28.12.2016   

SL

Uradni list Evropske unije

C 487/51

Poročevalec:

Christian MOOS

Soporočevalec:

Denis MEYNENT

1.1

Slovaško predsedstvo je EESO zaprosilo, da poda svoje mnenje o zakonodaji, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti. Ta novi koncept sodi v okvir drugih zahtev, naslovljenih na Komisijo in sozakonodajalca, katerih cilj je zagotoviti, da bo zakonodaja ustreznejša predvsem z vidika konkurenčnosti EU in da bo upoštevala posebnosti MSP in mikropodjetij, glede česar je EESO že večkrat izrazil mnenje.

1.2

EESO ugotavlja, da obstajajo prizadevanja za izboljšanje kakovosti evropske zakonodaje, in meni, da jih je treba še okrepiti.

1.3

EESO meni, da je visokokakovostna, preprosta, razumljiva in dosledna zakonodaja „bistven dejavnik povezovanja, a ne pomeni bremena ali stroška, ki bi ga bilo treba zmanjšati“. To je pomembno, če želimo z zakonodajo prispevati k ustvarjanju trajnostne gospodarske rasti, spodbujanju inovacij in konkurenčnosti podjetij, tudi MSP, in ustvarjanju bolj kakovostnih delovnih mest.

1.4

„Inovacijsko načelo“, kot je opredeljeno v točki 2, je v skladu tudi z usmeritvijo programa REFIT. EESO ponovno izpostavlja že opredeljena in uveljavljena načela programa za boljšo pripravo zakonodaje ter poudarja, da to novo načelo ne sme imeti prednosti pred njimi in ga je treba uporabljati razumno in previdno, zlasti na področju socialne zaščite in varstva okolja, zdravja in varstva potrošnikov.

1.5

EESO predlaga, naj se potencial inovacijskega načela nadalje preuči z izmenjavo primerov dobre prakse.

1.6

Inovacije so eden od bistvenih pogojev za trajnostno rast v Evropi. Zato je potreben regulativni okvir, ki inovacije spodbuja, čeprav med inovacijami in regulativnim okvirom ni neposredne povezave. Tako je treba poleg zakonodajnih ukrepov sprejeti tudi ukrepe za spodbujanje in razvoj inovacij (upravne ukrepe, davčne in finančne ugodnosti itd.).

1.7

Cilj evropske zakonodaje mora vedno biti oblikovanje pravnega okvira, ki bo podjetjem in državljanom omogočil, da izkoristijo prednosti notranjega trga in se izognejo nepotrebnim upravnim bremenom. Evropska zakonodaja bo ustrezna tudi v prihodnosti, če bo proaktivna in daljnovidna. EESO se zavzema za zakonodajo, ki se prilagaja. Meni, da mora zakonodaja, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, temeljiti na metodi Skupnosti.

1.8

Treba se je izogniti nepotrebnim regulativnim stroškom. Ti stroški morajo biti sorazmerni s koristmi, ki jih ustvarjajo.

1.9

EESO meni, da bi morala biti vsa zakonodaja rezultat javnih političnih razprav. Pri tem je zelo pomembna vloga civilne družbe in socialnih partnerjev, treba pa je predvideti primeren okvir za kakovosten socialni in državljanski dialog, v katerem se bodo ustrezno upoštevala izražena stališča.

1.10

EESO ugotavlja, da mora biti za prihodnost ustrezna ne le vsebina zakonodaje, temveč tudi zakonodajni postopek. Le tako lahko namreč ustreza potrebam podjetij in državljanov.

1.11

Zakonodaja, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, mora ustrezno izpolnjevati svoj cilj in biti vedno v skladu s cilji iz Pogodb, z vidika prenosa v nacionalno zakonodajo pa mora biti prožna. Ne sme določati podrobnosti, ampak le okvir, ki ga je treba pravočasno in ustrezno prenesti na nacionalno raven, pri čemer se je treba posvetovati tudi s socialnimi partnerji in predstavniškimi organizacijami civilne družbe ter upoštevati njihova stališča. Treba je nadalje preučiti uporabo klavzul o časovni omejitvi veljavnosti (sunset clauses).

1.12

EESO se zavzema za pojasnitev načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki jih nasprotniki zakonodajnih pobud včasih uporabljajo kot argumente, ne da bi zadostno utemeljili razloge za to.

1.13

Civilna družba mora biti glas podpore za zakonodajo, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti. EESO je zelo primeren, da deluje kot posrednik med zakonodajalcem ter organizacijami civilne družbe in socialnimi partnerji.

1.14

EESO poudarja pomen ocen učinka na nacionalni in evropski ravni, tudi testa za MSP, za vse zakonodajne in nezakonodajne pobude, da se lahko sprejmejo dobro utemeljene politične odločitve na podlagi konkretnih elementov. Ocene učinka so v pomoč pri političnem odločanju, ne morejo pa tega postopka nadomestiti.

1.15

Prav tako poziva, naj se ga zaprosi za pripravo mnenja, ko se Komisija, Parlament in Svet dogovorijo za umik zakonodajnih predlogov, saj je pomembno, da se ocenijo materialne in nematerialne posledice takih umikov.

1.16

EESO meni, da mora Svet postati preglednejši in da bi bilo treba pri prihodnji reformi Pogodb poskusiti izboljšati skladnost sklepov Sveta, pravice Parlamenta pa je treba okrepiti.

1.17

EESO meni, da je treba bolj izkoristiti tesnejše sodelovanje ter hkrati poskrbeti, da se pri tem ne oslabi institucij.

1.18

EESO vztraja, da bi moral sodelovati v postopkih posvetovanja, ki morajo dopolnjevati poglabljanje ekonomske in monetarne unije. Evropski parlament in posvetovalne organe je treba bolj vključiti v cikel evropskega semestra.

1.19

EESO se strinja, da se pospešen zakonodajni postopek v okviru trialoga uporabi samo v nujnih primerih.

2.1

Slovaško predsedstvo je EESO zaprosilo za mnenje o zakonodaji, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, in za razmislek o tem, kako bi lahko EU izboljšala zakonodajo, da bo v teh časih hitrih sprememb ustrezala potrebam gospodarstva in družbe. Predsedstvo zanima, kako bi lahko regulativne stroške za podjetja ohranili na primerni ravni, ne da bi zanemarili cilje Pogodb.

2.2

Evropska zakonodaja bo ustrezna tudi v prihodnosti, če bo proaktivna in daljnovidna ter če bo zagotavljala čim več pravne jasnosti in varnosti. EESO zato podpira zakonodajo, ki se prilagaja in ima hkrati sposobnost predvidevanja.

2.3

Predpisi so prav tako potrebni za uresničitev političnih ciljev Pogodb. Evropska unija je socialno tržno gospodarstvo, zato nekatera pravila povzročajo stroške za podjetja, na primer na področju varnosti in zdravja pri delu. Socialni mir v Evropi bo zagotovljen, če bo vzpostavljeno ravnovesje med gospodarskimi in socialnimi cilji. Zakonodaja, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, mora spoštovati to ravnovesje in spodbujati ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo ter solidarnost med državami članicami.

2.4

EESO se strinja in poudarja, da je treba povečati legitimnost evropske zakonodaje z njeno boljšo pripravo, vseeno pa pojmovanje, kaj je ustrezno za prihodnost, ne sme privesti do depolitizacije zakonodajnega postopka. Meni, da bi morala biti vsa zakonodaja rezultat političnih razprav. Pri tem je treba upoštevati bistveno vlogo civilne družbe in socialnih partnerjev v okviru socialnega dialoga.

2.5

Evropska zakonodaja bo ustrezna tudi v prihodnosti, če jo bodo državljani šteli za legitimno. Temeljiti mora na zastopstvu, soglasju in sodelovanju, poleg tega pa bi morala biti sposobna prispevati k rezultatom ali rešitvam za skupne probleme.

2.6

EESO meni, da bi bilo treba evropski zakonodajni postopek ponovno preučiti v okviru Lizbonske pogodbe in po potrebi v okviru nove pogodbe, da bi evropske politike dosegale boljše rezultate. Poudariti želi ravno ta vidik zakonodaje, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, tj. njeno kakovost, legitimnost, preglednost in vključujočo naravo.

2.7

EESO ugotavlja, da mora biti za prihodnost ustrezna ne le vsebina zakonodaje, temveč tudi zakonodajni postopek. Le tako lahko namreč ustreza potrebam podjetij in državljanov. Drugače povedano, postavlja se vprašanje demokracije na evropski ravni.

2.8

Politična volja izvoljenih predstavnikov in njihove odločitve so zato ključnega pomena. Vsako zakonodajo je mogoče analizirati glede na njeno sposobnost, da to politično voljo pretvori v prakso, ter jo oceniti z vidika njene demokratične kakovosti. EESO tako predlaga, da se ne preuči samo vsebina zakonodaje, ampak tudi zakonodajni postopek.

2.9

Ta novi koncept zakonodaje, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, je povezan z drugimi pobudami za izboljšanje zakonodaje. EESO se je v svojih mnenjih (1) že večkrat opredelil o programu za boljše pravno urejanje in o programu REFIT (2). Ponovno želi izpostaviti svoje mnenje o proaktivnem pristopu k pravu (3).

2.10

Izvajanje programa za boljšo pripravo zakonodaje in programa REFIT (ki ga je Evropska komisija začela izvajati leta 2012, da bi izmerila upravna bremena obstoječih zakonodajnih ukrepov ter jih po potrebi odpravila) je ključna prednostna naloga trojke predsedstev (Nizozemska, Slovaška in Malta) od januarja 2016 do junija 2017. Jasno je, da je ideja zakonodaje, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, povezana s tema programoma.

2.11

EESO ugotavlja, da obstajajo prizadevanja za izboljšanje kakovosti evropske zakonodaje, in meni, da jih je treba še okrepiti. Seznanil se je s sporočilom Komisije z dne 19. maja 2015 (4) in medinstitucionalnim sporazumom o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 (5), pri čemer ugotavlja, da v sporazum ni bil vključen.

2.12

EESO meni, da je visokokakovostna, preprosta, razumljiva in dosledna zakonodaja, ki jo zagotavljajo Komisija, Parlament in Svet, bistven pogoj za ustvarjanje trajnostne gospodarske rasti ter spodbujanje inovacij, konkurenčnosti podjetij – vključno z malimi in srednjimi ter mikropodjetji – in ustvarjanja kakovostnih delovnih mest. Poleg tega je treba na vseh področjih v celoti izvesti pobudo za mala in srednje velika podjetja v Evropi „Small Business Act“ za Evropo.

2.13

Pravno urejanje v Evropi „je bistven dejavnik povezovanja, a ne pomeni bremena ali stroška, ki bi ga bilo treba zmanjšati. Če je sorazmerno, je pravzaprav pomembno jamstvo varstva, spodbujanja in pravne varnosti za vse evropske akterje in državljane“ (6).

2.14

EESO ponovno poudarja pomen že opredeljenih načel za zagotavljanje ustrezne zakonodaje. Med drugim gre za načelo pravilne in pravočasne izvedbe, načeli subsidiarnosti in sorazmernosti, previdnostno načelo, načelo predvidljivosti, načelo „najprej pomisli na male“, načelo zunanje razsežnosti konkurenčnosti in načelo preskusa notranjega trga.

2.15

Zdi se, da je trenutno za Svet prednostnega pomena predvsem eden od novih vidikov zakonodaje, in sicer inovacijsko načelo. To načelo upoštevanja učinka na raziskave in inovacije pri pripravi in reviziji predpisov je eno od številnih meril, ki omogočajo ocenjevanje zakonodajnih predlogov Komisije na tehničnem, tehnološkem in znanstvenem področju. Vendar ga je treba uporabljati pametno in previdno, zlasti na področju socialne zaščite, varstva okolja, zdravja in varstva potrošnikov.

2.16

V skladu s sklepi Sveta EU za konkurenčnost (7) bi bilo treba „uporabiti t. i. inovacijsko načelo, ki pomeni upoštevanje učinka na raziskave in inovacije pri pripravi in pregledu predpisov na vseh področjih politik“. To je upoštevano tudi v zaprosilu slovaškega predsedstva in nedavni študiji CEPS (8), v kateri je bilo ugotovljeno, da lahko preveč stroga pravila ovirajo naložbe in inovacije. Ta razlaga je prav tako v skladu s programom REFIT.

2.17

EESO meni, da je treba predhodno opredeliti in natančno določiti uporabo tega novega načela.

2.18

Po mnenju EESO mora inovacijsko načelo imeti enako težo kot druga merila, omenjena v točki 2.14, ki jih Komisija uporablja za analizo učinka zakonodajnih predlogov. Zato je treba najti ravnovesje med inovacijskim načelom in drugimi merili ter poskrbeti, da inovacijsko načelo ne bo imelo prednosti pred njimi.

2.19

EESO slovaškemu predsedstvu predlaga, naj se potencial tega načela nadalje preuči z izmenjavo primerov dobre prakse. Komisijo poziva, naj na tej podlagi preuči možnosti in učinek tega novega načela.

2.20

Cilj evropske zakonodaje mora vedno biti oblikovanje pravnega okvira, ki bo podjetjem in državljanom omogočil, da izkoristijo prednosti notranjega trga in njegovih svoboščin, tj. ki bo spodbujal inovacije v Evropi. To pomeni, da je treba preprečiti nepotrebna upravna bremena, slabo zasnovana, zastarela in obremenjujoča pravila pa spremeniti ali odpraviti.

2.21

EESO meni, da morajo biti regulativni stroški sorazmerni s koristmi, ki jih ustvarjajo. Treba je preprečiti nepotrebne stroške in upravna bremena, kar bo koristilo podjetjem, državljanom in upravam, ki so zadolžene za izvajanje predpisov. Pomembno je, da so neto koristi in dodana vrednost pravnega urejanja večji od skupnih stroškov za podjetja ali družbo.

3.1

EESO poudarja, da je treba koncept zakonodaje, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, bolje opredeliti. Taka zakonodaja mora spoštovati vrednote in cilje Evropske unije iz členov 1 in 2 Lizbonske pogodbe. Zato je treba inovacijsko načelo, ki je ena od prednostnih nalog slovaškega predsedstva (9) in je torej tesno povezana z novim konceptom zakonodaje, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, izvajati odgovorno.

3.2

Inovacije so eden od bistvenih pogojev za trajnostno rast v Evropi. Vsaka zakonodaja tako na evropski in nacionalni ravni mora poskrbeti, da podjetja, zlasti mala in srednja podjetja, ki imajo le malo sredstev, nimajo nepotrebnih bremen. Inovacije in konkurenčnost sta temelja za uspeh evropskega socialnega tržnega gospodarstva. Za inovacije je potreben kakovosten regulativni okvir. Povezava med zakonodajo in inovacijami je kompleksna, zato je ne smemo obravnavati samo s kvantitativnega vidika, tj. predvsem z vidika večjega ali manjšega števila zakonodajnih določb (10).

3.3

EESO meni, da je treba nadalje preučiti uporabo klavzul o časovni omejitvi veljavnosti (sunset clause) v evropski zakonodaji, da bi preprečili birokratske ovire v prihodnosti.

3.4

Zakonodaja, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, mora ustrezno izpolnjevati svoj cilj ter biti vedno v skladu s cilji Pogodb, z vidika prenosa v nacionalno zakonodajo mora biti prožna, pri tem pa je treba upoštevati omenjena načela. Ne sme določati podrobnosti, ampak le okvir, ki ga po potrebi lahko dopolnjujejo nezakonodajni instrumenti oziroma nacionalni regulativni organi, socialni partnerji ali sistemi za samourejanje, ki jih zakonodajalec vedno ustrezno nadzoruje.

3.5

EESO se zavzema za pojasnitev načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Spoštovanje subsidiarnosti oziroma delitve pristojnosti je bistveno za pravilno delovanje EU kot skupnega pravnega prostora. Vseeno pa nasprotniki zakonodajnih pobud ti dve načeli včasih uporabljajo kot argument, ne da bi zadostno utemeljili razloge za to. Podrobno je treba opredeliti merila, ki določajo uporabo načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Pravni prostor Evropske unije mora biti enoten in nedeljiv.

3.6

EESO meni, da je treba za boljšo kakovost zakonodaje najprej preučiti zakonodajni postopek na evropski ravni. Obstaja več pobud, katerih cilj je izboljšati zakonodajni postopek, vendar se zainteresirane strani, ki sodelujejo v tem postopku, ne strinjajo glede načina. EESO se sklicuje na smernice Komisije v programu za boljšo pripravo zakonodaje (19. maj 2015), na medinstitucionalni sporazum (december 2015/16. april 2016) ter na poročila, ki so jih pripravili Brok/Bresso (februar 2016), Hübner (marec 2016) in Giegold (konec maja 2016), predvsem pa na „Small Business Act“ za Evropo (februar 2011). Poleg tega opozarja na predloge vlad in parlamentov držav članic, na pobude Mednarodnega evropskega gibanja in Združenja evropskih federalistov ter na prispevke raziskovalnih inštitutov in skupin za razmislek.

3.7

Organizirana civilna družba je ključnega pomena za oblikovanje evropskega javnega mnenja. Evropa potrebuje manj razdrobljeno javno mnenje, ki bi služilo kot glas podpore za evropsko zakonodajo, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti. EESO je kot predstavnik organizirane civilne družbe v Evropi zelo primeren organ za lažje doseganja soglasja med različnimi akterji civilne družbe na vseh ravneh, pa tudi v državah članicah. Prav zato je pomemben posrednik med zakonodajalcem ter organizacijami civilne družbe in socialnimi partnerji.

3.8

EESO se zaveda pomena ocen učinka, zlasti za MSP. Te ocene je treba upoštevati v zakonodajnem postopku, vendar pa to ne sme nadomestiti političnega postopka.

3.9

Poenostavitev zakonov, ki jih je težko razumeti ali uporabljati, ali opustitev predpisov, ki so postali odvečni, sta lahko koristni za državljane in gospodarstvo ter tako prispevata k okolju, ki spodbuja rast in ustvarjanje več kakovostnih delovnih mest (enabling environment). EESO kljub temu poziva, naj se ga zaprosi za pripravo mnenja, ko se Komisija, Parlament in Svet dogovorijo za umik zakonodajnih predlogov. V zvezi s tem je pomembno, da se ocenijo materialne in nematerialne posledice takih umikov ter da se o tem obvesti EESO.

3.10

Cilj Lizbonske pogodbe je okrepiti vlogo Evropskega parlamenta in metodo Skupnosti. Evropski svet je po izbruhu krize postal temelj evropskega institucionalnega sistema. EESO meni, da je treba ta trend odpraviti. Evropska zakonodaja, ki bo ustrezna tudi v prihodnosti, mora temeljiti na metodi Skupnosti.

3.11

Zasedanja sestav Sveta, ki delujejo na podlagi kvalificirane večine, bi morala biti javna, s čimer bi dosegli večjo preglednost in demokratičnost. Glasovanje o sklepih Sveta s kvalificirano večino bi moralo biti pravilo. EESO je prav tako mnenja, da bi morali pri prihodnji reformi Pogodb poskušati izboljšati skladnost sklepov Sveta, ki danes še vedno vsebujejo delno nasprotujoče si politike z očitnimi posledicami za kakovost zakonodaje.

3.12

Razširitev pravic Evropskega parlamenta, ki je predvidena v Pogodbah, a se v praksi ne izvaja, je treba čim prej uresničiti. Omejeno pravico do pobud iz Lizbonske pogodbe (člen 225 PDEU) bi bilo treba v skladu s pogoji iz te pogodbe uporabljati v večjem obsegu. Komisija bi jo lahko zavrnila le zaradi formalnih razlogov, zlasti če za to ni dovolj pristojnosti.

3.13

Razlike v hitrosti povezovanja so v EU že dolgo realnost in so glede na število držav članic neizogibne tudi v prihodnosti. V zvezi s tem EESO meni, da je treba bolje izkoristiti okrepljeno sodelovanje. Hkrati je treba preprečiti, da bi spremenljiva geometrija projektov evropskega povezovanja oslabila institucije EU. Okrepljeno sodelovanje bi moralo delovati na podlagi kvalificirane večine.

3.14

EESO podpira zahtevo Evropskega parlamenta po preoblikovanju ekonomske in monetarne unije v „učinkovito in demokratično ekonomsko upravljanje“ ter znova izpostavlja, da bi moral sodelovati v postopkih posvetovanja, ki morajo dopolnjevati poglabljanje ekonomske in monetarne unije, če naj bo v to vključena tudi civilna družba.

3.15

EESO meni, da se lahko pospešen zakonodajni postopek v okviru trialoga uporablja samo v nujnih primerih, kar je tudi v skladu z določbami Pogodb. V nasprotju s sejami odborov Evropskega parlamenta tristranska srečanja niso niti pregledna niti dostopna. Omejitev zakonodajnega postopka na eno samo obravnavo vodi do omejitve sodelovanja civilne družbe.

3.16

EESO meni, da je treba instrumente in postopke, ki so bili uvedeni po izbruhu finančne in eurske krize, bolje vključiti v evropski zakonodajni okvir. Evropski parlament in organe, kot sta Evropski odbor regij (OR) in EESO, je treba bolj vključiti v cikel evropskega semestra, evropski mehanizem za stabilnost pa je treba povezati z zakonodajnim okvirom EU.

3.17

Evropska komisija bi morala zagotoviti večjo preglednost sprejemanja odločitev v zvezi z delegiranimi akti (glej člen 290 PDEU), kar je Odbor že večkrat izpostavil.