EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 17.11.2015
COM(2015) 568 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o uporabi direktive o poštnih storitvah
(Direktiva 97/67/ES, kakor je bila spremenjena z direktivama 2002/39/ES in 2008/6/ES)
{SWD(2015) 207 final}
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o uporabi direktive o poštnih storitvah
(Direktiva 97/67/ES, kakor je bila spremenjena z direktivama 2002/39/ES in 2008/6/ES)
1.V tem poročilu o uporabi je navedeno, kako se izvaja direktiva o poštnih storitvah in kako se razvija poštni trg
Evropski parlament in Svet sta februarja 2008 sprejela Direktivo 2008/6/ES (v nadaljnjem besedilu: tretja direktiva o poštnih storitvah) 1 , s katero je bila uvedena pravna podlaga za oblikovanje notranjega trga poštnih storitev, tako da se je zagotovil zadnji zakonodajni ukrep v procesu postopnega odpiranja trga. V navedeni direktivi je bil kot rok popolnega odprtja trga v 16 državah članicah 2 določen 31. december 2010, v (takrat) preostalih 11 državah članicah 3 pa 31. december 2012. Tretja direktiva o poštnih storitvah je okrepila tudi naloge in pristojnosti nacionalnih regulativnih organov, spremenila način izvajanja in financiranja univerzalnih poštnih storitev, uvedla zahtevo za dostop do nekaterih elementov poštne infrastrukture, razširila določbe o varstvu potrošnikov in Komisiji naložila, da državam članicam zagotovi pomoč pri izvajanju tretje direktive o poštnih storitvah, vključno z izračunom neto stroška univerzalne storitve.
Poleg tega člen 23 Direktive 2008/6/ES določa, da mora Komisija vsaka štiri leta poročati Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi te direktive, pri čemer zagotovi ustrezne podatke o razvoju v poštnem sektorju. Čeprav ta določba določa, da je treba poročilo predložiti do decembra 2013, je bil rok odložen, da bi se omogočil čas za proučitev zgodnjih učinkov popolnega odprtja trga v vseh državah članicah.
To poročilo o uporabi vključuje povzetek izvajanja direktive o poštnih storitvah (Direktiva 97/67/ES, kakor je bila spremenjena z direktivama 2002/39/ES in 2008/6/ES) v Evropski uniji in glavnega razvoja na področju poštnega trga od decembra 2008 4 . V skladu s členom 23 Direktive 2008/6/ES zagotavlja podatke o gospodarskih, družbenih in zaposlitvenih vzorcih in o tehnoloških vidikih kot tudi o kakovosti storitev. Poročilu o uporabi je priložen delovni dokument služb Komisije, ki zagotavlja podrobnejše informacije in vključuje prilogo o izračunu neto stroška obveznosti univerzalne storitve.
Pri pripravi poročila in delovnega dokumenta služb Komisije so se uporabili različni viri, vključno s študijami Glavne razvojne smernice v poštnem sektorju v obdobju 2008–2010 5 , Določanje cen izvajalcev poštnih storitev 6 , Glavne razvojne smernice v poštnem sektorju v obdobju 2010–2013 7 , več poročil Evropske skupine regulativnih organov za poštne storitve 8 , prispevki v okviru Odbora za poštno direktivo in foruma uporabnikov poštnih storitev 9 , podatki Eurostata do leta 2012 10 in poštni statistični podatki Komisije za obdobje po letu 2012, potem ko se je Eurostat odločil, da preneha namensko zbirati statistične podatke za poštni sektor, ter podatki Svetovne poštne zveze 11 . Glede na zakasnitev pri zbiranju in pripravi statističnih podatkov se v veliko primerih najnovejši razpoložljivi statistični podatki nanašajo na leto 2013, kjer je bilo mogoče, pa so se uporabile novejše informacije za prikaz najnovejših razvojnih smernic.
2.Cenovno dostopne in zanesljive poštne storitve ter storitve dostave paketov so še vedno ključne za enotni trg
Poštne storitve imajo v Evropski uniji še vedno pomembno vlogo, čeprav se narava te vloge spreminja, saj nove tehnologije spodbujajo njihovo nadomeščanje z elektronskimi storitvami in vedno večji obseg spletnih nakupov. Zmožnost pošiljanja pisem in paketov v določenem času in po določeni ceni v vse dele Evropske unije še vedno bistveno prispeva k socialni, ekonomski in teritorialni koheziji ter razvoju enotnega trga. Velik potencial e-trgovanja pomeni, da so cenovno dostopne in zanesljive storitve dostave paketov bolj kot kdaj koli pomembne za uresničevanje potenciala enotnega digitalnega trga 12 .
3.Neodvisni regulativni nadzor se je izboljšal, vendar pa je treba okrepiti nadzor trga dostave paketov zaradi prilagajanja spremembam na tem trgu
Nacionalni regulativni organi še vedno opravljajo ključno vlogo pri nadzoru uporabe direktive o poštnih storitvah ter zagotavljanju skladnosti s to direktivo v državah članicah. Vedno pogosteje sodelujejo z regulatorji za druge komunikacijske storitve (npr. storitve elektronske komunikacije, radiofuzne storitve). Evropska skupina regulativnih organov za poštne storitve, ustanovljena leta 2010, je izboljšala svetovanje, usklajevanje in sodelovanje med nacionalnimi regulativnimi organi na evropski ravni 13 .
V preteklosti so se nacionalni regulativni organi običajno osredotočali na pisemske pošiljke. Glede na zmanjšanje obsega pisemskih pošiljk in vedno več paketov zaradi prodaje v okviru e-trgovanja so potrebni večji regulativni nadzor trga dostave paketov in celovitejši podatki o tem trgu, da bi se ustvarila popolna in točna slika splošnega trga poštnih storitev in trga dostave paketov ter razvil celoten potencial enotnega digitalnega trga.
4.Za pisemske pošiljke je zagotovljena cenovno dostopna in zanesljiva univerzalna storitev
Države članice morajo na vseh točkah dostopa na svojem ozemlju zagotoviti storitve pobiranja in dostave pisem in paketov predpisane kakovosti najmanj pet delovnih dni na teden 14 . Število držav članic, v katerih je ta zahteva glede pogostosti presežena (tj. z dostavo šest dni na teden), se zmanjšuje 15 . Na splošno je prisoten trend zmanjševanja števila vrst pošiljk, za katere velja obveznost univerzalne storitve, čeprav veliko držav članic na področje uporabe obveznosti univerzalne storitve poleg pisemskih pošiljk po kosu 16 uvršča tudi druge pošiljke, na primer masovne pisemske pošiljke ali pakete, oglaševalsko pošto ali časopise. Vse države članice, razen Nemčije, so sedanjega nacionalnega izvajalca poštnih storitev uradno imenovale za „izvajalca univerzalne storitve“. V Nemčiji vlogo izvajalca univerzalne storitve opravlja prejšnji nacionalni izvajalec poštnih storitev.
Velika večina pisem, poslanih znotraj nacionalnih meja, je dostavljena naslednji delovni dan (kadar so poslana s storitvijo dostave naslednji delovni dan ter ne z namenoma počasnejšo in cenejšo storitvijo), dostava pošte znotraj EU pa še naprej presega standarde kakovosti iz Direktive 17 . Večina držav članic je zamejila cene za zagotovitev cenovne dostopnosti osnovnih poštnih storitev. V veliko državah članicah so se cene znamk v zadnjih letih na splošno zvišale v skladu s stopnjami inflacije in da bi nadomestili zmanjšanje števila poslanih pisemskih pošiljk 18 . Med letoma 2012 in 2013 so se tarife za 20-gramsko pismo v povprečju zvišale za približno 5,6 % 19 , vendar to ni pomembno vplivalo na cenovno dostopnost te storitve za državljane EU, saj je storitev še vedno cenovno dostopna, zlasti v primerjavi z izdatki gospodinjstev za druga sredstva komunikacije (npr. mobilne telekomunikacijske storitve).
Vse države članice zagotavljajo, da imajo vsi izvajalci poštnih storitev pregleden, enostaven in poceni postopek za obravnavanje pritožb uporabnikov ter da ima večina izvajalcev univerzalne storitve sistem nadomestil.
5.Ključne so točne in primerljive informacije o neto stroških univerzalne storitve
V primerih, kadar zagotavljanje univerzalne storitve v državi članici povzroči neto strošek, ki nepravično bremeni izvajalca univerzalne storitve, direktiva o poštnih storitvah določa načine, kako se lahko nadomesti tako imenovani „neto strošek“ obveznosti univerzalne storitve, ki pomeni nepravično finančno breme za imenovane izvajalce univerzalne storitve. Vendar je treba za zagotovitev financiranja in njegove skladnosti s pravili o državni pomoči stroške izračunati na primerljiv način. V prilogi k delovnemu dokumentu služb Komisije, ki je priložen temu poročilu, so določene različne metode za izračun neto stroškov obveznosti univerzalne poštne storitve, v zvezi s katerimi je bilo ugotovljeno, da so skladne s Prilogo I direktive o poštnih storitvah.
6.Počasen razvoj konkurence na področju pisemskih pošiljk in protikonkurenčno ravnanje nekaterih izvajalcev
Kljub popolnemu odprtju trga v celotni EU do leta 2013 se je konkurenca na trgih pisemskih pošiljk v večini držav članic razvijala počasi, izvajalci univerzalne storitve pa so v državah članicah obdržali večinske tržne deleže. Od petnajstih držav članic, ki so popolnoma odprle svoje trge pred letom 2011, je konkurenca na trgu pisemskih pošiljk v osmih izmed njih presegala 5 % (glede na obseg). V državah članicah, ki so svoje trge odprle po letu 2011, so konkurenti več kot 5 % trga pisemskih pošiljk do sredine leta 2013 dosegli v petih državah članicah 20 . Kjer se je razvila konkurenca na trgu pisemskih pošiljk, je bolj razširjena v zvezi s storitvami od sprejema do vročitve, ki jih zagotavljajo izvajalci, ki so vzpostavili svoje omrežje za neposredno dostavo pošiljk prejemnikom. Konkurenca na področju dostopa, pri čemer drugi izvajalci pisemske pošiljke najprej razvrstijo in predajo izvajalcu univerzalne storitve, ki jih nato dostavi končnemu prejemniku, se je razvila v Sloveniji in Združenem kraljestvu ter v Nemčiji. V več državah članicah so nacionalni organi, pristojni za konkurenco, obsodili izvajalce univerzalne storitve zaradi protikonkurenčnega ravnanja v obliki zlorabe prevladujočega položaja. Primeri vključujejo nezakonita znižanja za poslovne stranke, cenovne škarje in oblikovanje predatorskih cen. Te prakse lahko povzročijo omejevanje konkurence. Vstop na trg in razvoj konkurence lahko ovirajo tudi nekatere regulativne prakse, kot je uvedba pogojev za izdajanje dovoljenj novim ponudnikom, ki lahko presežejo obseg, določen v Direktivi.
7.Število poslanih pisem se je zmanjšalo, nadomeščanje z elektronskimi storitvami pa se je povečalo
Število pisemskih pošiljk, poslanih prek izvajalcev univerzalnih storitev v EU, se je zmanjšalo z ocenjene 107,6 milijarde leta 2008 na 85,5 milijarde leta 2013 21 . Med letoma 2007 in 2010 se je obseg v povprečju zmanjšal za 4,3 % na leto, prihodki pa za 5,2 % na leto 22 . Med letoma 2010 in 2011 se je stopnja zmanjševanja obsega upočasnila na 3,3 % oziroma 1,4 %, vendar se je med letoma 2012 in 2013 povečala na 4,85 % za EU-28 23 . Na splošno je bilo zmanjševanje manjše za direktno pošto (oglaševanje) in publikacije kot pisemske pošiljke, čeprav je bilo zmanjšanje v državah članicah z bolj zrelimi trgi pisemskih pošiljk največje, in pričakuje se, da se bo ta trend nadaljeval. Na Danskem se je na primer obseg pošte med letoma 2000 in 2014 zmanjšal za več kot 60 %, v prvem četrtletju leta 2015 pa še za 15 % 24 . Na Nizozemskem je bilo v prvem četrtletju leta 2015 zabeleženo zmanjšanje za 13 %, obseg pa se bo med letoma 2010 in 2020 predvidoma zmanjšal za 32 % do 49 % 25 .
Glede na trenutne ravni zmanjševanja obsega in ker se obseg pisemskih pošiljk med državami članicami zelo razlikuje, nekatere države članice verjetno ne bodo nikoli dosegle obsega poštnih pošiljk, kot so ga države članice z zrelimi poštnimi trgi v preteklosti. Četudi je zmanjševanje obsega pisemskih pošiljk na manj razvitih poštnih trgih v relativnem smislu manjše, je vendarle verjetno, da bo zaradi manjše ekonomije obsega kot na bolj zrelih trgih vseeno imelo velik učinek.
8.Rast na področju paketov, vendar se potrošniki in e-trgovci na drobno pritožujejo glede kakovosti in stroškov storitev čezmejne dostave
V zvezi z velikostjo evropskega trga paketnih pošiljk ni bilo doseženo jasno soglasje 26 . Glede na ocene velikosti evropskega trga paketnih pošiljk je na primer skupna vrednost trgov kurirskih storitev ter paketnih in hitrih pošiljk leta 2010 znašala 60 milijard EUR 27 ; leta 2011 47 milijard EUR (vključno s pošiljkami do 2 500 kg) 28 ; 37 milijard EUR za trg paketnih in hitrih pošiljk leta 2011 29 in 53,5 milijarde EUR leta 2014 30 . Tudi če se upoštevajo le paketi, ki so jih odposlali izvajalci univerzalne storitve, se je trg paketnih pošiljk EU z ocenjene 1,65 milijarde navadnih paketov leta 2008 povečal na približno 1,96 milijarde leta 2013 31 . Vendar se število paketov na prebivalca med državami članicami zelo razlikuje. Glede na ocene za celotni trg paketnih pošiljk za leto 2011 se razpon paketnih pošiljk na prebivalca giblje od skoraj 30 (Nemčija in Združeno kraljestvo) do približno 2 (Poljska, Romunija, Hrvaška, Latvija) 32 .
Ker storitve pošiljanja paketov nikoli niso bile del predhodno rezerviranega področja 33 , se zdi, da se je konkurenca na trgu paketnih pošiljk razvila bolj kot na trgu pisemskih pošiljk. Izvajalci hitrih storitev, kot so UPS, DHL, TNT in FedEx, ter kurirska podjetja, ki so tradicionalno bolj usmerjena v storitve poslovanja z dodano vrednostjo med podjetji, vedno bolj razvijajo storitve poslovanja med podjetjem in potrošnikom, da bi izkoristili rast na področju e-trgovanja, pri čemer na trg vstopajo nova podjetja. Hkrati izvajalci univerzalne storitve razvijajo storitve pošiljanja paketov na višji ravni, na primer z zagotavljanjem časa dostave, da bi se izkoristilo spletno nakupovanje. Zato se proizvodi in storitve, ki jih ponujajo različni izvajalci dostavnih storitev, nekoliko zbližujejo, meje med njimi pa postajajo bolj zabrisane.
Vendar je še vedno prisotna zaskrbljenost glede cenovne dostopnosti, dostopnosti in razpoložljivosti storitev čezmejne dostave paketov: potrošniki in e-trgovci na drobno se pogosto pritožujejo zlasti glede nerazpoložljivosti podatkov o dostavi (npr. sledenje pošiljke), slabe preglednosti cen in visokih cen 34 . Poleg strategije za enotni digitalni trg 35 , sprejete 6. maja 2015, je Komisija začela javno posvetovanje za pomoč pri iskanju rešitev, kako izboljšati čezmejno dostavo paketov in zagotoviti boljše razumevanje delovanja tega trga. Komisija bo v prvi polovici leta 2016 začela izvajati ukrepe za izboljšanje preglednosti cen in regulativnega nadzora čezmejne dostave paketov. Razen tega so Komisija in različni deležniki že sprejeli ukrepe, potem ko je Komisija leta 2013 sprejela načrt za izpopolnitev enotnega trga za dostavo paketnih pošiljk 36 .
9.Manjša zaposlenost pri izvajalcih univerzalne storitve, zlasti zaradi nadomeščanja z elektronskimi storitvami in bolj raznolikih delovnih pogojev
Izvajalci univerzalne storitve so leta 2013 zaposlovali približno 1,2 milijona ljudi v EU, v nekaterih državah članicah pa so zagotavljali precejšen delež nacionalne zaposlenosti 37 . To skupno število še povečujejo delovna mesta, ki so jih ustvarili drugi izvajalci poštnih storitev, pri čemer se ocenjuje, da je bilo v sektorju hitre pošte leta 2010 neposredno zaposlenih 272 000 ljudi 38 .
Zmanjševanje obsega pisemskih pošiljk in modernizacija ter vse večja avtomatizacija vplivajo na stopnje zaposlenosti. Glede na podatke Svetovne poštne zveze se je skupno število zaposlenega osebja pri izvajalcih univerzalne storitve, med letoma 2008 in 2013 zmanjšalo za približno 250 000 39 . Število zaposlenih pri izvajalcih univerzalnih storitev se je v 28 državah članicah med letoma 2012 in 2013 zmanjšalo v povprečju za 4,4 % 40 . Izvajalci univerzalne storitve so običajno včlanjeni v sindikat, pri čemer njihove plače in delovne pogoje urejajo kolektivne sektorske in/ali splošne pogodbe o zaposlitvi. V veliko primerih se je modernizacija izvajala na družbeno odgovoren način skupaj s sindikatom, pri čemer se je obseg obveznega odpuščanja zmanjšal s predčasnimi upokojitvami in prostovoljnimi odhodi. Kljub zmanjšanju delovne sile se velik delež osebja še vedno ukvarja z dejavnostmi dostave. Vendar se je v nekaterih državah članicah znatno povečal delež zaposlenih s krajšim delovnim časom in na splošno je prisoten trend prožnejših oblik pogodb o zaposlitvi.
10.Potrebno je pozorno spremljanje nadaljnjega razvoja trga
Osrednja cilja evropske poštne politike, tj. zagotovitev minimalnega razpona storitev določene kakovosti po dostopnih cenah za vse uporabnike in odprtje trga s pravičnimi konkurenčnimi pogoji, sta bila na splošno dosežena, čeprav je še vedno prisotna zaskrbljenost v zvezi s trgom čezmejne dostave paketov. Kljub temu se poštni trg še naprej hitro razvija, pri čemer sta potrebna stalno pozorno spremljanje ter nadaljnja analiza celotnega poštnega trga in učinkov regulativnega okvira. To je zlasti pomembno z vidika posledic zmanjševanja obsega pisemskih pošiljk in naraščajočega števila paketnih pošiljk za izvajanje obveznosti univerzalne storitve in po potrebi zaradi odzivnosti na spremembe v tehničnem, ekonomskem in socialnem okolju ter na potrebe uporabnikov, da se zagotovi trajnost sektorja. Komisija bo od leta 2016 vsako leto objavljala statistične podatke za zagotovitev rednega poročanja o razvoju na trgu pisemskih pošiljk in trgu paketnih pošiljk v Evropski uniji.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008–2010) (Glavne razvojne smernice v poštnem sektorju v obdobju 2008–2010), København, Danska, 2010.
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators (Določanje cen izvajalcev poštnih storitev), København, Danska, 2012.
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010–2013) (Glavne razvojne smernice v poštnem sektorju v obdobju 2010–2013), Bad Honnef, Nemčija, 2012.
Za več podatkov o tej skupini, vključno z njenimi poročili, glej: http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm.
To skupino za dialog je leta 2011 ustanovil Michel Barnier, nekdanji komisar za notranji trg in storitve. Združuje uporabnike poštnih storitev (končne potrošnike, MSP, podjetja in e-trgovce na drobno), izvajalce poštnih storitev in sindikate, ki analizirajo učinke poštne liberalizacije in si prizadevajo za konstruktivne načine zagotavljanja boljših poštnih storitev potrošnikom. Namen foruma, ki poteka vsako leto v Bruslju, je pridobiti neposredne povratne informacije strank o učinkih evropske reforme poštnih storitev, zahtevah glede trajnosti v poštnem sektorju in neposredni povezavi z e-trgovanjem.
Glej na primer Civic Consulting za Izvajalsko agencijo za potrošnike, zdravje, kmetijstvo in hrano, Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods (Študija potrošniškega trga o delovanju e-trgovanja ter spletnega trženja in spletnih prodajnih metod pri prodaji blaga na drobno), 2011; FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (Študija o čezmejni dostavi paketnih pošiljk znotraj Skupnosti), 2011; Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce (Študija o stanju na trgih dostave paketov v EU s posebnim poudarkom na e-trgovanju), 2013; Posebno poročilo Eurobarometer št. 398, Poročilo o notranjem trgu, 2013; Flash Eurobarometer 413: Companies Engaged in Online Activities (Podjetja, ki sodelujejo pri spletnih dejavnostih), 2015; in Evropska komisija, Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most (Potrošniška raziskava za opredelitev glavnih čezmejnih ovir za enotni digitalni trg in kje so najpomembnejše), 2015 http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm.