EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 18.2.2016
COM(2016) 74 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Uredba (EU) št. 995/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o določitvi obveznosti gospodarskih subjektov, ki dajejo na trg les in lesne proizvode (uredba EU o lesu)
{SWD(2016) 33 final}
{SWD(2016) 34 final}
Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu
1. Uvod
Evropska unija (v nadaljnjem besedilu: EU) je leta 2010 v okviru izvajanja akcijskega načrta izvrševanja zakonodaje, upravljanja in trgovanja na področju gozdov (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt FLEGT) sprejela Uredbo (EU) št. 995/2010 o določitvi obveznosti gospodarskih subjektov, ki dajejo na trg les in lesne proizvode 1 (v nadaljnjem besedilu: uredba o lesu ali Uredba). Akcijski načrt FLEGT je instrument politike EU za boj proti nezakoniti sečnji v svetovnih gozdovih, uredba o lesu pa je ključni instrument za reševanje tega problema na strani povpraševanja. Uredba je začela veljati marca 2013.
Člen 20(3) uredbe o lesu od Komisije zahteva, da na podlagi poročil držav članic in izkušenj z uporabo Uredbe pregleda „delovanje in učinkovitost te uredbe, med drugim v zvezi s preprečevanjem dajanja nezakonito pridobljenega lesa ali lesnih proizvodov na notranji trg“. V skladu s temi zahtevami je v tem poročilu predstavljen prvi pregled Uredbe, ki ga je izvedla Komisija.
Navedeni pregled je v obliki ocene, ki jo je Komisija izvedla v skladu s smernicami EU za „boljše pravno urejanje“ 2 . Vsebuje odgovore na pet ocenjevalnih vprašanj: ustreznost, uspešnost, učinkovitost, skladnost in dodana vrednost za EU. Ocena zajema prvi dve leti uporabe uredbe o lesu. Ugotovitve ocene temeljijo na poročilih držav članic o uporabi Uredbe, ki jih je prejela Komisija, obsežnem posvetovanju, analizi ustreznih znanstvenih člankov, analizi trgovinskih tokov in ocenjevalnem poročilu, ki ga je pripravil zunanji svetovalec.
V tem poročilu so povzeti glavni rezultati ocenjevanja, oblikovane sklepne ugotovitve in podana priporočila za nadaljnje ukrepe. Dopolnjuje ga delovni dokument služb Komisije, v katerem so podrobneje predstavljeni rezultati ocenjevanja. Opozoriti bi bilo treba, da se je dejstvo, da izkušnje temeljijo na samo dveh letih izvajanja, izkazalo za dejavnik, ki omejuje ocenjevanje.
2. Ozadje
Nezakonita sečnja je zelo razširjen in zaskrbljujoč mednarodni problem. Uničujoče vpliva na nekatere najdragocenejše preostale svetovne gozdove ter ljudi, ki živijo v njih in so odvisni od gozdnih virov. Prispeva h krčenju tropskih gozdov in degradaciji gozdov, kar lahko pomeni od 7 do 14 % 3 skupnih emisij CO2 zaradi človekovih dejavnosti; ogroža biotsko raznovrstnost in trajnostno upravljanje gozdov ter negativno vpliva na zmanjševanje revščine, trajnostno in vključujočo gospodarsko rast in trajnostni razvoj, tudi z ogrožanjem gospodarskega preživetja gospodarskih subjektov, ki ravnajo v skladu z veljavno zakonodajo.
Akcijski načrt FLEGT iz leta 2003 določa postopke in ukrepe za preprečevanje trženja nezakonito pridobljenega lesa v EU, izboljšanje oskrbe z zakonito pridobljenim lesom in povečanje povpraševanja po lesu, ki izvira iz odgovorno upravljanih gozdov. V načrtu je bila priznana možnost za oblikovanje nove zakonodaje za obravnavo nezakonite sečnje na strani povpraševanja, zaradi česar je bila sprejeta uredba o lesu.
Uredba o lesu določa naslednje tri ključne obveznosti:
1.prepoveduje dajanje nezakonito pridobljenega lesa ali proizvodov iz takega lesa na trg;
2.od gospodarskih subjektov, ki prvič dajejo lesne proizvode na trg EU, zahteva, da ravnajo s „potrebno skrbnostjo“, ter
3.od trgovcev z lesom in lesnimi proizvodi zahteva, da po tem, ko prvič dajo les ali proizvode na trg, vodijo evidence o dobaviteljih in strankah.
Seznam proizvodov, ki jih zajema Uredba, je določen v Prilogi k Uredbi.
Uredba o lesu določa obveznost potrebne skrbnosti ter zahteva, da gospodarski subjekti razvijejo in uporabljajo sistem potrebne skrbnosti ali uporabljajo sistem potrebne skrbnosti nadzorne organizacije.
Uredba je bila sprejeta decembra 2010, vendar je začela veljati šele 3. marca 2013. Namen vmesnega obdobja je bil pristojnim organom v državah članicah in zasebnemu sektorju omogočiti, da se pripravijo na uporabo Uredbe. V tem času je Komisija sprejela delegirani in izvedbeni akt za olajšanje izvajanja 4 .
3. Metodologija
Ocenjevanje uredbe o lesu se je začelo aprila 2015 in zajema obdobje od marca 2013 do marca 2015.
V skladu s členom 20(2) uredbe o lesu so bila poročila držav članic o uporabi Uredbe, ki jih je Komisija prejela do 30. aprila 2015, glavni vir informacij za pripravo tega poročila. Poleg tega je Komisija začela odprto javno posvetovanje na posebnem spletnem mestu „Your Voice in Europe“ (Vaš glas v Evropi, od 15. aprila do 3. julija 2015). Uporabila je tudi druge usmerjene raziskave z deležniki in pripombe, ki so jih zainteresirane strani podale na lastno pobudo.
Ocena temelji na obsežni zbirki dokazov; vendar se je ocenjevanje učinkovitosti inovativnega zakonodajnega orodja samo dve leti po njegovem začetku veljavnosti izkazalo za zahtevno. Razpoložljive informacije o vplivih zakonodaje so omejene, uporabi uredbe o lesu pa ni mogoče brezpogojno pripisati nekaterih učinkov in trendov, ugotovljenih na podlagi analize.
4. Trenutno stanje izvajanja
Uredba zahteva 5 , da države članice imenujejo pristojne organe, uvedejo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni za kršitve, pripravijo načrte za preglede ter dosledno preverjajo gospodarske subjekte in nadzorne organizacije. Poleg tega določa 6 , da države članice ob pomoči Komisije gospodarskim subjektom zagotavljajo tehnično pomoč in usmerjanje, ter predvideva izmenjavo informacij med ustreznimi deležniki.
Ocena je pokazala razlike v splošnem stanju izvajanja v EU v obdobju od marca 2013 do marca 2015. Nekatere države članice so uredbo o lesu začele izvajati šele pozno v obdobju poročanja. Komisija je sodelovala v dvostranskem dialogu z osmimi državami članicami, s čimer je uspešno in hitro zagotovila skladnost večine teh držav. Kljub temu je leta 2015 začela sodni postopek zoper štiri države članice, ki niso spoštovale predpisov 7 .
4.1 Imenovanje pristojnih organov
Vse države članice razen Španije so sporočile, da so za preverjanje, ali gospodarski subjekti izpolnjujejo zahteve iz uredbe o lesu, imenovale pristojni organ 8 . Institucionalne strukture, zakonska pooblastila in status teh institucij se med državami članicami razlikujejo ter temeljijo na njihovih različnih pravnih in institucionalnih okvirih. Sporočene so bile velike razlike med človeškimi viri in finančnimi sredstvi, ki so na voljo za uporabo in izvajanje uredbe o lesu. Število razpoložljivih človeških virov se giblje od približno 1 do 200 oseb na mesec 9 .
4.2 Kazni za kršitve uredbe o lesu
O kaznih za kršitve obveznosti iz Uredbe, določenih z nacionalno zakonodajo (prepoved, potrebna skrbnost in sledljivost) je poročalo 24 držav članic. Grčija, Madžarska, Romunija in Španija še vedno oblikujejo ustrezne določbe o kaznih.
Obseg kazni se med državami članicami zelo razlikuje in lahko vključuje obvestilo o sanacijskih ukrepih, denarne kazni, zaseg lesa, začasni odvzem dovoljenja za trgovanje in zaporno kazen. Nekatere države članice so sprejele samo upravne sankcije, druge pa so kršitve nekaterih obveznosti opredelile za kazniva dejanja. Kazni za kršitev prepovedi so na splošno višje od kazni za kršitev obveznosti potrebne skrbnosti in sledljivosti. Dejavniki, ki so jih države članice upoštevale pri določitvi višine kazni, vključujejo nacionalne gospodarske razmere in višine kazni za kršitve drugih primerljivih obveznosti, na primer iz uredb EU o trgovini s prostoživečimi vrstami 10 . Medtem ko so države članice pristojne za določitev kazni, prevelike razlike v višini kazni pomenijo, da gospodarski subjekti v EU ne delujejo pod enakimi konkurenčnimi pogoji.
V 19 državah članicah so se na podlagi pregledov sprejeli sanacijski ukrepi ali naložile kazni za kršitve obveznosti iz uredbe o lesu. Nekatere preiskave so se začele na podlagi utemeljenih pomislekov tretjih strani. Doslej je bilo naloženo omejeno število kazni, zato še ni mogoče ugotoviti, ali so „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“.
4.3 Pregledi gospodarskih subjektov in nadzornih organizacij
Šestindvajset držav članic 11 je sporočilo, da so njihovi pristojni organi pripravili načrte iz člena 10(2) uredbe o lesu za preverjanje gospodarskih subjektov. Vsi pristojni organi pri pripravi in pregledovanju svojih načrtov uporabljajo pristop, ki temelji na tveganju. Dejavniki tveganja vključujejo značilnosti dobaviteljev in njihovih proizvodov, vrsto gospodarskih subjektov ter informacije, ki jih zagotovijo tretje strani (tj. „utemeljeni pomisleki“).
Vse države članice niso poročale o izvajanju pregledov. Pregledi so se v več državah začeli pozno zaradi zamud pri sprejetju ustrezne nacionalne zakonodaje in so bili na začetku občasni, sčasoma pa so postali bolj sistematični in strogi.
Komisija je nadzorne organizacije začela priznavati avgusta 2013, ko je priznala prvi dve taki organizaciji. Med ocenjevanjem je priznala devet nadzornih organizacij 12 . Ker morajo pristojni organi 13 preglede nadzornih organizacij izvajati vsaj enkrat na dve leti, so bili pregledi prvih priznanih nadzornih organizacij izvedeni v drugi polovici leta 2015, torej po obdobju ocenjevanja, zajetem v poročilu.
4.4 Obveščanje, razširjanje informacij, sodelovanje in izmenjava informacij
Komisija je leta 2012 izvedla kampanjo obveščanja o uredbi o lesu 14 , države članice pa so sporočile, da so prav tako izvedle nacionalne kampanje ozaveščanja. Komisija je v tesnem sodelovanju z državami članicami pripravila smernice o uredbi o lesu, da bi olajšala usklajevanje razlage ključnih določb Uredbe in s tem zagotovila enotno uporabo po vsej EU 15 . Vendar sta bila usmerjanje in pomoč, ki so ju države članice ob pomoči Komisije zagotavljale malim in srednjim podjetjem (v nadaljnjem besedilu: MSP), precej omejena.
Sodelovanje med Komisijo in državami članicami je bilo obsežno in je vključevalo strokovna srečanja o izvajanju, srečanja, osredotočena na izvrševanje, ter stike z različnimi državami proizvajalkami in porabnicami lesa zunaj EU. Komisija je januarja 2015 ustanovila elektronsko komunikacijsko platformo za izmenjavo informacij med pristojnimi organi držav članic.
5. Ocena
5.1 Ustreznost
Unija je zavezana boju proti nezakoniti sečnji in z njo povezani trgovini, ki ostajata vztrajen svetovni problem z resnimi negativnimi posledicami za okolje, družbo in gospodarstvo. Uredba o lesu, ki je del akcijskega načrta FLEGT, je bila sprejeta kot splošni instrument za zagotovitev, da se v EU tržijo samo proizvodi iz zakonito pridobljenega lesa. Dokazi kažejo, da je od začetka veljavnosti spodbudila odgovornejše politike nabave in tako pokazala, da lahko spremeni ravnanje gospodarskih subjektov na trgu in vzpostavi dobavne verige brez nezakonito pridobljenega lesa, s čimer bi prispevala k doseganju splošnih ciljev akcijskega načrta FLEGT.
Ustreznost Uredbe je bila potrjena v sedmem okoljskem akcijskem programu (2013–2020), v katerem je izrecno navedeno, da je uredba o lesu „pravna podlaga, da bi se lahko Unija s povpraševanjem po lesu in lesnih izdelkih lotila reševanja svetovnega problema nezakonite sečnje“ 16 .
Ocena je pokazala, da Uredba po mnenju številnih deležnikov bistveno povečuje vrednost mednarodnih prizadevanj za zaustavitev krčenja in degradacije gozdov, ohranjanje biotske raznovrstnosti ter obravnavo podnebnih sprememb (z zmanjšanjem emisij zaradi krčenja gozdov, krepitvijo vloge ohranjanja gozdov, trajnostnim upravljanjem gozdov in povečanjem zalog ogljika v gozdovih v državah v razvoju na podlagi varšavskega okvira za REDD+) 17 , s čimer prispeva k izpolnjevanju mednarodnih obveznosti EU.
5.2 Dodana vrednost za EU
Boj proti nezakoniti sečnji in z njo povezani trgovini je svetovni izziv, s katerim se države članice same ne morejo učinkovito spopasti. Uredba o lesu določa enotna pravila na ravni EU, s čimer Uniji in državam članicam omogoča, da skupni tržni vzvod v celoti izkoristijo za zagotovitev povpraševanja po zakonito pridobljenem lesu in se izognejo izkrivljanju trga EU, ki bi nastalo, če bi posamezne države članice uvedle različna pravila.
Cilj uredbe o lesu je vzpostaviti enake konkurenčne pogoje z določitvijo enakih zahtev glede zakonitosti doma pridobljenega lesa in uvoženih lesnih proizvodov ter uvesti dodatno raven nadzora, ki velja za vse gospodarske subjekte v EU. Brez uredbe o lesu bi bil proces vzpostavljanja enakih konkurenčnih pogojev za gospodarske subjekte prekinjen, zato bi subjekti, ki že spoštujejo zahteve glede potrebne skrbnosti, ostali prikrajšani, zlasti zaradi prostega dostopa cenejšega nezakonito pridobljenega lesa na trg EU. Poleg tega bi bila napredek, dosežen pri drugih elementih akcijskega načrta FLEGT, kot so prostovoljni sporazumi o partnerstvu, in možnost EU, da sprejme zaveze za boj proti nezakoniti sečnji v nedavnih dvostranskih trgovinskih sporazumih, resno ogrožena, če ne bi bilo uredbe o lesu.
5.3 Učinkovitost
Uredba o lesu državam članicam povzroča stroške usklajevanja. Nekateri od teh stroškov se nanašajo na izvajanje pregledov gospodarskih subjektov in nadzornih organizacij. V številnih primerih se zdi, da so človeški viri in finančna sredstva, namenjeni pregledom gospodarskih subjektov, nesorazmerno nizki v primerjavi s številom gospodarskih subjektov v zadevnih državah, zato je odvračilni učinek dejavnosti izvrševanja precej omejen. Ocena je pokazala, da se finančna sredstva, dodeljena pristojnim organom, med državami članicami zelo razlikujejo. V zvezi s tem bi bilo treba omeniti, da nekatere države članice niso dodelile nobenih dodatnih finančnih sredstev za izvajanje in izvrševanje uredbe o lesu.
Uredba o lesu povzroča tudi stroške usklajevanja za zasebni sektor. Ti stroški so odvisni od obstoja predhodnih odgovornih politik nabave, vrste in kompleksnosti trženih proizvodov, števila in geografskega položaja dobaviteljev ter ne nazadnje kompleksnosti dobavnih verig. Poslovni stroški lahko vključujejo naložbe v informacijske sisteme, razvoj internega strokovnega znanja in usposabljanje osebja. Ta ocena se v veliki meri ujema z napovedjo stroškov iz ocene učinka 18 , ki je bila izvedena leta 2008, ko je Komisija predložila predlog uredbe. Za stroške usklajevanja s prepovedjo dajanja na trg se je pričakovalo, da bodo nevtralni, za stroške usklajevanja z obveznostjo potrebne skrbnosti pa, da bodo odvisni od predhodnega obstoja in kakovosti nadzornih sistemov v politiki nabave podjetij.
Stroški usklajevanja za zasebni sektor se na splošno štejejo za obvladljive za podjetja, ki že izvajajo odgovorne politike nabave. To bi lahko veljalo tudi za podjetja, ki uporabljajo stroškovno učinkovite prakse (glej spodaj) ali trgujejo z lesnimi proizvodi z razmeroma preprostimi dobavnimi verigami.
Upravne posledice za MSP
Obveznost potrebne skrbnosti iz uredbe o lesu velja za podjetja vseh velikosti. Zdi se, da so se lahko velika podjetja novim zahtevam prilagodila bolje in hitreje kot MSP. Morda se zdi, da so MSP v slabšem položaju zaradi manjših ekonomij obsega, saj morajo stroške sistemov potrebne skrbnosti kriti z manjšimi prihodki. Vendar ni jasnih znakov, da je majhnost podjetja ovira za uporabo učinkovitega sistema potrebne skrbnosti 19 .
Ocena temelji na zelo majhnem vzorcu podjetij, ki so sodelovala v spletnem javnem posvetovanju. Pokazala je, da se skladnost z uredbo o lesu nekaterim MSP zdi zahtevna zaradi težav z razumevanjem tehničnih zahtev sistemov potrebne skrbnosti, pomanjkanja osebja z ustreznim znanjem in izkušnjami, potrebnimi za ravnanje s potrebno skrbnostjo, in/ali omejenih finančnih sredstev za posodobitev obstoječih nadzornih sistemov.
Dokazi kažejo, da lahko MSP znižajo stroške usklajevanja z uredbo o lesu, če izvajajo stroškovno učinkovite prakse (glej spodaj), se izogibajo dragim informacijskim rešitvam ter izkoristijo zunanjo tehnično podporo za razvoj in uporabo ustreznih sistemov potrebne skrbnosti.
Stroškovno učinkovite prakse
Med izvajanjem uredbe o lesu je bilo opredeljenih več stroškovno učinkovitih praks: (i) sodelovanje med organi držav članic ter med njimi in organi tretjih držav; (ii) pristojni organi upoštevajo utemeljene pomisleke tretjih strani glede skladnosti z Uredbo, (iii) gospodarski subjekti pa razvijejo sisteme potrebne skrbnosti, ki izpolnjujejo zahteve iz uredbe o lesu in drugih pravnih instrumentov (tj. iz Laceyjevega zakona Združenih držav Amerike in avstralskega zakona o prepovedi nezakonite sečnje); (iv) gospodarski subjekti pri postopku za ocenjevanje in zmanjševanje tveganja uporabljajo preverjene prostovoljne sheme tretjih strani (tj. prostovoljno certificiranje gozdov) ter (v) rezultati pogajanj EU z državami, ki so pogodbenice prostovoljnih sporazumov o partnerstvu, v zvezi z opredelitvami zakonitosti in stiki z nacionalnimi organi se uporabljajo zaradi potrebne skrbnosti.
Od začetka veljavnosti uredbe o lesu so bili standardi glavnih shem certificiranja lesa prilagojeni glede na obseg opredelitve zakonitosti iz Uredbe, te sheme pa so postale praktična možnost, ki jo lahko gospodarski subjekti EU uporabijo pri postopku za ocenjevanje in zmanjševanje tveganja. Vloga preverjenih shem tretjih strani pri izvajanju zakonodaje bi se lahko nadalje pojasnila v smernicah o uredbi o lesu.
5.4 Uspešnost
V postopku ocenjevanja so bili opredeljeni naslednji veliki izzivi v zvezi z uspešno uporabo uredbe o lesu: nezadostni človeški viri in finančna sredstva, dodeljeni pristojnim organom, razlike med vrstami in višinami kazni v državah članicah ter neenotno razumevanje in uporaba Uredbe v EU. Zaradi teh izzivov je izvrševanje neenakomerno, kar ustvarja neenake konkurenčne pogoje za gospodarske subjekte.
Vendar je ocena pokazala, da so Uredba in kampanje obveščanja, ki so jih izvedle Komisija in države članice, povečale ozaveščenost o problemu nezakonite sečnje. Uredba, katere besedilo velja za EGP, je bila vključena v Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru (EGP) in jo trenutno izvajajo tudi Norveška, Islandija in Lihtenštajn. Države proizvajalke je spodbudila k razvoju sistemov za preverjanje in dokazovanje izpolnjevanja zahtev glede zakonitosti, nekatere tretje države pa je spodbudila k sklenitvi prostovoljnih sporazumov o partnerstvu FLEGT z EU 20 . Poleg tega je skupaj z ameriškim Laceyjevim zakonom druge države porabnice spodbudila k razširitvi nacionalne zakonodaje s podobnimi zakonodajnimi akti (Avstrija in Švica) ali k razmisleku o ukrepih s podobnimi cilji (Kitajska, Japonska in Koreja). Uredba o lesu je vplivala tudi na spremembe zakonodaje EU o trgovini s prostoživečimi vrstami 21 , saj je bila uredba Komisije okrepljena z določbo o pravni podlagi, na kateri lahko upravni organi držav članic zavrnejo izdajo uvoznega dovoljenja, če obstajajo resni dvomi o zakonitosti pošiljke vrst iz konvencije CITES.
Uspešnost prepovedi dajanja na trg (člen 4(1))
Države članice niso sporočile nobenega zaključenega primera preiskave kršitve prepovedi dajanja na trg 22 . Zaradi omejenega časa in premalo izkušenj z izvrševanjem prepovedi ni bilo mogoče oblikovati nobene ugotovitve glede njene uspešnosti.
Količinska ocena učinka uredbe o lesu na trgovino z nezakonito pridobljenim lesom je zahtevna zaradi prikritosti dejavnosti. Analizirana trgovinska statistika za zadnji dve leti ne kaže jasne spremembe uvoza lesa in lesnih proizvodov, ki bi jo bilo mogoče z gotovostjo pripisati uporabi uredbe o lesu.
Izvajanje sistemov potrebne skrbnosti (člen 6)
Gospodarski subjekti v EU v prvih dveh letih uporabe Uredbe niso dosledno izpolnjevali zahtev glede potrebne skrbnosti. Čeprav dokazi kažejo, da se stanje postopoma izboljšuje, splošna skladnost v zasebnem sektorju ostaja neenakomerna in nezadostna.
Pregledi, ki so jih izvedli pristojni organi, so pokazali, da številni gospodarski subjekti niso vedno izpolnjevali zahtev iz uredbe o lesu, čeprav so imeli določeno vrsto sistema potrebne skrbnosti, zato je bilo treba naložiti sanacijske ukrepe. Nekateri deležniki so navedli, da je obveznost potrebne skrbnosti zaradi novosti in pomanjkljivih smernic velik izziv pri izvajanju.
Glavne ovire za zagotovitev povsem delujočih sistemov potrebne skrbnosti vključujejo težave pri razumevanju vseh elementov, potrebnih za vzpostavitev zanesljivega sistema, težave pri zbiranju informacij o veljavni zakonodaji v državah proizvajalkah, nezadostno sodelovanje z dobavitelji ter pomanjkanje ustreznih ukrepov za ocenjevanje in zmanjševanje tveganja.
Priznane nadzorne organizacije gospodarskim subjektom zagotovijo sistem potrebne skrbnosti, če ti nimajo notranjih zmogljivosti za razvoj takega sistema. Zanimanje gospodarskih subjektov za storitve nadzornih organizacij je bilo zelo majhno in samo majhen delež jih trenutno uporablja sisteme potrebne skrbnosti nadzornih organizacij in njihove storitve preverjanja. Nizka raven izvrševanja s strani pristojnih organov ne spodbuja uporabe sistema potrebne skrbnosti, gospodarski subjekti pa niso naklonjeni sklepanju pogodb z nadzornimi organizacijami, saj morajo te v skladu z uredbo o lesu pristojnim organom poročati o večjih pomanjkljivostih.
Čeprav je sprejemanje obveznosti potrebne skrbnosti potekalo počasi, obstajajo dokazi, da gospodarski subjekti postopoma uvajajo sisteme potrebne skrbnosti, pri čemer od dobaviteljev zahtevajo več informacij in zagotovila glede zakonitosti. To dokazuje, da lahko obveznost potrebne skrbnosti spremeni ravnanje gospodarskih subjektov na trgu in s tem ustvari dobavne verige brez nezakonito pridobljenega lesa. Vendar je potrebnega več časa, preden bo mogoče izvesti dokončno oceno.
5.5 Skladnost
Uredba o lesu je v skladu z drugimi pomembnimi zakonodajnimi akti, ki veljajo za gozdni sektor in druge sektorje, ter zlasti s shemami za izdajanje dovoljenj na podlagi prostovoljnih sporazumov o partnerstvu FLEGT in uredbama EU o trgovini s prostoživečimi vrstami.
Napredek v zvezi s prostovoljnimi sporazumi o partnerstvu FLEGT
Prostovoljni sporazumi o partnerstvu so ključni element akcijskega načrta FLEGT. To so dvostranski sporazumi med EU in tretjimi državami proizvajalkami in izvoznicami lesa, v zvezi s katerimi se opravijo pogajanja na zahtevo navedenih držav. Ti sporazumi predvidevajo vzpostavitev sistema izdajanja dovoljenj FLEGT, da se zagotovi zakonitost uvoza lesnih proizvodov iz teh držav v EU. Uredba o lesu predvideva domnevo zakonitosti lesnih proizvodov, za katere je bilo izdano dovoljenje FLEGT 23 .
Doslej je bilo sklenjenih šest prostovoljnih sporazumov o partnerstvu 24 , devet 25 pa jih je v postopku sklepanja. Najnaprednejši državi sta Indonezija in Gana, trenutno pa se pričakuje, da bodo leta 2016 iz ene od teh držav (ali obeh) v EU uvoženi prvi lesni proizvodi z dovoljenjem FLEGT.
Kljub napredku, doseženemu v več državah, ki so pogodbenice prostovoljnih sporazumov o partnerstvu FLEGT, ni jasnih dokazov, da so ti sporazumi prispevali k zmanjšanju količine nezakonito pridobljenega lesa in lesnih proizvodov na notranjem trgu, saj na trgu EU ni lesa z dovoljenjem FLEGT.
6. Seznam proizvodov
Seznam proizvodov, za katere velja uredba o lesu, je naveden v Prilogi k Uredbi v obliki kombinacije sklicev na oznake iz kombinirane nomenklature EU (KN) in opisov proizvodov. Uredba zajema številne proizvode na osnovi lesa, vendar niso vsi vključeni v njeno področje uporabe. Izjeme so navedene v besedilu Uredbe 26 in njeni Prilogi. Nekateri proizvodi na osnovi lesa, kot so glasbila (KN 92), lesene krste (KN 4421) ali leseni sedeži (KN 94), niso zajeti v Uredbi.
Posvetovanja z deležniki so pokazala, da sedanji seznam proizvodov iz uredbe o lesu po mnenju številnih ni optimalen ter da bi moral vključevati več lesnih proizvodov, kot so tisti, navedeni zgoraj, in tiskan papir (glej spodaj). Drugi pa menijo, da se seznam proizvodov ne bi smel razširiti, preden se uredba o lesu ne začne izvajati v celoti in učinkovito uporabljati.
V smislu tržnega deleža so „tiskane knjige, časopisi, slike in drugi proizvodi grafične industrije; rokopisi, tipkana besedila in načrti“ pomembna skupina proizvodov, ki so trenutno izvzeti. Za razliko od domačih tiskanih medijev, pri katerih se preverja zakonitost uvožene papirne mase in materiala, uvoženi tiskani mediji niso predmet potrebne skrbnosti in preverjanja zakonitosti lesnih vlaken, iz katerih so izdelani. Zato lahko pomenijo večje tveganje, da so izdelani iz nezakonito pridobljenega lesa. Različno obravnavanje doma proizvedenih in uvoženih tiskanih proizvodov bi se odpravilo, če bi se tiskani papir vključil na seznam proizvodov. Pri preučevanju možnosti razširitve sedanjega seznama proizvodov bi bilo treba upoštevati raznolikost in kompleksnost tiskanega blaga.
7. Sklepne ugotovitve
Ocena uredbe o lesu prihaja le dve leti po začetku njene uporabe, kar pomeni, da ni preteklo dovolj časa za oceno njene učinkovitosti, zlasti kar zadeva uvedbo nove zahteve glede obvezne potrebne skrbnosti.
Izvajanje in izvrševanje uredbe o lesu sta bila prvi dve leti počasna in neenakomerna ter še vedno ostajata nepopolna. Nedavno je bil dosežen velik napredek, čeprav v obdobju ocenjevanja vse države članice niso izpolnjevale vseh obveznosti iz Uredbe. Dokazi kažejo, da gospodarski subjekti postopoma prevzemajo obveznost potrebne skrbnosti. Vendar neenakomerno izvajanje in neenotno izvrševanje v prvih dveh letih uporabe nista olajšala vzpostavitve enakih konkurenčnih pogojev, ki bi gospodarske subjekte zaščitili pred nelojalno konkurenco proizvodov, izdelanih iz nezakonito pridobljenega lesa.
Zaradi razmeroma kratkega obdobja, ki je preteklo od začetka veljavnosti Uredbe, pri ocenjevanju ni bilo mogoče količinsko opredeliti učinka Uredbe na trgovino z nezakonito pridobljenim lesom in lesnimi proizvodi na notranjem trgu, zato je bilo težko ugotoviti, ali je Uredba dosegla cilj preprečevanja dajanja nezakonito pridobljenega lesa in lesnih proizvodov na trg.
Uredba o lesu na splošno velja za pomemben zakonodajni instrument za boj proti nezakoniti sečnji in trgovini z nezakonito pridobljenim lesom in lesnimi proizvodi ter zmanjšanje take sečnje in trgovine. Uredba je druge države porabnice spodbudila k oblikovanju podobnih zakonodajnih aktov. Poleg tega pomeni potrebno dopolnilo na strani povpraševanja k prostovoljnim sporazumom o partnerstvu FLEGT, ki so glavni instrument na strani oskrbe. Brez uredbe o lesu bi bila spodbuda za izvajanje navedenih sporazumov precej manjša, saj v EU ne bi bilo treba zagotavljati zakonitosti.
Uredba je povečala ozaveščenost panoge in potrošnikov o problemu nezakonite sečnje ter njenih vplivih na okolje in podnebje. Vplivala je na spremembe, s katerimi sta bili okrepljeni uredbi EU o trgovini s prostoživečimi vrstami.
V zvezi s posameznimi elementi pregleda iz člena 20 uredbe o lesu je ocena pokazala naslednje:
I.upravne posledice za MSP so zelo odvisne od kompleksnosti poslovnega ozadja in od predhodnega obstoja odgovornih politik nabave. Kar zadeva uporabo učinkovitih sistemov potrebne skrbnosti, se morda zdi, da so MSP prikrajšana zaradi manjših ekonomij obsega, vendar ni jasnih znakov, da je majhnost podjetja ovira za uporabo učinkovitega sistema potrebne skrbnosti;
II.nekateri deležniki menijo, da je seznam zajetih proizvodov nepopoln, in predlagajo, da se razširi na glasbila, krste, sedeže in/ali tiskani papir. Nekateri so celo predlagali, naj se pristop povsem spremeni in naj se na seznam proizvodov vključijo vsi proizvodi, ki vsebujejo les, z morebitnimi izjemami, drugi pa menijo, da se seznam ne bi smel razširiti, dokler se uporaba uredbe o lesu ne poenoti po vsej EU. Komisija bi lahko razmislila o razširitvi seznama proizvodov na podlagi ocene učinka možnosti;
III.kar zadeva uspešnost prepovedi dajanja na trg, ni bilo mogoče oblikovati nobene ugotovitve, saj ni dovolj izkušenj z izvrševanjem prepovedi. Kar zadeva uspešnost sistemov potrebne skrbnosti, se zdi, da ima ta obveznost določen vpliv na prakse gospodarskih subjektov, čeprav jo je težko razumeti in izpolnjevati.
8. Priporočila in naslednji koraki
Države članice bi morale znatno okrepiti svoja prizadevanja za izvajanje in izvrševanje, da bi odpravile ugotovljene pomanjkljivosti. Sedanja raven tehničnih zmogljivosti ter (človeških in finančnih) virov, dodeljenih pristojnim organom, se ne ujema s potrebami in jo je treba v večini držav članic zvišati, da bi se povečala število in kakovost pregledov skladnosti. To pa bo industrijo spodbudilo k uporabi zanesljivih in učinkovitih sistemov potrebne skrbnosti. Pristojni organi bi si morali dodatno prizadevati za obveščanje gospodarskih subjektov, zlasti MSP, o zahtevah uredbe o lesu. Še naprej bi bilo treba spodbujati zlasti ugotovljene stroškovno učinkovite prakse za izpolnjevanje obveznosti potrebne skrbnosti.
Komisija bo še naprej usmerjala države članice in gospodarske subjekte, in sicer bo po potrebi dopolnila smernice o uredbi o lesu, da bi zagotovila enotno uporabo Uredbe po vsej EU. Še naprej bo spodbujala komunikacijo in si na sestankih strokovne skupine prizadevala za usklajevanje pristopov pristojnih organov k izvrševanju.
Komisija na podlagi navedenega meni, da ni treba predlagati sprememb materialnih določb uredbe o lesu, saj ocena ni pokazala jasne potrebe po spremembah osrednjih elementov zakonodaje. Vendar bi lahko na podlagi ocene učinka možnosti razmislila o razširitvi seznama proizvodov iz Priloge k uredbi o lesu, pri čemer bi morebitno razširitev določila z delegiranim aktom.