POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o naknadnem vrednotenju mehanizma Skupnosti na področju civilne zaščite in finančnega instrumenta za civilno zaščito za obdobje 2007–2013 /* COM/2015/061 final */
POROČILO
KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o
naknadnem vrednotenju mehanizma Skupnosti na področju civilne zaščite
in finančnega instrumenta za civilno zaščito za obdobje 2007–2013
1.
PODROČJE UPORABE IN NAMEN
POROČILA
Evropski
mehanizem na področju civilne zaščite (v nadaljnjem besedilu:
mehanizem) je bil vzpostavljen leta 2001[1]
za pospeševanje okrepljenega sodelovanja na področju civilne zaščite.
Komisija je januarja 2006 predlagala revizijo mehanizma na podlagi
preteklih izkušenj in zagotovitev ustrezne pravne podlage za prihodnje ukrepe.
Odločba Sveta 2007/779/ES, Euratom[2]
(v nadaljnjem besedilu: odločba o mehanizmu) je namenjena obravnavanju
povečanja pogostosti in resnosti naravnih nesreč in nesreč, ki
jih povzroči človek. Poleg tega je Odločba
Sveta 2007/162/ES, Euratom[3]
(v nadaljnjem besedilu: odločba o finančnem instrumentu za civilno
zaščito) omogočila financiranje dejavnosti, namenjenih ukrepom
preprečevanja, pripravljenosti in učinkovitejšega odzivanja, zlasti
tistih, ki se sprejmejo s sodelovanjem med državami članicami in se
izvajajo v okviru mehanizma. Skupni znesek za akcije in ukrepe, ki naj bi se
financirali na podlagi odločbe o finančnem instrumentu za civilno
zaščito, je bil določen na 189,8 milijona EUR za obdobje od
1. januarja 2007 do 31. decembra 2013. Odločba o
mehanizmu in odločba o finančnem instrumentu za civilno zaščito
sta bili razveljavljeni z začetkom veljavnosti sklepa o mehanizmu Unije na
področju civilne zaščite[4]
(v nadaljnjem besedilu: sklep iz leta 2013), tj. 1. januarja 2014. Člen 15(2)(d)
odločbe o finančnem instrumentu za civilno zaščito določa,
da mora Komisija predložiti Evropskemu parlamentu in Svetu poročilo o
naknadnem vrednotenju ukrepov v okviru mehanizma na področju civilne zaščite,
za katere je bila v obdobju 2007–2013 dodeljena
finančna pomoč. Poleg tega člen 14 odločbe o mehanizmu
določa, da mora Komisija ovrednotiti izvajanje odločbe ter poslati
zaključke Evropskemu parlamentu in Svetu. Komisija je že izvedla vmesno
vrednotenje ukrepov v okviru mehanizma, ki je zajemalo obdobje 2007–2009 in
katerega rezultati so bili v obliki poročila Komisije[5], ki mu
je bil priložen delovni dokument služb Komisije[6]
(v nadaljnjem besedilu skupaj: poročilo o vmesnem vrednotenju), konec
leta 2011 poslani Evropskemu parlamentu in Svetu. V
tem poročilu so predstavljene glavne ugotovitve naknadnega vrednotenja
vseh ukrepov v okviru mehanizma v celotnem obdobju od
1. januarja 2007 do 31. decembra 2013. Naročeno je
bilo zunanje svetovanje za neodvisno vrednotenje ukrepov v okviru mehanizma, ki
je temeljilo na izčrpnem in celovitem pregledu dokumentov, opazovanju
ukrepov, študijah primerov in obsežnem posvetovanju z deležniki (državami
udeleženkami, mednarodnimi partnerji, službami Komisije), ki je bilo izvedeno
prek pogovorov in spletnih anket. Na
splošno je bilo zunanje vrednotenje dobro zasnovano, pri čemer je bil
uporabljen učinkovit metodološki pristop. Vrednotenje je temeljilo na
veliki količini podatkov, ekstrapoliranih iz zanesljivih virov, vendar bi
bila uporaba kvantitativnih podatkov lahko obsežnejša. Na splošno je bila
kombinacija dokazov, zagotovljenih z različnimi metodološkimi orodji,
uravnotežena. Pripombe deležnikov, ki niso države udeleženke in ki lahko
analitično primerjajo mehanizem z drugimi podobnimi mednarodnimi sistemi
(npr. mednarodni partnerji, nekatere službe Komisije), so dobro predstavljene,
kar prispeva k verodostojnosti ugotovitev. V nekaterih posebnih primerih je
vrednotenje temeljilo predvsem na rezultatih ankete in pogovorih, kar je
privedlo do sodb, ki se zdijo nekoliko subjektivne. Vendar pa so ugotovitve v
okviru omejitev podatkov in analize verodostojne, zaključki pa so dobro
uravnoteženi, pomenijo logične posledice ugotovitev in so povezljivi z
dejstvi in podatki. Celotno zunanje vrednotenje s podrobnimi kvalitativnimi in
kvantitativnimi dokazi je na voljo na http://ec.europa.eu/echo/en/funding-evaluations/evaluations/thematic-evaluations.
V
tem poročilu je predstavljeno stališče Komisije o glavnih
zaključkih in priporočilih zunanjega vrednotenja. V naslednjih
poglavjih so opisane glavne ugotovitve vrednotenja, ocenjene v smislu
pomembnosti, skladnosti, uspešnosti, učinkovitosti in dodane vrednosti EU,
kar zadeva ukrepe v okviru mehanizma v obdobju od 1. januarja 2007 do
31. decembra 2013, ki jim sledijo sklepne ugotovitve Komisije.
2.
OZADJE UKREPOV V OKVIRU MEHANIZMA V
OBDOBJU 2007–2013
2.1 Institucionalne
spremembe EU Pred
začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe leta 2009 so ukrepi in
zakonodaja EU na področju civilne zaščite, vključno z
odločbama o mehanizmu in finančnem instrumentu za civilno
zaščito, temeljili na skupni določbi člena 308 Pogodbe ES,
na podlagi katere je lahko Svet po potrebi (soglasno) dosegel cilj Pogodbe na
področjih, kjer Pogodba ES ni zagotavljala nobene druge pravne podlage. Ko
je bil v Lizbonski pogodbi uveden novi člen 196, namenjen civilni
zaščiti, je bila civilna zaščita uradno priznana kot samostojna
politika. Do
začetka leta 2010 je bil za civilno zaščito odgovoren komisar,
pristojen za okolje. Nato je bila prenesena na Generalni direktorat Komisije za
humanitarno pomoč in civilno zaščito (v nadaljnjem besedilu:
GD ECHO) z namenom boljšega izkoriščanja sinergij in okrepitve
skladnosti operacij odzivanja EU. 2.2 Pregled
mehanizma Mehanizem
podpira mobilizacijo nujne pomoči v primeru kakršnih koli večjih
nesreč –
naravnih
ali takšnih, ki jih povzroči človek – znotraj
in zunaj EU. Ob koncu leta 2013 je bilo v mehanizem vključenih
32 držav: vseh 28 držav članic Evropske unije ter Nekdanja
jugoslovanska republika Makedonija, Islandija, Lihtenštajn in Norveška (v
nadaljnjem besedilu: države udeleženke). Za
obravnavanje neposrednih učinkov nesreče je v prvi vrsti odgovorna
država udeleženka ali država, v kateri se je zgodila nesreča. Vendar ko
razsežnost nesreče presega nacionalne zmogljivosti odzivanja, lahko
država, ki jo je prizadela nesreča, zahteva in koristi sredstva in ekipe
civilne zaščite držav udeleženk. Mehanizem lahko z združevanjem
zmogljivosti civilne zaščite držav udeleženk zagotovi boljšo zaščito,
predvsem ljudi, pa tudi okolja in premoženja, vključno s kulturno
dediščino. Drugi
glavni cilj mehanizma je bil podpreti in dopolniti prizadevanja držav udeleženk
glede pripravljenosti. To vključuje širok nabor dejavnosti v zvezi s
pripravljenostjo, kot so tečaji usposabljanja, izmenjave strokovnjakov,
simulacijske vaje in različne vrste projektov sodelovanja. V
obdobju 2007–2013 se je tudi povečalo število
dejavnosti preprečevanja. 2.3 Glavni ukrepi
v okviru mehanizma V
obdobju 2007–2013 je mehanizem vključeval
številne v nadaljevanju opisane elemente, namenjene olajšanju ustreznega
preprečevanja in pripravljenosti ter učinkovitega odzivanja na
nesreče na ravni EU. Večina teh elementov je bila financiranih na
podlagi odločbe o finančnem instrumentu za civilno zaščito.
Nekateri so bili financirani z dodatnimi sredstvi, ki sta jih dodelila Evropski
parlament in Svet[7],
ali drugimi instrumenti EU, kot je Evropski instrument sosedstva in
partnerstva. Center
za spremljanje in informiranje (v nadaljnjem besedilu: MIC) je bil
operativno središče mehanizma in je imel tri glavne vloge: i) spremljanje
(izmenjava opozoril in zgodnje opozarjanje o prihodnjih nesrečah, ki ga
omogočajo sistemi zgodnjega opozarjanja[8]
(v nadaljnjem besedilu: EWS)); ii) zagotavljanje informacij splošni javnosti in
državam udeleženkam prek skupnega informacijskega in komunikacijskega sistema
za primer nesreč (v nadaljnjem besedilu: CECIS); in iii) usklajevanje pomoči,
zagotovljene prek mehanizma[9].
MIC je bil 15. maja 2013 nadomeščen s centrom za usklajevanje
nujnega odziva (v nadaljnjem besedilu: ERCC), ki od takrat 24 ur na dan,
sedem dni v tednu zagotavlja spremljanje in takojšen odziv na nesreče po
vsem svetu. V obdobju 2007–2013 je MIC/ERCC upravljal
223 aktivacij mehanizma, od tega 132-krat zunaj držav udeleženk v skupaj
69 državah. Usklajeval je tudi 72 misij ter med temi misijami napotil
246 strokovnjakov in 64 oseb za zvezo MIC/ERCC. Program
usposabljanja,
ki zajema tečaje usposabljanja, simulacijske vaje in sistem
izmenjave strokovnjakov, je bil zasnovan za vzpostavitev skupnega
razumevanja sodelovanja v intervencijah civilne zaščite in pospešitev
odziva ob večjih nesrečah. V obdobju 2007–2013 se
je 4 657 strokovnjakov udeležilo tečajev usposabljanja,
882 strokovnjakov iz 29 držav udeleženk je sodelovalo v programu
izmenjave strokovnjakov in na podlagi razpisov za zbiranje predlogov za obdobje
2007–2013 je bilo izbranih 31 simulacijskih vaj od prejetih 58 predlogov. Predhodno
so bili določeni moduli ter ekipe za tehnično pomoč in
podporo (v nadaljnjem besedilu: ekipe TAST), posebne in interoperabilne
enote za hiter odziv na nesreče pa je bilo mogoče napotiti v zelo
kratkem času. Ob koncu leta 2013 so države udeleženke registrirale
150 modulov in deset ekip TAST v CECIS. Financirane so bile tudi posebne
vaje z moduli, namenjene preskušanju modulov, ki bi se lahko ujemali z dejansko
nesrečo. Projekti
za preprečevanje in pripravljenost so bili
namenjeni ozaveščanju in tesnejšemu sodelovanju držav udeleženk na
področju civilne zaščite. V obdobju 2007–2013 so
bile opredeljene prednostne naloge za projekte za preprečevanje in
pripravljenost ter določeni cilji vsakoletnega razpisa za zbiranje
predlogov (razen za leto 2007, ko ni bilo nobenega razpisa za projekte za
pripravljenost, temveč samo za projekte za preprečevanje). Na podlagi
razpisov za zbiranje predlogov za obdobje 2007–2013 je
bilo od 371 prejetih predlogov izbranih skupaj 76 projektov za
preprečevanje in pripravljenost. Za
dopolnitev politik EU na področjih odzivanja in pripravljenosti na
nesreče je bil razvit okvir politike za preprečevanje.
Začete in izvedene so bile različne dejavnosti preprečevanja za
obravnavanje ukrepov, določenih v sporočilu Komisije iz
leta 2009 o pristopu Skupnosti k preprečevanju naravnih nesreč
in nesreč, ki jih povzroči človek. Države
udeleženke so lahko zaprosile za podporo in sofinanciranje prevoza
pomoči civilne zaščite v državo, ki jo je prizadela nesreča.
Komisija je bila odgovorna za podpiranje držav udeleženk pri: i) izmenjavi ali
združevanju prevoznih sredstev, danih na voljo prostovoljno; ii) opredelitvi
prevoznih sredstev, ki so bila na voljo na komercialnem trgu ali iz drugih
virov (pogodbeni prevoznik); in iii) uporabi sredstev EU (donacije ali
pogodbeni prevoznik) za plačilo potrebnih prevoznih sredstev. V
obdobju 2007–2013 je bilo skupaj dodeljenih
122 donacij za prevoz, kar je pomenilo, da je skupni neto prispevek
Komisije znašal približno 10,9 milijona EUR. V istem obdobju je bil
dvanajstkrat uporabljen posrednik za prevoz: devetkrat kot samostojna rešitev
in trikrat v kombinaciji z donacijo. Pomemben
del splošnih ukrepov v okviru mehanizma so bile tudi dejavnosti, povezane z onesnaževanjem
morja. Na tem področju je Komisija tesno sodelovala z Evropsko
agencijo za pomorsko varnost (v nadaljnjem besedilu: EMSA). V obdobju 2007–2013 je
bil MIC/ERCC aktiviran devetkrat zaradi onesnaženosti morja, pri čemer so
štiri aktivacije privedle do napotitve skupaj 13 strokovnjakov in treh
uradnikov za zvezo MIC/ERCC; sofinanciranih je bilo pet projektov za
pripravljenost in dva projekta za preprečevanje onesnaževanja morja,
skupaj z eno simulacijsko vajo onesnaženosti morja. V
obdobju 2008–2010 sta
se izvajala programa pilotnega projekta in pripravljalnega ukrepa, ki
sta bila financirana z dodatnimi sredstvi, ki sta jih dodelila Evropski
parlament in Svet. Pripravljalni ukrep je bil uveden z namenom preskusiti nove
načine izboljševanja zmogljivosti odzivanja EU na nesreče: v okviru
razpisa za zbiranje predlogov leta 2008 je bilo prejetih 15 predlogov
za projekte, od katerih je bilo izbranih pet, s skupnimi sredstvi za
sofinanciranje v višini približno 3,1 milijona EUR; v okviru razpisa
za zbiranje predlogov leta 2009 je bilo prejetih 15 predlogov, od
katerih je bilo odobrenih sedem projektov, prejetih pa je bilo približno
6 milijonov EUR; v okviru razpisa za zbiranje predlogov
leta 2010 je bilo prejetih 14 predlogov, od katerih je bilo odobrenih
pet projektov, prejetih pa je bilo približno 7 milijonov EUR. V
pilotni projekt taktične rezerve EU za boj proti gozdnim požarom (v
nadaljnjem besedilu: EUFFTR) sta bili vključeni dve letali za gašenje
požarov (dodatni
vir, namenjen okrepitvi skupne zmogljivosti EU za gašenje požarov, ki sta posredovali
v šestih od skupno devetih izrednih gozdnih požarov leta 2009. Ukrepi
s tretjimi državami so bili namenjeni zagotavljanju boljše usklajenosti
ukrepov med državami udeleženkami in tretjimi državami za preprečevanje
nesreč ter pripravo in odzivanje nanje. To je vključevalo: i) ukrepe
z državami kandidatkami in možnimi državami kandidatkami, in sicer program
sodelovanja na področju civilne zaščite I v okviru instrumenta
za predpristopno pomoč (IPA), ki se je izvajal od decembra 2010 do
novembra 2012 ter je vključeval usposabljanja, izmenjavo
strokovnjakov, vaje in delavnice; ii) ukrepe z državami evropskega sosedstva,
pri katerih je EU sodelovala s temi državami prek programa za
preprečevanje, pripravljenost in odzivanje na naravne nesreče in
nesreče, ki jih povzroči človek (PPRD jug in PPRD vzhod); ter
iii) ukrepe z drugimi tretjimi državami, kot so tiste, s katerimi je bil
podpisan sporazum o sodelovanju, pa tudi z državami ASEAN in Kitajsko.
3.
POMEMBNOST UKREPOV V OKVIRU MEHANIZMA V
OBDOBJU 2007–2013
V
okviru neodvisnega zunanjega vrednotenja so bile zlasti poudarjene naslednje
točke v zvezi s pomembnostjo posameznih ukrepov v okviru mehanizma:
Vsi
deležniki, s katerimi so potekala posvetovanja v okviru zunanjega
vrednotenja, so menili, da so MIC/ERCC in z njim povezana orodja
(CECIS in EWS) pomembni, ter so bili zadovoljni z opravljenim
spremljanjem, upravljanjem informacij in usklajevanjem. Države udeleženke
so menile, da je MIC/ERCC ključen za zagotavljanje uspešnega,
učinkovitega in hitrega ukrepanja v primeru nesreč,
učinkovito napotitev ekip civilne zaščite EU, in dopolnjevanje
intervencij EU ob nesrečah z odzivom držav članic in mednarodnim
odzivom. Pri prehodu z MIC na ERCC je bila obravnavana ena izmed glavnih
pomanjkljivosti MIC, in sicer pomanjkanje pokritosti 24 ur na dan,
sedem dni v tednu, ki je bila poudarjena tudi v okviru vmesnega
vrednotenja.
Večina
držav udeleženk je menila, da so tečaji usposabljanja pomembni
za potrebe njihovih nacionalnih organov za civilno zaščito. Stopnja
udeležbe na tečajih usposabljanja je bila visoka v celotnem
obdobju 2007–2013, pri
čemer je bilo v povprečju zasedenih 88,6 % vseh mest.
Vendar je bilo v okviru zunanjega vrednotenja tudi poudarjeno, da ni bilo
ocenjeno optimalno število strokovnjakov, ki bi jih bilo treba usposobiti
za obvladovanje števila napotitev v okviru mehanizma. Odstotek
usposobljenih strokovnjakov, ki so bili dejansko napoteni, je bil ocenjen
na nekaj več kot 10 %.
Simulacijske
vaje
so vključevale veliko različnih scenarijev, ki so bili za države
udeleženke zelo pomembni. Pri vajah je sodelovala večina (vse razen
štirih) držav udeleženk – 18 kot
glavne organizatorke –, kar še
dodatno kaže na njihovo pomembnost. Vendar se je v obdobju 2007–2013
število prejetih predlogov in sofinanciranih simulacijskih vaj spreminjalo
in zmanjšalo: leta 2008 je bilo predloženih 18 predlogov, kar je
bilo rekordno število, v primerjavi s petimi leta 2013 (konec obdobja
vrednotenja); podobno je bilo na podlagi razpisov za zbiranje predlogov leta 2007
in 2008 sofinanciranih osem simulacijskih vaj v primerjavi z dvema
leta 2013.
Rezultati
spletne ankete za udeležence programa izmenjave strokovnjakov so
pokazali, da je 99 % tistih, ki so sodelovali v anketi, menilo, da so
se zaradi izmenjave izboljšale njihove kompetence in spretnosti. Velika
večina udeležencev in gostiteljev je upravljanje programov opisala
kot koristno, jasno in primerno za sporočanje podrobnosti, povezanih
z organizacijo izmenjav. Nekateri deležniki so menili, da je obseg
izmenjav preveč omejen in da bi moral biti program sposoben
financirati dodatne izmenjave. Poleg tega je obstajalo močno
neravnovesje v udeležbi držav udeleženk v programu.
Moduli
in
ekipe TAST so bili uporabljeni ob številnih nesrečah v EU in zunaj
nje, pri čemer je bilo samo leta 2013 uporabljenih
12 modulov. Medtem ko so se države udeleženke strinjale glede razvoja
in izvajanja ustreznih smernic in standardnih operativnih postopkov za
module v obdobju 2007–2013, so
posvetovanja z drugimi deležniki in študija primera pokazali potrebo po
večjem številu mednarodnih in enotnih smernic in standardov za
vzpostavitev, delovanje in skupne postopke modulov. Po mnenju številnih
deležnikov so bile vaje z moduli bistvene in pomembne za opredelitev in
odpravo vrzeli v delovanju modulov, zaradi česar se je povečala
stopnja sodelovanja z drugimi moduli in izboljšalo usklajevanje
pomoči.
Projekti
za preprečevanje in pripravljenost, izbrani na
podlagi razpisov za zbiranje predlogov za obdobje 2007–2013,
so bili skladni s posebnimi cilji, opredeljenimi v razpisih za zbiranje
predlogov in so se šteli za pomembne za splošne cilje mehanizma. Izbirni
postopek se je štel za ustreznega, čeprav je bilo ugotovljeno, da bi
ga bilo mogoče skrajšati. Prevladovalo je mnenje, da je bil postopek
projektov spremljanja pregleden in jasen.
Države
udeleženke, Evropski parlament in Svet so večkrat pozvali k ukrepom
za preprečevanje, zato so bile različne dejavnosti, ki so
bile izvedene za razvoj okvira politike preprečevanja, jasen odziv na
potrebe deležnikov. V vmesnem poročilu je bilo določeno, da bi
moral biti okvir politike preprečevanja EU sposoben obravnavati
različne vidike preprečevanja na različnih področjih
politike EU in olajšati nadaljnje sodelovanje med državami udeleženkami.
Iz zbranih dokazov je bilo razvidno, da je civilna zaščita od takrat
vključena v 13 drugih politik EU in da je bilo sodelovanje
podprto s številnimi srečanji strokovnjakov, katerih rezultat je bila
izmenjava dobre prakse. Zato so sledila priporočila. Vendar je
preprečevanje ostalo pomembna prednostna naloga za deležnike, saj se
je razvoj okvira politike preprečevanja začel nedavno, zato je
za njegovo izpopolnitev potrebnega več časa.
Razvoj
pravnega okvira za omogočanje pomoči s prevozom je bil
zelo pomemben, saj je dal odgovor na predhodno opredeljeno potrebo.
Čeprav je bilo uvajanje na začetku obdobja vrednotenja
počasno, je povečana uporaba pomoči s prevozom med obdobjem
vrednotenja pokazala, da je do konca obdobja vrednotenja postal dobro
uveljavljen ukrep. Pokazala je tudi, da je Komisija upoštevala
priporočilo iz vmesnega vrednotenja glede manj okornih postopkov in
zahtev v zvezi z dokumentacijo. Iz dokazov je bilo razvidno, da je
pomoč s prevozom pozitivno prispevala k odločitvi o zagotovitvi
pomoči za civilno zaščito.
Vključitev
mehanizma na področje onesnaževanja morja je zahtevala tesno
sodelovanje z EMSA. V okviru zunanjega vrednotenja je bilo ugotovljeno, da
dejavnosti v zvezi z onesnaževanjem morja prispevajo k trem ključnim
ciljem mehanizma: MIC/ERCC je v obdobju 2007–2013
devetkrat usklajeval odzive EU na odzive na onesnaženost morja; MIC/ERCC
je tudi olajšal podporo prizadetim državam, pogosto v sodelovanju z EMSA,
s čimer sta bila zagotovljena strokovno znanje in logistična
podpora; te operacije so prispevale k zaščiti človeških življenj
in okolja.
Pilotni
projekt
in projekti za pripravljalne ukrepe so prispevali h krepitvi
zmogljivosti odzivanja EU z odzivanjem na najnujnejše potrebe, nastale kot
posledica večjih nesreč. Deležniki, s katerimi so potekala
posvetovanja, so poročali, da sta bili razpoložljivost in
pripravljenost zrakoplovov družbe Canadair, ki so bili del pilotnega
projekta, zelo dragoceni pri gašenju gozdnih požarov. Prav tako so
pripravljalni ukrepi omogočali preskušanje inovativnih ureditev in
razvoj novih modulov, ki so bili uporabljeni pozneje v okviru mehanizma.
Ukrepi
v tretjih državah so ustrezali potrebam tretjih držav
upravičenk in držav udeleženk. V zvezi s tretjimi državami so ukrepi
prispevali k okrepitvi njihove zmogljivosti odzivanja na nesreče ter
k boljšemu razumevanju mehanizma in njegovih zmogljivosti. V zvezi z
državami udeleženkami je krepitev zmogljivosti v tretjih državah, zlasti
sosednjih državah, morda prispevalo k zmanjšanju potrebe po pomoči v
okviru mehanizma v prihodnosti, preprečevanju širjenja določenih
vrst (čezmejnih) nesreč ali povečanju hitrosti odzivanja v
primerih nesreč.
Na
splošno se Komisija ob upoštevanju svojih kolektivnih operativnih izkušenj z
mehanizmom in njegovega pozitivnega razvoja strinja z rezultati neodvisnega
vrednotenja, da so bili vsi ukrepi v okviru mehanizma pomembni elementi za
splošne politiko, saj so prispevali k izboljšanju nacionalnih sistemov za
obvladovanje nesreč s pomočjo civilne zaščite v Evropi in zunaj
nje. Ti zaključki so dodatno podprti s kvantitativnimi podatki[10], ki
na primer potrjujejo povečanje števila aktivacij mehanizma, zahtevkov za
sofinanciranje prevoza in uporabe modulov ter visoke stopnje udeležbe na vajah,
usposabljanjih in pri izmenjavi strokovnjakov.
4.
SKLADNOST UKREPOV V OKVIRU MEHANIZMA V
OBDOBJU 2007–2013
V
okviru neodvisnega zunanjega vrednotenja so bile poudarjene zlasti naslednje
točke:
94 %
držav udeleženk, ki je odgovorilo na spletno anketo, je menilo, da je MIC/ERCC
izboljšal usklajevanje med EU in državami članicami glede pomoči
civilne zaščite med intervencijami. To jasno kaže, da je Komisija
upoštevala priporočila vmesnega vrednotenja, da bi bile zaželene
izboljšave pri usklajevanju med MIC/ERCC in državami udeleženkami ter
mednarodnimi partnerji. Na ravni EU je bil MIC/ERCC vključen v
usklajevanje vseh vrst odzivanja na nesreče ter je zagotovil popolno
skladnost med službami Komisije in drugimi institucijami EU v primeru
nesreč (npr. sodelovanje z GD SANCO na Haitiju, GD ENER na
Japonskem, EEAS v Pakistanu in EMSA v ZDA). Vsi mednarodni partnerji, s
katerimi so bili opravljeni pogovori, so menili, da je MIC/ERCC zanesljiv
partner, ki je sposoben zagotavljati informacije in usmerjati pomoč.
MIC/ERCC je obsežno sodeloval z drugimi službami Komisije in mednarodnimi partnerji,
in sicer več kot 60-krat v obdobju 2007–2013.
Povezave
med tečaji usposabljanja so bile skladne glede zasnove, saj so
tečaji zajemali uvodne teme ter teme s področja delovanja in
upravljanja ter so bili medsebojno povezani. Nekaj manjših pripomb se je nanašalo
na posebna področja (npr. upravljanje medijev), ki bi bila lahko
skladno vključena v različne tečaje.
Simulacijske
vaje
so bile usklajene z drugimi ukrepi v okviru mehanizma, zlasti s
tečaji usposabljanja in vajami z moduli, katerih poudarek in način
delovanja sta bila različna in sta ustvarila dopolnjujoče se
rezultate. Glede na scenarij vaje so številne simulacijske vaje
omogočale tudi vključitev tretjih držav, kar je dodatno
povečalo zunanjo skladnost mehanizma. Vendar je bilo že v okviru
vmesnega vrednotenja navedeno, da bi bilo mogoče skladnost
simulacijskih vaj izboljšati z vzpostavitvijo vseobsegajoče
strategije ali okvira za program simulacijskih vaj. To priporočilo se
trenutno izvaja kot posledica zahtev iz sklepa iz leta 2013.
Program
izmenjave strokovnjakov so države udeleženke včasih dojemale
kot alternativo tečajem usposabljanja in ne kot dopolnjevalni ukrep
in forum za izmenjavo znanja in dobrih praks. Vendar pa je za program
veljalo, da ustvarja priložnosti za povečanje znanja o vlogi
mehanizma in zagotavlja možnosti mrežnega povezovanja, ki se lahko
izkažejo za ključne ob dejanski nesreči.
Predhodno
opredeljeni in interoperabilni moduli so predstavljali dodatne
zmogljivosti, ki bi bile lahko vzpostavljene v zelo kratkem času in
so bile zato pomembne za doseganje cilja mehanizma, tj. olajšati
sodelovanje na področju civilne zaščite. Vaje z moduli so bile
skladne, saj so zagotavljale ključno usposabljanje in preskušanje
zmogljivosti ter postopke z zelo realističnimi scenariji v nujnih primerih.
Izbrani
projekti za preprečevanje in pripravljenost so bili v skladu s
prednostnimi nalogami, določenimi za vsako leto v razpisu za zbiranje
predlogov. Ukrepi, izvedeni z izbranimi projekti, so bili usklajeni tudi z
ukrepi, ki so se financirali iz drugih instrumentov EU. Vendar je bilo
nakazano, da so bile prednostne naloge za projekte za preprečevanje
in pripravljenost, opredeljene v razpisu za zbiranje predlogov, precej
široke: opredelitev konkretnejših prednostnih nalog bi lahko učinkoviteje
prispevala k mehanizmu in preprečevanju morebitne nevarnosti
prekrivanja prizadevanj s povezanimi instrumenti financiranja EU.
Okvir
politike preprečevanja je bil dodatno vključen
v druge politike EU ter je bil prav tako skladen z mednarodnimi politikami
in programom obvladovanja tveganja naravnih nesreč. Navedeno je bilo,
da bi bilo poleg obstoječih prizadevanj mogoče predvideti
nadaljnje ukrepe za nadaljnje vključevanje dejavnosti
preprečevanja v nacionalne politike civilne zaščite, s
čimer bi se preprečevanje povezalo s pripravljenostjo in
odzivanjem.
Različne
komponente postopka pomoči s prevozom (tj. faza
združevanja, opredelitev možnosti prevoza na komercialnem trgu in
sofinanciranje) so neposredno prispevale h ključnima ciljema
mehanizma, tj. uskladitvi zagotavljanja pomoči in vzpostavitvi
te pomoči, kadar je potrebno.
V
zvezi z onesnaževanjem morja je bila določena vrsta skupnih
ciljev za sodelovanje med EMSA in Komisijo (GD ECHO), vzpostavljeni
pa so bili tudi različni mehanizmi za zagotovitev jasne delitve nalog
in dobrega usklajevanja. Komisija je tudi dejavno sodelovala pri štirih
regionalnih sporazumih, oblikovanih v morskih bazenih EU, pri čemer
je bilo to sodelovanje v okviru zunanjega vrednotenja ocenjeno kot zelo
tesno in dobro organizirano. Poleg tega se je Komisija udeležila
srečanja sekretariatov med regionalnimi sporazumi, Komisijo in EMSA.
Te ugotovitve potrjujejo tudi, da je Komisija uspešna pri sprejemanju
ustreznih ukrepov za izvajanje priporočil, podanih v okviru vmesnega
vrednotenja, in sicer, da je treba izboljšati usklajevanje z EMSA.
Eden
izmed glavnih ciljev projektov pripravljalnih ukrepov je bil
zagotoviti razpoložljivost opreme in drugih virov za njihovo uporabo pri
odzivanju na nesreče, kot se je zgodilo v številnih primerih
(npr. ob potresu na Haitiju). Pilotni projekt je prispeval k
okrepitvi splošne zmogljivosti EU za gašenje požarov. V okviru zunanjega
vrednotenja so bili rezultati, doseženi s pomočjo pilotnega projekta
in pripravljalnih ukrepov, zato ocenjeni kot skladni z njihovimi cilji,
kar pomeni, da so skladno zapolnjevali obstoječe vrzeli.
S
teoretično raziskavo in pogovori z deležniki, opravljenimi v okviru
zunanjega vrednotenja ukrepov s tretjimi državami, je bilo
ugotovljeno, da je uspešno izvajanje dejavnosti v okviru IPA ter programov
PPRD jug in vzhod prispevalo k povečanju sodelovanja med državami
kandidatkami in možnimi državami kandidatkami, pa tudi s sosednjimi
državami in EU, ter s tem spodbujalo skladnejše sodelovanje pri ukrepih za
preprečevanje, pripravljenost in odzivanje.
Izkušnje
Komisije z operacijami v okviru mehanizma ter zaključki na podlagi
povratnih informacij in informativnih sestankov z vsemi zadevnimi stranmi po
operacijah/vajah/usposabljanjih podpirajo rezultate zunanjega vrednotenja, v
okviru katerega je bilo ugotovljeno, da so se ukrepi v okviru mehanizma
dopolnjevali med seboj ter z drugimi ukrepi na nacionalni ravni, ravni EU in
mednarodni ravni. Vendar pa Komisija meni, da je mogoče še bolj celovito
opredeliti vse ukrepe v okviru mehanizma in izboljšati možnosti za učenje
prek izmenjave mnenj, ter si bo prizadevala za obravnavanje tega z
vzpostavitvijo splošnega strateškega okvira za usposabljanja, vaje in
pridobljene izkušnje. Rezultati tekočega notranjega usklajevanja
različnih služb s strani Komisije in stiki z zadevnimi zunanjimi deležniki
podpirajo zaključke zunanjega vrednotenja, da je bilo celotno izvajanje
mehanizma skladno s povezanimi ukrepi in programi EU ter mednarodnimi ukrepi in
programi.
5.
USPEŠNOST UKREPOV V OKVIRU MEHANIZMA V
OBDOBJU 2007–2013
V
okviru neodvisnega zunanjega vrednotenja so bile poudarjene zlasti naslednje
točke:
MIC/ERCC je
veljal za učinkovito platformo z ustreznimi značilnostmi in
primernimi sredstvi za doseganje svojih ciljev in izpolnjevanje svojih
funkcij. Vse države udeleženke, ki so odgovorile na spletno anketo, so
menile, da je MIC/ERCC uspešno zagotavljal komunikacijo med EU in državami
udeleženkami, skoraj vse pa so menile, da je bil MIC/ERCC dostopen in
sposoben takojšnjega odziva 24 ur na dan, sedem dni v tednu.
Različni deležniki so pripomnili, da se je čas, ki ga je
MIC/ERCC potreboval za uskladitev in vzpostavitev pomoči EU, z leti
skrajšal. Nekaj kritik so izrazili manjša skupina držav udeleženk in drugi
deležniki, in sicer v zvezi z: i) izbiro nacionalnih strokovnjakov, ki naj
bi bili napoteni ob nesrečah (prevladovalo je mnenje, da bi moral
imeti MIC/ERCC večjo vlogo pri izbiri strokovnjakov, da bi lahko
bolje uskladil spretnosti in znanja z dejanskimi potrebami na terenu); in
ii) pomanjkanjem izkušenj s terena pri osebju MIC/ERCC.
Tečaji
usposabljanja so dosegli cilja izboljšanja posameznih
spretnosti in kompetenc strokovnjakov ter doseganja skupnega dogovora o
sodelovanju pri intervencijah civilne zaščite. Vrednotenje kaže, da
bi bilo mogoče povezavo med znanji in spretnostmi, potrebnimi na
terenu, ter izkušnjami, pridobljenimi pri napotitvah in tečajih
usposabljanja, okrepiti ter da bi bil ta proces lahko bolj
sistematičen.
Simulacijske
vaje so
na splošno dosegle svoje cilje, zlasti spodbujanje boljšega usklajevanja
in krajših odzivnih časov, ter prispevale k celotnemu mehanizmu. S
simulacijskimi vajami so bili doseženi tudi številni širši cilji, kot sta
proučevanje možnosti za sodelovanje med UNDAC in ekipami civilne
zaščite EU ter nadaljnji razvoj operativnega in strateškega
sodelovanja med humanitarno pomočjo in civilno zaščito na
nacionalni ravni in ravni EU.
Program
izmenjave strokovnjakov se je štel za uspešnega, saj je dosegel cilje
udeležencev. Številni strokovnjaki so poročali, da so pridobili
posebna znanja in spretnosti, ki jih je mogoče neposredno uporabiti.
Vendar se mnogim izmed njih pričakovanje, da bodo po izmenjavi
vključeni v ekipe civilne zaščite EU, ni uresničilo.
Čeprav so program zelo dobro ocenili tako udeleženci kot organizacije
gostiteljice, bi bilo mogoče postopek pridobivanja povratnih
informacij izboljšati, saj je ključnega pomena za merjenje
uspešnosti.
V
okviru vmesnega vrednotenja je bilo priporočeno, da bi se moral
koncept modulov nadalje razviti, vključno s pomočjo specializiranih
vaj in razvojem standardnih operativnih postopkov. Ta priporočila so
bila v celoti izvedena. Število modulov in ekip TAST, registriranih v
podatkovni zbirki CECIS, se je v obdobju 2007–2013
povečalo, tako da je bilo konec leta 2013 skupno 150 modulov.
Od 17 opredeljenih različnih vrst modulov jih je bilo
registriranih 16. Za povečanje učinkovitosti registriranih
modulov so deležniki predlagali nadaljnji razvoj minimalnih zahtev in
smernic za module. Večina držav udeleženk, ki so sodelovale v anketi,
je menila, da so vaje z moduli izpolnile njihove cilje, saj so spodbudile
osebje civilne zaščite k upoštevanju pridobljenih izkušenj in uvedbi
izboljšav v delovanje modulov. Vendar pa je bilo navedeno, da bi
pogostejše priložnosti za izvajanje modulov, tudi v manjšem obsegu in z
manj zapletenimi vajami, prispevale k njihovi trajnosti v smislu
pridobljenih znanj in spretnosti.
Rezultati
projektov za preprečevanje in pripravljenost so bili skladni s
cilji, določenimi v letnih delovnih programih, in so privedli do
konkretnih ukrepov, kot sta podpora razvoju strategij za
preprečevanje nesreč in ozaveščanje o posebnih vprašanjih.
Vendar pa sta učinek in trajnost projektov za preprečevanje in
pripravljenost ostala preveč omejena: zlasti izvajanje rezultatov na
nacionalni ravni je bilo nekoliko pomanjkljivo, rezultati se niso
sistematično spodbujali in niso bili predstavljeni, prenos na druge
države udeleženke pa je zaostajal za pričakovanji.
Različne
dejavnosti preprečevanja, ki so bile razvite in izvedene, so
prispevale k doseganju ciljev, določenih v sporočilu Komisije iz
leta 2009 in sklepih Sveta o preprečevanju. Dejavnosti so zlasti
prispevale k politikam preprečevanja nesreč, ki bolj temeljijo
na znanju, k povezovanju akterjev in politik na področju preprečevanja
z ustreznimi akterji na področju pripravljenosti in odzivanja ter k
vključevanju pomislekov v zvezi s preprečevanjem nesreč v
obstoječe finančne in zakonodajne instrumente EU.
77 %
držav udeleženk, ki je sodelovalo v anketi, je menilo, da je zagotavljanje
pomoči s prevozom prek donacij učinkovito prispevalo k
izboljšanju odzivanja na nesreče. Številni deležniki so navedli, da
se je posrednik za prevoz prilagodil razmeram, ki zahtevajo visoko stopnjo
prilagodljivosti, in da obstajajo možnosti za znatno izboljšavo njene
uporabe. Izkušnje iz nekaterih nesreč so pokazale, da je
sofinanciranje EU, ki je bilo omejeno na 50 %, znatno zmanjšalo
uspešnost instrumenta. To je odraz enega izmed priporočil vmesnega
vrednotenja, v skladu s katerim bi bilo treba raziskati možnost
različnih stopenj sofinanciranja. Komisija je od takrat dosegla
napredek v zvezi s tem z uvedbo novih, visokih stopenj sofinanciranja v
sklepu iz leta 2013.
Uspešnost
ukrepov v zvezi z onesnaževanjem morja je bila neposredno odvisna
od dobrega sodelovanja z EMSA. V vseh operacijah, v katere je bila
vključena EMSA, je to sodelovanje veljalo za uspešno. Prav tako so se
za zelo uspešne šteli projekti za preprečevanje in pripravljenost na
področju onesnaževanja morja, s katerimi so bili doseženi rezultati,
ki sicer ne bi bili možni brez finančne podpore Komisije
(GD ECHO). Vrednotenje simulacijske vaje onesnaženosti morja se je
izkazalo za neprepričljivo, saj sta imeli Komisija in EMSA
različne poglede na njeno uspešnost.
Večina
držav udeleženk, ki so sodelovale v anketi, je menila, da so pilotni
projekt in pripravljalni ukrepi prispevali k
učinkovitejšemu odzivanju na nesreče z dopolnjevanjem
obstoječih zmogljivosti namesto podvajanja prejšnjih prizadevanj in
rezultatov. V primerjavi z rešitvami posameznih držav udeleženk je na
primer pilotni projekt nudil ključno podporo v redkih, vendar resnih
primerih več istočasnih velikih gozdnih požarov. Uspešnost
projektov za pripravljalne ukrepe je bila omejena glede na to, da bi bilo
razširjanje rezultatov lahko obsežnejše.
Na
splošno je bilo iz zbranih dokazov razvidno, da so bili cilji ukrepov s
tretjimi državami, in sicer programa IPA ter programov PPRD jug in
vzhod, doseženi. Nekateri deležniki so poudarili potrebo po večjem
osredotočanju na ukrepe za preprečevanje v prihodnosti v skladu
z razvojem mehanizma.
Komisija
glede na svoje operativne izkušnje in obsežne povratne informacije pri
izvajanju ali podpiranju številnih uspešnih ukrepov za preprečevanje,
dejavnosti pripravljenosti, kot so vaje, in operacij odzivanja, izvedenih v
obdobju 2007–2013, meni, da je bil glavni cilj
politike mehanizma kot celote, tj. pospešiti okrepljeno sodelovanje, v
celoti dosežen. Uspeh teh ukrepov je v nekaterih primerih takoj viden, kot na
primer v primeru pilotnega projekta, ki je lahko zagotovil podporo državam
udeleženkam pri gašenju gozdnih požarov v odsotnosti drugih razpoložljivih
zmogljivosti odzivanja, medtem ko v drugih primerih rezultati niso takoj tako
oprijemljivi, kar na primer vključuje ekipe, ki se učijo delati druga
z drugo z namenom morebitnega sodelovanja v dejanskih izrednih razmerah.
Stališče Komisije je podprto z rezultati zunanjega vrednotenja, v okviru
katerega je bilo ugotovljeno, da je bilo izvajanje ukrepov v okviru mehanizma
uspešno, saj so vsi posamezni ukrepi v okviru mehanizma dosegli svoje posebne
cilje politike.
6.
UČINKOVITOST UKREPOV V OKVIRU
MEHANIZMA V OBDOBJU 2007–2013
V
okviru neodvisnega zunanjega vrednotenja so bile poudarjene zlasti naslednje
točke: 1. V okviru
letnih delovnih programov za obdobje 2007–2013 je bilo skupaj dodeljenih približno
20 milijonov EUR za financiranje različnih funkcij MIC/ERCC,
vključno z vzdrževanjem in nadaljnjim razvojem MIC/ERCC, CECIS in EWS ter
napotitvami. V okviru vrednotenja je bilo ugotovljeno, da je bil MIC/ERCC
zlasti učinkovit pri lajšanju usklajenega zagotavljanja pomoči, kar
je omogočalo učinkovito uporabo sredstev. Prehod z MIC na ERCC, ki je
imel ustrezno osebje in je bil zato lažje dostopen 24 ur na dan, sedem dni
v tednu, je bil še en pomemben dejavnik večje učinkovitosti, zlasti v
zvezi z načrtovanjem in hitrim odzivanjem na nesreče. Ena izmed
ugotovitev vmesnega vrednotenja je bila, da obstajajo možnosti za operativne
izboljšave EWS. Od takrat so bile izvedene velike naložbe v EWS. Proračun,
dodeljen EWS, se je povečal z 0,7 milijona EUR leta 2009 na
1,6 milijona EUR leta 2013 in je bil uporabljen za razvoj
popolnega pokrivanja številnih nevarnosti z EWS v skoraj realnem času. 2. V okviru
letnih delovnih programov za obdobje 2007–2013 je bilo za tečaje
usposabljanja skupno dodeljenih približno 29 milijonov EUR. Med
letoma 2009 in 2010 se je število ponujenih
tečajev usposabljanja podvojilo s šest na dvanajst. V obdobju 2010–2013 se
je število udeležencev tečajev usposabljanja stalno povečevalo, medtem
ko je obseg vloženih finančnih sredstev ostal nespremenjen. Udeleženci
usposabljanja so potrdili, da je udeležba na usposabljanjih zagotovila enotno
razumevanje mehanizma, kar je privedlo do večje učinkovitosti z
zagotavljanjem usklajenega in s tem uspešnejšega odzivanja. 3. Celotni
proračun, dodeljen simulacijskim vajam v okviru letnih delovnih
programov za obdobje 2007–2013, je
znašal več kot 20 milijonov EUR. Posamezni proračuni so se
močno razlikovali glede na obseg in zapletenost scenarija. Zaradi posebnih
značilnosti vsakega scenarija je bilo težko izvesti primerjavo
učinkovitosti med simulacijskimi vajami. Vendar se je glede na
finančna in revizijska poročila tretjih oseb, ki so bila
proučena med zunanjim vrednotenjem, proračun vsake simulacijske vaje
štel za primernega in sorazmernega z njihovimi posameznimi cilji. 4. Skupni
znesek, namenjen programu izmenjave strokovnjakov v okviru letnih
delovnih programov za obdobje 2007–2013, je znašal
1,75 milijona EUR. Rezultati zunanjega vrednotenja kažejo, da so
nekatere države udeleženke menile, da je skupna zmogljivost programa omejena,
pri čemer so podale pripombe glede dolgih čakalnih dob za dodelitev
strokovnjakov za izmenjave. Dejansko upravljanje izmenjav so strokovnjaki
opisali kot dobro, izbirni postopek pa kot ustrezen in spodbuden za doseganje
ciljev programa. 5. V okviru
letnih delovnih programov za obdobje 2007–2013 je bilo za vaje z moduli
dodeljenih več kot 13 milijonov EUR. Čeprav so bile na
splošno vaje z moduli sprejete zelo pozitivno, je zunanje vrednotenje pokazalo,
da nekateri deležniki niso bili prepričani, ali so naložbe v pripravo tako
velikega števila modulov učinkovite, saj je delež dejansko uporabljenih
modulov v okviru mehanizma v zadnjih letih ostal razmeroma majhen. Poleg tega
je prevladovalo mnenje, da vaje z moduli niso enako vključevale vseh vrst
modulov, temveč so se v glavnem osredotočale le na nekatere. 6. V
obdobju 2007–2013 je
celotni proračun za projekte za preprečevanje znašal približno
14 milijonov EUR, za projekte za pripravljenost pa približno
10,5 milijona EUR. Večina držav udeleženk, ki so sodelovale v
anketi, je menila, da je bila višina proračuna primerna in sorazmerna s
cilji projektov. Večina proračunov zaključenih projektov je bila
sorazmerna glede na dosežene konkretne rezultate. 7. Države
udeleženke so soglašale, da je preprečevanje stroškovno
učinkovit in zakonit način zmanjševanja človeških in
gospodarskih stroškov nesreč. Vendar pa je bilo ugotovljeno, da ni jasno,
ali so dejavnosti preprečevanja v celoti prispevale k povečani
zmogljivosti obvladovanja nesreč na ravni EU in kako so bile dejavnosti
preprečevanja povezane z drugimi ukrepi v okviru mehanizma. 8. V okviru
letnih delovnih programov za obdobje 2007–2013 je bilo dodeljenih skupaj
62,9 milijona EUR za pomoč s prevozom, rezultat tega pa
je bil neto prispevek Komisije za pomoč s prevozom v višini približno
11 milijonov EUR v tem obdobju. Iz zunanjega vrednotenja izhajata dve
glavni ugotovitvi: za fazo združevanja prevoza, določeno s pravnim
okvirom, se je štelo, da zagotavlja učinkovite operacije združevanja in
kombiniranega prevoza, vendar je bila glede na omejene dejanske rezultate
združevanja potreba po fazi združevanja vprašljiva; čeprav je bila uporaba
posrednika za prevoz zasnovana tako, da je zagotavljala stroškovno
učinkovitost, je bila uporaba posrednika kljub temu minimalna. 9. V okviru
letnih delovnih programov za obdobje 2007–2013
niso bila dodeljena ločena sredstva za ukrepe v zvezi z onesnaževanjem
morja. Ker je bilo onesnaževanje morja zaradi nesreč vključeno prek
različnih ukrepov v okviru mehanizma, je bilo vključeno v
različne proračunske postavke in ocenjeno v njihovem okviru. 10. Proračunski
organ EU je za obdobje 2008–2010
namenil skupaj 22,5 milijona EUR za pilotni projekt in pripravljalne
ukrepe. V okviru zunanjega vrednotenja je bilo ugotovljeno, da je bil
razpoložljivi proračun primeren za doseganje načrtovanih dejavnosti
in da je bil uporabljen za doseganje konkretnih rezultatov, vključno z
okrepljeno zmogljivostjo odzivanja, zasnovo vaj in/ali modulov, programi
usposabljanja in dejavnostmi komuniciranja. 11. Ukrepi s
tretjimi državami so se financirali iz različnih finančnih
instrumentov. Program sodelovanja na področju civilne zaščite I
v okviru IPA je bil zasnovan na podlagi instrumenta IPA za obdobje 2010–2012.
PPRD jug se je med letoma 2009 in 2012 izvajal s proračunom v višini
5 milijonov EUR, medtem ko je PPRD vzhod zajemal obdobje 2010–2014 s
proračunom v višini 6 milijonov EUR. Poleg tega se je
leta 2012 začel projekt obvladovanja tveganja nesreč
EU-Kitajska, ki se je financiral iz instrumenta za razvojno sodelovanje in
katerega skupni proračun je znašal 6 milijonov EUR. V okviru
zunanjega vrednotenja je bilo ugotovljeno, da se je zaradi raznolikosti ukrepov
s tretjimi državami in drugačnega mehanizma financiranja splošna
učinkovitost ukrepov s tretjimi državami morda zmanjšala zaradi
pomanjkanja splošnega okvira za te ukrepe. Na
splošno se Komisija strinja z rezultati zunanjega vrednotenja, da so bili
ukrepi v okviru mehanizma zasnovani tako, da bi bili stroškovno učinkoviti
(npr. v primeru tečajev usposabljanja je proračun v obdobju 2010–2013
ostal nespremenjen, vendar pa se je povečalo število udeležencev, ki so
imeli koristi od tečajev), in so bili na splošno izvedeni učinkovito.
Ne glede na zunanje vrednotenje kvantitativnih in kvalitativnih podatkov
operativne izkušnje Komisije z mehanizmom razkrivajo bolj raznoliko sliko.
Povečane naložbe v EWS so bile na primer razmeroma majhne v primerjavi s
proračunom, dodeljenim drugim ukrepom v okviru mehanizma, vendar so
zagotovile precejšnjo poslovno korist za mehanizem. Enako je bil rezultat
naložb v usposabljanje veliko število strokovnjakov, ki so bili usposobljeni,
vendar ne nujno napoteni na operacije v okviru mehanizma; ta ugotovitev
podcenjuje znatno korist, ki jo predstavljajo strokovnjaki, usposobljeni v
okviru mehanizma, v nacionalnih operacijah in njihove možnosti širjenja znanja.
7.
DODANA VREDNOST EU PRI UKREPIH V OKVIRU
MEHANIZMA V OBDOBJU 2007–2013
V
okviru neodvisnega zunanjega vrednotenja so bile poudarjene zlasti naslednje
točke:
Dodana
vrednost MIC/ERCC je bila večplastna. Za države udeleženke je
MIC/ERCC predstavljal mehanizem „vse na enem
mestu“
za
odzivanje na nesreče z jasno dodano vrednostjo v primerjavi z
dvostranskim odzivanjem. Vsi deležniki so menili, da je CECIS koristna
centralizirana platforma za izmenjavo informacij z jasno dodano vrednostjo
EU. Tretjim državam in mednarodnim partnerjem je MIC/ERCC omogočil,
da so navezali stike in zaprosili za pomoč prek enotne platforme, kar
je olajšalo sodelovanje. EWS so omogočili državam udeleženkam dostop
do najsodobnejših sistemov opozarjanja, ki zajemajo celoten spekter
nevarnosti, pa tudi močnejši znanstveni/operativni vmesnik za
omogočanje inovacij.
Pokazalo
se je, da so imeli tečaji usposabljanja veliko dodano vrednost
EU, zaradi česar so udeleženci ne le pridobili spretnosti in znanje o
mehanizmu, temveč tudi okrepili mrežo strokovnjakov s področja
civilne zaščite. V okviru zunanjega vrednotenja je bilo navedeno, da
je ta učinek mrežnega povezovanja omogočil lažje sodelovanje in
intervencije.
Na
podlagi pogovorov se simulacijske vaje v najmanj petih od šestih
primerov ne bi izvajale brez sofinanciranja EU. Izmenjava izkušenj in
učenje iz dobrih praks sta bila ena izmed ključnih rezultatov in
sta prav tako zagotovila visoko dodano vrednost EU. Poleg tega so vaje
omogočale poustvarjanje scenarijev v izrednih razmerah in so po
mnenju deležnikov dopolnjevale tečaje usposabljanja.
Izmenjava
izkušenj in učenje iz dobrih praks sta bila ena izmed ključnih
rezultatov programa izmenjave strokovnjakov. Rezultat programa je
bil razvoj tesnih povezav na nacionalni in evropski ravni, kar je zelo
olajšalo sodelovanje. Ni se zdelo verjetno, da bi se takšne izmenjave
izvedle brez finančne pomoči EU.
Dodana
vrednost EU iz modulov in vaj z moduli je očitna, saj so ti
neposredno podpirali nacionalno odzivanje na nesreče v prizadetih
državah. Preskušanje spretnosti in znanja ter postopkov med vajo z moduli
je privedlo do skupnega dogovora o usklajeni pomoči.
S
projekti za preprečevanje in pripravljenost so bili doseženi
rezultati, ki jih države udeleženke ne bi mogle doseči same.
Večina projektov je vključevala več partnerjev iz
različnih držav udeleženk, kar je izboljšalo medsebojno poznavanje in
prispevalo k vzpostavljanju zaupanja med državami udeleženkami.
Dejavnosti
preprečevanja so pokazale dodano vrednost EU: pred razvojem
politike preprečevanja na ravni EU nekatere države udeleženke niso
imele dobro razvitih politik, namenjenih preprečevanju nesreč – dejavnosti,
izvedene na ravni EU, so spodbudile te države udeleženke k dodatnim
prizadevanjem za razvoj takšnih politik. Države udeleženke so imele
koristi tudi od izmenjave praks in srečanj strokovnjakov na ravni EU.
Pomoč
s prevozom, predlagana v okviru mehanizma, je prinesla
dodano vrednost EU z neposredno podporo pri uporabi pomoči v primerih
nesreč v prizadetih državah. Konkretni primeri so vključevali
prihranke stroškov na ravni držav udeleženk in EU s podpiranjem
združevanja prevoznih sredstev in prilagodljivosti, kadar so to
upravičevale razmere na terenu.
Ugotovljeno
je bilo, da je mehanizem zagotovil dodano vrednost EU na področju
onesnaževanja morja, zlasti z zbliževanjem onesnaževanja morja in
skupnosti civilne zaščite ter podpiranjem sodelovanja, kjer je to
potrebno. Projekti za preprečevanje in pripravljenost na
področju onesnaževanja morja so bili izpostavljeni kot ključna
pobuda, ki prispeva dodano vrednost.
Pilotni
projekt in
pripravljalni ukrepi so prispevali k razvoju/razpoložljivosti dodatnih
zmogljivosti, ki jih posamezne države udeleženke drugače morda ne bi
razvile/dale na voljo. Poleg tega je bilo okrepljeno sodelovanje med
državami udeleženkami. V nekaterih primerih so rezultati pripravljalnih
ukrepov privedli do celovite ocene potreb po zmogljivosti in do uporabe
standardnih postopkov.
Vsi
deležniki so potrdili dodano vrednost EU pri ukrepih s tretjimi
državami. Najpomembnejši sporočeni rezultat je bilo zmanjšanje
vpliva nesreč, kar je rezultat izboljšanja zmogljivosti civilne
zaščite. Tudi za sodelovanje pri ukrepih tretjih držav se je štelo,
da pozitivno vpliva na nacionalne politike. Večina deležnikov iz
tretjih držav, s katerimi so bili opravljeni pogovori, je imela tudi
neposredne izkušnje z aktivacijami mehanizma in je priznala njihovo dodano
vrednost EU v tretjih državah.
Komisija
na podlagi rezultatov zunanjega vrednotenja, izkušenj iz številnih operacij v
okviru mehanizma v Evropi in zunaj nje ter povratnih informacij od držav, ki so
zaprosile za pomoč v okviru mehanizma, ugotavlja, da je mehanizem dokazal
dodano vrednost EU na več ravneh, vključno s krepitvijo sodelovanja
med državami udeleženkami, obravnavanjem potreb po ustreznih dejavnostih
preprečevanja, lajšanjem napotitve ekip in pomoči ter ponujanjem
enotnega „paketa“ pomoči,
vključno s strokovnjaki s področja civilne zaščite, moduli in
ekipami TAST. Na splošno mehanizem predstavlja uspešno področje politike
EU, povpraševanje po njem s strani držav članic in drugih deležnikov pa
narašča.
8.
SKLEPNE UGOTOVITVE
Splošna
sklepna ugotovitev Komisije glede na ugotovitve iz poročila o zunanjem
vrednotenju ter ob upoštevanju lastnih operativnih izkušenj in pridobljenih
spoznanj, pa tudi lastne ocene kvalitativnih in kvantitativnih dokazov in
podatkov je, da so bili ukrepi v okviru mehanizma, ki so v obdobju 2007–2013
prejeli finančno pomoč, izvedeni zelo zadovoljivo in so dosegli svoje
cilje. Celotno vrednotenje izvajanja mehanizma je pokazalo, da so bili na
splošno doseženi zelo dobri rezultati, za mehanizem kot celoto in njegove posamezne
ukrepe pa so bile jasno dokazane tudi pomembnost, skladnost, uspešnost,
učinkovitost in dodana vrednost EU. Ukrepi v okviru mehanizma so bili
uspešni s številnih vidikov, nenazadnje pri izboljšanju usklajevanja in
sodelovanja ter krepitvi pripravljenosti in zmogljivosti odzivanja držav
udeleženk, pri zagotavljanju učinkovitega, hitrega in uspešnega odzivanja
na nesreče ter pri zagotavljanju dostopa do prevoznih sredstev za
zagotavljanje hitrega odzivanja. Komisija
ugotavlja, da je mehanizem med letoma 2007 in 2013 dosegel velik napredek,
kar nenazadnje vključuje prehod z MIC na ERCC, večjo
osredotočenost na politiko in ukrepe preprečevanja ter okrepljeno
sodelovanje s tretjimi državami. Številne zamisli, ki so se porodile na
začetku obdobja vrednotenja, so zdaj celoviti ukrepi v okviru mehanizma,
ki državam udeleženkam prinašajo precejšnje koristi, kot sta pomoč s
prevozom in koncept modulov. Komisija poudarja tudi znaten napredek, ki ga je
mehanizem dosegel od poročila o vmesnem vrednotenju v zvezi s
priporočili, ki so se do konca obdobja vrednotenja vsa upoštevala ter so
bila ali so v postopku izvajanja, vključno kot rezultat sklepa iz
leta 2013. Na
podlagi navedenega Komisija ugotavlja, da je evropsko sodelovanje in
usklajevanje na področju civilne zaščite od leta 2007 doseglo
velik napredek in vzpostavilo dobro podlago za nadaljevanje tega pozitivnega
razvoja. Zunanje vrednotenje ponuja številne pozitivne primere, ki kažejo obseg
razvoja mehanizma in usklajevanja odzivanja EU na nesreče ter njuno izboljšanje
pri doseganju ciljev. Finančna sredstva v okviru finančnega
instrumenta za civilno zaščito, uporabljena v ta namen, so ustvarila
precejšnjo dodano vrednost EU. V
okviru zunanjega vrednotenja so bile kljub pozitivni oceni učinkovitosti
mehanizma in vseh njegovih ukrepov poudarjene tudi nekatere možnosti za dodatne
izboljšave. Najpomembnejša priporočila so vključevala oblikovanje
skladnejšega okvira za ukrepe pripravljenosti v okviru mehanizma, vključno
z vajami, usposabljanjem, projekti, izmenjavo strokovnjakov in boljšim
načrtovanjem, pa tudi poenostavljenimi postopki odzivanja in višjimi
stopnjami sofinanciranja EU za prevoz. Komisija se strinja, da je na številnih
področjih mogoče mehanizem dodatno izboljšati in razviti, ter pozdravlja
priporočila zunanjega vrednotenja. Sklep
iz leta 2013 zagotavlja pravno podlago za nadaljnji znatni napredek na
področju preprečevanja, pripravljenosti in odzivanja ter podrobno
obravnava številna vprašanja, opredeljena v okviru zunanjega vrednotenja (npr.
sklep iz leta 2013 zahteva strateški okvir za simulacijske vaje). Komisija
si bo zato prizadevala upoštevati večino teh priporočil pri izvajanju
sklepa iz leta 2013, ki že poteka. Priporočila v zvezi z operacijami
se bodo upoštevala v okviru tekočega dela v zvezi z izboljševanjem
postopkov (npr. razpisi za zbiranje predlogov) ali izvajanjem programov. Komisija
poziva Evropski parlament in Svet, naj upoštevata te ugotovitve vrednotenja. [1] Odločba
Sveta 2001/792/ES, Euratom z dne 23. oktobra 2001 o vzpostavitvi
mehanizma Skupnosti za pospeševanje okrepljenega sodelovanja na področju
civilne zaščite (povezava). [2] Odločba
Sveta 2007/779/ES, Euratom z dne 8. novembra 2007 o vzpostavitvi
mehanizma Skupnosti na področju civilne zaščite (prenova) (povezava). [3] Odločba
Sveta 2007/162/ES, Euratom z dne 5. marca 2007 o vzpostavitvi
finančnega instrumenta za civilno zaščito (povezava). [4]
Sklep št. 1313/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne
17. decembra 2013 o mehanizmu Unije na področju civilne
zaščite (povezava).
[5]
COM(2011) 696 final (povezava). [6]
SEC(2011) 1311 final (povezava). [7] Pilotni projekti in
pripravljalni ukrepi v skladu s členom 49(6)(a) in (b) Uredbe Sveta
(ES, Euratom) št. 1605/2002 (v nadaljnjem besedilu: finančna uredba);
proračunski postavki EU za leto 2008 – 07 04 04 in
07 04 05; Sklep Komisije C(2008) 1740; proračunska
postavka EU za leto 2009 – 07 04 05; Sklep Komisije C(2009) 3356;
proračunska postavka EU za leto 2010 – 07 04 05; Sklep Komisije
C(2010) 1206. [8] EWS, ki jih je razvilo
Skupno raziskovalno središče, vključujejo Svetovni sistem za
opozarjanje in usklajevanje ob nesrečah (GDACS), Evropski informacijski
sistem za gozdne požare (EFFIS) in Evropski poplavni opozorilni sistem (EFAS). [9] MIC/ERCC zagotavlja tudi
operativno usklajevanje storitve za ukrepanje v izrednih razmerah programa
Copernicus, ki se je začela izvajati leta 2012, vključno z njeno
komponento kartiranja in interakcijo s pooblaščenimi uporabniki. [10] Uradna statistika
MIC/ERCC; glej tudi poročilo o zunanjem vrednotenju, strani 32–34, 53–56; 69–71, 77–78, 114–116.