EVROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 15.12.2015
COM(2015) 675 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Osmo polletno poročilo o delovanju schengenskega območja
za obdobje od 1. maja do 10. decembra 2015
EVROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 15.12.2015
COM(2015) 675 final
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
Osmo polletno poročilo o delovanju schengenskega območja
za obdobje od 1. maja do 10. decembra 2015
1.Uvod
Komisija od leta 2011 pripravlja polletna poročila o delovanju schengenskega območja za Evropski parlament in Svet. Ta sistem poročanja je bil uveden, da bi pomagal krepiti sodelovanje v schengenskem območju in deloval kot podlaga za razpravo in sprejemanje odločitev, kot je bilo pojasnjeno v sporočilu Komisije iz septembra 2011 o upravljanju schengenskega območja 1 , v katerem je bilo poročanje predlagano, 8. marca 2012 pa ga je podprl tudi Svet. Za obravnavo tragičnih dogodkov v Parizu 13. novembra in drugih pomembnih dogodkov je bilo obdobje poročanja za to osmo poročilo podaljšano do 10. decembra 2015.
Polletna poročila, ki so bila do danes objavljena, so zagotovila najširši možen pregled razvoja dogodkov v schengenskem območju in zajela vse vidike delovanja schengenskega območja. Glede na trenutno migracijsko krizo pa se želi Komisija tokrat osredotočiti na dogodke, ki so imeli največji učinek na njegovo delovanje. Kot je bilo navedeno v sklepih Sveta z dne 9. novembra 2015, bi moralo poročilo služiti kot podlaga za poglobljeno razpravo o tej temi in pridobljenih izkušnjah v zvezi z začasno ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah. V poročilu bi moral biti preučen tudi način, kako navedene spremembe vplivajo na schengensko območje in njegovo delovanje ter kako bi lahko obravnavali nastale razmere, če je to potrebno.
Glavne teme iz tega obdobja poročanja, ki jih je treba nasloviti, so: ukrepi, ki so jih sprejele države članice na svojih notranjih in zunanjih mejah glede na: 1) doslej največje število migrantov, ki prihajajo v schengensko območje, in njihovo poznejše sekundarno gibanje, ter 2) teroristični napadi v Parizu 13. novembra 2015 in poskus terorističnega napada na vlak družbe Thalys, ki je bil 21. avgusta 2015 na poti iz Amsterdama v Pariz. V naslednjih oddelkih sta obe temi podrobno razčlenjeni. Poročilo prav tako opisuje izkušnje z novim schengenskim ocenjevalnim mehanizmom.
2.Največji migracijski pritisk do zdaj
2.1.Migracijski tokovi na zunanjih mejah
Število migrantov z neurejenim statusom in prosilcev za mednarodno zaščito, ki prihajajo v EU, se je drastično povečalo. Število doslej zabeleženih nezakonitih prehodov meje v letu 2015 (1 553 614) 2 znatno presega skupno število takšnih primerov v obdobju med letoma 2009 in 2014 (813 044). Migranti prihajajo v EU prek treh glavnih poti, na katerih je bila odkrita velika večina vseh nezakonitih prehodov meja EU v obdobju med januarjem in novembrom 2015: prek vzhodnega Sredozemlja (716 202 odkritih primerov), prek Zahodnega Balkana (667 147 primerov) in prek osrednjega Sredozemlja (144 300 primerov). Vendar je treba opozoriti, da je del nezakonitih prehodov meje, ki so bili odkriti na zahodnobalkanski poti, že bilo zabeleženih v podatkih za vzhodnosredozemsko pot, ki poteka skozi Grčijo.
Številni migranti, ki prihajajo v EU, bežijo pred konflikti v domači regiji, zato zaprosijo za mednarodno zaščito. Čeprav azilna zakonodaja ni del schengenskega pravnega reda, je očitno, da ima begunska kriza pomembne posledice za razmere na zunanjih mejah EU kot tudi za razmere znotraj schengenskega območja.
Zaradi drastičnega povečanja števila prišlekov so sistemi mejnega nadzora in azilni sistemi zadevnih držav članic pod hudim pritiskom. V odgovor na te razmere je Komisija uvedla pristop „žariščnih točk“, ki je platforma za agencije EU, da lahko državam članicam na prvi črti pomagajo pri hitri registraciji, razvrščanju in izpraševanju prispelih migrantov ter pri azilnih postopkih in da usklajujejo operacije vračanja. Italija in Grčija sta prvi državi članici, v katerih se izvaja ta pristop 3 . Komisija je v obe državi članici napotila tudi svoje osebje, da bi jima nudilo praktično usklajevanje in podporo. Podporne skupine za upravljanje migracij, ki so dejavne na žariščnih točkah, so odvisne od prispevkov držav članic. Zato je pomembno, da se države članice primerno odzovejo na pozive Frontexa in Evropskega azilnega podpornega urada ter zagotovijo strokovnjake in opremo.
Na podlagi predlogov Komisije je Svet septembra odobril premestitev 160 000 prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Italije, Grčije in po možnosti tudi drugih držav članic, ki jih je begunska kriza neposredno prizadela 4 . Polno izvajanje mehanizma za premestitve naj bi skupaj z uvedbo žariščnih točk zmanjšalo pritisk na navedene države.
Poleg tekočih skupnih operacij Frontexa (Triton, ki jo gosti Italija, in Poseidon Sea, ki jo gosti Grčija), za kateri so bila dodeljena finančna sredstva potrojena, da bi se okrepile njune zmogljivosti za nadzor in reševanje, je EU 22. junija začela operacijo skupne varnostne in obrambne politike v južnem delu osrednjega Sredozemlja. Ta operacija je posebej namenjena razbitju poslovnega modela, ki ga uporabljajo tihotapske mreže in mreže za trgovino z ljudmi.
Prav tako lahko države članice, ki se soočajo z nujnimi razmerami in izrednim pritiskom, v skladu z uredbo o Frontexu zaprosijo za pomoč skupin za hitro posredovanje na mejah (RABIT). Grčija je 3. decembra Frontexu posredovala takšno formalno prošnjo za napotitev skupine za hitro posredovanje na mejah, da bi na svoji zunanji meji na Egejskih otokih zagotovila takojšno podporo mejnim policistom. Frontex je 10. decembra sprejel potrebne odločitve za uvedbo te operacije in se z grškimi organi nemudoma dogovoril glede operativnega načrta, in sicer da bo operacija potekala znotraj istega območja delovanja kot Poseidon Sea.
Madžarska je vzdolž svoje zunanje meje s Srbijo postavila ograjo. Postavitev ograj za namene mejnega nadzora sama po sebi ni v nasprotju z zakonodajo EU. Vendar morajo biti uporabljeni ukrepi sorazmerni ter skladni s temeljnimi pravicami in pravicami, ki izhajajo iz pravnega reda EU na področju azila, zlasti z načelom nevračanja. Komisija še naprej spremlja, ali zaradi postavitve ograje te pravice niso kršene, zlasti pravica do učinkovitega dostopa do azilnega postopka na mejnih prehodih.
Madžarska je prav tako postavila ograjo na svoji meji z drugo državo članico EU, ki se bo šele pridružila schengenskemu območju, in sicer na meji s Hrvaško. Primerljiva konstrukcija je bila postavljena tudi na določenih delih slovensko-hrvaške meje. Čeprav zakonodaja EU izrecno ne prepoveduje postavitve ograje na meji, ki je trenutno še vedno zunanja schengenska meja, Komisija opozarja, da takšna postavitev ni skladna s ciljem bodočega pristopa Hrvaške k schengenskemu območju. Komisija prav tako še vedno v celoti podpira pristop Bolgarije in Romunije, kot je pojasnjeno v 7. polletnem poročilu 5 .
Izredno pomembno je, da se kontrole vseh oseb, ki prehajajo zunanje meje, opravijo v skladu z obstoječo zakonodajo. Tiste osebe, ki mejo prehajajo nezakonito, je treba ustrezno registrirati in jih vključiti v azilni postopek ali po potrebi v postopek vračanja. Trenutno se obveznost odvzema prstnih odtisov, ki jo nalaga uredba Eurodac 6 , ne upošteva dosledno. Ocenjeno je, da so bili prstni odtisi odvzeti v le okoli 23 % 7 vseh primerov nezakonitega prehoda meje (odvzem prstnih odtisov pri nezakonitem prehodu meje je obvezen v skladu s členom 14 uredbe Eurodac), vendar se ta delež med državami članicami močno razlikuje. Komisija zato sprejema ukrepe za zagotovitev popolne skladnosti z zakonodajo EU na tem področju 8 . Ti ukrepi, kot tudi postopki izpraševanja, ki se izvajajo v okviru sistema žariščnih točk in premestitev, so nujni pogoji za omejitev varnostnih tveganj, povezanih s tem, da veliko število oseb nezakonito prehaja zunanje meje EU.
Prosilce, ki ne izpolnjujejo pogojev za status mednarodne zaščite, bi bilo treba nemudoma vrniti, ne pa jim dovoliti, da potujejo naprej. Leta 2014 je manj kot 40 % migrantov z neurejenim statusom, ki jim je bilo odrejeno, naj EU zapustijo, to tudi dejansko storilo. Kadar je to mogoče, ima prednost prostovoljna vrnitev, vendar je njen uspeh odvisen od tega, kako verjetno je, da bo izvedena prisilna vrnitev. Komisija je septembra 2015 predložila akcijski načrt EU o vračanju 9 in predstavila priročnik o vračanju 10 , ki določata ukrepe, ki bi se lahko sprejeli za izboljšanje učinkovitosti sistema EU na področju vračanja. Poleg tega je desetim državam članicam poslala dopise, v katerih je zaprosila za pojasnitev uporabe direktive o vračanju, predvsem v zvezi z izdajo odločb o vrnitvi in njihovim izvrševanjem.
Opozoriti je treba na to, da trenutna kriza vpliva tudi na druge organe kazenskega pregona, ki sodelujejo pri upravljanju zunanjih meja. Za obvladovanje krize drugim organom pomagajo tudi carinski uradniki (odvisno od organizacijske strukture in obremenjenosti v posamezni državi), kar negativno vpliva na njihove zmogljivosti za izvajanje primernih carinskih kontrol blaga.
2.2.Razmere na notranjih mejah
Begunska kriza ni povzročila le množičnega prihoda oseb na zunanje meje, temveč tudi obsežno sekundarno gibanje znotraj schengenskega območja, saj so prosilci za mednarodno zaščito potovali naprej v želene države članice, namesto da bi njihove vloge obravnavale države članice, ki so za to odgovorne v skladu z dublinskimi pravili. Da bi to preprečili, bi morale države članice prvega vstopa v EU prosilce pravilno registrirati, njihovi pogoji za sprejem pa bi morali biti skladni s pravom EU in temeljnimi pravicami, da bi lahko prosilce ponovno sprejele v skladu z dublinskim sistemom 11 . Spodbude za potovanje v druge države članice med postopkom obravnave prošnje za azil bi bilo treba omejiti, prav tako pa tudi izdajo listin, ki omogočajo takšno pot, razen kadar za to obstajajo resni humanitarni razlogi. V zvezi s tem je treba omeniti tudi razmere v Calaisu, kjer se ljudje nezakonito zadržujejo v schengenskem območju, medtem ko skušajo skozi predor pod Rokavskim prelivom prispeti v Združeno kraljestvo.
Navedeno pomanjkljivo izvajanje pravnega reda EU je vodilo do začasne ponovne uvedbe mejnega nadzora na nemških, avstrijskih, slovenskih, madžarskih, švedskih in norveških notranjih mejah. Opozoriti je treba, da je to skrajni ukrep, ki je v Zakoniku o schengenskih mejah izrecno predviden za razmere, ko obstaja resna grožnja javnemu redu in notranji varnosti, tako v primerih, ki zahtevajo nujno ukrepanje, kot pri predvidljivih dogodkih. Ta ukrep je časovno omejen in mora ostati sorazmeren z resno grožnjo, ki naj bi jo obravnaval.
Odločitev o ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah je v pristojnosti držav članic, ki morajo oceniti, v kolikšni meri bo ukrep ustrezno obravnaval grožnjo javnemu redu ali notranji varnosti kot tudi sorazmernost ukrepa glede na grožnjo. Pri oceni sorazmernosti bi bilo treba upoštevati verjeten učinek morebitnih groženj javnemu redu ali notranji varnosti in verjeten učinek ukrepa na prosti pretok oseb znotraj območja brez nadzora na notranjih mejah. Komisija lahko predloži mnenje o nujnosti in sorazmernosti ukrepov, kar je 23. oktobra 2015 12 tudi storila v zvezi z Avstrijo in Nemčijo 13 . V mnenju je navedla, da sta bila prvotna ponovna uvedba kot tudi podaljšanje mejnega nadzora nujna in sorazmerna glede na ugotovljene resne grožnje notranji varnosti in javnemu redu ter kot takšna v skladu z Zakonikom o schengenskih mejah.
Čeprav sta se zakonodajalca leta 2013 dogovorila, da migracijski tokovi sami po sebi ne upravičujejo ponovne uvedbe kontrol na notranjih mejah, lahko po mnenju Komisije nenadzorovan pritok velikega števila oseb brez listin ali z neustreznimi listinami, ki pri prvem vstopu v EU niso registrirane, pomeni resno grožnjo javnemu redu in notranji varnosti ter zato lahko upravičuje uporabo tega izrednega ukrepa, ki ga omogoča Zakonik o schengenskih mejah.
Medtem ko je bil mejni nadzor v vseh navedenih primerih ponovno uveden (in nato podaljšan) na podlagi člena 25 Zakonika o schengenskih mejah (primeri, ki zahtevajo nujno ukrepanje, pri čemer ukrepi trajajo največ dva meseca), sta Nemčija in Avstrija Komisijo uradno obvestili, da bosta mejni nadzor izvajali še tri mesece, in sicer na podlagi člena 23 Zakonika. Tudi Švedska je v svojem zadnjem uradnem obvestilu o podaljšanju ukrepov do 20. decembra 2015 na podlagi člena 25 Zakonika napovedala, da bo mejni nadzor podaljšala na podlagi člena 23 Zakonika, če se razmere ne izboljšajo. Zaporedna uporaba členov 25 in 23 Zakonika je mogoča, če država članica dokaže, da sta uvedba ali podaljšanje kontrol potrebna, ustrezna in sorazmerna za obravnavanje resne grožnje javnemu redu ali notranji varnosti, ki je bila ugotovljena.
Člen 23 Zakonika o schengenskih mejah glede predvidljivih dogodkov omogoča izvajanje nadzora za določeno obdobje, ki ni daljše od 30 dni, ali za čas predvidenega trajanja resne grožnje, skupaj za največ šest mesecev. Ta določba je bila v obdobju poročanja uporabljena večkrat, in sicer so jo uporabile Nemčija (med 16. majem in 15. junijem 2015) zaradi vrha G7, Malta (med 9. in 29. novembrom 2015) zaradi konference o migracijah v Valletti in srečanja predsednikov vlad Commonwealtha ter Francija zaradi podnebne konference COP21.
Francija je 9. decembra 2015 Komisijo uradno obvestila, da bo zaradi razglašenega izrednega stanja in resne grožnje notranji varnosti ponovno uvedla nadzor na notranjih mejah v obdobju od 14. decembra 2015 do 26. februarja 2016.
Malta je 25. novembra uradno sporočila, da namerava ohraniti mejni nadzor na malteških notranjih mejah glede na globalno teroristično grožnjo in glede na to, da trenutno obravnava tihotapsko mrežo, zaradi katere je Malta postala namembna država migrantov z neurejenim statusom, ki potujejo z drugih ozemelj schengenskih držav. Komisija je zaprosila za podrobna dejstva in statistične podatke, ki bi potrjevali nujnost in sorazmernost te odločitve.
Komisija bo pozorno spremljala, ali so razlogi za ponovno uvedbo in podaljšanje začasnega mejnega nadzora v okviru vseh določb Zakonika o schengenskih mejah ustrezni in še vedno prisotni. Prav tako pričakuje, da bodo države članice redno preverjale, ali so pogoji za ponovno uvedbo nadzora še vedno izpolnjeni, ter v nasprotnem primeru nadzor odpravile. Če bo potrebno, bo Komisija v zvezi s tem izdala tudi mnenje.
Od leta 2013 je v členu 26 Zakonika določena tudi možnost ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah, če je ogroženo splošno delovanje schengenskega območja. Ustrezno priporočilo, naslovljeno na eno ali več držav članic, sprejme Svet na predlog Komisije. Ta določba se lahko uporabi le v primeru trajnih resnih pomanjkljivosti v zvezi z nadzorom na zunanjih mejah, ki jih je potrdil postopek schengenske evalvacije.
Konstrukcije, ki so jih postavili avstrijski organi na avstrijsko-slovenski meji, niso namenjene preprečevanju prehoda meje, temveč urejenemu usmerjanju migrantov za organizirano nudenje zdravstvene pomoči, živil in prevoza. Takšne, kot so trenutno, niso v nasprotju z določili Zakonika o schengenskih mejah. Vendar je bistveno, da takšne konstrukcije ostanejo začasna rešitev, tako kot je začasna ponovna uvedba mejnega nadzora. Komisija bo še naprej preverjala, ali so nadaljnji ukrepi, ki se sprejmejo na notranjih mejah, skladni s schengenskim pravnim redom.
2.3.Pridobljena spoznanja
Sedanja kriza vodi do več zaključkov. Prvič, tako kriza kot teroristične grožnje, opisane v nadaljnjem besedilu, kažejo, da je nujno, da upravljanje zunanjih mej, vključno z registracijo in izpraševanjem tistih, ki meje prehajajo nezakonito, poteka popolnoma v skladu z zakonodajo in standardi EU. Če se država članica sooča z velikim pritiskom na zunanji meji, s katerim se nacionalna mejna policija sama ne more spopadati, je pomembno, da ta država članica uporabi vse razpoložljive ukrepe za reševanje izredne situacije, vključno s tem, da zaprosi vse ustrezne agencije EU, zlasti Frontex, da posredujejo. Da bi prošnje za ukrepanje lahko upravljali bolje, hitreje in primerneje, je po mnenju Komisije nedvomno potrebna ustanovitev evropske mejne in obalne straže, kot je bila predstavljena v svežnju o mejah 14 .
Drugič, čeprav začasna ponovna uvedba nadzora na notranjih mejah sama po sebi nikakor ne vpliva na skupno število migrantov ali prosilcev za azil, ki prihajajo v schengensko območje, omogoča boljše in bolj strukturirano upravljanje njihovega poznejšega sekundarnega gibanja, pri čemer se lahko razpoložljivi viri za registracijo, sprejem, premestitev in vračanje (če je to potrebno) uporabijo na najboljši možen način. Zato mora ostati začasen ukrep, ki omogoča normalizacijo razmer.
Tretjič, očitno je, da je treba poslati jasno sporočilo vsem udeleženim, da je spoštovanje zakonodaje EU obvezno, da prosilci za mednarodno zaščito nimajo pravice do izbire države članice, v kateri bo njihova vloga obravnavana, ter da sta registracija in odvzem prstnih odtisov obvezna. V zvezi s tem je pomembno tudi načelo, da lahko države zavrnejo vstop posameznikom, ki niso izrazili želje, da bi zaprosili za mednarodno zaščito, če je bila predhodno preverjena skladnost z načelom nevračanja in načelom sorazmernosti. Povezano s tem je načelo „brez registracije ni pravic“: registracija migrantov (ne glede na njihov status) je pogoj za ustrezno upravljanje tokov ter določanje pravic in obveznosti migrantov.
In končno, glede na to, da na nekatere dele zunanjih meja vsak dan prispe na tisoče ljudi, je jasno, da morajo biti države članice sposobne spremljati razvoj razmer (ustrezno zaznavanje razmer) in se na te spremembe primerno odzvati (zmogljivost za odzivanje). Na tem področju lahko imajo pomembno vlogo nacionalni koordinacijski centri, vzpostavljeni na podlagi uredbe o sistemu Eurosur 15 , države članice pa bi jih morale bolje izkoristiti pri krepitvi svojih odzivnih zmogljivosti.
Opomniti je treba, da je Komisija v odgovor na krizne razmere pripravila dva obsežna svežnja izvedbenih ukrepov v okviru evropske agende o migracijah (sprejeta maja in septembra), ki naj bi razbremenila najbolj obremenjene države članice ter povečala pripravljenost Unije kot celote za soočanje s podobnimi izzivi.
3.Teroristične grožnje v schengenskem območju
Teroristični napadi v Parizu 13. novembra 2015 kot tudi spodletel napad na vlak družbe Thalys 21. avgusta 2015 potrjujejo, da so teroristične grožnje, s katerimi se sooča EU, resne. Grožnja ni omejena zgolj na ozemlje ene države članice, zato je za celovito obravnavo groženj in zaščito schengenskega območja potrebna vrsta ukrepov.
Nedavni in pretekli napadi izpostavljajo pomen odkrivanja lažnih listin in polne uporabe razpoložljivih instrumentov, kot so zbirke podatkov in sodelovanje med agencijami na nacionalni, evropski in mednarodni ravni. Hkrati je jasno, da lahko do radikalizacije pride tudi pri osebah, ki niso zapustile države članice, v kateri prebivajo. Zato je problem terorizma širši in ne zadeva samo vprašanj, povezanih s schengenskim pravnim redom.
Države članice morajo zagotoviti, da migranti v schengensko območje prihajajo na urejen način, kar vključuje njihovo identifikacijo in registracijo. Polno izvajanje pristopa žariščnih točk in mehanizma za premestitve bo prav tako prispevalo k večji varnosti, kot je pojasnjeno v oddelku 2.
Pojav tujih terorističnih borcev je še zmeraj velik razlog za zaskrbljenost, še posebej zato, ker državljani EU še naprej potujejo v Sirijo in Irak, da bi podprli teroristične skupine. Odkrivanje in preprečevanje potovanj takšnih oseb na konfliktna območja in z njih je bilo opredeljeno kot prednostna naloga.
Evropska komisija v zvezi s tem dosledno podpira krepitev schengenskega okvira in polno uporabo ukrepov, ki se znotraj tega okvira lahko sprejmejo. Kot je bilo napovedano v evropski agendi za varnost 16 , je Komisija junija 2015 pripravila prvi sklop skupnih kazalnikov tveganja v zvezi s tujimi terorističnimi borci, ki bodo v pomoč mejnim policistom pri izvajanju kontrol. Seznam kazalnikov temelji na potovalnih trendih, vzorcih ter posebnih značilnostih teh oseb in je bil sestavljen na podlagi prispevkov držav članic, Evropske službe za zunanje delovanje, Europola in Frontexa ter ob ustreznem spoštovanju temeljnih pravic.
Izmenjava informacij je ključni element učinkovitega in usklajenega mejnega nadzora in kazenskega pregona. Schengenski informacijski sistem (SIS) ima osrednjo vlogo kot platforma za izmenjavo informacij, ki bi naj pripomogle k izsleditvi oseb, osumljenih terorizma, ter prevoznih sredstev, ki se uporabljajo za teroristična in huda kazniva dejanja. V zvezi s tem so lahko še posebej koristni razpisi ukrepov zaradi prikrite ali namenske kontrole v skladu s členom 36 Sklepa Sveta 2007/533/PNZ 17 . Čeprav so ti razpisi ukrepov izjemnega pomena za zbiranje informacij, potrebnih za prepoznavanje potovalnih poti teroristov in drugih storilcev kaznivih dejanj, je treba poudariti, da niso nalogi za prijetje.
Nenehno povečevanje števila razpisov ukrepov zaradi prikrite ali namenske kontrole ter zadetkov, ki na njih temeljijo, ustvarja obsežno količino dodatnih informacij, ki jih je treba prednostno izmenjati med uradi Sirene 18 . Poleg tega spremembe Priročnika Sirene 19 z učinkom od 30. januarja 2015 zahtevajo takojšnje sporočanje informacij o zadetkih v zvezi z dejavnostmi, povezanimi s terorizmom, na nacionalni in evropski ravni. Večina držav članic uporablja tehnične in pravne izboljšave sistema SIS 20 , in sicer možnost hitre izmenjave informacij in prikaz informacije o tem, da je bil identifikacijski dokument razveljavljen za namen potovanja, kar imetniku dokumenta preprečuje, da bi zapustil schengensko območje ali vanj vstopil. Bistvenega pomena je, da si države članice izmenjajo pomembne informacije prek kanala Sirene, ko se razpiše ukrep, povezan s terorizmom, ter da so uradi Sirene ustrezno opremljeni za opravljanje nalog, ki so jim dodeljene. Poleg tega morajo države članice v celoti uporabljati nove funkcije sistema SIS, posebno pozornost pa morajo nameniti funkcijama povezovanja razpisov ukrepov in prikaza fotografij. Povezave med ukrepi, ki so jih razpisale države članice, morajo biti vidne končnim uporabnikom v vseh državah schengenskega območja. Zaradi izvajanja kontrol mora biti na elektronskih napravah končnih uporabnikov viden tudi podatek, da so bili v sistem vneseni prstni odtisi in evropski nalog za prijetje.
Poleg tega se lahko uvedejo nadaljnje izboljšave, ki bi prispevale k preprečevanju terorizma in potovanj tujih terorističnih borcev na konfliktna območja in z njih, na primer odkrivanje ponarejenih, lažnih ali razveljavljenih listin (zlasti s sistematičnim preverjanjem Interpolove zbirke podatkov o ukradenih in izgubljenih potnih listinah ter rubrik o dokumentih v sistemu SIS); polno upoštevanje določb Zakonika o schengenskih mejah glede kontrole oseb (z uporabo prej omenjenih skupnih kazalnikov tveganja); celovita kontrola oseb, ki nimajo pravice do prostega gibanja v Uniji, v sistemu SIS, in primerjanje predhodnih podatkov o potnikih (podatkov API) ali podatkov iz evidence podatkov o potnikih (podatkov PNR), če so na voljo, z ustreznimi zbirkami podatkov. Za večjo varnost je Komisija predlagala ciljno usmerjeno spremembo Zakonika o schengenskih mejah 21 , da bi se na zunanjih mejah EU zagotovile obvezne kontrole oseb, ki imajo pravico do prostega gibanja, s preverjanjem podatkov v ustreznih zbirkah podatkov.
Zaradi nedavnih terorističnih napadov se zastavlja vprašanje, na kakšen način storilci kaznivih dejanj v Evropi pridobijo strelno orožje, vključno z vojaškim strelnim orožjem. Na območju brez nadzora na notranjih mejah je pomembno, da so na voljo ustrezni instrumenti za odkrivanje takšnega orožja, zato je bila posebna pozornost namenjena izboljšanju razpisov ukrepov v zvezi s strelnim orožjem, ki ga je treba izslediti in zaseči. Izvajati sta se začela dva projekta, namenjena uskladitvi sistema SIS in Interpolove zbirke podatkov o strelnem orožju (iArms), da bi se zbirki lahko uporabljali vzporedno. To bi omogočilo kar najboljšo uporabo sistema SIS in zagotovilo sledljivost strelnega orožja po vsem svetu.
Komisija je nadalje 2. decembra 2015 sprejela sveženj o varnosti, ki vključuje sporočilo o akcijskem načrtu proti nedovoljeni trgovini s strelnim orožjem in eksplozivi ter predlog za direktivo o boju proti terorizmu.
4.Schengenski ocenjevalni mehanizem
Da bi lahko EU obravnavala trenutno migracijsko krizo in omejila grožnjo terorističnih napadov v schengenskem območju, je izjemno pomembno, da vse države članice v celoti spoštujejo schengenske standarde. Pravilno delovanje schengenskega ocenjevalnega mehanizma ostaja prednostna naloga Komisije. Zaradi napovedanih in nenapovedanih obiskov ter nadaljnjega ukrepanja na podlagi teh obiskov je mogoče ugotoviti, kje se pojavljajo vrzeli pri izvajanju schengenskega pravnega reda, in za njih hitro najti rešitev.
V obdobju poročanja je bilo delovanje novega schengenskega ocenjevalnega mehanizma še naprej učinkovito. Izvajanje mehanizma je odvisno tega, ali ocenjevane države članice pravočasno predložijo odgovore na schengenski vprašalnik, in od kakovosti teh odgovorov. Izkušnje, pridobljene v zvezi s tem v obdobju poročanja, so bile različne: polovica držav članic, ki naj bi bile ocenjene v letu 2016, ni spoštovala roka za oddajo odgovorov (celo po podaljšanju roka), kakovost nekaterih odgovorov pa je bila razmeroma slaba ali pa odgovori na posamezna vprašanja niso bili predloženi. To lahko kaže na določene zakoreninjene slabosti (nekaterih) nacionalnih sistemov upravljanja schengenskega območja.
Za učinkovito delovanje novega mehanizma je bilo dogovorjeno, da bodo izdani priročnik o schengenski evalvaciji in splošne smernice glede praktičnih vidikov pri nenapovedanih obiskih na notranjih mejah.
V obdobju poročanja so bili napovedani obiski izvedeni v Nemčiji in na Nizozemskem ter so zajemali vsa področja politike. Priporočila na podlagi teh obiskov še niso na voljo. Na voljo pa so že rezultati prejšnjih obiskov, izvedenih v Avstriji in Belgiji.
V primeru Avstrije je Komisija sprejela vse predloge za priporočila Sveta, razen v zvezi z varstvom podatkov. Posebej so bili omenjeni dobro razvit avstrijski sistem integriranega upravljanja meja in način, kako se izvaja, najsodobnejša tehnološka infrastruktura nacionalnega schengenskega informacijskega sistema (N.SIS) in urada Sirene ter omejeno povprečno obdobje pridržanja pred odstranitvijo. Glavna priporočila se osredotočajo na pravilno uporabo schengenskega pravnega reda ter izboljšanje kakovosti njegovega izvajanja (na primer med mejno kontrolo bi bilo treba preveriti, ali državljan tretje države izpolnjuje vse pogoje za vstop, nadalje bi bilo treba razviti funkcijo iskanja po sistemu N.SIS, prav tako pa bi bilo treba izboljšati usposabljanje mejne policije glede obravnave ranljivih skupin). Kar zadeva vračanje migrantov, je bila ugotovljena praksa, da se ne izdajajo odločbe o prepovedi vstopa v obveznih primerih, ki jih predvideva direktiva o vračanju. Svet je že sprejel priporočili na dveh področjih (zunanje meje in vizumi).
Osrednje težave, s katerimi se srečuje Belgija pri upravljanju meja, so povezane z zmogljivostmi za upravljanje razmer na zračnih mejah, sekundarnim gibanjem v državi in nedovoljenimi migracijami v Združeno kraljestvo prek Severnega morja. Ugotovljene pomanjkljivosti se nanašajo na nezadostne vire in pravilno izvajanje mejnih kontrol. Nekateri pomembni instrumenti, kot sta razvoj nacionalne strategije integriranega upravljanja meja in sistem API, še niso vzpostavljeni. Belgija prav tako nima vzpostavljene nacionalne zakonodaje in postopkov za obdelavo razpisov ukrepov v okviru druge generacije sistema SIS kot tudi zavezujočega pisnega varnostnega okvira za ta sistem. Nadalje so bile ugotovljene resne pomanjkljivosti pri izvajanju sistema SIS za končne uporabnike. Službe Komisije trenutno pripravljajo predloge za priporočila Sveta na podlagi obiskov, izvedenih v Belgiji.
V okviru prejšnjega schengenskega ocenjevalnega mehanizma so bile odkrite resne tehnične pomanjkljivosti pri izvajanju sistema SIS na Poljskem 22 , zlasti na zunanjih mejah. Ponovni obisk je pokazal, da je Poljska vidno napredovala, saj je uvedla nov, stabilen sistem N.SIS, novo aplikacijo Sirene kot tudi novo aplikacijo za mejne policiste. Poljski je bilo priporočeno, naj zagotovi 99,99-odstotno dosegljivost sistema SIS, ohranja skladnost podatkov med nacionalnim in centralnim schengenskim informacijskim sistemom, zagotovi, da bodo fotografije, priložene razpisu ukrepa, vidne končnim uporabnikom, ter omogoči iskanje po sistemu SIS prek policijskih mobilnih naprav kot privzeto možnost.
Na voljo so že tudi rezultati nenapovedanega obiska na Švedskem (letališče Arlanda), ki je bil izveden v prejšnjem obdobju poročanja (marec 2015). Odločitev za oceno tega letališča je bila sprejeta na podlagi analize tveganja, ki jo je izvedel Frontex, saj je opozorila na nenavadno nizke stopnje zavrnjenih vstopov in odkrivanja lažnih listin. Med obiskom so bile odkrite nekatere pomanjkljivosti, povezane z nezadostnimi viri in usposabljanjem ter pravilnim izvajanjem mejnih kontrol.
V obdobju poročanja so bili nenapovedani obiski v zvezi z upravljanjem zunanjih meja izvedeni tudi v Španiji, na Madžarskem in na Poljskem. Rezultati obiska na madžarskih in poljskih zunanjih mejah se zaključujejo na strokovni ravni in so bili poslani zadevnima državama članicama, da predložita pripombe. Brez poseganja v rezultate ocene je mogoče ugotoviti, da se mejni nadzor na obiskanih krajih na splošno izvaja v skladu s schengenskim pravnim redom in s potrebno ravnijo strokovnosti. Rezultati obiska v Španiji se prav tako zaključujejo na strokovni ravni. Med obiskom je bilo ugotovljeno, da se v Algecirasu nekateri elementi sistema upravljanja meja še ne izvajajo v celoti, prav tako se v celoti še ne uporabljajo vsa orodja.
Novembra je bil izveden nenapovedan obisk grško-turške meje na kopnem kot tudi meje na morju (Chios in Samos). Ugotovljeno je bilo, da je treba več napora vložiti v dejansko vračanje migrantov z neurejenim statusom in preprečevanje sekundarnega gibanja.
Ugotovitve na podlagi obeh obiskov se trenutno zaključujejo na strokovni ravni. Komisija bo še naprej pozorno spremljala razmere, vključno s spreminjajočimi se razmerami na meji med Grčijo in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo. Možnosti, da bi ta meja postala vir napetosti, so se povečale, med drugim zaradi postavitve ograje kot sredstva za upravljanje meje, odločitve nekdanje jugoslovanske republike Makedonije, da sledi ukrepom drugih držav in omeji prehod na podlagi državljanstva, in zaradi majhnega sodelovanja pri dvostranskih ukrepih za krepitev zaupanja v zvezi z mejo, čeprav so se vsakodnevni stiki med mejnima upravama izboljšali. 3. decembra je bil dosežen sporazum, da bo Frontex Grčiji pomagal pri identifikaciji in registraciji migrantov na meji med Grčijo in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo.
Odvisno od rezultatov prej omenjenih schengenskih evalvacij bodo morda priporočeni posebni ukrepi, kot so navedeni v členu 19a Zakonika o schengenskih mejah.
Če bo ugotovljeno, da ocenjena država članica resno zanemarja svoje obveznosti in da napredek pri izboljševanju razmer ni zadosten, se lahko uporabi člen 26 Zakonika o schengenskih mejah (kot je opisano v oddelku 2.2 tega poročila), ki določa ponovno uvedbo nadzora na notranjih mejah, če je ogroženo splošno delovanje schengenskega območja.
Schengenski ocenjevalni mehanizem zdaj vključuje tudi nenapovedane obiske na notranjih mejah. Prvi takšni obiski so bili opravljeni na latvijski meji (na notranji meji z Litvo in v pristanišču v Rigi) in na nemško-francoski meji. Na podlagi obiska nemško-francoske meje se trenutno pripravlja predlog za priporočilo Sveta glede manjših izboljšav infrastrukture. Na podlagi obiska v Latviji ni bilo potrebno izdati nobenih priporočil. Zadnji nenapovedani obisk na notranjih mejah je bil izveden novembra na švicarski meji z Italijo. Ugotovitve na podlagi tega obiska se zaključujejo na strokovni ravni.
5.Zaključek
Komisija je večkrat poudarila, da krivde za sedanjo krizo ni mogoče pripisati schengenskemu okviru. Ravno nasprotno, schengenska ureditev je lahko del rešitve. Obravnava dveh velikih izzivov schengenskega območja – begunske krize in teroristične grožnje – zahteva popolno in pravilno izvajanje ukrepov, ki so že vključeni v dva svežnja dokumentov, ki ju je Komisija predložila spomladi: evropsko agendo o migracijah in evropsko agendo za varnost. Ta svežnja vključujeta ukrepe, ki so nujni za pravilno delovanje schengenskega pravnega reda in schengenskega območja. Komisija je zato trdno prepričana, da je hitro in učinkovito izvajanje vseh ukrepov iz teh dveh agend izjemnega pomena.
Bistven pogoj za učinkovito reševanje sedanje krize je okrepljeno varovanje zunanjih meja EU. Novi schengenski ocenjevalni mehanizem omogoča boljše prepoznavanje vrzeli in pomanjkljivosti, na primer pri varovanju zunanjih meja, in predlaganje učinkovitih rešitev. Na voljo so tudi številni drugi instrumenti (na primer žariščne točke, skupine za hitro posredovanje na mejah in skupne operacije), vzpostavljeni v pomoč državam članicam, ki se soočajo z velikim pritiskom, te pa bi jih morale brez pomislekov v celoti izkoristiti. Vzporedno s sprejetjem tega poročila je Komisija predlagala ciljno usmerjeno spremembo Zakonika o schengenskih mejah, da bi se uvedle sistematične kontrole vseh potnikov na zunanjih mejah s preverjanjem njihovih podatkov v ustreznih zbirkah podatkov.
Hkrati je v izrednih razmerah, ko je obremenitev nacionalnih sistemov mejne policije držav članic na prvi črti tako velika, da se z njo ne morejo spopadati same, za učinkovito obvladovanje krize pomembno, da lahko EU hitro posreduje. Da bi naslovila to potrebo, je Komisija (vzporedno s sprejetjem tega poročila) predložila predlog za ustanovitev evropske mejne in obalne straže. Nova Evropska agencija za mejno in obalno stražo, ki bi naj zamenjala in bistveno okrepila trenutno agencijo Frontex, bo sodelovala z ustreznimi organi držav članic, da bi se zagotovilo integrirano upravljanje in varovanje zunanjih meja EU po načelu deljene odgovornosti.
Glej oddelek 4.1 poročila COM(2014) 711 final in COM(2015) 236 final.