EVROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 24.11.2015
COM(2015) 587 final
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropski centralni banki, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij
„Dokončanje bančne unije“
EVROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 24.11.2015
COM(2015) 587 final
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropski centralni banki, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij
„Dokončanje bančne unije“
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropski centralni banki, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij
„Dokončanje bančne unije“
1. Ozadje
Poročilo petih predsednikov z dne 22. junija 2015 1 in naknadno sporočilo Komisije z dne 21. oktobra 2015 2 sta določili načrt za poglobitev ekonomske in monetarne unije. Dokončanje bančne unije je ključen sestavni del tega načrta. Ekonomska in monetarna unija potrebuje popolnoma delujočo bančno unijo, da se zagotovi učinkovit prenos enotne monetarne politike, boljša razpršitev tveganja med državami članicami in ustrezno financiranje gospodarstva. Poleg tega bo dokončanje bančne unije okrepilo finančno stabilnost v ekonomski in monetarni uniji, saj se bo s kombinacijo ukrepov, zasnovanih za delitev in zmanjšanje tveganj, obnovilo zaupanje v bančni sektor.
EU je v zadnjih letih izvedla obsežen program reform finančnega sektorja. V tem okviru je bil okrepljen regulativni okvir za banke, in sicer na podlagi skupnih pravil, ki zagotavljajo skladnejšo ureditev in visokokakovosten nadzor po vsej EU. Ta okvir bo spodbujal odgovornejše ravnanje v bančnem sektorju. Na primer:
-v okviru CRD IV/CRR so bile uvedene strožje bonitetne zahteve za banke, ki temeljijo na novih svetovnih standardih. Zmogljivost bank za obvladovanje neugodnih gospodarskih in finančnih pretresov se je tako okrepila, in sicer s povečanjem kakovosti in količine kapitala, razširitvijo kritja tveganj, omejitvijo finančnega vzvoda ter izboljšanjem upravljanja in preglednosti;
-v skladu z direktivo o sanaciji in reševanju bank je bil vzpostavljen nov okvir za sanacijo in reševanje bank, ki propadajo ali bodo verjetno propadle. Ta okvir bo državam članicam omogočil, da zaščitijo davkoplačevalce z bolj pravočasnim in urejenim obvladovanjem bančnih kriz;
-delovanje nacionalnih sistemov jamstva za vloge je okrepila direktiva o sistemih jamstva za vloge, ki je uskladila njihovo kritje, okrepila njihove ureditve financiranja in skrajšala roke za izplačila.
Ta okrepljeni regulativni okvir (enotni pravilnik) predstavlja skupni temelj za enotni trg 28 držav članic, pa tudi za bančno unijo.
Ključni cilj bančne unije je odpraviti razdrobljenost finančnih trgov, ki je posledica evrske krize, z zmanjšanjem povezave med bankami in njihovimi matičnimi državami (zaradi katere lahko propadi bank ogrozijo javne finance, težave na državni ravni pa destabilizirajo banke). Da bi dosegli ta cilj, je bilo odločeno, da bi bilo treba nadzor, reševanje in financiranje reševanja pomembnih bank izvajati na ravni bančne unije.
V ta namen sta bila vzpostavljena prva stebra bančne unije, tj. enotni mehanizem nadzora in enotni mehanizem za reševanje. Enotni mehanizem nadzora je začel delovati novembra 2014 ter že zagotavlja neodvisen in enoten bonitetni nadzor. Enotni mehanizem za reševanje bo v celoti operativen od januarja 2016, ko se bodo tudi začeli prispevki v enotni sklad za reševanje. Vendar tri leta po tem, ko je Evropski svet sprejel načrt za dokončanje ekonomske in monetarne unije, ki temelji na večji integraciji in vzajemni podpori 3 , tretji steber bančne unije – skupni sistem jamstva za vloge – še vedno ni vzpostavljen. Poleg tega je bilo dogovorjeno, da bi morala imeti bančna unija učinkovit skupen fiskalni varovalni mehanizem, ki se lahko uporabi v skrajnem primeru, vendar se delo na tem področju še ni začelo (glej oddelek 3.2).
Zdaj so potrebni ukrepi za zagotovitev celovitega in pravilnega izvajanja že vzpostavljenih elementov bančne unije ter vzpostavitev preostalih manjkajočih elementov. Države članice so se dogovorile, da bodo do januarja 2016 zagotovile učinkovito premostitveno financiranje enotnega sklada za reševanje in vzpostavile skupni fiskalni varovalni mehanizem najpozneje do konca leta 2023 4 . Nedavno je bila v poročilu petih predsednikov predlagana vrsta ukrepov za dokončanje bančne unije, temu pa je sledilo sporočilo Komisije, ki je bilo osredotočeno na štiri ključne zahteve:
1.popoln in hiter prenos ter izvajanje že dogovorjenih pravnih določb, ki so bile sprejete (zlasti direktive o sanaciji in reševanju bank in direktive o sistemih jamstva za vloge – glej oddelek 2);
2.hiter dogovor o učinkoviti ureditvi premostitvenega financiranja enotnega sklada za reševanje in o skupnem fiskalnem varovalnem mehanizmu, ki bi moral biti srednjeročno fiskalno nevtralen, tj. vsako uporabo denarja davkoplačevalcev bi pozneje povrnile banke;
3.zakonodajni predlog za evropski sistem jamstva za vloge in
4.vzporedna prizadevanja za nadaljnje zmanjšanje tveganj v bančnem sektorju ter zmanjšanje povezave med bankami in njihovo matično državo.
To sporočilo spremlja zakonodajni predlog Komisije za vzpostavitev evropskega sistema jamstva za vloge in ga umešča v širši kontekst dokončanja bančne unije ter dodatnih ukrepov, ki so potrebni za delitev in zmanjšanje tveganja v bančnem sektorju.
2. Izvajanje pravilnika za bančno unijo
CRD IV/CRR, direktiva o sanaciji in reševanju bank ter direktiva o sistemih jamstva za vloge določajo pravilnik za bančno unijo. Vsi navedeni zakonodajni akti so bili sprejeti leta 2014 in jih je zdaj treba prenesti v nacionalno zakonodajo, da se zagotovi uspešno delovanje bančne unije. Medtem ko so vse države članice v celoti prenesle CRD IV/CRR, pa več držav članic – vključno z nekaterimi, ki sodelujejo v bančni uniji – še ni izpolnilo svojih obveznosti za popolni prenos direktive o sanaciji in reševanju bank ter direktive o sistemih jamstva za vloge, čeprav sta roka za njun prenos (31. december 2014 in 3. julij 2015) že potekla. Komisija je pred Sodiščem Evropske unije začela postopek za ugotavljanje kršitev proti več državam članicam. V tem okviru je Komisija pozvala k ratifikaciji medvladnega sporazuma o enotnem skladu za reševanje do roka, tj. 30. novembra, saj številne države članice še niso zaključile postopka ratifikacije. Čeprav bo po pričakovanjih večina držav članic izpolnila svoje obveznosti za prenos in ratifikacijo do konca leta 2015, pa je za verodostojnost bančne unije bistvenega pomena, da vse sodelujoče države članice izpolnijo vse svoje pravne obveznosti 5 . Hkrati bo Komisija zagotovila, da bo pravočasno sprejeta tudi sekundarna zakonodaja Unije, ki je potrebna za delovanje bančne unije, npr. določbe o reševanju s sredstvi upnikov v direktivi o sanaciji in reševanju bank.
3. Premostitveno financiranje enotnega sklada za reševanje in skupni fiskalni varovalni mehanizem
3.1 Ureditev premostitvenega financiranja
Prispevki bank v enotni sklad za reševanje se bodo začeli leta 2016, vendar ta ne bo dosegel svojega normalnega obsega v višini približno 55 milijard EUR do leta 2024. Prispevki bodo postopno postali vzajemni v obdobju osmih let. Navedeno bo skupaj z zapleteno strukturo ločenih in nacionalnih razdelkov med prehodom na popolno vzajemnost omejilo kreditno sposobnost enotnega sklada za reševanje v prihodnjih letih. Največja težava je, da bi lahko bila zmogljivost enotnega sklada za reševanje zlasti v prvih letih omejena in morda ne bi mogel zagotoviti potrebnega financiranja za postopke reševanja bank. V takih okoliščinah bi morale financiranje za reševanje zagotoviti zadevne države članice, torej bi se povezava med bankami in njihovo matično državo ohranila.
Da se odpravi tveganje nezadostne zmogljivosti enotnega sklada za reševanje, sodelujoče države članice razpravljajo o vzpostavitvi nacionalnih kreditnih linij za podporo svojim oddelkom. Ker se bo velikost teh oddelkov z vse večjo vzajemnostjo prispevkov zmanjševala, bi kreditne linije držav članic sčasoma podpirale vse manjši delež celotnega enotnega sklada za reševanje. Zato je bistvenega pomena, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za vzpostavitev teh nacionalnih kreditnih linij do 1. januarja 2016, ko bo enotni odbor za reševanje postal popolnoma operativen, ter hkrati začnejo razpravo o zanesljivejši vzajemni kreditni liniji v okviru evropskega mehanizma za stabilnost.
3.2 Skupni fiskalni varovalni mehanizem, ki se uporabi v skrajnem primeru
Dobro delovanje enotnega mehanizma nadzora in enotnega mehanizma za reševanje naj bi znatno zmanjšalo verjetnost propada bank in bi moralo zagotoviti, da so davkoplačevalci zaščiteni pred morebitnimi stroški reševanja bank. Dodatno zaščito zagotavlja vrsta bonitetnih ukrepov, ki so bili sprejeti v zvezi z bankami s ciljem okrepitve nadzora in obvladovanja kriz, izboljšanja količine in kakovosti kapitala, zmanjšanja koncentracije izpostavljenosti, spodbujanja zmanjšanja finančnega vzvoda, omejitve prociklične posojilne dejavnosti, okrepitve dostopa do likvidnosti, obravnavanja sistemskega tveganja zaradi velikosti, kompleksnosti in medsebojne povezanosti, okrepitve zaupanja vlagateljev ter spodbujanja ustreznega obvladovanja tveganj prek pravil o upravljanju.
Vendar celo ta obsežen nabor bonitetnih ukrepov in ukrepov za obvladovanje kriz ne more popolnoma odpraviti tveganja, da bi lahko bilo za okrepitev finančne zmogljivosti skladov za reševanje potrebno javno financiranje. Zato so se države članice dogovorile, da bančna unija potrebuje učinkovit skupni fiskalni varovalni mehanizem, ki bo na voljo v skrajnem primeru. Takšen varovalni mehanizem bi pomenil začasno vzajemno prevzemanje morebitnega fiskalnega tveganja, povezanega z reševanjem bank po vsej bančni uniji. Vendar bi bila uporaba varovalnega mehanizma srednjeročno fiskalno nevtralna, saj bi banke sčasoma povrnile vsa uporabljena javna sredstva (prek naknadnih prispevkov v enotni sklad za reševanje).
4. Evropski sistem jamstva za vloge
4.1 Razlogi za evropski sistem jamstva za vloge
Skupni sistem jamstva za vloge je bil obravnavan v okviru predhodnih razprav o bančni uniji leta 2012. Komisija je leta 2012 v svojem predlogu za spremembo direktive o sistemih jamstva za vloge predlagala, da se vključi obvezno vzajemno izposojanje in posojanje med nacionalnimi sistemi jamstva za vloge, vendar ta predlog ni bil sprejet. Direktiva o sistemih jamstva za vloge iz leta 2014 je uvedla izboljšave nacionalnih sistemov jamstva za vloge s skrajšanjem obdobij izplačil vlagateljem in zahtevo, da jamstveni skladi do leta 2024 dosežejo določeno ciljno raven sredstev. Direktiva določa kot vir likvidnostne podpore, če je ta potrebna, tudi ureditve prostovoljnega posojanja med nacionalnimi sistemi.
Kljub izboljšavam, ki so bile uvedene z direktivo iz leta 2014, so vlagatelji zato, ker ne obstaja skupni sistem jamstva za vloge za bančno unijo, še vedno izpostavljeni večjim lokalnim pretresom, ki bi lahko presegli zmogljivosti nacionalnih sistemov jamstva za vloge. Hkrati pa konkurenčni pogoji za vlagatelje in banke, ki želijo pridobiti njihove vloge, v bančni uniji niso enaki. Razlike med nacionalnimi sistemi jamstva za vloge lahko poleg tega prispevajo k razdrobljenosti trga, saj vplivajo na sposobnost in pripravljenost bank za čezmejno širitev poslovanja. To lahko zlasti vpliva na izbiro strukture za čezmejne skupine (tj. podružnice ali hčerinske družbe), saj se banke odločajo med sistemom jamstva za vloge svoje matične države (podružnica) oziroma sistemom države gostiteljice (hčerinska družba), pri čemer upoštevajo relativno zanesljivost obeh zadevnih sistemov.
Evropski sistem jamstva za vloge bi povečal odpornost bančne unije na prihodnje finančne krize z zmanjšanjem ranljivosti nacionalnih sistemov jamstva za vloge v primeru večjih lokalnih pretresov ter dodatnim zmanjšanjem povezave med bankami in njihovo matično državo. V takih razmerah lahko evropski sistem jamstva za vloge prispeva k pomiritvi vlagateljev po vsej bančni uniji ter tako zmanjša tveganje navala na banke in poveča finančno stabilnost. Evropski sistem jamstva za vloge bi tudi okrepil sodelovanje med nacionalnimi sistemi jamstva za vloge pri odzivanju na propade čezmejnih bank. Evropski sistem jamstva za vloge bo krepil zaupanje vlagateljev ne glede na lokacijo banke, s čimer bo spodbujal enake konkurenčne pogoje in finančno povezovanje. V vseh navedenih pogledih je evropski sistem jamstva za vloge logična dopolnitev prenosa odgovornosti za nadzor in reševanje bank na raven bančne unije. Ker je zdaj odgovornost za nadzor in reševanje zaradi enotnega mehanizma nadzora in enotnega mehanizma za reševanje deljena, okoliščine, ko mora nacionalni sistem jamstva za vloge izplačati zavarovane vlagatelje ali prispevati k reševanju, v veliki meri niso več pod nacionalnim nadzorom. Zato je Komisija skupaj s tem sporočilom sprejela zakonodajni predlog za evropski sistem jamstva za vloge.
4.3 Kako bi evropski sistem jamstva za vloge deloval?
4.3.1 Evropski jamstveni sklad za vloge
Evropski jamstveni sklad za vloge (v nadaljnjem besedilu: jamstveni sklad za vloge), ki bo ločen od enotnega sklada za reševanje, bo vzpostavljen kot dopolnitev obstoječih nacionalnih jamstvenih skladov za vloge. Jamstveni sklad za vloge se bo financiral s prispevki bank.
V pozavarovalni fazi evropskega sistema jamstva za vloge, v kateri tveganja večinoma ostajajo na nacionalni ravni, se profil tveganja posamezne banke določi glede na preostali nacionalni bančni sistem. Ko bo evropski sistem jamstva za vloge postal sistem s skupno odgovornostjo na ravni bančne unije (od prvega leta sozavarovanja), se bo profil tveganja posamezne banke določil glede na vse banke v bančni uniji. S tem bi se zagotovilo, da evropski sistem jamstva za vloge ostane na splošno stroškovno nevtralen za banke in nacionalne sisteme jamstva za vloge, in preprečilo zaplete pri določanju profilov tveganja bank v fazi postopnega oblikovanja jamstvenega sklada za vloge.
Ključno načelo je, da nobena faza evropskega sistema jamstva za vloge ne bi smela povečati skupnih stroškov za bančni sektor v primerjavi s trenutnimi obveznostmi v skladu z direktivo o sistemih jamstva za vloge iz leta 2014. Z drugimi besedami, evropski sistem jamstva za vloge bo izboljšal gospodarsko učinkovitost obstoječih ureditev jamstva za vloge v bančni uniji s postopnim združevanjem razpoložljivih sredstev za izplačila, ne da bi zahteval splošno povečanje prispevkov bank. Prispevki bank v evropski sistem jamstva za vloge se bodo odšteli od njihovih prispevkov v nacionalne sisteme jamstva za vloge. Prispevki v nacionalne sisteme se bodo postopoma zmanjševali vzporedno s povečevanjem prispevkov v evropski sistem jamstva za vloge.
Na ravni bančne unije bi bil potreben močan in neodvisen organ, ki bi upravljal evropski sistem jamstva za vloge, odločal o tveganju prilagojenih prispevkih bank, spremljal prilive prispevkov in upravljal izplačila. To vlogo bi lahko imel enotni odbor za reševanje (v nadaljnjem besedilu: odbor), in sicer z ustrezno spremenjeno strukturo upravljanja za njegove nove naloge v zvezi s sistemi jamstva za vloge, da se odpravijo vsa morebitna navzkrižja interesov med nalogami, povezanimi z reševanjem, in tistimi, ki so povezane z jamstvom za vloge. Odbor bi lahko upravljal tako enotni sklad za reševanje kot jamstveni sklad za vloge, s čimer bi se ustvarile sinergije pri povezovanju odgovornosti glede reševanja in jamstva za vloge. To bi moralo omogočiti usklajenost in učinkovitost pri sprejemanju odločitev ter hitre odločitve. Na podlagi take ureditve bi postal odbor ključna prva kontaktna točka v primeru krize, kar bi mu omogočalo hitro obvladovanje kriz, s čimer bi se omejila možnost širjenja negativnih učinkov. Vendar bi bilo treba odpraviti morebitna navzkrižja interesov, tako da bi zagotovili ustrezno ločenost jamstvenega sklada za vloge in enotnega sklada za reševanje.
4.3.2 Od pozavarovanja v sozavarovanje
Predlog za evropski sistem jamstva za vloge povezuje pozavarovalni in sozavarovalni pristop kot zaporedna koraka, in sicer se na začetku predlaga pozavarovalni pristop, ki nato preide v sistem sozavarovanja, ta pa bi postopoma povečeval stopnjo vzajemnosti do vzpostavitve sistema polnega jamstva. Komisija predlaga, da bi evropski sistem jamstva za vloge na začetku temeljil na načelu pozavarovanja in kratkoročno ne bo pomenil popolnoma vzajemnega prevzemanja tveganja.
Da bi se omejila odgovornost jamstvenega sklada za vloge, zmanjšalo moralno tveganje na nacionalni ravni in obravnavale morebitne razlike v stopnji kapitalizacije obstoječih nacionalnih sistemov jamstva za vloge, bi lahko v pozavarovalni fazi nacionalni sistem jamstva za vloge uporabil jamstveni sklad za vloge šele, ko bi države članice v celoti izpolnile obveznosti v skladu z direktivo o sistemih jamstva za vloge ter po tem, ko bi že izčrpal vsa svoja sredstva, in pod pogojem, da bi izpolnjeval določbe direktive o sistemih jamstva za vloge. Poleg tega bi jamstveni sklad za vloge prispeval le določen znesek posameznega izplačila ter tako zagotavljal pomoč nacionalnemu sistemu jamstva za vloge do določenega odstotka primanjkljaja, s katerim se ta sooča, in ob upoštevanju določene splošne zgornje meje. Ti pogoji za pridobitev pomoči iz jamstvenega sklada za vloge so potrebni za preprečevanje pojava moralnega tveganja ter da bi se izognili možnosti nastanka „prednosti prvega“ in temu, da bi nacionalni sistem jamstva za vloge prejel več pomoči iz evropskega sistema jamstva za vloge samo zato, ker niso bili sprejeti ukrepi za postopno oblikovanje zadostnih nacionalnih sredstev. Države članice bi morale še naprej krepiti svoje nacionalne sisteme jamstva za vloge. Ker bi bilo izpolnjevanje določb direktive o sistemih jamstva za vloge pogoj za izplačila iz jamstvenega sklada za vloge, bi ta sistem države članice dodatno spodbujal k izpolnjevanju vseh določb navedene direktive. Ta zaščitni ukrep bi zagotavljal, da nacionalni sistemi jamstva za vloge ne izkoriščajo evropskega sistema jamstva za vloge, kadar so njihova sredstva izčrpana. Poleg tega so določene tudi zgornje meje za posredovanje evropskega sistema jamstva za vloge, da se prepreči njegovo izčrpanje zaradi posameznih izplačil.
Ta pozavarovalni pristop bi zmanjšal povezavo med bankami in njihovo matično državo, vendar ne bi zagotavljal polnega jamstva za nacionalne sisteme ali enake ravni zaščite za vse vloge na drobno v bančni uniji.
Tako bi evropski sistem jamstva za vloge po obdobju delovanja kot pozavarovalni sistem postopoma postal vzajemni sistem („sozavarovanje“), za katerega bi še vedno veljale ustrezne omejitve in zaščitni ukrepi, do leta 2024 pa bi postal sistem polnega jamstva. V obdobju do leta 2024 bi se relativni prispevek iz jamstvenega sklada za vloge, namenjen izplačilu vlagateljev, postopoma povečal na 100 odstotkov, kar pomeni polno jamstvo za tveganje vlagateljev v vsej bančni uniji.
Glavna razlika med pozavarovalnim in sozavarovalnim pristopom bi bila, da sozavarovanje pomeni, da se izplačila porazdelijo med nacionalnim sistemom jamstva za vloge in jamstvenim skladom za vloge od prvega evra izgube. Toda pozavarovalni in sozavarovalni pristop bi imela veliko skupnih značilnosti, tako da razvoj iz enega pristopa v drugega z operativnega vidika ne bi smel predstavljati večjih težav. Zlasti bi bila pri obeh pristopih izplačila iz jamstvenega sklada za vloge še naprej pogojena s tem, da nacionalni sistemi jamstva za vloge izpolnjujejo določbe direktive o sistemih jamstva za vloge, pri čemer bi morali ti nacionalni sistemi evropskemu sistemu jamstva za vloge povrniti sredstva, če bi pozneje prejeli naknadne prispevke svojih bank in/ali sredstva na podlagi postopka zaradi insolventnosti.
Struktura evropskega sistema jamstva za vloge bi sledila strukturi bančne unije: enotni pravilnik v obliki obstoječe direktive o sistemih jamstva za vloge, ki velja za vseh 28 držav članic, se dopolni z evropskim sistemom jamstva za vloge, ki bi bil obvezen za države članice euroobmočja in odprt za države članice zunaj euroobmočja, ki bi želele sodelovati. Zaradi tesne povezave med evropskim sistemom jamstva za vloge ter enotnim nadzorom in reševanjem bi morale države članice zunaj euroobmočja, ki bi se pridružile bančni uniji, sodelovati v vseh treh delih bančne unije.
Komisija bo z dosledno uporabo pravil o državni pomoči zagotovila, da ne bo prišlo do izkrivljanja na enotnem trgu. Sredstva, ki jih sistemi jamstva za vloge, vključno z jamstvenim skladom za vloge, uporabijo za izplačilo vlagateljev zaradi nerazpoložljivosti kritih vlog v skladu z direktivo o sistemih jamstva za vloge, niso državna pomoč ali pomoč iz sklada. Če se ta sredstva uporabijo pri prestrukturiranju kreditnih institucij ter pomenijo državno pomoč ali pomoč iz sklada, pa mora to biti v skladu s členom 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije in, kadar je to ustrezno, členom 19 uredbe o enotnem mehanizmu za reševanje, kakor je bila spremenjena. Poleg tega Komisija pričakuje, da bodo države članice direktivo o sanaciji in reševanju bank ter vsa ustrezna pravila v celoti prenesle in jih bodo organi, odgovorni za postopke reševanja, izvajali precej pred začetkom veljavnosti evropskega sistema jamstva za vloge, saj so nenazadnje zadevni roki že potekli.
5. Nadaljnje zmanjšanje tveganja v bančni uniji
Komisija je zavezana k nadaljnjemu zmanjšanju tveganj in zagotovitvi enakih konkurenčnih pogojev v bančni uniji z zmanjšanjem povezave med bankami in njihovo matično državo. Kar zadeva posamezne ukrepe za zmanjšanje tveganja, je treba še enkrat poudariti pomen izvajanja sprejetih ukrepov. Zato je prva prednostna naloga zagotoviti, da države članice izvedejo popoln prenos direktive o sanaciji in reševanju bank ter direktive o sistemih jamstva za vloge. V ta namen proti zadevnim državam članicam že potekajo postopki za ugotavljanje kršitev. Komisija je države članice pozvala tudi k ratifikaciji medvladnega sporazuma o bančnih prispevkih v enotni sklad za reševanje.
Ustrezna ureditev premostitvenega financiranja enotnega sklada za reševanje, skupni fiskalni varovalni mehanizem in skupni sistem jamstva za vloge bi zagotovili najbolj učinkovito delovanje bančne unije. Skupna značilnost teh ukrepov je, da zmanjšujejo povezavo med bankami in državami z delitvijo tveganja med vsemi državami članicami v bančni uniji. Vendar morajo delitev tveganja na podlagi teh ukrepov spremljati ukrepi za zmanjšanje tveganja v bančnem sektorju, ki jih je treba sprejeti vzporedno s fazami vzpostavljanja evropskega sistema jamstva za vloge. Če naj bi se stroški, povezani s propadom in insolventnostjo bank, krili vzajemno, je bistvenega pomena, da se tveganje nastanka teh stroškov kar najbolj omeji. To ni nov problem in številni daljnosežni ukrepi za zmanjšanje takšnih tveganj so že bili sprejeti (glej oddelek 1). Dejansko je ECB potrdila, da so bilance stanja bank, zajetih v njeni celoviti oceni iz leta 2014, zdaj dovolj odporne tudi v primeru znatnih gospodarskih in finančnih pretresov. Kljub temu bodo vzporedno z delom za vzpostavitev evropskega sistema jamstva za vloge potrebni dodatni ukrepi za zmanjšanje tveganja.
-Prvič, potrebni so nadaljnji ukrepi, da se zagotovi čim učinkovitejše delovanje enotnega mehanizma nadzora. Čeprav enotni mehanizem nadzora deluje že več kot eno leto in je hitro vzpostavil svojo verodostojnost kot enotni nadzornik za bančno unijo, je treba omejiti nacionalne opcije in diskrecijske pravice v zvezi z uporabo bonitetnih pravil. V tem pogledu je bil dosežen znaten napredek pri odpravi številnih opcij in diskrecijskih pravic v zvezi z mikrobonitetnimi pravili (tj. CRD IV/CRR), ki veljajo za banke pod njegovo odgovornostjo, enotni mehanizem nadzora pa je 11. novembra 2015 začel javno posvetovanje o poenotenju izvajanja opcij in diskrecijskih pravic na področju nadzora v bančni uniji 6 . Vendar bi bilo nekatere preostale opcije in diskrecijske pravice mogoče odpraviti tudi z regulativnimi ukrepi na ravni EU. Komisija bo sodelovala z državami članicami in se podrobno usklajevala z enotnim mehanizmom nadzora z namenom priprave predlogov regulativnih ukrepov, katerih cilj bo ustrezno uskladiti, kjer je to primerno, uporabo nacionalnih opcij in diskrecijskih pravic. V okviru pregleda enotnega mehanizma nadzora bo Komisija preučila tudi njegovo delovanje na drugih področjih in možnosti za izboljšave. V zvezi z nacionalnimi opcijami in diskrecijskimi pravicami glede uporabe makrobonitetnih pravil bo Komisija obravnavala tudi možne spremembe veljavne ureditve, pri čemer bo ohranila potrebno prožnost za upoštevanje razmer v posameznih državah.
-Drugič, usklajevanje nacionalnih sistemov jamstva za vloge bo moralo napredovati vzporedno z vzpostavljanjem evropskega sistema jamstva za vloge. Ta uskladitev bo bistvenega pomena za pravilno delovanje evropskega sistema jamstva za vloge, ko bo ta prešel v fazo polnega jamstva. Kljub dodatnim usklajevalnim ukrepom, ki so bili uvedeni z direktivo o sistemih jamstva za vloge iz leta 2014, med nacionalnimi sistemi jamstva za vloge še vedno obstajajo nekatere pomembne razlike, ki bi jih bilo treba obravnavati v okviru bančne unije. V predlogu o evropskem sistemu jamstva za vloge je možnost uporabe njegovega kritja pogojena s spoštovanjem popolnoma usklajenih zahtev glede financiranja.
-Tretjič, enotnemu odboru za reševanje je treba omogočiti čim bolj učinkovito delovanje. Odbor bo v celoti operativen od leta 2016, od marca 2015 pa pripravlja načrte za reševanje bank pod njegovo odgovornostjo. Bistvenega pomena je, da se lahko odbor v primeru propada ali verjetnega propada banke pravočasno in učinkovito odzove ter tako zaščiti finančno stabilnost in omeji možne stroške za širši bančni sektor in davkoplačevalce. V ta namen bo ključna razpoložljivost zadostnih obveznosti za reševanje s sredstvi upnikov, ki se zagotovi s pravilnim izvajanjem minimalne zahteve glede kapitala in zahtev glede upravičenih obveznosti. Poleg tega je na mednarodni ravni Odbor za finančno stabilnost oblikoval zahtevo glede skupne sposobnosti pokrivanja izgub (TLAC). Komisija bo zakonodajni predlog predložila v letu 2016, da se bo lahko skupna sposobnost pokrivanja izgub začela izvajati v skladu z dogovorjenim rokom, tj. leta 2019. Izvajanje skupne sposobnosti pokrivanja izgub bi pomenilo dodatno usklajeno minimalno zahtevo za zagotovitev, da imajo banke zadostno sposobnost pokrivanja izgub in dokapitalizacije. Delovanje enotnega sklada za reševanje bi se prav tako moralo začeti brez težav, prispevki vseh zadevnih bank pa naj bi vanj pritekali pravočasno in v celoti od leta 2016.
-Četrtič, nujno je treba zagotoviti, da je uporaba javnih sredstev za ohranjanje solventnega in odpornega bančnega sektorja čim manjša ter na voljo samo v skrajnem primeru. V ta namen je treba dosledno uporabljati pravila o reševanju s sredstvi upnikov iz direktive o sanaciji in reševanju bank za zagotovitev, da stroške reševanja bank, ki propadajo ali bodo verjetno propadle, krijejo predvsem delničarji in upniki. V kolikor se uporabijo javna sredstva ali sredstva iz enotnega sklada za reševanje, bo ključnega pomena uporaba pravil EU o državni pomoči in pomoči iz sklada. Zato se bodo taka pravila še naprej izvrševala, s čimer se bo zagotavljalo, da se uporaba javnih sredstev čim bolj zmanjša s pomočjo primernih ukrepov za porazdelitev bremena, da so banke, ki prejmejo pomoč, sposobne preživeti ter da ne pride do izkrivljanja konkurence na notranjem trgu.
-Petič, obstaja potreba po večji konvergenci na področju insolvenčnega prava in postopkov prestrukturiranja med državami članicami, kakor je navedeno v akcijskem načrtu Komisije o oblikovanju unije kapitalskih trgov z dne 30. septembra 2015 7 . Neučinkovitost in razlike na področju insolvenčnega prava otežujejo ocenjevanje in obvladovanje kreditnega tveganja. Komisija bo preučila možnost predložitve predlogov za okrepitev pravne varnosti in spodbujanje pravočasnega prestrukturiranja kreditojemalcev v finančnih težavah, kar je zlasti pomembno za uspeh strategij za reševanje problema slabih posojil v nekaterih državah članicah. V okviru evropskega semestra bo Komisija tudi pozvala države članice, naj namenijo več pozornosti poravnavi slabih posojil, vključno s posodobitvijo ureditev glede insolventnosti v skladu z dobrimi praksami.
-Šestič, sprejeti bi bilo treba več dodatnih ciljno usmerjenih bonitetnih ukrepov, namenjenih odpravljanju ugotovljenih pomanjkljivosti. Ti ukrepi vključujejo preostale elemente regulativnega okvira, dogovorjenega v okviru Baselskega odbora, zlasti ukrepe za omejitev finančnega vzvoda bank, zagotovitev stabilnega financiranja bank in izboljšanje primerljivosti tveganju prilagojenih sredstev. Na podlagi rezultata razprav v okviru Baselskega odbora namerava Komisija predlagati spremembe CRD IV/CRR.
-Končno, ponovno bi bilo treba preučiti ustreznost bonitetne obravnave izpostavljenosti bank do deželnega tveganja. Delo na tem področju trenutno poteka na mednarodni ravni. V tem okviru je v poročilu petih predsednikov omenjena možnost uvedbe omejitev izpostavljenosti bank do posameznih držav, s čimer bi se zagotovilo, da je njihovo skupno deželno tveganje dovolj razpršeno. Komisija bo pripravila potrebne predloge o bonitetni obravnavi držav, pri čemer bo upoštevala kvantitativno analizo Ekonomsko-finančnega odbora in Baselskega odbora, posebno pozornost pa bo namenila vidikom finančne stabilnosti.
6. Sklep
Bančna unija je bila ustanovljena predvsem zaradi finančne krize, ki se je zlasti v euroobmočju razvila v krizo državnega dolga. Kriza je bila posledica povezave med bankami in njihovo matično državno, zato je postala odprava te neposredne povezave ključni cilj pri oblikovanju različnih elementov bančne unije. Čeprav so nekateri sestavni deli bančne unije že operativni ali pa bodo to kmalu postali, je jasno, da je struktura kot celota nepopolna. Eden od manjkajočih elementov, kot je poudarjeno v poročilu petih predsednikov in navedeno v tem sporočilu, je skupni sistem jamstva za vloge.
Komisija zato predlaga za bančno unijo skupni sistem jamstva za vloge na podlagi pozavarovalnega pristopa, ki se bo v obdobju več let postopoma spremenil v sistem polnega jamstva. Države članice bi morale tudi začeti z delom za okrepitev dogovorjene ureditve premostitvenega financiranja enotnega sklada za reševanje in vzpostavitev skupnega fiskalnega varovalnega mehanizma. To so logični ukrepi za dokončanje bančne unije v okviru prizadevanj za poglobitev ekonomske in monetarne unije. Skupna značilnost teh korakov je, da zmanjšujejo povezave med bankami in državami v posameznih državah članicah z delitvijo tveganja med vsemi državami članicami v bančni uniji ter tako krepijo bančno unijo pri doseganju njenega ključnega cilja. Vendar morajo delitev tveganja na podlagi teh korakov za okrepitev bančne unije spremljati ukrepi za zmanjšanje tveganja, zasnovani za neposrednejšo prekinitev povezave med bankami in državami.
Komisija si bo prizadevala zagotoviti, da bodo nadaljnji ukrepi za zmanjšanje tveganja sprejeti vzporedno s tekočim delom za vzpostavitev evropskega sistema jamstva za vloge, vključno z morebitnimi potrebnimi regulativnimi spremembami.
Komisija bo o celotnem svežnju v zvezi z evropskim sistemom jamstva za vloge in ukrepih za zmanjšanje tveganja nadaljevala dialog z Evropskim parlamentom, državami članicami in vsemi zainteresiranimi stranmi.
Poročilo predsednikov Evropskega parlamenta, Evropskega sveta, Komisije, Euroskupine in Evropske centralne banke o dokončanju evropske ekonomske in monetarne unije.
Glej: http://ec.europa.eu/priorities/economic-monetary-union/docs/5-presidents-report_sl.pdf.
Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu in Evropski Centralni Banki o korakih za dokončanje ekonomske in monetarne unije.
Glej: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/SL/1-2015-600-SL-F1-1.PDF.
Sklepi Evropskega sveta o dokončanju ekonomske in monetarne unije, sprejeti 14. decembra 2012.
Glej http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134320.pdf.
Glej izjavo ministrov Euroskupine in Sveta ECOFIN iz decembra 2013.
11 držav članic do 24. novembra 2015 še ni preneslo direktive o sanaciji in reševanju bank ali pa jo je preneslo le delno: Belgija, Češka, Italija, Ciper, Litva, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Romunija, Slovenija in Švedska.
15 držav članic do 24. novembra 2015 še ni preneslo direktive o sistemih jamstva za vloge ali pa jo je preneslo le delno: Belgija, Češka, Estonija, Irska, Grčija, Italija, Ciper, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Poljska, Romunija, Slovenija in Švedska.
9 držav članic do 24. novembra 2015 še ni ratificiralo medvladnega sporazuma ali pa še niso deponirale listin o ratifikaciji: Belgija, Estonija, Grčija, Irska, Italija, Litva, Luksemburg, Malta in Slovenija.
Glej: https://www.bankingsupervision.europa.eu/legalframework/publiccons/html/reporting_options.sl.html.
Glej: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/SL/1-2015-468-SL-F1-1.PDF.