EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 18.11.2015

COM(2015) 576 final

PRILOGA

Poročilo o delovanju evropskega trga ogljika

Spremni dokument k

POROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Poročilo o napredku podnebnih ukrepov, ki vključuje poročilo o delovanju evropskega trga ogljika in poročilo o pregledu Direktive 2009/31/ES o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida

{SWD(2015) 246 final}

Kazalo

1.    UVOD    

2.    TRETJA FAZA TRGOVANJA V OKVIRU EU ETS    

3.    INFRASTRUKTURA EU ETS    

3.1.    Obseg vključenih dejavnosti, naprav in operaterjev zrakoplovov    

3.2.    Register Unije    

4.    DELOVANJE TRGA OGLJIKA V LETIH 2013 IN 2014    

4.1.    Ponudba: pravice, ki so dane v obtok    

4.1.1.    Zgornja meja    

4.1.2.    Izdane pravice    

4.1.2.1.    Brezplačna dodelitev    

4.1.2.2.    Program NER 300    

4.1.2.3.    Prodaja pravic na dražbi    

4.1.2.4.    Odstopanje od prodaje vseh pravic na dražbi za elektroenergetski sektor    

4.1.3.    Mednarodni dobropisi    

4.2.    Povpraševanje: pravice, vzete iz obtoka    

4.3.    Uravnoteženje ponudbe in povpraševanja    

5.    LETALSTVO    

6.    NADZOR TRGA    

6.1.    Pravna narava pravic do emisije in fiskalna obravnava    

7.    SPREMLJANJE IN PREVERJANJE EMISIJ TER POROČANJE O NJIH    

7.1.    Zahteve v tretji fazi    

7.2.    Uporabljena metodologija spremljanja    

7.3.    Preverjanje, ki ga izvajajo akreditirani preveritelji    

8.    PREGLED UPRAVNIH UREDITEV V DRŽAVAH ČLANICAH    

9.    SKLADNOST IN IZVRŠEVANJE    

10.    STRUKTURNA REFORMA EU ETS    

10.1.    Odložitev pravic in rezerva za stabilnost trga    

10.2.    Reforma EU ETS    

11.    SKLEPI IN OBETI    

PRILOGA    

1.UVOD

Velikopotezna podnebna politika je sestavni del pobude za energetsko unijo 1 , kot je izraženo tudi v okviru podnebne in energetske politike do leta 2030, ki so ga evropski voditelji potrdili oktobra 2014 2 . Sistem EU za trgovanje z emisijami (EU ETS), ki je bil vzpostavljen leta 2005 in je temelj strategije EU za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, je v letu 2015 praznoval deseto obletnico delovanja. S tem sistemom bo na podlagi rezerve za stabilnost trga in ukrepov, ki so potrebni in predlagani za uresničitev velikopoteznega cilja, določenega v okviru za leto 2030, zagotovljena razumna cena za emisije ogljika in spodbudilo se bo zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, sistem pa bo odigral tudi vlogo tehnološko nevtralnega, stroškovno učinkovitega in vseevropskega spodbujevalca naložb v nizkoogljične tehnologije. Sistem poleg tega, da z oblikovanjem cen na ravni EU krepi delovanje notranjega energetskega trga, spodbuja tudi uvajanje energije iz obnovljivih virov ter drugih nizkoogljičnih in energetsko učinkovitih tehnologij. 

Prvo poročilo o stanju evropskega trga ogljika 3 je bilo objavljeno novembra 2012 (Poročilo o trgu ogljika za leto 2012). Njegov cilj je bil analizirati delovanje trga ogljika in preučiti, ali so zaradi vse večjega presežka pravic potrebni regulativni ukrepi.

To poročilo o delovanju evropskega trga ogljika, ki se zahteva v skladu s členoma 10(5) in 21(2) Direktive 2003/87/ES 4 (direktive o EU ETS), zajema dve leti, in sicer: leto 2013, tj. prvo leto tretje faze trgovanja, ki je prineslo številne spremembe v EU ETS, in leto 2014. V njem so predstavljene tudi nekatere pobude, ki so bile predlagane ali dogovorjene v letu 2015. Če ni navedeno drugače, so bili za to poročilo uporabljeni javno razpoložljivi podatki, ki jih je imela Komisija na voljo do junija 2015.

Evropsko računsko sodišče je julija 2015 objavilo Posebno poročilo – Celovitost in izvajanje sistema EU za trgovanje z emisijami (EU ETS) 5 . To poročilo se v ustreznem obsegu sklicuje tudi na vprašanja, ki jih je preučilo Računsko sodišče.

Vprašanja v zvezi z letalstvom so večinoma opisana v oddelku 5 tega poročila.

2.TRETJA FAZA TRGOVANJA V OKVIRU EU ETS

EU ETS je bil vzpostavljen leta 2005 kot temelj strategije Evropske unije za stroškovno učinkovito zmanjšanje emisij ogljikovega dioksida (CO2) in drugih toplogrednih plinov. Ni samo prvi večji trg ogljika na svetu, ampak je še vedno tudi največji, saj zajema več kot tri četrtine pravic, s katerimi se trguje na mednarodnem trgu ogljika.

EU ETS zdaj zajema več kot 11 000 elektrarn in proizvodnih naprav v vseh 28 državah članicah EU ter na Islandiji, Norveškem in v Lihtenštajnu, poleg tega pa vključuje emisije več kot 600 letalskih prevoznikov, ki letijo med evropskimi letališči.

Deluje po načelu „trgovanja s pokrovom“. Določen je „pokrov“ ali zgornja meja za skupno količino nekaterih toplogrednih plinov, ki jih lahko izpuščajo tovarne, elektrarne in druge naprave v sistemu. Zgornja meja se sčasoma znižuje, da se zmanjša skupna količina emisij.

Leta 2020 bodo emisije iz sektorjev, vključenih v EU ETS, za 21 % manjše kot leta 2005. Do leta 2030 se bodo predvidoma zmanjšale za 43 %.

Leta 2013 se je začela tretja večletna faza trgovanja EU ETS, ki bo veljala do leta 2020. Po obsežni reviziji sistema, ki je bila dogovorjena leta 2009 6 , ta zdaj deluje po bolj usklajenih pravilih. S tretjo fazo so bile uvedene številne izboljšave v zasnovi sistema, najpomembnejše med njimi so:

nadomestitev predhodnega sistema nacionalnih zgornjih mej z enotno zgornjo mejo pravic na ravni celotne EU , ki se letno znižuje za 1,74 % ter zagotavlja večjo predvidljivost in stabilnost;

 prodaja na dražbi , in ne brezplačna dodelitev, postane privzeti način dodeljevanja pravic, urejen z uredbo o dražbi pravic v okviru EU ETS 7 , ki zagotavlja odprt, pregleden, usklajen in nediskriminatoren postopek za prodajo pravic na dražbi;

 usklajena pravila za brezplačno dodelitev pravic, ki temeljijo na ambicioznih predhodnih referenčnih merilih uspešnosti na ravni EU;

uredba o spremljanju in poročanju 8 ter uredba o preverjanju poročil o emisijah ter akreditaciji in nadzoru preveriteljev 9 ;

strožja pravila in pogoji za uporabo mednarodnih dobropisov za ogljik v EU ETS z usklajenimi omejitvami glede njihove uporabe za upravljavce 10 ;

zamenjava nacionalnih registrov s centralnim elektronskim registrom Unije, ki ga ureja uredba o registru 11 ;

za pravice do emisije, iz njih izvedene finančne instrumente ali na njih temelječe finančne produkte na dražbi veljajo direktiva in uredba o trgih finančnih instrumentov iz svežnja MiFID 2 12 (od januarja 2017) ter uredba o zlorabi trga 13 (od januarja 2017).

Čeprav so bile začetne težave EU ETS s to reformo večinoma odpravljene, je bil učinek gospodarske krize, ki se je začela leta 2008, nepredstavljiv. Ta je povzročila kopičenje presežka pravic, ki se je z leti povečeval in leta 2012 dosegel dve milijardi. Po predvidevanjih iz prvega poročila o trgu ogljika, objavljenega leta 2012, naj bi presežek pravic do leta 2013 dosegel 2 milijardi, do leta 2014 naj bi se njegovo povečevanje upočasnilo, skupni presežek pa naj se do leta 2020 ne bi zmanjšal. Zaradi vse večjega neravnovesja na trgu in šibkega cenovnega signala se je začela obsežna javna razprava o možnostih politike, ki so bile predstavljene v poročilu o trgu ogljika iz leta 2012, za obravnavo težav, s katerimi se je spopadal EU ETS. Sistem ni dovolj učinkovito spodbujal naložb v nizkoogljične tehnologije, povečeval pa je tudi verjetnost uvedbe novih nacionalnih politik. Zato je Komisija novembra 2012 predlagala kratkoročni ukrep odloga (odložitve) prodaje 900 milijonov pravic do emisije na dražbi v leti 2019 in 2020. Evropski parlament in Svet sta o tem predlogu dosegla soglasje decembra 2013 14 , odložitev pa se je začela izvajati marca 2014. Poročilo o trgu ogljika iz leta 2012 je vsebovalo več strukturnih možnosti za obravnavo nakopičenega velikega neravnovesja pravic. Zato je bil januarja 2014 vzporedno s sporočilom o okviru podnebne in energetske politike do leta 2030 15 predstavljen zakonodajni predlog o vzpostavitvi rezerve za stabilnost trga (glej oddelek 10.1). Evropski parlament in Svet sta o tem predlogu dosegla soglasje oktobra 2015 16 .

Voditelji držav in vlad EU so se oktobra 2014 dogovorili o krovnih ciljih in zgradbi okvira podnebne in energetske politike EU za leto 2030. Dogovorjeni cilji vključujejo najmanj 40-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2030 v primerjavi z ravnmi iz leta 1990. EU bo ta nacionalni cilj najmanj 40-odstotnega zmanjšanja emisij dosegla s skupnimi močmi in stroškovno učinkovito, in sicer z zmanjšanjem emisij v sektorjih, vključenih v ETS, in tistih, ki niso vključeni v ETS. Dobro delujoč, reformiran EU ETS bo skupaj z instrumentom za stabilizacijo trga, kot ga je predlagala Komisija, predstavljal glavni mehanizem za dosego tega cilja, ki pomeni 43-odstotno zmanjšanje emisij v sektorjih, ki so vključeni v EU ETS, v primerjavi z letom 2005. Komisija je 15. julija 2015 predstavila zakonodajni predlog o reviziji sistema EU za trgovanje z emisijami v skladu z okvirom za leto 2030 (glej oddelek 10.2).

3.INFRASTRUKTURA EU ETS

V tem oddelku je pojasnjen sistem osnovne infrastrukture EU ETS, vključno z njegovim obsegom (tj. katere vrste naprav in plinov so vključene v sistem) in registrom Unije, v katerem se evidentirajo posesti pravic in transakcije z njimi.

3.1.Obseg vključenih dejavnosti, naprav in operaterjev zrakoplovov

Od tretje faze so v EU ETS vključeni naslednji sektorji z nepremičnimi napravami: energetsko intenzivne panoge, vključno z elektrarnami in drugimi kurilnimi napravami, z nazivno toplotno vhodno močjo ≥ 20 MW (razen naprav za sežiganje nevarnih ali komunalnih odpadkov), naftne rafinerije, koksarne, proizvodnja železa in jekla, cementnega klinkerja, stekla, apna, opek, keramike, papirne kaše, papirja in kartona, aluminija, petrokemičnih proizvodov, amoniaka, proizvodnja dušikove in adipinske kisline, glioksala in glioksilne kisline ter zajemanje CO2, njegov prenos s cevovodi in geološko shranjevanje. Obseg letalstva, vključenega v ETS, je do leta 2016 omejen na lete znotraj EGP 17 .

Kar zadeva toplogredne pline, EU ETS zdaj vključuje emisije ogljikovega dioksida (CO2), emisije dušikovega oksida (N2O) iz celotne proizvodnje dušikove in adipinske kisline, glioksala in glioksilne kisline ter emisije perfluoriranih ogljikovodikov (PFC) iz proizvodnje aluminija.

Od začetka tretje faze je v sistem vključena približno polovica vseh emisij toplogrednih plinov v EU. Države članice EU lahko v EU ETS dodajo več sektorjev in emisij toplogrednih plinov (postopek prostovoljnega sodelovanja „opt-in“).

V poročilih iz leta 2015 za leto poročanja 2014 18 so države članice 19 poročale, da je bilo v EU ETS skupaj vključenih približno 11 200 naprav v primerjavi s približno 11 400 v predhodnem letu poročanja 2013. Značilnosti teh naprav so zelo različne, zato so v uredbi o spremljanju in poročanju opredeljene štiri kategorije naprav glede na njihove povprečne letne emisije 20 . Glede na poročila iz člena 21 za leto 2014 je, podobno kot leta 2013, 72 % naprav pripadalo kategoriji A, 21 % kategoriji B in le 7 % naprav (868) kategoriji C. Leta 2014 je bilo kot naprave z nizkimi emisijami opredeljenih več kot 5 700 naprav (51 % vseh naprav), v letu poročanja 2013 pa jih je bilo tako opredeljenih 5 600, kar je 49 % vseh naprav. Velik delež naprav z nizkimi emisijami in kategorije A potrjuje ustreznost stopenjske zgradbe sistema spremljanja, poročanja in preverjanja, ki je bil zasnovan ob upoštevanju načela sorazmernosti.

Države članice so precej enotne, kar zadeva kategorije naprav, razlikujejo pa se z vidika vključenih industrijskih panog ali dejavnosti. Naprave EU ETS, ki vključujejo dejavnosti izgorevanja, je mogoče najti v vseh državah članicah. Druge dejavnosti, o katerih poroča večina držav članic, so rafiniranje nafte in proizvodnja jekla, cementa, apna, stekla, keramike ter papirne kaše in papirja. O izdaji dovoljenj za dejavnosti zajemanja in shranjevanja CO2 sta leta 2014 poročali le dve državi (Francija in Norveška). Kar zadeva nove pline (tiste, ki so dodani v Prilogi I k direktivi o EU ETS za vključitev v sistem od začetka tretje faze), so bila v 13 državah izdana dovoljenja za dejavnosti, pri katerih se v ozračje izpuščajo PFC, v 20 državah članicah pa so bila izdana dovoljenja za dejavnost proizvodnje dušikove kisline. Drugi sektorji N2O so prisotni le v treh državah članicah (Nemčiji, Franciji in Italiji).

Možnost izključitve malih onesnaževalcev iz EU ETS v skladu s členom 27 direktive o EU ETS je uporabilo le malo držav članic. Direktiva to možnost ponuja, da bi se zmanjšali upravni stroški malih onesnaževalcev, in jo dovoljuje, če so sprejeti enakovredni ukrepi za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. V skladu s poročili, predloženimi leta 2015, to možnost uporablja osem držav (Nemčija, Španija, Francija, Hrvaška, Islandija, Italija, Slovenija in Združeno kraljestvo), zlasti za naprave z dejavnostmi izgorevanja in proizvodnjo keramike. Količina izključenih emisij znaša približno 3,9 milijona ton ekvivalenta CO2 ali 0,2 % vseh preverjenih emisij v letu 2014 v primerjavi s 4,7 milijona tonami CO2 leta 2013.

Kar zadeva vključenost operaterjev zrakoplovov, je bilo leta 2014 število tistih, ki so dejansko vključeni v EU ETS, ocenjeno na približno 600.

3.2.Register Unije

Z registrom Unije so od leta 2012 centralizirane operacije evidentiranja posestva pravic in z njimi povezanih transakcij. Ta enotni register upravlja in vzdržuje Komisija, nacionalni administratorji registra v vseh 31 državah, ki sodelujejo v sistemu EU ETS, pa so še vedno kontaktne točke za zastopnike več kot 20 000 računov (podjetij ali fizičnih oseb).

Uredba o registru je bila leta 2013 revidirana, da bi dokončno določili funkcionalnosti, potrebne za tretjo fazo EU ETS, in vključili obračunavanje transakcij na podlagi odločbe o porazdelitvi prizadevanj 21 . Revidirana uredba o registru v zvezi z EU ETS zagotavlja tudi mehanizem za izvajanje določb člena 11a direktive o EU ETS, v skladu s katerim lahko upravljavci mednarodne dobropise zamenjajo za pravice (glej tudi oddelek 4.1.3).

V skladu z direktivo o EU ETS in uredbo o registru se v tretji fazi EU ETS postopki dodelitve izvajajo centralno v registru Unije, in sicer tako za brezplačne dodelitve pravic nepremičnim upravljavcem in operaterjem zrakoplovov (glej tudi oddelka 4.1.2.1 in 4.1.2.4) kot tudi za prodajo pravic na dražbi prek skupnega in dveh samostojnih dražbenih sistemov (glej tudi oddelek 4.1.2.3). Komisija si kot centralni administrator registra Unije prizadeva tudi za nenehno izboljševanje funkcionalnosti in varnosti registra ter njegove prijaznosti do uporabnikov ob posvetovanju z nacionalnimi administratorji registra.

4.DELOVANJE TRGA OGLJIKA V LETIH 2013 IN 2014 

V tem poglavju so obravnavane glavne značilnosti EU ETS na strani ponudbe in povpraševanja. Zagotovljene so informacije o zgornji meji, brezplačni dodelitvi, prodaji na dražbi in odstopanju od prodaje vseh pravic na dražbi za elektroenergetski sektor v nekaterih državah članicah. Obravnavana je tudi uporaba mednarodnih dobropisov.

Pri povpraševanju gre za zagotavljanje informacij o preverjenih emisijah ter uravnoteženju ponudbe in povpraševanja.

4.1.Ponudba: pravice, ki so dane v obtok

4.1.1.Zgornja meja

EU ETS deluje po načelu „trgovanja s pokrovom“. Zgornja meja je absolutna količina toplogrednih plinov, ki se lahko izpusti v sistemu, da se zagotovi doseganje cilja glede zmanjšanja emisij, in ustreza številu pravic, ki so dane v obtok v fazi trgovanja.

Od tretje faze je zgornja meja na ravni EU določena z direktivo o EU ETS. Vsako leto se bo znižala za količino v vrednosti 1,74 % količine pravic leta 2010. Ta stopnja zmanjševanja je znana kot linearni faktor zmanjšanja. To v absolutnem smislu pomeni, da se bo število pravic letno zmanjšalo za določeno število, ki znaša približno 38 milijonov. Linearni faktor zmanjšanja je bil določen ob upoštevanju cilja 20-odstotnega skupnega zmanjšanja in omogoča 21-odstotno zmanjšanje v primerjavi z emisijami EU ETS leta 2005.

V prvi in drugi fazi je bila zgornja meja na ravni EU določena na način od spodaj navzgor na podlagi združenih skupnih količin pravic, ki so jih države članice določile v svojih nacionalnih načrtih razdelitve pravic.

Leta 2013 je skupna količina izdanih pravic znašala 2 084 301 856. V preglednici 1 so prikazani podatki zgornje meje za posamezna leta v obdobju 2013–2020.

Preglednica 1: Zgornja meja EU ETS v obdobju 2013–2020

Leto	Letna zgornja meja (brez letalstva)
2013	2 084 301 856
2014	2 046 037 610
2015	2 007 773 364
2016	1 969 509 118
2017	1 931 244 873
2018	1 892 980 627
2019	1 854 716 381
2020	1 816 452 135

4.1.2.Izdane pravice

4.1.2.1.Brezplačna dodelitev

S tretjo fazo EU ETS so bile uvedene precejšnje spremembe v zvezi z brezplačno dodelitvijo pravic: proizvodnja električne energije brezplačnih pravic načeloma ne prejema več (glej oddelek 4.1.2.4 v nadaljevanju), prodaja na dražbi pa je postalo privzeto pravilo.

Načela, na katerih temelji brezplačna dodelitev sektorjem, ki so vključeni v EU ETS, so se v primerjavi s predhodnima fazama bistveno spremenila. Prvič, brezplačne pravice se razdelijo v skladu z usklajenimi pravili na ravni EU, kar pomeni, da za naprave iste vrste veljajo enaka pravila v vseh državah članicah. Drugič, brezplačna dodelitev temelji na referenčnih merilih uspešnosti, da se okrepijo spodbude za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov in nagradijo najučinkovitejše naprave. Tretjič, predvidena je rezerva za nove udeležence na ravni EU, ki je enaka 5 % skupne količine pravic za tretjo fazo. S programom NER 300 je bilo 300 milijonov pravic iz te rezerve zagotovljenih za spodbuditev gradnje in delovanja obsežnih predstavitvenih projektov zajemanja in shranjevanja ogljikovega dioksida (CCS) ter inovativnih tehnologij na področju obnovljivih virov energije. Predlaga se (glej oddelek 10.2), da se od leta 2021 preostale pravice v rezervi za nove udeležence brezplačno dodelijo novim in rastočim napravam v EU ETS.

Brezplačne pravice se dodelijo industrijskim napravam za obravnavo morebitnega tveganja selitve virov CO2 (selitve industrijske proizvodnje v tretje države, ki imajo ohlapnejše omejitve glede emisij toplogrednih plinov, kar povzroča povečanje emisij na svetovni ravni) v energetsko intenzivnih proizvodnih panogah. Z dodeljevanjem brezplačnih pravic se bistveno znižajo stroški industrij v EU, izpostavljenih mednarodni konkurenci. Sektorji in podsektorji, ki se srečujejo s konkurenco industrij zunaj EU, se štejejo za izpostavljene tveganju selitve virov CO2, zato prejemajo večji delež brezplačnih pravic kot industrije, ki se ne štejejo za izpostavljene takšnemu tveganju.

Komisija je prvi seznam, s katerim se določajo sektorji in podsektorji, za katere velja, da so izpostavljeni precejšnjemu tveganju selitve virov CO2 (seznam sektorjev, izpostavljenih selitvi virov CO2) 22 , sprejela leta 2009, za brezplačno dodelitev pravic pa se je uporabil v letih 2013 in 2014. V letih 2011, 2012 in 2013 so bili na seznam dodani novi sektorji in podsektorji. Prvi seznam sektorjev, izpostavljenih selitvi virov CO2, je prenehal veljati leta 2014, zato je Komisija po obsežnih posvetovanjih z deležniki, vključno z državami članicami, industrijo, nevladnimi organizacijami in akademskimi krogi, sprejela sklep 23 o podaljšanju tega seznama za obdobje 2015–2019.

Ocenjuje se, da bo v tretji fazi industrijskim napravam brezplačno dodeljenih približno 43 % skupne zgornje meje za tretjo fazo (kar ustreza 6,6 milijarde pravic). Za nove udeležence so na voljo dodatne brezplačne dodelitve iz rezerve za nove udeležence.

Preglednica 2: Število brezplačnih pravic, dodeljenih industriji v letih 2013, 2014 in 2015 (v milijonih) 24

V tretji fazi so nove naprave, vključene v EU ETS, in naprave, ki povečajo zmogljivost, upravičene do dodatne brezplačne dodelitve iz rezerve za nove udeležence. Začetna rezerva za nove udeležence, zmanjšana za 300 milijonov pravic za program NER 300, je zajemala 480,2 milijona pravic. Do julija 2015 je bilo za celo tretjo fazo rezerviranih 91,3 milijona pravic za 369 naprav. Ostanek rezerve za nove udeležence se lahko v prihodnje razdeli morebitnim novim napravam ali obstoječim napravam, ki povečajo zmogljivost. Vendar je pričakovati, da bo precej teh pravic ostalo nedodeljenih.

Do julija 2015 se je zaradi zaprtja naprav ali zmanjšanja njihove proizvodnje ali proizvodne zmogljivosti število dodeljenih pravic zmanjšalo za približno 165,4 milijona v primerjavi s številom, ki se je na začetku uporabilo za izračun dodelitve v tretji fazi.

4.1.2.2.Program NER 300

Program NER 300 je eden od največjih programov za financiranje inovativnih predstavitvenih projektov nizkoogljične energije na svetu. Financira se z monetizacijo 300 milijonov pravic do emisije iz rezerve za nove udeležence, vzpostavljene za tretjo fazo EU ETS. Z monetizacijo pridobljena sredstva se porazdelijo med projekte, izbrane z dvema razpisoma za zbiranje predlogov. Nepovratna sredstva v okviru prvega razpisa so bila podeljena na podlagi rezultatov decembra 2012, ko je bilo 20 projektom obnovljivih virov energije dodeljene 1,1 milijarde EUR. Komisija je julija 2014 enemu projektu zajemanja in shranjevanja ogljikovega dioksida (CCS) ter 18 projektom obnovljivih virov energije podelila 1 milijardo EUR.

Cilj programa je uspešno predstaviti okoljsko varno zajemanje in shranjevanje ogljikovega dioksida ter inovativne tehnologije na področju obnovljivih virov energije v komercialnem obsegu, da bi razširili proizvodnjo nizkoogljičnih tehnologij v EU.

Program NER 300 dosega dobre rezultate, saj trije projekti, katerim so bila dodeljena sredstva v okviru prvega razpisa programa, že proizvajajo čisto energijo:

v predstavitvenem obratu v kraju Crescentino blizu Torina v okviru italijanskega bioenergetskega projekta BEST iz izbranih energijskih poljščin proizvajajo biogorivo druge generacije. V zelo inovativnem integriranem obratu za proizvodnjo biogoriv uporabljajo navadno kanelo, tj. novo, hitro rastočo in proti suši odporno energijsko poljščino, ter slamo pšenice za proizvodnjo etanola. Letno ga proizvedejo 51 milijonov litrov. Projekt BEST, ki ga vodi italijanska delniška družba Bio Product S.p.A., je začel delovati 1. junija 2013 in se delno financira iz programa NER 300, v okviru katerega mu je bilo dodeljenega 28,4 milijona EUR;

Verbiostraw je nemški bioenergetski projekt, pri katerem proizvajajo bioplin iz kmetijskih odpadkov v prvem takšnem obratu. V okviru projekta z zmogljivostjo 16,5 MW bo letno iz približno 40 000 ton slame proizvedenih 136 gigavatnih ur bioplina. Kot surovina se uporabljajo izključno kmetijski ostanki, zato v obratu ne bodo potrebovali kmetijskih zemljišč za pridelavo energijskih poljščin. S prečiščenim bioplinom bodo bodisi oskrbovali omrežje zemeljskega plina bodisi ga bodo uporabljali kot napredno gorivo v prometnem sektorju. Projekt Verbiostraw, ki ga vodi podjetje VERBIO Ethanol Schwedt GmbH & Co, se izvaja v nemškem mestu Schwedt/Oder. Izvajati se je začel 3. januarja 2014, sofinancira pa se s sredstvi iz programa NER 300 v višini 22,3 milijona EUR;

švedski projekt vetrne energije Windpark Blaiken zadeva razvoj vetrne elektrarne z zmogljivostjo 225 MW na severu Švedske z arktičnim podnebjem. Ko bo ta v celoti obratovala, bo vključevala 90 vetrnic, opremljenih z inovativnim sistemom za razledenitev, ki ga sestavljajo grelni elementi na prednjih robovih lopatic. Projekt, ki se gradi v treh sklopih po 30 vetrnic v triletnem obdobju, je priključen na nacionalno omrežje. Prva dva sklopa vetrnic že obratujeta, tretji pa bo začel obratovati leta 2015. Projekt, ki ga vodi podjetje Blaiken Vind AB, se je začel izvajati 1. januarja 2015 in se sofinancira s sredstvi iz programa NER 300 v višini 15 milijonov EUR.

4.1.2.3.Prodaja pravic na dražbi

V tretji fazi je prodaja na dražbi na primarnem trgu postala privzeti način za dodelitev pravic. Komisija je morala v skladu z direktivo o EU ETS sprejeti uredbo o časovnem načrtu, upravljanju in drugih vidikih dražbe, da se zagotovi odprto, pregledno, usklajeno in nediskriminacijsko izvajanje prodaje na dražbi. Tako je bila novembra 2010 sprejeta uredba o dražbi pravic 26 . Ta določa, da morajo sodelujoče države članice in Komisija zagotoviti skupni dražbeni sistem za prodajo pravic na dražbi v imenu držav članic, določa pa tudi možnost, da se posamezne države članice odločijo, da v tem sistemu ne bodo sodelovale. To možnost so uporabile Nemčija, Poljska in Združeno kraljestvo, ki so imenovale svoje dražbene sisteme. Tako imenovane dražbene sisteme je treba vključiti na seznam iz Priloge III k uredbi o dražbi pravic 27 .

Uredba o dražbi pravic določa, da je treba dražbene sisteme imenovati na podlagi konkurenčnih razpisnih postopkov; za imenovanje skupnega dražbenega sistema je začel veljati sporazum o skupni oddaji naročil, ki so ga podpisale države članice, ki sodelujejo pri skupnem ukrepu, in Komisija. Avgusta 2012 je bil za prvi skupni dražbeni sistem imenovan sistem European Energy Exchange (EEX).

Uredba o dražbi pravic določa tudi, da je treba v skladu s sporazumom o skupni oddaji naročil med državami članicami in Komisijo imenovati tudi nadzornika dražbe, pri čemer se trenutno ocenjujejo možnosti za to.

Vsi dražbeni sistemi morajo pred začetkom vsakega koledarskega leta določiti ter objaviti količine in datume posameznih dražb (t. i. časovni razpored dražb).

Do 30. junija 2015 je bilo za tretjo fazo opravljenih več kot 650 dražb. V preglednici v nadaljevanju je prikazan pregled količin pravic iz tretje faze, ki so bile prodane v dražbenih sistemih EEX in ICE v letih 2012 (t. i. zgodnje dražbe 28 ), 2013, 2014 in 2015. V okviru dražbenega sistema EEX, ki prodaja pravice v imenu 27 držav članic (25 držav članic, ki sodelujejo v skupnem dražbenem sistemu, Nemčije in Poljske), je bilo prodanih 88 % vseh pravic, prodanih na dražbi v letih od 2012 do 2014, v okviru dražbenega sistema ICE pa je bilo v imenu Združenega kraljestva prodanih 12 % vseh na dražbi prodanih pravic.

Dražbe so praviloma potekale nemoteno, končne cene na dražbi pa so bile na splošno v skladu s cenami na sekundarnem trgu, pri čemer ni bilo večjih težav ali incidentov. Leta 2013 so bile v EEX v skladu s členom 7(6) uredbe o dražbi pravic dražbe trikrat preklicane kmalu po njihovem začetku.

Količina pravic za prodajo na dražbi v letu 2014 je bila 12. marca 2014 (ICE) in 17. marca 2014 (EEX) revidirana v skladu z odločitvijo o odložitvi 900 milijonov pravic iz let 2014, 2015 in 2016 v leti 2019 in 2020, kot je določeno v Uredbi Komisije (EU) št. 176/2014. Prodaja pravic za letalstvo na dražbi je bila leta 2012 začasno ustavljena s sklepom o „ustavitvi ure“ 29 in se je ponovno začela leta 2014. Hrvaška je začela svoj delež pravic na dražbi prodajati januarja 2015. Islandija, Lihtenštajn in Norveška še niso začeli prodajati pravic na dražbi.

Preglednica 3: Količine pravic iz tretje faze, prodanih v dražbenih sistemih EEX in ICE

Skupni prihodki, ustvarjeni na dražbah med letom 2012 in junijem 2015, so presegali 8,9 milijarde EUR. V skladu z direktivo o EU ETS bi morale države članice najmanj 50 % prihodkov od dražb ali enakovreden finančni znesek teh prihodkov, vključno z vsemi prihodki, ustvarjenimi s pravicami, razdeljenimi zaradi solidarnosti in rasti, nameniti podnebnim in energetskim ukrepom. V letu 2014 so države članice za podnebne in energetske ukrepe, zlasti v podporo domačim naložbam na tem področju (glej oddelek 6.1.1 poročila o napredku na področju podnebnih sprememb), v povprečju uporabile ali nameravale uporabiti približno 87 % teh prihodkov ali enakovreden finančni znesek.

Dražbeni sistemi podrobne izide posameznih dražb objavijo na temu namenjenih spletnih mestih. Poleg tega Nemčija, Poljska in Združeno kraljestvo ter Komisija v imenu držav članic, ki uporabljajo skupni dražbeni sistem, objavljajo mesečna poročila o dražbah 31 .

4.1.2.4.Odstopanje od prodaje vseh pravic na dražbi za elektroenergetski sektor

Odstopanje od splošnega pravila prodaje na dražbi je določeno v členu 10c direktive o EU ETS, da bi se v nekaterih državah članicah omogočile naložbe v modernizacijo elektroenergetskega sektorja. To odstopanje uporablja osem od desetih upravičenih držav članic 32 , ki proizvajalcem električne energije dodeljujejo določeno število brezplačnih pravic, če se izvajajo ustrezne naložbe. Brezplačne pravice iz člena 10c se odštejejo od količine pravic, ki bi jih zadevna država članica sicer prodala na dražbi. Glede na nacionalna pravila za izvajanje odstopanja lahko proizvajalci električne energije prejmejo brezplačne pravice v vrednosti, ki je enaka vrednosti naložb iz nacionalnega naložbenega načrta, ki jih izvajajo ali so jih izvedli, ali plačil v nacionalni sklad, iz katerega se lahko te naložbe financirajo.

Število takšnih brezplačnih pravic, ki so bile proizvajalcem električne energije dodeljene v letih 2013 in 2014, je navedeno v preglednici 4. Če je število dodeljenih pravic manjše od največjega dovoljenega, se lahko te „neuporabljene“ pravice dodelijo brezplačno v naslednjem letu ali letih, odvisno od zadevnih nacionalnih pravil države članice. Brezplačne pravice, ki niso dodeljene v skladu z odstopanjem, bodo prodane na dražbi. V prvem letu je bilo mogoče poročati o naložbah iz nacionalnega načrta, ki so se izvajale od junija 2009. Poročila za leti 2013 in 2014 so vsebovala stroške za 500 naložb, od katerih jih je bilo 135 končanih, 22 preklicanih, preostale pa se še izvajajo in še niso končane.

Skupna vrednost stroškov naložb iz poročil za obdobje 2009–2013 znaša 5,9 milijarde EUR, za leto 2014 pa 1,9 milijarde EUR. Približno 80 % teh stroškov je bilo namenjenih nadgradnji in dodatnemu opremljanju infrastrukture, ostalo pa naložbam v čiste tehnologije ali diverzifikacijo oskrbe. Primeri naložb vključujejo novo napravo za soproizvodnjo s kondenzacijsko parno turbino v Estoniji (nadgradnja infrastrukture), sanacijo omrežij za daljinsko ogrevanje v Bolgariji (dodatno opremljanje infrastrukture), nadomeščanje premoga z obnovljivimi viri energije z uporabo odpadkov na Češkem (čiste tehnologije) in gradnjo povezovalnega plinovoda za zemeljski plin na Madžarskem (diverzifikacija oskrbe).

Preglednica 4: Število brezplačnih pravic, ki so bile ali bodo izdane v skladu s členom 10c

Države članice, ki uporabljajo odstopanje, morajo v skladu z direktivo o EU ETS objavljati letna poročila o izvajanju naložb iz nacionalnih načrtov. Objaviti je treba tudi uporabo naložb. Glede na izkušnje se oblika in vsebina obstoječih objavljenih poročil razlikujeta. V nekaterih primerih države članice informacije o stroških naložb omejijo ali združijo, pri čemer se sklicujejo na poslovno zaupnost.      Poročila so običajno objavljena na spletnem mestu odgovornega ministrstva, npr. ministrstva za energijo (Bolgarija, Romunija in Litva) ali ministrstva za okolje (Češka, Ciper, Estonija, Madžarska in Poljska).

4.1.3.Mednarodni dobropisi

EU ETS do leta 2020 udeležencem dovoljuje, da del svojih obveznosti v okviru EU ETS izpolnijo z uporabo dobropisov iz mehanizma čistega razvoja in skupnega izvajanja, tj. dveh programov za dobropise, ki ju organizirajo Združeni narodi, razen dobropisov od jedrskih projektov ter projektov pogozdovanja in ponovnega pogozdovanja 33 . V skladu z Uredbo Komisije (EU) št. 550/2011 34 dobropisi, ustvarjeni s projekti, ki vključujejo uničevanje industrijskih plinov (trifluorometana HFC23 in dušikovega oksida N2O iz proizvodnje adipinske kisline), od začetka tretje faze niso več dovoljeni. V tretji fazi so začele veljati tudi dodatne omejitve za dobropise od projektov, registriranih po letu 2013 v državah, ki niso najmanj razvite države. Poleg tega od 31. marca 2015 in v skladu s členom 11a(3) in (4) direktive o EU ETS dobropisov, izdanih za zmanjšanje emisij v prvem ciljnem obdobju Kjotskega protokola (2008–2012), ni več mogoče zamenjati za pravice EU ETS.

Člen 11a(8) direktive o EU ETS vključuje tudi določbe o ravneh uporabe mednarodnih dobropisov za upravljavca in operaterja zrakoplova ter določa minimalne upravičenosti v zvezi s tem. Uredba Komisije (EU) št. 1123/2013 določa pravila za določanje upravičenosti posameznih upravljavcev in operaterjev zrakoplovov do leta 2020.

Natančna količina upravičenosti do dobropisa v drugi in tretji fazi bo sicer deloma odvisna od količine prihodnjih preverjenih emisij, vendar tržni analitiki ocenjujejo, da bo znašala približno 1,6 milijarde dobropisov. V tretji fazi se dobropisi ne predajo več neposredno, ampak jih je mogoče kadar koli v koledarskem letu zamenjati za pravice. Skupno število uporabljenih ali zamenjanih mednarodnih dobropisov je 30. aprila 2015 znašalo 1 445 milijonov.

Preglednica 5: Pregled zamenjave mednarodnih dobropisov do 30. aprila 2015

4.2.Povpraševanje: pravice, vzete iz obtoka

V skladu z informacijami, evidentiranimi v registru Unije, naj bi se emisije toplogrednih plinov iz nepremičnih naprav, ki so vključene v EU ETS, leta 2014 po ocenah zmanjšale za približno 4,5 % v primerjavi z ravnjo iz leta 2013, kar pomeni hitrejši upad kot v prejšnjih letih. Leta 2013 so se preverjene emisije toplogrednih plinov po ocenah zmanjšale za najmanj 3 % v primerjavi z letom 2012.

Omeniti je treba, da so se zaradi razširitve področja uporabe EU ETS ob prehodu iz druge v tretjo fazo pojavili nekateri metodološki izzivi, zaradi katerih je težko z gotovostjo oceniti spremembo emisij glede na leto 2012. Vendar so bile ocenjene emisije naprav v sektorjih, ki so bili vključeni v drugo in tretjo fazo, leta 2013 na enaki podlagi najmanj 3 % nižje od ravni iz leta 2012. Medtem ko so preverjene emisije toplogrednih plinov iz nepremičnih naprav leta 2013 znašale 1 895 milijonov ton ekvivalenta CO2, so emisije, ki so bile v EU ETS dodatno vključene zaradi razširitve njegovega področja uporabe, ocenjene na 79 do 100 milijonov ton. Če povzamemo, je gospodarska recesija, ki se je začela leta 2008, sicer močno vplivala na emisije, vendar so njihove ravni iz leta 2014 kljub popravku za razširitev področja uporabe med drugo in tretjo fazo nižje od ravni pred krizo. Nestanovitnosti letnih emisij ni mogoče pojasniti le z gospodarskimi dejavniki, saj je to stanje tudi posledica izboljšanja energetske učinkovitosti in čistejše mešanice energijskih virov.

Preglednica 6: Preverjene emisije

Vir: javno spletno mesto evidence transakcij Evropske unije (http://ec.europa.eu/environment/ets/).

Podatki o BDP, kot so navedeni na spletnem mestu: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 .

Leta 2013 je bilo prostovoljno ukinjenih (se niso uporabile za izpolnjevanje zahtev) 13 219 pravic, leta 2014 pa 47 278.

4.3.Uravnoteženje ponudbe in povpraševanja

Kot je navedeno v poročilu o trgu ogljika iz leta 2012, je EU ETS na začetku tretje faze zaznamovalo veliko neravnotežje med ponudbo pravic in povpraševanju po njih, kar je privedlo do presežka pravic v višini približno 2 milijard. Ta presežek se je leta 2013 dodatno povečal na več kot 2,1 milijarde pravic. Leta 2014 se je nekoliko zmanjšal na približno 2,07 milijarde. Količina pravic za prodajo na dražbi se je leta 2014 zmanjšala za 400 milijonov zaradi začetka izvajanja ukrepa odložitve, s katerim se odloži prodaja teh pravic na dražbi. Če te odložitve ne bi bilo, bi presežek leta 2014 znašal skoraj 2,5 milijarde pravic.

Razlogi za to neravnotežje so bili opisani v poročilu o trgu ogljika iz leta 2012. Predvsem je neravnotežje posledica neusklajenega razmerja med ponudbo pravic do emisije za prodajo na dražbi, ki je fiksna zaradi zgornje meje emisij, in povpraševanjem po njih, ki je prilagodljivo, saj nanj vplivajo gospodarski cikli, cene fosilnega goriva in drugi dejavniki, kot so dopolnilne politike in tehnološki razvoj. Na ponudbo pravic do emisije vpliva tudi dotok mednarodnih dobropisov, zaradi česar se je ponudba precej povečala. Komisija je za odpravo te situacije pripravila zakonodajni predlog o vzpostavitvi rezerve za stabilnost trga in večji prilagodljivosti ponudbe pravic do emisije za prodajo na dražbi. Namen rezerve za stabilnost trga je stabilizirati trg z obravnavo neravnotežja med ponudbo in povpraševanjem (glej oddelek 10.1).

Ključni pojem za delovanje rezerve za stabilnost trga je skupno število pravic v obtoku. Če bo skupno število pravic v obtoku večje od predhodno določene zgornje meje (833 milijonov pravic), bodo dodane rezervi, nasprotno pa bodo iz rezerve sproščene, če bo število pravic v obtoku manjše od predhodno določene spodnje meje (pod 400 milijoni pravic ali če se sprejmejo ukrepi iz člena 29a direktive o EU ETS). Pravice se torej dodajo v rezervo za stabilnost trga ali pa se iz nje sprostijo, če je njihovo skupno število v obtoku zunaj predhodno določenega razpona. Rezerva bo dopolnjena tudi z odloženimi in nedodeljenimi pravicami 37 .

Ponudba pravic do emisije je sestavljena iz pravic, prenesenih iz druge faze, pravic, ki se prodajajo na dražbi, brezplačno dodeljenih pravic in pravic v rezervi za nove udeležence; povpraševanje pa določajo emisije naprav in ukinjene pravice. Za podrobnejše informacije glej preglednico v Prilogi.

Izhodišče za določitev skupnega števila pravic v obtoku je skupno število pravic, ki so ostale po drugi fazi EU ETS (2008–2012) in niso bile predane ali ukinjene. Te pravice so bile konec druge faze trgovanja nadomeščene s pravicami tretje faze. Skupnemu številu pravic v obtoku 38 niso dodane nobene druge pravice iz obdobja pred tretjo fazo trgovanja. Ta „skupna količina shranjenih pravic“ torej predstavlja natančno število pravic ETS v obtoku na začetku tretje faze trgovanja v okviru EU ETS. Skupna količina shranjenih pravic znaša 1 749 540 826 (ta številka ne vključuje zgodnjih dražb pravic iz tretje faze, ki so se izvajale leta 2012, vendar kaže uporabo mednarodnih dobropisov pred začetkom tretje faze. Skupna količina mednarodnih dobropisov, uporabljenih od leta 2008, je navedena v oddelku 4.1.3).

Skupno število pravic v obtoku, ki je pomembno za njihovo dodajanje v rezervo za stabilnost trga in sproščanje iz nje, se izračuna po naslednji formuli:

Skupno število pravic v obtoku = ponudba – (povpraševanje 39 + pravice v rezervi za stabilnost trga)

Letno poročilo o trgu ogljika omogoča konsolidacijo številčnih podatkov za ponudbo in povpraševanje, ki so objavljeni v skladu s časovnim razporedom obveznosti poročanja iz direktive o EU ETS in njenih izvedbenih določb. Ta časovnih razpored, ustrezni podatki in obseg so navedeni v preglednici 7.

Preglednica 7: Časovni razpored za objavo podatkov

Rezerva za stabilnost trga začne delovati leta 2019, zato bo Komisija skupno število pravic v obtoku za predhodno leto redno objavljala v sredini maja vsako leto, in sicer od leta 2017.

Na sliki 1 so prikazani kumulativni številčni podatki za ponudbo in povpraševanje do konca leta 2014. Leta 2013 je skupna ponudba znašala približno 2,18 milijarde pravic, skupno povpraševanje pa približno 1,96 milijarde pravic. Leta 2014 sta se skupna ponudba in povpraševanje zmanjšala na približno 1,87 milijarde pravic. Presežek se je torej leta 2013 povečal za približno 220 milijonov pravic in je znašal več kot 2 milijardi pravic, leta 2014 pa je ostal nespremenjen. Zmanjšanje ponudbe in povpraševanja v letu 2014 je izražalo manjšo prodajo na dražbi zaradi odložitve pravic, pa tudi nadaljnje zmanjševanje emisij. Pri obravnavi teh številčnih podatkov za leti 2013 in 2014 je treba upoštevati, da temeljijo na najnovejših podatkih za ti leti, kot izhajajo iz evidence transakcij Evropske unije. To pomeni, da lahko vključujejo novejše podatke v zvezi z letoma 2013 in 2014.

Slika 1: Ravnotežje med kumulativno ponudbo in povpraševanjem do konca leta 2014

5.LETALSTVO

Letalske dejavnosti so bile v EU ETS vključene z direktivo 2008/101/ES 41 . Ta določa, da so v sistem EU ETS od začetka leta 2012 vključene emisije iz vseh letov med letališči v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), emisije iz letov z letališč v EGP v tretje države in, če niso izvzeti z delegirano zakonodajo, emisije iz letov iz tretjih držav na letališča v EGP.

Septembra 2013 se je skupščina Mednarodne organizacije za civilno letalstvo (ICAO) dogovorila, da bo do leta 2016 razvila globalni tržni mehanizem, ki se bo izvajal od leta 2020 za obravnavo emisij iz mednarodnega letalstva. EU je pozdravila ta izid in v odgovor nanj spremenila svojo zakonodajo. Tako se z Uredbo (EU) št. 421/2014 42 področje uporabe EU ETS med letoma 2013 in 2016 začasno zmanjšuje na emisije iz letov znotraj EGP.

V skladu s poročili iz člena 21, predloženimi leta 2015, ima načrt za spremljanje 611 operaterjev zrakoplovov. Od teh je bilo 50 % (305) komercialnih operaterjev zrakoplovov, preostalih 50 % (306) pa nekomercialnih operaterjev zrakoplovov. Skupno jih je 329 (53,8 % vseh operaterjev zrakoplovov) opredeljenih kot mali onesnaževalci.

Po podatkih na javnem spletnem mestu evidence transakcij Evropske unije so preverjene emisije CO2 iz letalskih dejavnosti, ki so se izvajale med letališči v EGP, leta 2013 znašale 53,4 milijona ton, leta 2014 pa 54,9 milijona ton, kar je za 2,8 % več kot leta 2013. 

Zmanjšanemu obsegu znotraj EGP je bila prilagojena tudi začetna dodelitev operaterjem zrakoplovov. Prilagojena brezplačna dodelitev je leta 2013 znašala 43 32,4 milijona pravic, leta 2014 pa 32,3 milijona pravic.

Količine pravic za prodajo na dražbi za leti 2013 in 2014 so bile določene na podlagi pričakovane letne količine v višini 5,7 milijona po prilagoditvi količin za prodajo na dražbi v skladu z Uredbo (EU) št. 421/2014. Te pravice so se prodajale na dražbi med 1. januarjem in 30. aprilom 2015.

Iz teh številk je razvidno, da so se emisije v letih 2013 in 2014 zmanjšale za približno 32 milijonov ton.

6.NADZOR TRGA

Glavni delež transakcij s pravicami do emisije predstavljajo transakcije z izvedenimi finančnimi instrumenti (terminskimi pogodbami, nestandardiziranimi terminskimi pogodbami, opcijami, menjalnimi posli), za katere že velja pravna ureditev za finančne trge EU (vključno s trenutno veljavno direktivo o trgih finančnih instrumentov (MiFID)) 44 . Ta bo nadomeščena s svežnjem o trgih finančnih instrumentov MiFID 2, ki se bo uporabljal od januarja 2017 in s katerim se zahteva sprejetje številnih izvedbenih ukrepov.

V skladu s svežnjem MiFID 2 bodo tudi pravice do emisije razvrščene kot finančni instrumenti. To pomeni, da se bodo pravila iz svežnja MiFID 2, ki se uporabljajo za tradicionalne finančne trge (tiste, ki vključujejo trgovanje z izvedenimi finančnimi instrumenti na ogljik na glavnih platformah), uporabljala tudi za promptni segment sekundarnega trga ogljika (transakcije s pravicami do emisije za takojšnjo dobavo na sekundarnem trgu, ki trenutno niso regulirane na ravni EU), s čimer se bo ta z vidika preglednosti, zaščite vlagateljev in celovitosti obravnaval enakopravno s trgom izvedenih finančnih instrumentov 45 . 

Poleg tega se bodo na podlagi navzkrižnih sklicevanj na opredelitve finančnih instrumentov v svežnju MiFID 2 uporabljali tudi drugi zakonodajni akti o finančnem trgu. To zlasti velja za uredbo o zlorabi trga, ki bo zajemala transakcije in ravnanje v zvezi s pravicami do emisije na sekundarnih trgih in dražbah v okviru EU ETS na primarnem trgu. Podobno bo navzkrižno sklicevanje na sveženj MiFID 2 v direktivi o pranju denarja sprožilo obvezno skrbno preverjanje strank pri trgovcih z ogljikom, ki jim je bilo izdano dovoljenje na podlagi direktive o trgih finančnih instrumentov, za njihove stranke na sekundarnem promptnem trgu pravic do emisije 46 .

V svežnju MiFID 2 in uredbi o zlorabi trga, ki sta bila sprejeta leta 2014, so predvidene nekatere prilagoditve splošne ureditve glede na posebnosti trga ogljika, vključno s:

posebnimi izvzetji iz svežnja MiFID 2 za udeležence na trgu ogljika (vključno na podlagi dejstva, da je lahko takšna dejavnost pomožna glede na glavno dejavnost), ki se nanašajo zlasti na kupce, za katere veljajo obveznosti glede skladnosti, in subjekte, ki za račun drugih trgujejo v omejenem obsegu;

obveznostjo razkritja notranjih informacij samo za največje udeležence/onesnaževalce;

podrobnejšim poročanjem mest trgovanja o pozicijah (vendar brez omejitev pozicij);

obravnavo pravic do emisije kot posebne kategorije, za katero veljajo obveznosti glede preglednosti pred trgovanjem in po njem (za lažjo pripravo prilagojenih izvedbenih pravil);

popolnim zajetjem izvedenih finančnih instrumentov na emisije (podobno kot pri izvedenih finančnih instrumentih s „finančno“ osnovo in drugače kot pri izvedenih finančnih instrumentih na blago).

V letih 2014 in 2015 je bilo razvitih več ukrepov druge stopnje, ki obravnavajo podrobnosti določb iz svežnja MiFID 2 in uredbe o zlorabi trga ter bodo sprejeti, vključno z določitvijo pragov, ki jih je treba uporabiti pri opredelitvi pomožne narave iz svežnja MiFID 2, pragov za uporabo obveznosti razkritja notranjih informacij za udeležence trga ogljika iz uredbe o zlorabi trga ter zahtev glede preglednosti sekundarnih trgov, kar zadeva pravice do emisije in z njimi povezane izvedene finančne instrumente, vključno s pragovi za njihovo opredelitev kot likvidni trgi v skladu s svežnjem MiFID 2.

6.1.Pravna narava pravic do emisije in fiskalna obravnava

Kot v številnih drugih primerih pravna narava pravic do emisije in njihova fiskalna obravnava nista opredeljeni na ravni EU. Vendar se je v zadnjem desetletju kljub neusklajenosti razvil zrel in zelo likviden trg. Veljavni regulativni okvir zagotavlja potrebno pravno podporo za pregleden in likviden trg ogljika, hkrati pa tudi njegovo stabilnost in celovitost. Čeprav deležniki niso izrazili potrebe po jasnejši pravni opredelitvi pravic, namerava Komisija v skladu s priporočilom Evropskega računskega sodišča analizirati koristi razjasnitve njihovega pravnega statusa.

V poročilih iz člena 21 je o pravni naravi pravice do emisije v nacionalnem pravnem sistemu poročalo in jo opisalo 23 držav članic. Pravice do emisije so opisane različno, in sicer kot finančni instrumenti, neopredmetena sredstva, lastninske pravice in blago. Ena država (Nemčija) priznava potrebo po reviziji zakonodaje. Druge države članice pa pravice obravnavajo kot finančne instrumente, jih opredeljujejo kot lastninske pravice ali jih imajo za državno lastnino.

Kar zadeva fiskalno obravnavo pravic, je v poročilih iz člena 21 majhno število držav članic poročalo, da se davek na dodano vrednost (DDV) 47 plača ob izdaji pravic do emisije, medtem ko se ta v 24 državah članicah plača pri transakciji pravic do emisije na sekundarnem trgu. Večina držav članic je poročala o uporabi mehanizma obrnjene davčne obveznosti 48 za transakcije, ki vključujejo pravice do emisije. Pravice do emisije za podjetja so lahko tudi obdavčene. Šestnajst držav članic je poročalo, da pravice do emisij ali pravice do emisij za podjetja niso bile obdavčene.

7.SPREMLJANJE IN PREVERJANJE EMISIJ TER POROČANJE O NJIH

7.1.Zahteve v tretji fazi

Točno spremljanje, poročanje in preverjanje so temeljno ogrodje EU ETS. Dopolnjuje jih zanesljiv akreditacijski sistem za zagotavljanje ustrezne kakovosti preveriteljev, ki so tretje osebe. Da bi izboljšali in uskladili zahteve glede spremljanja, preverjanja in poročanja v tretji fazi, sta bili sprejeti uredba o spremljanju in poročanju ter uredba o preverjanju in akreditaciji (glej oddelek 2).

Komisija je zagotovila tudi obsežen sklop dokumentov s smernicami in elektronske predloge za poročanje, ki se v državah članicah razširjeno uporabljajo.

Izboljšana je bila tudi učinkovitost sistema za zagotavljanje skladnosti, saj uredba o spremljanju in poročanju državam članicam omogoča uvedbo obveznega elektronskega poročanja. Leta 2015 je o uvedbi posebnega informacijskega sistema za poročanje v okviru EU ETS poročalo deset držav članic.

Sistem spremljanja v okviru EU ETS je zasnovan kot sistem „gradnikov“, ki upravljavcem omogoča visoko stopnjo prilagodljivosti, da lahko zagotavljajo stroškovno učinkovitost, hkrati pa se z njim dosega tudi visoka zanesljivost pri spremljanju podatkov o emisijah. Pri tem je dovoljenih več metod spremljanja (na podlagi izračuna 49 ali meritev 50 , izjemoma pa so dovoljeni tudi „nadomestni pristopi“). Metode je mogoče za različne dele naprave tudi kombinirati med seboj. Poljubno izbiro metod spremljanja preprečuje zahteva, da morajo naprave in operaterji zrakoplovov imeti načrt za spremljanje, ki ga na podlagi uredbe o spremljanju in poročanju odobri pristojni organ.

7.2.Uporabljena metodologija spremljanja

Glede na poročila iz člena 21, ki so jih države članice predložile Komisiji in se nanašajo na uporabo direktive o ETS v letu 2014, večina naprav uporablja metodologijo na podlagi izračuna. Sisteme za neprekinjeno merjenje emisij naj bi uporabljalo le približno 140 naprav (v 22 državah članicah). O uporabi nadomestnega pristopa je poročalo le 13 držav članic za skupno 32 naprav in 6,1 milijona ton ekvivalenta CO2.

Prožnost pri izbiri metodologije spremljanja omogoča stroškovno učinkovitost v okviru spremljanja, poročanja in preverjanja. V ta namen je bil zasnovan še en pomemben element, in sicer pristop, ki temelji na stopnjah. Za vse parametre, ki so potrebni za določitev podatkov o emisijah, se določijo t. i. „stopnje“, da so prizadevanja ali zahteve glede stopnje negotovosti sorazmerni z velikostjo naprave. V skladu z uredbo o spremljanju in poročanju morajo vsi upravljavci uporabljati določene najnižje stopnje, pri čemer morajo večji viri emisij uporabljati višje stopnje (tj. stopnje, ki vključujejo zanesljivejšo kakovost podatkov), za manjše vire pa so zahteve zaradi stroškovne učinkovitosti manj stroge.  51  

Naprave običajno izpolnjujejo zahteve za najnižjo stopnjo. V skladu s poročili je samo 118 naprav kategorije C (14 % vseh naprav) pri najmanj enem parametru odstopalo od zahteve za uporabo najvišjih stopenj za večje tokove vira (leta 2013 je bilo takšnih naprav 137, kar je 16 % vseh naprav). Vendar je dejansko število lahko večje, saj o podrobnostih v zvezi s tem niso poročale vse države članice. Ta odstopanja so dovoljena le, če upravljavec dokaže, da najvišja stopnja tehnično ni izvedljiva ali bi povzročila nerazumno visoke stroške. Če se ugotovi, da ti pogoji ne veljajo več, morajo upravljavci izboljšati svoje sisteme spremljanja. Podobno so morale države članice sporočiti število naprav kategorije B, ki ne izpolnjujejo zahtev v zvezi z najvišjo stopnjo za večje tokove vira ali vire emisij. O tem je poročalo le 22 držav članic, pri čemer se je pokazalo, da od zahtev v določenem obsegu povprečno odstopa 28 % naprav kategorije B (v poročilih za leto 2013 je o tem poročalo 24 držav članic, povprečno pa je odstopalo 28 % naprav kategorije B). Zgoraj navedeno potrjuje, da je mogoče določbe za takšna odstopanja (ob upoštevanju, da jih mora upravljavec ustrezno utemeljiti, pristojni organ pa odobriti) iz uredbe o spremljanju in poročanju uporabiti v praksi ter da je skladnost upravljavcev na splošno dobra.

Za operaterje zrakoplovov je na voljo manj možnosti za spremljanje emisij. Izvedljivi so samo pristopi na podlagi izračuna, pri čemer je poraba goriva osrednji parameter 52 , ki ga je treba določiti za lete, ki so vključeni v EU ETS.

7.3.Preverjanje, ki ga izvajajo akreditirani preveritelji

Z uredbo o preverjanju in akreditaciji za tretjo fazo in obdobje po njej se uvaja usklajen pristop k akreditaciji preveriteljev na ravni EU. Preveritelje, ki so pravne osebe ali pravni subjekti, mora akreditirati nacionalni akreditacijski organ, da lahko opravljajo preverjanja v skladu z uredbo o preverjanju in akreditaciji. Država članica lahko potrjevanje preveriteljev kot nadomestni postopek za akreditacijo dovoli le, če je preveritelj fizična oseba 53 . Prednost novega enotnega sistema za akreditiranje je, da lahko preveritelji svoje dejavnosti zaradi medsebojnega priznavanja opravljajo v vseh državah članicah ter tako v celoti izkoristijo prednost notranjega trga in pomagajo zagotoviti zadostno splošno razpoložljivost preveriteljev.

Države članice so v skladu s členom 21 direktive o EU ETS poročale o številu akreditiranih preveriteljev po posameznih obsegih akreditacije 54 . Skupno je bilo v vseh obsegih akreditiranih 1 044 preveriteljev (preveritelji opravljajo dejavnosti preverjanja v različnih obsegih, zato to število ni enako skupnemu številu preveriteljev). Vzajemno priznavanje preveriteljev med državami članicami je uspešno: večina držav članic (28) je poročala, da na njihovem ozemlju deluje vsaj en tuj preveritelj. Razpoložljivost preveriteljev ni niti v prvem niti v drugem letu izvajanja uredbe o preverjanju in akreditaciji predstavljala ozkega grla v sistemu.

Stopnja skladnosti preveriteljev z uredbo o preverjanju in akreditaciji je po ugotovitvah visoka, saj so države članice poročale le nekaj upravnih ukrepov 55 , in sicer en začasni odvzem in en preklic akreditacije ter šest zmanjšanj njenega obsega. Sedem držav članic je poročalo o pritožbah zoper preveritelja, ki pa so bile rešene v 99 % primerov. Osem držav članic je poročalo o določeni neskladnosti v zvezi s potrebno izmenjavo informacij med nacionalnimi akreditacijskimi organi in pristojnimi organi.

8.PREGLED UPRAVNIH UREDITEV V DRŽAVAH ČLANICAH

EU ETS se v državah članicah izvaja z različnimi pristopi glede odgovornih pristojnih organov. Večina držav članic je uporabljala obstoječe strukture, le nekaj pa jih je za EU ETS ustanovilo posebne nove organe. V nekaterih državah članicah je vključenih več lokalnih organov, druge pa imajo centraliziran pristop. S poročili iz člena 21 je mogoče pridobiti določen vpogled v organizacijsko strukturo posameznih držav članic. Pri izvajanju EU ETS povprečno sodelujejo štirje različni pristojni organi. Petnajst držav članic je poročalo o sodelovanju lokalnih organov, običajno za izdajo dovoljenj ter vprašanja spremljanja, poročanja in preverjanja. Usklajevanje med organi je eno od pomembnih vprašanj za zagotavljanje enotne in pravilne uporabe pravnih zahtev v posameznih državah članicah. Usklajevanje se zagotavlja z ustreznimi določbami uredbe o spremljanju in poročanju. Kar zadeva usklajevanje med pristojnimi organi, so države članice poročale, da po potrebi uporabljajo različna orodja. V poročilih za leto 2014 je deset držav članic poročalo, da imajo vzpostavljene zakonodajne instrumente za centralno upravljanje načrtov za spremljanje ali poročil o emisijah, v osmih primerih pa centralni organ zagotavlja zavezujoča navodila in smernice. Dvanajst držav članic je poročalo, da redno organizirajo delavnice za organe, o skupnem usposabljanju za pristojne organe pa jih je poročalo le osem. O uporabi skupnega informacijskega sistema kot sredstva za usklajevanje je poročalo osem držav članic.

Kar zadeva upravne pristojbine, ki jih zaračunajo države članice (v zvezi z izdajo dovoljenj in odobritvijo načrtov za spremljanje), je 14 držav poročalo, da jih upravljavcem ne zaračunavajo. V 16 državah operaterji zrakoplovov ne plačujejo pristojbin. Šest držav članic je poročalo, da upravljavcem in operaterjem zrakoplovov zaračunavajo letno upravno pristojbino. Razpon teh pristojbin znaša letno od 671 do 5 250 EUR na upravljavca. V dveh primerih so bile sporočene pristojbine izražene v znesku (od 0,02 do 0,07 EUR) na pravico. Sedemnajst držav članic je poročalo, da zaračunavajo pristojbine za različne posebne storitve, kot je odobritev načrtov za spremljanje ali posodobitev načrtov za spremljanje ali dovoljenj. Med pristojbinami so velike razlike, saj za odobritev novega načrta za spremljanje znašajo od manj kot 100 EUR do več kot 3 000 EUR.

Na splošno je mogoče ugotoviti, da so sistemi v državah članicah večinoma učinkoviti, saj so usklajeni z upravno organizacijo držav. Uporablja se načelo subsidiarnosti. Še naprej bi bilo treba krepiti komunikacijo med lokalnimi organi držav članic in izmenjavo dobrih praks med pristojnimi organi.

9.SKLADNOST IN IZVRŠEVANJE

Pristojni organi v državah članicah z izvajanjem različnih pregledov skladnosti v zvezi z letnimi poročili o emisijah močno prispevajo k visoki stopnji skladnosti upravljavcev. V skladu z informacijami iz poročil iz člena 21, ki so bila predložena leta 2015, so vse države članice (razen Švedske) opravile pregled popolnosti in notranje skladnosti pri 95 do 100 % letnih poročil o emisijah. Pri približno 80 % poročil je bil opravljen tudi pregled skladnosti z načrti za spremljanje, pregled skladnosti s podatki o dodelitvi pa je bil v povprečju opravljen pri približno 72 % poročil. Štiriindvajset držav članic je poročalo, da izvajajo navzkrižne preglede z drugimi podatki/podrobnostmi.

Namen vseh zgoraj navedenih pregledov je dopolniti delo preveritelja ter zagotoviti visoko stopnjo kakovosti sistema spremljanja, poročanja in preverjanja. Pristojni organi so leta 2014 (in 2013) po preverjanju odkrili napake le pri 0,2 % poročil.

Še en pokazatelj dobrega delovanja sistema za zagotavljanje skladnosti v EU ETS je število primerov v poročilih držav članic, pri katerih je moral pristojni organ izvesti konservativne ocene emisij naprave 56 . Štirinajst držav članic je skupno poročalo o 37 takšnih primerih (0,3 % naprav), ki so vključevali 9,1 milijona ton emisij CO2 (0,5 % vseh preverjenih emisij, sporočenih za leto 2014). To je mogoče primerjati s poročili za leto 2013, v katerih je dvanajst držav članic poročalo o skupno 70 takšnih primerih (0,6 % naprav), ki so vključevali 2,7 milijona ton emisij CO2 (0,14 % vseh preverjenih emisij, sporočenih za leto 2013).

Iz zgoraj navedenih številčnih podatkov je razvidno, da so pregledi, ki jih opravijo pristojni organi, pomembni, in to kljub preverjanju, ki ga opravi tretja oseba. Prav tako je iz ugotovitev razvidno, da zahteve glede poročanja v okviru EU ETS izpolnjuje 99,5 % naprav.

Z direktivo o EU ETS je določena denarna kazen v obliki „kazni za presežne emisije“, ki znaša 100 EUR, za vsako izpuščeno tono CO2, za katero pravice niso bile predane pravočasno. Kot je ugotovilo Evropsko računsko sodišče 57 , je stopnja skladnosti z EU ETS zelo visoka: vsako leto je približno 99 % emisij dejansko pokritih s potrebnim številom pravic.  Tudi v letalskem sektorju je bila stopnja skladnosti s pravili EU ETS zelo visoka: operaterji zrakoplovov, ki povzročajo več kot 99,5 % emisij iz letalstva, vključenih v EU ETS, so upoštevali pravila. To vključuje tudi več kot 100 komercialnih letalskih prevoznikov s sedežem zunaj EU, ki so opravljali lete znotraj EGP.

V poročilih za leto 2014 je bilo sporočeno malo primerov uporabe „kazni za presežne emisije“ (približno 0,1 % naprav) v šestih državah članicah (Nemčija, Španija, Poljska, Portugalska, Romunija in Združeno kraljestvo). Kot je določeno v direktivi, bi morale države članice kazen povišati v skladu z evropskim indeksom cen življenjskih potrebščin 58 .

Druge možnosti sankcij v državah članicah se zelo razlikujejo, kar zadeva vrsto zajetih kršitev in vrsto sankcij. Številne države članice so poročale, da bo sankcije določilo sodišče na podlagi posameznega primera. Večina držav članic je sporočila zgornjo in/ali spodnjo mejo sankcije (kot je primerno), pri čemer je razpon spodnje meje od nekaj sto eurov do kar 75 000 EUR, razpon zgornje meje pa od 5 000 EUR do 15 milijonov EUR. O možnosti sankcij v obliki kazni zapora je poročalo sedem držav članic.

V letih 2014 in 2013 je zahtevo glede pravočasne predložitve preverjenega letnega poročila o emisijah izpolnjevalo več kot 99 % naprav. Prav tako je pomembno, da upravljavci izpolnjujejo obveznosti iz dovoljenja za emisijo toplogrednih plinov in odobrenega načrta za spremljanje. Države članice so v poročilih iz člena 21 poročale o ukrepih za zagotavljanje najvišjih mogočih stopenj skladnosti. Za leto poročanja 2014 je 25 od 31 držav, ki so predložile poročilo, omenilo, da so ponujale redna srečanja s predstavniki industrije in/ali preveritelji. Triindvajset držav članic je poročalo o pregledih na kraju samem in kontrolah po naključnem izboru, ki jih izvajajo pristojni organi. Dvaindvajset jih je navedlo, da prepovedujejo prodajo pravic, kadar naprava ne izpolnjuje zahtev. Samo enajst držav članic je navedlo, da objavijo imena upravljavcev, ki ne ravnajo v skladu z uredbo o spremljanju in poročanju ter uredbo o preverjanju in akreditaciji. Ti ukrepi se zdijo primerno učinkoviti. Samo deset držav članic je v poročilu za leto 2014 navedlo, da so naložile globe. O kazni zapora poročil ni bilo. Najpogostejša razloga za naložitev globe sta bila nepravočasna predložitev preverjenega poročila (v sedmih državah članicah – Španija, Madžarska, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška in Združeno kraljestvo) in neizpolnjevanje pogojev v dovoljenju (v petih državah članicah – Španija, Grčija, Madžarska, Nizozemska in Združeno kraljestvo).

Forum za skladnost EU ETS še naprej zagotavlja učinkovit mehanizem za izmenjavo informacij o spremljanju, poročanju in preverjanju med državami članicami in pristojnimi organi ter določanje dobre prakse za učinkovito izvajanje. Običajno je vsako leto organizirana konferenca o skladnosti, da se zagotovi najširša mogoča ozaveščenost o dejavnostih foruma za skladnost, zlasti kar zadeva njegovih pet projektnih skupin za spremljanje in poročanje, akreditacijo in preverjanje, letalstvo, elektronsko poročanje ter zajemanje in shranjevanje ogljikovega dioksida. Podrobnosti v zvezi s srečanji in tekočim delom projektnih skupin so medtem na voljo vsem pristojnim organom v okviru EU ETS.

Delovna skupina administratorjev registra je forum za sodelovanje med državami članicami in Komisijo kot centralnim administratorjem v zvezi z vprašanji in postopki, povezanimi z upravljanjem registra Unije in izvajanjem uredbe o registru.

10.STRUKTURNA REFORMA EU ETS

10.1.Odložitev pravic in rezerva za stabilnost trga

Evropski trg ogljika trenutno zaznamuje vse večje neravnotežje med ponudbo pravic in povpraševanjem po njih (glej oddelek 4.3).

Kot kratkoročni ukrep za ublažitev posledic presežka je bila sprejeta odločitev o odlogu (odložitvi) prodaje 900 milijonov pravic na dražbi v prvih letih tretje faze. Komisija je glede na strukturo in dolgotrajnost presežka hkrati nadaljevala javno posvetovanje o možnostih za strukturno reformo EU ETS, ki so pojasnjene v poročilu o trgu ogljika za leto 2012. Na koncu te razprave je bil kot najboljša možnost izbran koncept rezerve za stabilnost trga, s katerim bi lahko povečali prilagodljivost ponudbe pravic do emisije za prodajo na dražbi in povečali odpornost proti pretresom. Komisija je januarja 2014 pripravila ustrezen zakonodajni predlog o vzpostavitvi rezerve za stabilnost trga. Takšna rezerva je bila ustvarjena s Sklepom (EU) 2015/1814 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2015.

Rezerva za stabilnost trga ima dva cilja: prvič, obravnavati sedanje neravnotežje med ponudbo pravic do emisije in povpraševanjem po njih v okviru EU ETS in, drugič, povečati odpornost sistema proti prihodnjim velikim pretresom v zvezi s ponudbo ali povpraševanjem.

Rezerva bo začela delovati januarja 2019. Pravice bodo v rezervo dodane, če bo skupno število pravic v obtoku večje od 833 milijonov. Vanjo bo prenesenih tudi 900 milijonov odloženih pravic in trenutno še neznano število nedodeljenih pravic. Pravice bodo sproščene iz rezerve za stabilnost trga, če bo skupno število pravic v obtoku manjše od 400 milijonov ali če se sprejmejo ukrepi iz člena 29a direktive o EU ETS.

Rezerva je v celoti vključena v sedanji okvir EU ETS.

Za podrobnejšo tehnično obrazložitev njenega delovanja glej oddelek 4.3.

10.2.Reforma EU ETS

Oktobra 2014 so voditelji držav in vlad EU v okviru podnebne in energetske politike do leta 2030 določili, da bo dobro delujoč in reformiran EU ETS skupaj z rezervo za stabilnost trga predstavljal glavni mehanizem za doseganje 43-odstotnega zmanjšanja emisij v EU ETS v primerjavi z letom 2005. Komisija je julija 2015 predstavila zakonodajni predlog o reviziji EU ETS s četrto fazo (2021–2030). Ključne spremembe so:

skupno število pravic do emisije se bo od leta 2021 vsako leto zmanjšalo za 2,2 % v primerjavi s trenutnim zmanjšanjem, ki znaša 1,74 %;

predlog nadalje razvija predvidljiva, trdna in poštena pravila za obravnavo tveganja selitve virov CO2. Sistem brezplačne dodelitve je revidiran, da bi se razpoložljive pravice čim učinkoviteje in čim bolj smotrno razdelile sektorjem, ki so najbolj izpostavljeni tveganju selitve proizvodnje iz EU (skupaj približno 50 sektorjem);

vzpostavljen bo sklad za inovacije, ki bo sedanjo podporo za predstavitev inovativnih tehnologij razširil na inovacijske dosežke v industriji. Brezplačne pravice za modernizacijo elektroenergetskega sektorja v državah članicah z manjšimi prihodki bodo še vedno na voljo. Poleg tega bo vzpostavljen poseben sklad za modernizacijo, katerega namen bo spodbujati naložbe v modernizacijo elektroenergetskega sektorja in širše energijske sisteme ter povečati energetsko učinkovitost v teh državah članicah.

Predlog je bil Evropskemu parlamentu in Svetu ter Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij predložen za predložitev mnenja.

11.SKLEPI IN OBETI

EU ETS v zadnjem desetletju zagotavlja zmanjšanje emisij v EU ter spodbuja druge mednarodne partnerje, da oblikovanje cen ogljika uporabijo kot stroškovno učinkovit dejavnik za postopno, vendar trajnostno razogljičenje svojih gospodarstev v korist prihodnjih generacij. Od leta 2005 zagotavlja cenovni signal za tovarne, elektrarne in druge naprave, ki so vključene vanj, da bi se spodbudile naložbe v čiste, nizkoogljične tehnologije. Dokazal je, da je določanje cene ogljika učinkovit način za doseganje stroškovno učinkovitega zmanjšanja emisij, motivacijo podjetij in olajšanje vstopa inovativnih tehnologij na trg.

Začetne težave, s katerimi se je spopadal EU ETS, so večinoma odpravljene. S postopno odpravo brezplačnih pravic za elektrarne leta 2013 je bila na primer uspešno odpravljena težava nepričakovanih dobičkov elektrarn, ki so stroške ogljika zlahka prenesle na cene električne energije. Na podlagi prvih dveh let tretje faze je mogoče ugotoviti, da je zgradba EU ETS stabilna ter da je sistem pripomogel k vzpostavitvi delujoče infrastrukture trga in njegovi likvidnosti.

Čeprav so bile začetne težave odpravljene, so širše makroekonomske razmere zaradi finančne krize leta 2008 odločilno vplivale na ravnotežje med ponudbo in povpraševanjem v EU ETS, kar je v 24 mesecih povzročilo presežek pravic na trgu v količini več kot 2 milijardi, ki bi se v prihodnjem letu še povečala in bi bila do leta 2030 še vedno približno enaka prevladujoči ravni. Rezultat obsežne razprave v zadnjih letih o tem, kako se odzvati na nepričakovan in nenaden pojav, je bil najprej sprejetje sklepa o odložitvi pravic, ki se že izvaja, nato pa še sklepa o vzpostavitvi rezerve za stabilnost trga, ki se bo začela izvajati leta 2019. Ta dva sklepa sta EU ETS usmerila na pot k postopnemu ponovnemu povečanju njegovega pomena v prihodnjih letih.

Ti ukrepi bodo skupaj s predlagano revizijo sistema, ki bo začela veljati s četrto fazo (2021–2030), zagotovili, da bo EU ETS, ki je temelj podnebne politike EU, v prihodnjem desetletju ostal učinkovit način zmanjšanja emisij. Z ambicioznim podnebnim ukrepanjem se ustvarjajo poslovne priložnosti in odpirajo novi trgi za inovacije in uporabo nizkoogljičnih tehnologij.

Komisija bo še naprej spremljala trg ogljika in naslednje poročilo pripravila proti koncu leta 2016.

PRILOGA 

Preglednica: Elementi ponudbe in povpraševanja v okviru ETS

(1)

  http://ec.europa.eu/priorities/energy-union/docs/energyunion_en.pdf.

(2)

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/145356.pdf.

(3)

COM(2012) 652 final, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_sl.pdf .

(4)

Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, UL L 275, 25.10.2003, str. 32.

(5)

 http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_SL.pdf.

(6)

Direktiva 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, UL L 140, 5.6.2009, str. 63.

(7)

Uredba Komisije (EU) št. 1031/2010 z dne 12. novembra 2010 o časovnem načrtu, upravljanju in drugih vidikih dražbe pravic do emisije toplogrednih plinov na podlagi Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, UL L 302, 18.11.2010, str. 1.

(8)

Uredba Komisije (EU) št. 601/2012 z dne 21. junija 2012 o spremljanju emisij toplogrednih plinov in poročanju o njih v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta, UL L 181, 12.7.2012, str. 30.

(9)

Uredba Komisije (EU) št. 600/2012 z dne 21. junija 2012 o preverjanju poročil o emisijah toplogrednih plinov in poročil o tonskih kilometrih ter o akreditaciji preveriteljev v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta, UL L 181, 12.7.2012, str. 1.

(10)

Uredba Komisije (EU) št. 1123/2013 z dne 8. novembra 2013 o določanju upravičenosti do mednarodnih dobropisov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L 299, 9.11.2013, str. 32) določa upravičenosti do mednarodnih dobropisov za posamezne upravljavce in operaterje zrakoplovov do leta 2020.

(11)

Uredba Komisije (EU) št. 389/2013 z dne 2. maja 2013 o določitvi registra Unije v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter odločbama št. 280/2004/ES in št. 406/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi uredb Komisije (EU) št. 920/2010 in št. 1193/2011, UL L 122, 3.5.2013, str. 1.

(12)

Direktiva 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU, UL L 173, 12.6.2014, str. 349, in Uredba (EU) št. 600/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov in spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012, UL L 173, 12.6.2014, str. 84.

(13)

Uredba (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga) ter razveljavitvi Direktive 2003/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter direktiv Komisije 2003/124/ES, 2003/125/ES in 2004/72/ES, UL L 173, 12.6.2014, str. 1.

(14)

Sklep št. 1359/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o spremembi Direktive 2003/87/ES zaradi pojasnitve določb glede časovnega načrta za prodajo pravic do emisije toplogrednih plinov na dražbah, UL L 343, 19.12.2013, str. 1.

(15)

COM(2014) 15 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2014:0015:FIN:SL:PDF .

(16)

Sklep (EU) 2015/1814 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. oktobra 2015 o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov in spremembi Direktive 2003/87/ES, UL L 264, 9.10.2015, str. 1.

(17)

V prvotnem obsegu EU ETS so letalske dejavnosti vključevale vse lete s pristankom na letališču ali vzletom z letališča na ozemlju države članice, za katero velja Pogodba, z nekaj izjemami, ki so navedene v Prilogi I k direktivi o EU ETS. Vendar je ta obseg začasno zmanjšan zaradi pogajanj z Mednarodno organizacijo civilnega letalstva (ICAO), katerih namen je predlagati globalni tržni mehanizem za zmanjšanje emisij letalstva. Trenutno (do konca leta 2016) so vključeni le leti znotraj EGP.

(18)

Poročila iz člena 21 za leto (N) je treba predložiti do 30. junija naslednje leto (N + 1). Poročila se predložijo prek partnerske mreže Eionet za podatkovne in informacijske tokove Evropske agencije za okolje (EEA) ter njenih držav članic in držav, ki sodelujejo z njo.

(19)

 Pri sklicevanju na poročila iz člena 21 „države članice“ vključujejo vseh 28 držav članic EU in države EGP (Islandijo, Norveško in Lihtenštajn).

(20)

Glej Uredbo Komisije (EU) št. 601/2012, v skladu s katero naprave kategorije C v ozračje letno izpustijo več kot 500 000 ton ekvivalenta CO2, naprave kategorije B med 500 000 in 50 000 ton ekvivalenta CO2, naprave kategorije A pa manj kot 50 000 ton ekvivalenta CO2. Poleg tega so „naprave z majhnimi emisijami“ tiste naprave kategorije A, ki letno v ozračje izpustijo manj kot 25 000 ton ekvivalenta CO2.

(21)

 Odločba št. 406/2009/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o prizadevanju držav članic za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, da do leta 2020 izpolnijo zavezo Skupnosti za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, UL L 140, 5.6.2009, str. 136.

(22)

Sklep Komisije 2010/2EU z dne 24. decembra 2009 o določitvi seznama sektorjev in delov sektorjev v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta, ki veljajo za izpostavljene visokemu tveganju premestitve emisij CO2, UL L 1, 5.1.2010, str. 10.

(23)

Sklep Komisije 2014/746/EU z dne 27. oktobra 2014 o določitvi seznama sektorjev in delov sektorjev v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta, ki veljajo za izpostavljene visokemu tveganju premestitve emisij CO2, za obdobje med letoma 2015 in 2019, UL L 308, 29.10.2014, str. 114.

(24)

Številčni podatki vključujejo priglasitve, prejete do julija 2015, in se lahko občutno spremenijo zaradi poznejših priglasitev s strani držav članic.

(25)

Začetna količina, pred uporabo zmanjšanj, navedenih v nadaljevanju v preglednici

(26)

Glej opombo 7.

(27)

Na seznam iz Priloge III k uredbi o dražbi pravic sta bila vključena nemški dražbeni sistem European Energy Exchange AG (EEX) in dražbeni sistem Združenega kraljestva Intercontinental Commodity Exchange (ICE). Poljska svojega samostojnega dražbenega sistema še ni imenovala in do takrat uporablja prehodni skupni dražbeni sistem.

(28)

 V letu 2012 so se zaradi komercialne prakse vnaprejšnje prodaje električne energije in kupovanja potrebnih surovin (vključno s pravicami) po prodaji proizvedene energije, ki je razširjena v elektroenergetskem sektorju, izvajale zgodnje dražbe pravic iz tretje faze.

(29)

Sklep št. 377/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2013 o začasnem odstopanju od Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, UL L 113, 25.4.2013, str. 1.

(30)

Številčni podatki za leto 2015 se nanašajo na število pravic za prodajo na dražbi v skladu z objavljenimi časovnimi razporedi dražb.

(31)

Takšna poročila in druge informacije o prodaji na dražbi so na voljo na temu namenjenem spletnem mestu Komisije: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/auctioning/documentation_en.htm .

(32)

Do tega odstopanja so upravičeni Bolgarija, Ciper, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska in Romunija. Malta in Latvija sta se odločili, da ga ne bosta uporabili.

(33)

S projekti mehanizma čistega razvoja in skupnega izvajanja se ustvarijo kjotski dobropisi za ogljik: potrjena zmanjšanja emisij (CER) in enote zmanjšanja emisij (ERU), ki so enakovredni 1 toni CO2.

(34)

Uredba Komisije (EU) št. 550/2011 z dne 7. junija 2011 o določanju nekaterih omejitev glede uporabe mednarodnih dobropisov iz projektov v zvezi z industrijskimi plini, skladno z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta, UL L 149, 8.6.2011, str. 1.

(35)

 Skupno izvajanje po poti 1 je postopek, v skladu s katerim lahko pogodbenica gostiteljica dobropise v okviru mehanizma skupnega izvajanja izda po preverjanju, ne da bi se obrnila na Nadzorni odbor za skupno izvajanje.

(36)

 Skupno izvajanje po poti 2 je postopek, v skladu s katerim se preverjanje izvaja po postopkih, ki jih določa Nadzorni odbor za skupno izvajanje . V skladu s postopkom poti 2 lahko pogodbenica gostiteljica dobropise izda in prenese šele, ko neodvisni subjekt, ki ga akreditira Nadzorni odbor za skupno izvajanje, določi, ali so izpolnjene zadevne zahteve.

(37)

Nedodeljene pravice so pravice, ki niso dodeljene v skladu s členom 10a(7) direktive o EU ETS, tj. pravice, ki ostanejo v rezervi za nove udeležence, in pravice, ki izhajajo iz uporabe člena 10a(19) in (20), tj. pravice, predvidene za brezplačno dodelitev napravam, ki pa so ostale nedodeljene zaradi (delnega) prenehanja dejavnosti ali znatnega zmanjšanja zmogljivosti.

(38)

Za razlago shranjevanja pravic do emisije glej: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_en.htm.

(39)

To vključuje tudi ukinjene pravice.

(40)

NIU so nacionalni izvedbeni ukrepi iz Sklepa Komisije 2011/278/EU, ki vsebujejo predhodni izračun števila brezplačnih pravic za dodelitev posameznim napravam na ozemlju vseh držav članic in držav Efte, ki so del EGP, ter so bili priglašeni Komisiji.

(41)

Direktiva 2008/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o spremembi Direktive 2003/87/ES zaradi vključitve letalskih dejavnosti v sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti, UL L 8, 13.1.2009, str. 3.

(42)

Uredba (EU) št. 421/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o spremembi Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti zaradi izvajanja mednarodnega sporazuma o uporabi enotnega globalnega tržnega ukrepa za emisije iz mednarodnega letalstva do leta 2020, UL L 129, 30.4.2014, str. 1.

(43)

Podatki veljajo za september 2015.

(44)

Direktiva 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS, UL L 145, 30.4.2004, str. 1.

(45)

Nadzor primarnega trga bo še naprej urejala uredba o dražbi pravic, razen vprašanj v zvezi z zlorabo trga, za katera se bo neposredno uporabljala uredba o zlorabi trga.

(46)

Skrbno preverjanje strank je že obvezno na primarnem in sekundarnem trgu izvedenih finančnih instrumentov na pravice do emisije.

(47)

Pravice do emisije so obdavčene z DDV, saj gre za obdavčljivo opravljanje storitev.

(48)

Mehanizem obrnjene davčne obveznosti pomeni prenos odgovornosti za plačilo DDV s prodajalca na kupca blaga ali storitve ter učinkovito zaščito pred goljufijami na področju DDV.

(49)

Pri metodi na podlagi izračuna je kljub njenemu imenu potrebnih več meritev. Izmeriti je treba zlasti količino goriva in materialov, ki povzročajo emisije. Emisije se nato izračunajo po formuli „količina krat faktor emisije (krat drugi faktorji, če je ustrezno)“. V primeru velikih emisij in/ali bolj heterogenih goriv in materialov je treba za določitev faktorjev emisije opraviti kemične analize. V drugih primerih se lahko uporabijo privzeti faktorji.

(50)

Pri metodologijah na podlagi meritev se uporabljajo sistemi za neprekinjeno merjenje emisij (CEMS).

(51)

Člen 26 Uredbe Komisije (EU) št. 601/2012.

(52)

Druga parametra pa sta faktor emisije, za katerega se običajno uporabi privzeta vrednost, in gostota goriva, za katero se lahko prav tako pogosto uporabi privzeta vrednost.

(53)

O uvedbi takšnega sistema za potrjevanje, v okviru katerega je bil potrjen samo en preveritelj, je poročala samo ena država članica.

(54)

Obsegi so opredeljeni v Prilogi I k uredbi o preverjanju in akreditaciji, s čimer se ustvarja povezava z dejavnostmi, navedenimi v Prilogi I k direktivi o EU ETS.

(55)

Morebitni upravni ukrepi so odvzem in preklic akreditacije ter zmanjšanje njenega obsega.

(56)

To se zgodi, kadar upravljavec ne predloži preverjenega poročila o emisijah ali kadar pristojni organ v poročilu odkrije resne napačne navedbe ali neskladnosti.

(57)

Glej opombo 5.

(58)

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Harmonised_index_of_consumer_prices_(HICP).

EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 18.11.2015

COM(2015) 576 final

PRILOGA

Poročilo o pregledu Direkitve 2009/31/ES o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida

Spremni dokument k

POROČILU KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Poročilo o napredku podnebnih ukrepov, ki vključuje poročilo o delovanju evropskega trga ogljika in poročilo o pregledu Direktive 2009/31/ES o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida
(zahtevano v skladu s členom 21 Uredbe (EU) št. 525/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2013 o mehanizmu za spremljanje emisij toplogrednih plinov in poročanje o njih ter za sporočanje drugih informacij v zvezi s podnebnimi spremembami na nacionalni ravni in ravni Unije ter o razveljavitvi Sklepa št. 280/2004/ES, členoma 10(5) in 21(2) Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES in členom 38 Direktive 2009/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida)

{SWD(2015) 246 final}

1.UVOD

Direktiva 2009/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida (direktiva o zajemanju in shranjevanju ogljikovega dioksida (CCS)) je bila sprejeta kot del svežnja ukrepov za podnebne spremembe in obnovljivo energijo iz leta 2009. Vzpostavlja pravni okvir za okoljsko varno geološko shranjevanje ogljikovega dioksida (CO2). Njen cilj je zagotoviti, da ni znatnega tveganja za uhajanje CO2 ali škode za zdravje ljudi ali okolje, ter preprečiti morebitne negativne učinke na varnost transportnega omrežja ali območij shranjevanja, s čimer obravnava javna vprašanja. Direktiva CCS vsebuje tudi določbe o komponentah CCS, tj. zajemanje in transport, čeprav te dejavnosti v glavnem pokriva obstoječa okoljska zakonodaja EU, kot sta direktiva o presoji vplivov na okolje 1 in direktiva o industrijskih emisijah 2 .

Evropska komisija meni, da so ukrepi za prenos končani v vseh državah članicah, razen v eni, s katero potekajo razprave. Zdaj nadaljuje preverjanje skladnosti teh ukrepov.

V skladu s členom 38 direktive CCS mora Komisija v poročilu do 31. marca 2015 Evropskemu parlamentu in Svetu oceniti to direktivo in po potrebi predstaviti predlog za njeno revizijo.

V tem poročilu so ocenjene tudi uspešnost, učinkovitost, skladnost in ustreznost direktive ter njena dodana vrednost na ravni EU v okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT) Komisije 3 .

Nadalje je proučen še obseg uvajanja CCS in predstavljeni so nadaljnji koraki, s pomočjo katerih bi se glede na širše ekonomske in politične razmere pospešilo uvajanje.

2.METODOLOGIJA

Ugotovitve iz tega poročila so bile podprte s spletno anketo ter posvetovanjem z deležniki in strokovnjaki. Prejetih je bilo več kot 100 odgovorov na anketo, ki so jih poslali predstavniki industrije, javnih služb ter raziskovalnih in nevladnih organizacij. Te dejavnosti so bile dopolnjene s ciljno usmerjenimi pogovori, pregledom gradiva in študijami primerov. Komisija se je z državami članicami posvetovala tudi prek skupine za izmenjavo informacij, ki je bila ustanovljena v skladu s členom 27(2) direktive CCS. Anketa in analiza sta temeljili na točkah za revizijo, ki so navedene v členu 38, in merilih programa REFIT. Podrobnosti so predstavljene v poročilu o vrednotenju 4 .

Pregled direktive CCS omejuje dejstvo, da je bilo doslej vzpostavljenih veliko manj naprav CCS (kar se nanaša na zajemanje, transport in shranjevanje), kot je bilo pričakovano ob sprejetju te direktive. Praktične izkušnje z direktivo, razen takih, ki se nanašajo na dovoljenja za raziskovanje in izvedljivost naknadne vgradnje velikih kurilnih naprav s CCS, ima le en projekt, tj. projekt ROAD na Nizozemskem 5 . Da bi lahko celovito preskusili vsebino te direktive ter temeljiteje ocenili njeni uspešnost in učinkovitost, bi potrebovali več izkušenj z njeno uporabo in s CCS na splošno.

3.TRENUTNA RAZŠIRJENOST UPORABE TEHNOLOGIJE CCS

Evropski svet je junija 2008 pozval Komisijo, naj čim prej predlaga mehanizem spodbud za države članice in zasebni sektor, da se do leta 2015 zagotovita gradnja in delovanje do 12 pilotnih obratov CCS ter tako prispeva k ublažitvi podnebnih sprememb. Ta cilj ni bil dosežen, saj v Evropi delujeta le dva velika obrata CCS (oba na Norveškem).

Komisija je svoje stališče o CCS potrdila v številnih sporočilih o politikah 6 . Da bi dosegli cilje razogljičenja, bo treba od približno leta 2030 dalje uporabljati CCS v proizvodnji električne energije iz fosilnih goriv 7 . Dolgoročneje je lahko CCS edina razpoložljiva možnost za zmanjšanje neposrednih emisij iz obsežnih industrijskih postopkov 8 .

Doslej je bilo v okviru drugega razpisa programa NER300 9 le enemu projektu CCS, tj. projektu White Rose v Združenem kraljestvu, dodeljenih 300 milijonov EUR. Združeno kraljestvo je projektoma White Rose in Peterhead 10 oddalo tudi naročila za študije. Evropski energetski program za oživitev 11 je predstavitvenim projektom CCS namenil milijardo EUR. Trenutno se izvajata dva projekta, tj. projekt ROAD na Nizozemskem in projekt Don Valley v Združenem kraljestvu. Skupno so v EU v fazi načrtovanja štirje projekti, ki bi lahko začeli delovati okoli leta 2020. Ko bodo ti projekti začeli delovati, bi lahko z njimi dopolnili izkušnje, pridobljene s komercialnima projektoma Sleipner in Snøhvit na Norveškem, ki sta povezana s proizvodnjo zemeljskega plina. Vendar pa je takšna stopnja napredka pri obsežni uporabi CCS v Evropi veliko počasnejša od pričakovane.

Zunaj EU je trenutno v fazi obratovanja ali gradnje 20 obsežnih projektov CCS. To so večinoma industrijski projekti, povezani z izboljšanim pridobivanjem nafte, kar zagotavlja dodatne gospodarske koristi 12 .

Zajemanje in uporaba ogljikovega dioksida (CCU) je sorazmerno nova dejavnost, s katero se ponuja možnost ponovne uporabe CO2 kot večnamenske surovine. Pričakuje se, da bo imela v primerjavi s CCS veliko manjši učinek na ublažitev podnebnih sprememb, vendar pa ima številne potencialne koristi, vključno z zagotavljanjem dodatnega gospodarskega pomena za projekte CCS.

4.PREGLED DIREKTIVE CCS

Z direktivo CCS se zagotavlja zakonodajni okvir za obravnavanje okoljskih, zdravstvenih in varnostnih pomislekov, povezanih s shranjevanjem CO2. Z njo se usklajujejo upravni postopki za celoten cikel zajemanja, transporta in shranjevanja ogljikovega dioksida v državah članicah, s čimer se ustvarja potrebna pravna varnost za vlagatelje, da lahko zgradijo velike naprave za zajemanje CO2 in cevovode za transport ter razvijejo območja za njegovo shranjevanje.

V tem oddelku so obravnavana posebna vprašanja, na katera je morala odgovoriti Komisija pri postopku vrednotenja v okviru programa REFIT in v skladu s členom 38 direktive CCS.

Uspešnost in učinkovitost

Število zgrajenih naprav CCS je veliko manjše od pričakovanega, kar je posledica nezanimivosti te tehnologije s poslovnega vidika, predvsem zaradi splošne gospodarske recesije in nizkih cen ogljika. Zaradi pomanjkanja praktičnih izkušenj s to tehnologijo je težko oceniti napredek pri uresničevanju ciljev, kot so ustvarjanje pravne varnosti, zagotavljanje, da so naprave varne za okolje in zdravje ljudi, ter ugotavljanje učinkovitosti z ocenjevanjem upravnih stroškov ali regulativnega bremena. Ker primanjkuje praktičnih izkušenj s projekti, ki so v regulativnem postopku, opisanem v direktivi CCS, prav tako ni mogoče opredeliti podatkov o stroških izvajanja, ki bremenijo države članice, in torej oceniti učinkovitost direktive.

Ustreznost

Direktiva je osredotočena na ključna področja, ki so potrebna za skupni pristop pri razvoju CCS. Ukrepi za zmanjšanje emisij so še vedno močno potrebni in glede na najnovejšo analizo 13 so postali še nujnejši.

Skladnost

Določbe direktive CCS so medsebojno usklajene, direktiva pa je v skladu s splošnim okvirom podnebne in energetske politike.

Dodana vrednost na ravni EU

S to direktivo se zagotavlja splošni okvir, države članice pa določijo podrobnosti o napravah CCS za posamezna območja, o njih odločajo in jih uporabljajo. Iz dosedanjih dokazov je razvidno, da se s tem pristopom vzpostavljajo zadostne minimalne zahteve in smernice za skupni pristop, hkrati pa imajo države članice dovolj svobode, da jih prilagodijo svojim nacionalnim razmeram.

Trajno shranjevanje CO2

Zaradi omejenih izkušenj EU s CCS trajno shranjevanje še ni bilo v celoti dokazano v širokem obsegu. Iz rezultatov, dobljenih z območij shranjevanja, razvitih v raziskovalne namene, in projektov v drugih državah, zlasti dveh velikih projektov na Norveškem, pri katerih se CO2 vbrizgava v solne vodonosnike pod Severnim morjem (od leta 1996), je razvidno, da je varno in dolgoročno shranjevanje brez uhajanja možno.

Potreba po tem, da Komisija pregleda osnutek dovoljenj za shranjevanje in osnutek odločb o prenosu odgovornosti

Doslej je bilo na podlagi te direktive izdano le eno dovoljenje, in sicer za projekt ROAD, ki ga je izdal pristojni organ na Nizozemskem. Komisija je glede osnutka dovoljenja izdala pozitivno mnenje 14 . Čas, potreben za pridobitev dovoljenja, se zaradi predložitve osnutkov dovoljenj v pregled Komisiji v skladu s členom 10 ne podaljša bistveno.

Člena 19 o finančni varnosti in 20 o finančnem mehanizmu dajeta državam članicam dovolj možnosti, da se odločijo, kako morajo upravljavci območij dokazati svojo sposobnost, da lahko varno upravljajo in nadzorujejo območje shranjevanja, dokler se odgovornost ne prenese na pristojni organ.

Z izvajanjem člena 18 o prenosu odgovornosti ni praktičnih izkušenj. Uporaba tega člena se bo preučila ob naslednjem pregledu direktive.

Merila za odobritev tokov CO2, postopek iz člena 12, dostop tretjih strank in čezmejno sodelovanje

S temi zahtevami še ni praktičnih izkušenj, zato Komisija meni, da na tej stopnji ukrepi niso potrebni. Ti členi se bodo preučili ob naslednjem pregledu direktive.

Uporaba določb o velikih kurilnih napravah

Podatki o uporabi člena 33 o izvedljivosti naknadne vgradnje naprav za zajemanje CO2 v državah članicah so takoj na voljo le za Združeno kraljestvo, kjer morajo upravljavci velikih kurilnih naprav dokazati, da so namenili dovolj prostora za prihodnje zajemanje CO2 15 . Nekatere države članice (npr. Nemčija, Francija, Madžarska, Poljska, Romunija, Slovenija in Združeno kraljestvo) so poročale o uporabi člena 33, ker so izdale dovoljenja za nove elektrarne na fosilno gorivo z nominalno električno močjo nad 300 megavatov 16 .

Možnosti za geološko shranjevanje CO2 v tretjih državah

Trenutno ni načrtov za shranjevanje CO2 v tretjih državah zaradi stroškov transporta in razpoložljivih zmogljivosti shranjevanja v EU.

Merila iz prilog I in II v zvezi s primernostjo območij shranjevanja in načrti nadzora

Merila za opis lastnosti in ocenjevanje območij shranjevanja iz Priloge I k tej direktivi se uporabljajo, da se ugotovi, ali so geološke formacije primerne za uporabo kot območja shranjevanja. Deležniki praviloma menijo, da so sprejemljiva.

Nekateri so poročali o težavah pri pridobivanju geoloških podatkov o območjih, ki jih raziskujejo ali uporabljajo naftne in plinske družbe. Komisije meni, da ukrepi v zvezi z direktivo niso potrebni. Vendar bi novim deležnikom pomagalo, če bi države članice preučile svoje regulativne postopke z namenom, da bi spodbudile prepustitev zaprtih nahajališč ogljikovodikov.

V prilogi II k tej direktivi so določena merila za pripravo in posodabljanje načrtov nadzora med delovanjem in po zaprtju. Ta merila praviloma veljajo za učinkovita. Komisija meni, da je glede na pomanjkanje praktičnih izkušenj, prezgodaj za spreminjanje obstoječih tehničnih zahtev.

Spodbujanje uporabe CCS na napravah za sežig biomase

Izzivi, povezani z uvedbo zajemanja CO2 v elektrarnah na biomaso, niso bistveno drugačni od tistih, povezanih s CCS v elektrarnah na premog. Trenutno v Evropi ni posebnih spodbud za uporabo CCS na napravah za sežig biomase.

Tveganja za okolje, povezana s transportom CO2

Komisija meni, da na tej stopnji ni potrebe po dodatni zakonski ureditvi transporta CO2. Tveganja, povezana s transportom CO2, niso nič večja od tistih pri prevozu zemeljskega plina ali nafte, poleg tega pa ni bilo nobenih dogodkov ali predlogov, ki bi utemeljevali kakršne koli spremembe veljavnih predpisov.

Potreba po določitvi emisijskih standardov za nove velike kurilne naprave za proizvodnjo električne energije

Komisija je leta 2011 preučevala potencialen učinek emisijskih standardov za nove elektrarne in njihovo vplivanje na sistem za trgovanje z emisijami (ETS) 17 . Sklepna ugotovitev te študije je bila, da se z izvajanjem emisijskih standardov od leta 2020 dalje tudi ob previdnih predpostavkah glede razvoja sistema EU za trgovanje z emisijami, ne bi zagotovilo dodatnih spodbud za uporabo CCS.

Komisija meni, da z okvirom podnebne in energetske politike do leta 2030, ki vključuje cilj najmanj 40-odstotnega zmanjšanja emisij toplogrednih plinov do leta 2030 v primerjavi z ravnmi iz leta 1990, ki ga je oktobra 2014 podprl Evropski svet, določitev obveznih emisijskih standardov za nove elektrarne ni potrebna ali izvedljiva. Pričakuje se, da se bodo s sedanjo reformo sistema EU za trgovanje z emisijami, ki vključuje predlog uvedbe rezerve za stabilnost trga in ambicioznejši cilj zmanjšanja emisij po letu 2020, in sicer za 43 % do leta 2030 v primerjavi z letom 2005, sčasoma bistveno izboljšali pogoji za naložbe v nizkoogljične tehnologije.

5.SKLEPNE UGOTOVITVE

5.1.Direktiva CCS

Komisija na podlagi ocenjevalne študije meni, da direktiva CCS ustreza svojemu namenu. Deležniki na splošno in kljub temu, da so razpoložljive informacije o praktični uporabi te direktive omejene, menijo, da se z njo zagotavlja potreben regulativni okvir za zagotavljanje varnega zajemanja, transporta in shranjevanja CO2, hkrati pa omogoča zadostna prožnost za države članice. Vendar pa zaradi pomanjkanja praktičnih izkušenj projektov z regulativnimi postopki ni mogoče zanesljivo presojati uspešnosti te direktive. Deležniki jasno izražajo, da bi lahko imelo ponovno obravnavanje direktive v tem trenutku škodljiv učinek, saj bi to za CCS pomenilo obdobje negotovosti, kar sektorju, v katerem je zaupanje vlagateljev že tako majhno, ne bi koristilo.

Komisija glede vrednotenja v okviru programa REFIT ugotavlja, da na tej stopnji ni dovolj dokazov, na podlagi katerih bi presodila o popolni učinkovitosti direktive CCS, izvedla analizo učinkovitosti upravnega in regulativnega bremena ter preučila vidike poenostavitve. Deležniki in države članice menijo, da je ta direktiva nujna za varnost geološkega shranjevanja in zagotavljanje pravne varnosti za vlagatelje. Direktiva je usklajena znotraj svojih določb in z drugo povezano zakonodajo. Kar zadeva dodano vrednost direktive na ravni EU, praviloma velja, da zagotavlja dobro ravnovesje med opredelitvijo splošnega pristopa na ravni EU ter možnostjo razvijanja lastnih podrobnih in posameznim primerom prilagojenih razlag na ravni držav članic.

Naslednji pregled direktive CCS bo izveden, ko bo imela EU več izkušenj s CCS.

5.2.Spodbudna politika

Pomembno je, da se ohrani podpora za komercialne predstavitvene projekte v elektroenergetskem in industrijskem sektorju, saj je to bistveno za pridobivanje izkušenj, znižanje stroškov ter dokazovanje varnega in zanesljivega podzemnega shranjevanja CO2. Sklad za inovacije, ki bi moral imeti 450 milijonov pravic v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami, bi moral na ravni EU poleg inovativne proizvodnje energije iz obnovljivih virov in energetsko intenzivnih panog podpirati tudi CCS 18 . Za uspešnost predstavitvenih projektov je bistveno, da države članice višino svoje podpore uskladijo s finančno podporo EU in da se vključi tudi zasebni sektor.

Projekti za proizvodnjo električne energije in drugi industrijski projekti imajo dolge naložbene cikle, zato morajo države članice CCS vključiti v svoje dolgoročno načrtovanje (najbolje do leta 2050), ki ga je treba pripraviti v okviru prihodnjega upravljanja energetske unije.

Za prihodnjo širšo uvedbo CCS je treba načrtovati primerno infrastrukturo za transport in shranjevanje CO2 ter razmisliti o skupni uporabi te infrastrukture za zmanjšanje stroškov. Z izboljšanjem znanja o zmogljivosti shranjevanja CO2 ter evidentiranjem lokacij ključnih območij shranjevanja in grozdov virov CO2 bi olajšali načrtovanje prihodnjega omrežja za transport in shranjevanje. Instrument za povezovanje Evrope bi lahko uporabili za podpiranje čezmejnih transportnih omrežij in regionalnega sodelovanja na tem področju.

Okrepitev raziskav in inovacij na tem področju je eden od desetih ukrepov iz novega Evropskega strateškega načrta za energetsko tehnologijo za pospešitev preoblikovanja energetskega sistema ter ustvarjanje delovnih mest in rasti 19 . Nadaljevala se bo tudi podpora prek okvirnega programa EU za raziskave in inovacije Obzorje 2020 20 .

(1)

Direktiva 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje.

(2)

Direktiva 2010/75/EU o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja).

(3)

Vrednotenje direktive CCS v okviru programa REFIT je na seznamu ukrepov v sporočilu Komisije z naslovom Delovni program Komisije za leto 2015 – Nov začetek, COM(2014) 910 final.

(4)

Študija v podporo pregleda Direktive 2009/31/ES o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida (Study to support the review of Directive 2009/31/EC on the geological storage of carbon dioxide (CCS Directive)), Luksemburg: Urad za publikacije Evropske unije, leto 2015.

(5)

Predstavitveni projekt zajemanja in shranjevanja ogljikovega dioksida iz Rotterdama, http://road2020.nl/.

(6)

Na primer v sporočilih Komisije o prihodnosti zajemanja in shranjevanja ogljikovega dioksida v Evropi, COM(2013) 180, in načrtu za prehod na konkurenčno gospodarstvo z nizkimi emisijami ogljika do leta 2050, COM(2011) 112.

(7)

Energetski načrt za leto 2050, COM(2011) 885.

(8)

Okvir podnebne in energetske politike za obdobje 2020–2030, COM(2014) 15.

(9)

Program NER 300 je eden največjih programov za financiranje inovativnih nizkoogljičnih predstavitvenih projektov na svetu, v okviru katerega je bilo 38 projektom za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov in enemu projektu CCS skupno dodeljenih 2,1 milijarde EUR. Vzpostavljen je na podlagi člena 10a(8) Direktive 2003/87/ES in se financira s prodajo 300 milijonov pravic do emisij na dražbi iz rezerve za nove udeležence, ustanovljene za tretjo fazo sistema EU za trgovanje z emisijami. Glej http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ner300/.

(10)

Več informacij o natečaju za komercializacijo CCS v Združenem kraljestvu je na voljo na spletni strani: https://www.gov.uk/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support.

(11)

Uredba (EU) št. 1233/2010 o vzpostavitvi programa za podporo oživitvi gospodarstva z dodelitvijo finančne pomoči Skupnosti energetskim projektom.

(12)

Globalni inštitut CCS , leto 2014, Globalno stanje CCS (The Global Status of CCS).

(13)

Peto ocenjevalno poročilo Medvladnega foruma za podnebne spremembe (IPCC), oktober 2014. http://www.ipcc.ch/.

(14)

Mnenje Komisije o osnutku dovoljenja za trajno shranjevanje ogljikovega dioksida v delu bloka P18-4 dela bloka P18a nizozemskega epikontinentalnega pasu v skladu s členom 10(1) Direktive 2009/31/ES z dne 23. aprila 2009 o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida, C(2012) 1236.

(15)

V Združenem kraljestvu so pripravili tudi smernice, v katerih je pojasnjeno, kaj morajo načrtovalci obratov upoštevati in dokazati pri preverjanju izvedljivosti naknadne vgradnje naprav za zajemanje CO2: Carbon Capture Readiness (CCR) - A guidance note for Section 36 Electricity Act 1989 consent applications, URN 9D/810, november 2009,     https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/43609/Carbon_capture_readiness_-_guidance.pdf .

(16)

Poročilo o izvajanju Direktive 2009/31/ES o geološkem shranjevanju ogljikovega dioksida, COM(2014) 99.

(17)

Bloomberg New Energy Finance, leto 2011, Emission performance standards: Impacts of power plant CO2 emission performance standards in the context of the European carbon market, http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs/docs/impacts_en.pdf.

(18)

Predlog o spremembi Direktive 2003/87/ES za krepitev stroškovno učinkovitega zmanjšanja emisij in nizkoogljičnih naložb, COM(2015) 337.

(19)

Sporočilo Komisije Na poti k integriranemu strateškemu načrtu za energetsko tehnologijo (načrt SET): pospešitev preoblikovanja evropskega energetskega sistema, C(2015) 6317 final.

(20)

Uredba (EU) št. 1291/2013 o vzpostavitvi okvirnega programa za raziskave in inovacije (2014–2020) - Obzorje 2020.