo nezadostnih podatkov o dejanski oddaji odpadkov v pristaniške sprejemne zmogljivosti in zastarelih kategorij v obrazcu za sporočanje o odpadkih, je sprejela direktivo o spremembi Priloge II k direktivi o PZS 22 . Ukrep temelji na členu 15 Direktive, ki omogoča spreminjanje prilog k Direktivi, da bi bile usklajene z ukrepi IMO, če spremembe ne širijo področja uporabe Direktive. Cilj te revizije je bil uskladiti Prilogo II z zadnjimi spremembami Priloge V h konvenciji MARPOL, ki je uvedla novo kategorizacijo smeti, ter vključiti informacije o vrstah in količinah oddanih odpadkov. Vendar je treba poudariti, da je popolna skladnost s konvencijo MARPOL mogoča samo z zakonodajno revizijo, saj bi bilo treba pri tem spremeniti nekatere opredelitve v Direktivi.
4.1.2 Razvoj razlagalnih smernic
Komisija za odpravo razlik v razlagah in izvajanju glavnih določb Direktive pripravlja nekatere razlagalne smernice za razlago direktive o PZS. V njih bo predstavila svoje poglede o izvajanju nekaterih pojmov in obveznosti iz Direktive. Smernice naj bi zlasti obravnavale primernost pristaniških sprejemnih zmogljivosti (člen 4); razvoj in spremljanje načrtov za sprejem odpadkov in ravnanje z njimi (člen 5); izvajanje in uveljavljanje obvezne oddaje ladijskih odpadkov (člena 7 in 11) in uporabo izjem (člen 9) 23 .
4.1.3 Razvoj skupnega informacijskega in nadzornega sistema
Da bi Komisija dosegla učinkovito izmenjavo informacij med organi držav članic ter omogočila ustrezen nadzor in uveljavljanje Direktive, je agencijo EMSA zaprosila, naj še naprej razvija sistem, kot ga zahteva člen 12(3) Direktive, tako da čim bolj nadgrajuje obstoječe podatkovne zbirke, ki se uporabljajo v ta namen. To zadeva nadaljnje vključevanje poročanja v sistem SafeSeaNet (SSN) in razvoj ločenega modula za inšpekcijske preglede pristaniških sprejemnih zmogljivosti v okviru sistema THETIS (informacijski sistem pomorskih inšpekcij) ter povezavo tega modula s sistemom SSN. Informacije, ki bodo na voljo na podlagi revidiranega sporočanja o odpadkih iz Priloge II (glej zgoraj), naj bi olajšale delovanje sistema in izboljšale učinkovitost nadzora nad izvajanjem Direktive.
4.2 Zakonodajna revizija Direktive
Nekatere pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene pri vrednotenju Direktive, je mogoče odpraviti samo z zakonodajnim predlogom.
V ta namen je Komisija uvedla postopek ocene učinka, v katerem se bodo analizirale in primerjale različne možnosti za takšen predlog.
UL L 332, 28.12.2000, str. 81.
COM(2009) 8, „Strateški cilji in priporočila za pomorsko prometno politiko EU do leta 2018“: http://eur-lex.europa.eu/procedure/SL/197854 .
COM(2015) 614 final „Zaprtje zanke – akcijski načrt EU za krožno gospodarstvo“: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/sl/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614 ; oddelek 5.1 se nanaša na obravnavo vprašanja morskih odpadkov z ladij v okviru načrtovane revizije Direktive 2000/59/ES.
Sklep št. 1386/2013/EU z dne 20. novembra 2013; EU se je tudi na mednarodni ravni zavezala zmanjšanju morskih odpadkov, ref.: Konferenca Rio+20 in izvajanje ciljev trajnostnega razvoja.
Tj. države pogodbenice konvencije MARPOL: 152 držav, ki predstavljajo 99,2 % svetovne tonaže.
Poročila o stanju izvajanja Direktive 2000/59/ES, ki so jih države članice predložile v letu 2006.
Poročila o delavnicah so na voljo na: http://www.emsa.europa.eu/implementation-tasks/environment/port-waste-reception-facilities.html.
Horizontalno ocenjevalno poročilo – direktiva o pristaniških sprejemnih zmogljivostih (Direktiva 2000/59/ES), EMSA, 2010, http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/consultations/doc/prf/emsa-report.pdf .
Naknadno vrednotenje Direktive 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora, končno poročilo (Panteia/PwC, maj 2015), na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf.
GESAMP 2007, poročilo št. 75: Ocene o izpustu nafte v morsko okolje zaradi dejavnosti na morju.
Butt, N. (2007), The impact of cruise ship-generated waste on home ports and ports of call: Marine policy 31 (Vpliv odpadkov s potniških ladij na matična pristanišča in pristanišča postanka: pomorska politika 31).
Spletna stran GD ENV, EK: http://ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/descriptor-10/index_en.htm.
EMSA (2010), Horizontalno ocenjevalno poročilo – pristaniške sprejemne zmogljivosti (Direktiva 2000/59/ES); EMSA (2012), Študija o oddaji ladijskih odpadkov in ostankov tovora (Ramboll).
Ocenjeni stroški čiščenja so dosegli 297,0 milijona EUR.
Ocenjeni stroški izvajanja so znašali približno 226,0 milijona EUR.
Po študijah agencije EMSA v 55 % držav članic načrti za zmanjševanje količine odpadkov in ravnanje z njimi niso bili razviti oziroma uvedeni zlasti v ribiških in rekreacijskih pristaniščih, v manjšem številu pa v manjših trgovskih pristaniščih.
Direktiva 1999/32/ES je bila spremenjena z Direktivo 2012/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012.
Okvirna direktiva EU o odpadkih predpisuje, da morata zakonodaja in politika držav članic EU o odpadkih uporabljati hierarhijo upravljanja z odpadki, pri čemer ima preprečevanje odpadkov poleg ponovne uporabe in recikliranja prednost pred predelavo in odlaganjem.
Direktiva 2009/16/ES Evropskega parlamenta in Sveta o pomorski inšpekciji države pristanišča (UL L 131, 28.5.2009, str. 57).
Kot določata tudi sporočilo Komisije z naslovom „Pristanišča: gonilo rasti“ (COM(2013) 295) in priloženi predlog uredbe o vzpostavitvi okvira za dostop do trga pristaniških storitev in finančno preglednost pristanišč (COM(2013) 296).
Direktiva Komisije (EU) 2015/2087 z dne 18. novembra 2015 o spremembi Priloge II k Direktivi 2000/59/ES, UL L 302, 19.11.2015, str. 99.
Agencija EMSA bo hkrati zagotovila dodatne tehnične smernice in dobre prakse, razvite v državah članicah v zvezi z uporabo te direktive, in sicer kot del „Tehničnih priporočil v zvezi z Direktivo 2000/59/ES o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora“.