1. UVOD

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil uveden ob pristopu Bolgarije k Evropski uniji leta 2007[1]. Takrat je bilo dogovorjeno, da so potrebna nadaljnja prizadevanja za odpravo pomanjkljivosti na ključnih področjih, kot so reforma pravosodja, boj proti korupciji in boj proti organiziranemu kriminalu. Vse odtlej se s poročili, pripravljenimi v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, spremlja napredek Bolgarije in s posebnimi priporočili dajejo usmeritve v podporo prizadevanjem bolgarskih organov.

Mehanizem za sodelovanje in preverjanje ima v Bolgariji pomembno vlogo pri utrjevanju pravne države, ki je ključni vidik evropskega povezovanja. Komisija je z namenom spodbujanja reform spremljala delo bolgarskih organov in z njimi sodelovala, kar je imelo konkreten učinek na hitrost in obseg reform. Ugotovitve Komisije in metodologija mehanizma za sodelovanje in preverjanje so vseskozi uživale močno podporo v Svetu[2], v tem procesu pa so sodelovale tudi številne države članice, med drugim s prispevki.

To poročilo povzema ukrepe, ki so bili sprejeti v preteklem letu, in navaja priporočila za nadaljnje ukrepe. Je rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi prispevkov bolgarskih organov, civilne družbe in drugih deležnikov. Pri tem se je lahko oprla na pravosodne strokovnjake iz drugih držav članic, ki so zagotovili prispevke s praktičnega gledišča.

Politična negotovost, ki je bila za Bolgarijo značilna v preteklem letu, ni prispevala k stabilni platformi za ukrepanje. To poročilo opredeljuje številna področja, na katerih so bile ugotovljene težave, za katere se zdaj opredeljujejo rešitve. Da bi se dokazala trajnost sprememb, bo treba te rešitve uveljaviti. Poleg tega lahko Bolgarija stori več v smislu zbiranja (in objave) podatkov o sodstvu in kazenskem pregonu.

Na razsežnost zadevnih težav je pokazala raziskava javnega mnenja, ki je bila izvedena med madžarskim prebivalstvom. Raziskava Eurobarometra iz jeseni 2014 je na primer razkrila, da v bolgarski družbi obstaja močen konsenz glede tega, da so reforma pravosodja ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu resne težave, s katerimi se spoprijema ta država. Rezultati raziskave med drugim kažejo zaskrbljenost bolgarskih državljanov, da so se razmere poslabšale, a zaznati je tudi upanje, da se bo ta trend morda obrnil, in opaziti je močno podporo vlogi EU pri obravnavi teh vprašanj, pa tudi nadaljnjemu ukrepanju na ravni EU, vse dokler Bolgarija ne doseže primerljivega standarda z drugimi državami članicami[3]. V raziskavi izražena mnenja so torej podkrepila ključni pomen, ki ga ima nadaljevanje reform za kakovost življenja državljanov, tako zaradi vpliva korupcije in organiziranega kriminala na bolgarsko gospodarstvo kot tudi zaradi pomembnosti pravne države za dobro delujočo in svobodno družbo.

Poročila, ki se pripravijo v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, niso zasnovana za zagotavljanje preseka stanja trenutnih razmer, temveč za spremljanje dolgoročnejših trendov. Vendar pa to poročilo upošteva tudi perspektive, ki jih je ponudila vlada, ki je mandat nastopila novembra 2014, ter opredeljuje nekatere ključne orientacijske točke, ki lahko pomagajo predvideti napredek teh politik v prihodnosti. Komisija tako upa, da bo to poročilo prispevalo k oblikovanju novega konsenza glede pospešitve reform v Bolgariji. Priporočila iz tega poročila, ciljno usmerjena sredstva EU in angažiranost drugih držav članic[4] kažejo na pripravljenost EU, da podpre obnovljena prizadevanja.

2.            STANJE REFORMNEGA PROCESA V BOLGARIJI

2.1         Reforma pravosodja

Neodvisnost, odgovornost in integriteta pravosodja

Vrhovni sodni svet ima široka pooblastila za upravljanje in organizacijo bolgarskega pravosodnega sistema. V poročilu, ki je bilo leta 2014 pripravljeno v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bilo ugotovljeno, da  vrhovni sodni svet kljub nekaterim pomembnim ukrepom na področju reforme upravljanja na splošno „ne uživa ugleda avtonomnega in neodvisnega organa, ki bi lahko učinkovito branil neodvisnost sodstva pred izvršno in parlamentarno vejo oblasti“[5]. Delo vrhovnega sodnega sveta so tudi v letu 2014 zaznamovale polemike, saj je bilo kar nekaj incidentov v zvezi z imenovanji, odpuščanjem ali nadzorom na sodiščih nad uporabo sistema naključnega dodeljevanja zadev. Poleg tega so se sčasoma zaostrile napetosti med vrhovnim sodnim svetom in njegovim državljanskim svetom, v katerem je zastopana civilna družba, saj so akterji civilne družbe trdili, da njihova mnenja niso bila ustrezno upoštevana. Zaradi tega je več organizacij, vključno z največjim sodniškim združenjem, izstopilo iz državljanskega sveta. Vrhovni sodni svet je, morda delno v odziv na te dogodke, pripravil svojo komunikacijsko strategijo in sprejel nekatere dodatne ukrepe za povečanje preglednosti[6].

Eno od vprašanj v zvezi neodvisnostjo pravosodja, na katero so opozorili deležniki, je način upravljanja obeh vej sodstva. V različnih državah članicah imajo sodniki in tožilci različne stopnje avtonomnosti znotraj sodnih svetov. To je v Bolgariji sprožilo razprave in spodbudilo več pozivov za ločena senata v okviru vrhovnega sodnega sveta, ki bi odločala o karieri in disciplinskih ukrepih za sodnike in tožilce, medtem ko bi se o bolj horizontalnih vprašanjih odločalo v polni sestavi. Glavni razlog za te pozive so različna organizacijska struktura ter vloge sodnikov in tožilcev, pa tudi dejstvo, da bi posamezna veja znotraj vrhovnega sodnega sveta lahko postopke odločanja o imenovanju in disciplinskih ukrepih izkoristila za izvajanje pritiska na drugo vejo.

Ta zamisel o spremembi strukture vrhovnega sodnega sveta je bila vključena v nov predlog za strategijo reforme pravosodja, ki sta ga sprejela bolgarska vlada in parlament[7]. Vrhovni sodni svet spremembi sicer ni popolnoma nasprotoval, a je opozoril na vprašanje izvedljivosti, saj naj te spremembe ne bi bilo mogoče uveljaviti s spremembo zakona o pravosodnem sistemu in bi bila torej potrebna sprememba ustave. Poleg tega se strategija reforme pravosodja dotika širših vprašanj, kot je izvolitev članov vrhovnega sodnega sveta. Prejšnja poročila v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje so že vsebovala priporočila za naslednje volitve v vrhovni sodni svet, da bi se povečala preglednost in integriteta v izbirnem postopku, vključno z uporabo pravila „en sodnik, en glas“ za izvolitev kvote članov vrhovnega sodnega sveta, ki prihajajo iz pravosodja[8]. Z novo strategijo se zastavlja tudi vprašanje zmanjšanja pooblastil predsednikov sodišč, ki je bilo v preteklosti izpostavljeno kot pomemben dejavnik za neodvisnost posameznih sodnikov.

Pomen večje preglednosti in objektivnosti pri imenovanju sodnikov je rdeča nit poročil v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje[9]. Čeprav se v letu 2014 niso ponovili nekateri najbolj sporni dogodki, ki so zaznamovali obdobje 2012–13, je imenovanje na visoke položaje v sodstvu še vedno problematično. Zlasti je bila zaradi kontroverznega sistema glasovanja večkrat prestavljena izvolitev predsednika vrhovnega kasacijskega sodišča, čeprav so kandidaturo vložili usposobljeni kandidati s solidnimi izkušnjami na vrhovnem kasacijskem sodišču. Imenovanja administrativnih vodij na drugih sodiščih so povzročila dvom glede tega, ali je izbirni postopek dejansko odprt in temelji na zaslužnosti. Poleg tega se zdi, da vrhovni sodni svet ni vedno obravnaval vprašanj, ki so mu jih nevladne organizacije zastavile v zvezi integriteto posameznih kandidatov, čeprav izvede uradno preverjanje integritete vseh kandidatov, kar je pomemben del postopka, ki lahko privede do negativnega mnenja. Uvedene so bile nekatere postopkovne izboljšave, ki bi lahko prispevale k večji preglednosti postopkov imenovanja, na primer uvedba možnosti za sodnike na vrhovnem kasacijskem sodišču, da kandidate za predsednika sodišča povabijo na razgovor. Takšne nove postopkovne možnosti lahko povečajo verodostojnost imenovanj in okrepijo odgovornost ostalih sodnikov v postopku.

Ključni akter pri spodbujanju integritete in učinkovitosti znotraj pravosodnega sistema je bil vedno pravosodni inšpektorat. Zaradi dolgotrajne nezasedenosti položaja glavnega inšpektorja je bila v poročilu iz januarja 2014[10] njegova izvolitev ocenjena kot pomemben preizkus. Izvolitve doslej še ni bilo. Na postopek, organiziran spomladi 2014, so se odzvali kandidati, ki so se zdeli primerno usposobljeni za ta položaj, vendar pa je postopek tako dolgotrajen, da parlament o izvolitvi še ni glasoval. Zato je pravosodni inšpektorat še vedno brez močnega, neodvisnega vodstva, ki ga določa ustava. Izvolitev glavnega inšpektorja bo zato tudi v letu 2015 pomemben preizkus zmožnosti bolgarskih institucij, da izvajajo pregledne in na zaslužnosti temelječe postopke imenovanja na visoke položaje v sodstvu[11].

Eno od priporočil v poročilu iz leta 2014[12] se je navezovalo na temeljito in neodvisno analizo sistema naključnega dodeljevanja zadev, da bi se zagotovila njegova varnost in da bi vodilni kadri uprave sodišč nosili polno odgovornost za vse odločitve o odstopanju od tega sistema. Vrhovni sodni svet je sprejel nekatere ukrepe za analizo morebitne ranljivosti navedenega sistema in pripravil načrte za njegovo posodobitev v okviru dolgoročnejšega projekta e-pravosodja. Dodeljevanje zadev zdaj poteka centralizirano, zaradi česar je preverjanje enostavnejše. Vendar pa se zdi, da ta začasna rešitev ni izboljšala varnosti. Med revizijo, izvedeno marca 2013, so bile na vrhovnem upravnem sodišču in mestnem sodišču Sofije odkrite pomanjkljivosti, v zvezi s katerimi še niso bili sprejeti ukrepi.  Zaradi tega je jeseni 2014 izbruhnilo več škandalov glede dodeljevanja zadev na mestnem sodišču Sofije[13]. Teh težav ni ugotovil sam vrhovni sodni svet, temveč so morali nanje opozoriti zunanji akterji.

Pri pripravi dolgoročnejših rešitev žal nastajajo zamude, a še bolj pereče je vprašanje odziva na dokaze o kršitvah predpisov. Glede na odziv vrhovnega sodnega sveta jeseni 2014 je mogoče sklepati, da to ni med njegovimi najvišjimi prioritetami, kljub možnosti kazenskih in disciplinskih prekrškov. Ugled sodstva v Bolgariji se bo verjetno manjšal, vse dokler ne bo vzpostavljen popolnoma varen sistem. Z uporabo zunanjega strokovnega znanja na področju IT varnosti pri testiranju novega sistema bi se lahko okrepilo zaupanje, da so prizadevanja na pravi poti[14].

Strategije za reformo pravosodnega sistema

Ministrstvo za pravosodje je storilo prve korake s časovnim načrtom za obravnavo priporočil iz poročila, ki je bilo leta 2014 pripravljeno v okviru mehanizma  za sodelovanje in preverjanje (čeprav bo treba sedanje stanje in roke tega časovnega načrta še razjasniti), jeseni pa še s predstavitvijo dolgo pričakovane strategije za reformo pravosodja[15]. Ta obsežen reformni dokument naj bi nadomestil strategijo iz leta 2010, ki je bila le delno izvedena. Nova strategija je bila sprejeta s sklepom sveta ministrov z dne 17. decembra 2014 in veliko večino v parlamentu dne 21. januarja 2015[16].

Da bi se okrepila konsenz in odgovornost glede nove strategije, so se spodbujale razprave o njenem besedilu[17]. Generalni državni tožilec in vrhovni sodni svet sta dala podrobni mnenji. Besedilo vsebuje vrsto elementov, ki so jih zahtevale civilna družba in strokovne organizacije[18], ter dejansko tudi vidike, omenjene v prejšnjih poročilih, ki so bila pripravljena v okviru mehanizma  za sodelovanje in preverjanje. Cilji strategije so zagotoviti dobro upravljanje pravosodnih organov in izboljšati nekatere vidike politike na področju človeških virov, splošneje pa tudi modernizirati kazenskopravno politiko in izboljšati varstvo temeljnih pravic. Strategija je v razpravo o pravosodni reformi vnesla določeno mero jasnosti in nujnosti, zdaj pa jo je treba udejanjiti tudi v praksi.

Na strani državnega tožilstva je bil dosežen znaten napredek pri izvajanju akcijskega načrta, ki ga je leta 2013 predlagal generalni državni tožilec. Ta je novembra 2014 –  pri čemer ga je delno spodbudila tudi strategija za reformo pravosodja – predstavil nove predloge za decentralizacijo tožilstva in za uvedbo dodatnih jamstev glede nevmešavanja v delo državnih tožilcev[19].

Delo na novem kazenskem zakoniku je napredovalo, a konsenza še vedno ni bilo mogoče doseči. Akademski strokovnjaki in strokovni delavci so izrazili zelo različna menja o tem, ali bi bilo treba kazenski zakonik popolnoma predelati ali pa bi zadostovale zgolj spremembe. Tudi mnenja o smislu in cilju takšne prenove niso bila enotna. Trenutno kaže, da bo izveden dvofazni pristop, pri čemer bi se v prvi fazi hitro sprejele spremembe posameznih delov kazenskega zakonika (in po možnosti zakonika o kazenskem postopku), ki se navezujejo na najbolj pereča vprašanja, vključno z določbami o boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu. V drugi fazi bi bila na podlagi temeljite ocene učinka in rezultatov javnega posvetovanja preučena potreba po pripravi novega kazenskega zakonika. To bi lahko bilo del širšega razmisleka o prihodnji kazenskopravni politiki, saj je za razvoj konsenza na tem področju potreben čas[20].

Učinkovitost pravosodnega sistema

Znotraj vrhovnega sodnega sveta se je še naprej razvijala metodologija za oceno delovne obremenitve sodnikov in pravosodnih organov[21]. Eden izmed ciljev je določiti pravila o tem, kako kvantitativno določiti in razdeliti delovno breme, ob upoštevanju zapletenosti in obsega zadev. Razlike v delovni obremenitvi se danes obravnavajo kot eden glavnih vzrokov za neučinkovitost sistema. Ob upoštevanju socialno-ekonomskih in demografskih dejavnikov ter obveznega zagotavljanja dostopa do pravnega varstva bo izvedena revizija vseh regionalnih sodišč, da bi se še pred koncem leta 2015 pripravil predlog novega zemljevida pristojnosti teh sodišč. Sprejeti so bili tudi konkretni ukrepi za racionalizacijo vojaških sodišč. Na podlagi trdne metodologije bi bilo mogoče uspešno oceniti, ali je upravičeno zapreti sodišča z zelo nizko delovno obremenitvijo (oz. uvesti sistem „mobilnih sodišč“), vire pa prerazporediti na sodišča, ki so preobremenjena. Obsežnejša prenova zemljevida pristojnosti bi bila verjetno dolgotrajnejši proces, saj bi se moral vrhovni sodni svet usklajevati s širšim krogom deležnikov[22], četudi je sam pristojen za sprejetje končne odločitve.

Sistema ocenjevanja in napredovanja ter kakovost usposabljanja so ključnega pomena pri upravljanju človeških virov na splošno. Vladna strategija za reformo pravosodja v zvezi s tem določa posamezne možnosti za prihodnje izboljšave. Nacionalni pravosodni institut še naprej širi svoj nabor usposabljanj za sodnike[23].

Med problematičnimi področji, ki so bila opredeljena v poročilih, pripravljenih v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje, so tudi disciplinski ukrepi. Probleme med drugim povzročata pomanjkanje doslednosti (in jasnih standardov glede doslednosti) ter velik delež sodnih odločb, ki se po pritožbi razveljavijo. Vrhovni sodni svet je nedavno sprejel nekatere ukrepe, vključno s splošnimi smernicami za to področje, čeprav ni videti, da bi ti ukrepi temeljili na jasni analizi pomanjkljivosti. Prezgodaj je še, da bi lahko z gotovostjo napovedali, ali bodo sprejeti ukrepi zadostovali za preprečitev nadaljnjih polemik v zvezi z disciplinskimi postopki.

Še eno vprašanje, ki ga kot pereče navajajo poročila v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje, je učinkovito izvrševanje sodb, zlasti glede na to, da so posamezni obsojeni storilci kaznivih dejanj s pobegom ubežali roki pravice. V zvezi s tem so bili storjeni posamezni koraki in v okviru medresorskega akcijskega načrta za leto 2014 so bili sprejeti nekateri ukrepi na ravni upravljanja. Vendar pa odziv pristojnih organov še vedno ni prepričljiv. Tega vprašanja še niso temeljito preučili vsi deležniki, zato je težko oceniti, v kolikšni meri bodo enkratni ukrepi (kot je uporaba elektronskega spremljanja) dejansko odpravili tovrstne pomanjkljivosti[24].

2.2         Korupcija

Korupcija je v Bolgariji še naprej pereče vprašanje. Skoraj vsi vprašani (97 %) v nedavni raziskavi Eurobarometra so jo opredelili kot pomemben problem[25].

V okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje se že dolgo priporoča, naj Bolgarija revidira in posodobi svojo protikorupcijsko strategijo[26]. V zvezi s tem so bolgarski organi pred kratkim izvedli oceno učinka nacionalne protikorupcijske strategije, ki se je izvajala v preteklih letih, in prvi neuradni rezultati bi lahko bili pomemben prispevek v smislu iskrene ocene pomanjkljivosti strategije. Med ugotovljenimi pomanjkljivostmi so nesistemski pristop, nezadostna uporaba ocen tveganja ter odsotnost spremljanja in vrednotenja. Čeprav so inšpektorati na posameznih ministrstvih razvili kulturo izboljšanega nadzora, je njihovo delovanje zaradi pomanjkanja centralizirane strukture ali skupnih referenčnih meril neusklajeno. Zdi se, da so v ureditvah na lokalni ravni velike vrzeli. Kar zadeva strukturo, ki jo je Bolgarija določila za izvedbo analize tveganj (t.i. Center za preprečevanje korupcije in organiziranega kriminala ter boj proti njima – BORKOR), se zdi, da rezultati tega centra niso sorazmerni s stroški njegovega delovanja. Poleg tega se od navedenega centra lahko pričakuje le analitičen prispevek, saj ni pristojen za dajanje političnih usmeritev[27]. 

Navedena ocena pomanjkljivosti sedanjega protikorupcijskega sistema bi lahko tvorila izhodišče za dolgo pričakovano reformo. S posvetovanjem vseh deležnikov bi bilo mogoče izmenjati izkušnje ter okrepiti občutek odgovornosti. Civilna družba ima koristne izkušnje na področju boja proti korupciji, ki bi jih bilo treba v celoti izkoristiti.

Za preventivne ukrepe se zdi, da so v večini primerov šele v povojih. Izkušnje, pridobljene na posameznih področjih[28], so rezultat zgolj razdrobljenih prizadevanj. Ni dokaza o obstoju strukture za izmenjavo dobrih praks ali javno priznanje uspehov. Javna uprava ne razpolaga s celovitim sistemom za obvezno spremljanje protikorupcijskih dejavnosti in poročanje osrednji točki.

Kot je bilo vedno znova navedeno v poročilih v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje, sodijo javna naročila med področja z visokim tveganjem korupcije. Sisteme za preverjanje postopkov na tem področju je mogoče okrepiti v skladu z novo strategijo za bolgarski sistem javnih naročil, ki je bila razvita na podlagi priporočil služb Komisije.

Kar zadeva nasprotja interesov in nezakonito obogatitev, bolgarska komisija za preprečevanje in ugotavljanje nasprotja interesov (CPACI) še čaka na zakonodajne spremembe in na imenovanja na vodstvene položaje. Oboje je nujno za učinkovito delovanje komisije[29]. Ker je moral nekdanji predsednik komisije zaradi dokazov o trgovanju z vplivom[30] odstopiti, se zdi dokaj pomembno zagotoviti, da se komisija čim prej postavi na trdne temelje. Vendar pa potrebne odločitve v letu 2014 niso bile sprejete. Za to je odgovoren parlament in zaradi zamud obstaja nevarnost, da se bo okrepil vtis, da so odločitve, v katerih bi moralo prevladati vprašanje integritete, politično motivirane. Z vidika preprečevanja korupcije bi bilo mogoče prijave premoženjskega stanja javnih uslužbencev bolje uporabiti, da bi se opredelila področja tveganja in ugotovili morebitni primeri nezakonite obogatitve.

Učinkovit pregon in pravnomočne obsodbe so osrednjega pomena za verodostojnost vsake protikorupcijske strategije. Kljub razširjenosti korupcije[31] je bilo doslej zelo malo pravnomočnih obsodb v večjih korupcijskih primerih. Na generalnem državnem tožilstvu so bili sprejeti spodbudni ukrepi za prednostno obravnavo primerov korupcije, povečala pa sta se tudi število sproženih postopkov in hitrost obravnave. Nekatere od teh zadev se navezujejo na posameznike na visokih položajih. Kot pri organiziranem kriminalu je tudi pri korupciji izredno pomembno spremljati, kako potekajo zadeve v zvezi s korupcijo na ravni sodišč, da se opredelijo vidiki sodne prakse, s katerimi je mogoče manipulirati in s tem zavleči postopke. Zdi se, da zadeve na sodiščih včasih dokaj dolgo niso obravnavane, nato pa se vrnejo tožilstvu s kratkim rokom za izvedbo dopolnitev.

Za učinkovitejše preiskovanje korupcije v javni upravi je državno tožilstvo ustanovilo majhno specializirano enoto, ki jo sestavljajo tožilci in preiskovalci iz državne agencije za nacionalno varnost. Ta enota se je doslej osredotočala večinoma na primere korupcije na lokalni ravni, ki jih na tej ravni zaradi mreže odnosov in pritiskov ni bilo mogoče obravnavati. Zdi se, da je model specializiranih enot za boj proti korupciji že dal nekatere prve rezultate, vendar bodo resnični preizkus predstavljale korupcijske zadeve na višji ravni in razvoj operativnih zmogljivosti. Prav tako bo pomembno, da strukturne spremembe državne agencije za nacionalno varnost ne ogrozijo učinkovitega izvajanja teh dejavnosti.

Eno izmed težav naj bi predstavljale tudi pomanjkljive določbe kazenskega zakonika v zvezi z bojem proti korupciji, še zlasti tisti na visoki ravni, trgovanjem z vplivom ter razlikovanjem med aktivno in pasivno korupcijo. Videti je, da obstaja močna potreba po posodobitvi kazenskega zakonika s hitrim sprejetjem sprememb ustreznih določb na tem področju, krati pa je potreben širši razmislek o kazenskopravni politiki in novem zakoniku.

2.3         Organizirani kriminal

Organizirani kriminal je za Bolgarijo še naprej problem. Na to ne kažejo le javnomnenjske raziskave[32]. Nedavni odmevni primeri streljanja na ulici in umor priče so nedvomno in jasno opozorilo o resnosti razmer.  Zdi se, da je tožilstvo leta 2014 začelo znatno več postopkov v zadevah, povezanih z organiziranim kriminalom, vendar pa se še vedno zelo malo zadev konča s pravnomočno sodbo[33]. Organi, ki so pristojni na tem področju, so Komisijo obvestili o zaskrbljenosti, da se na lokalni ravni izvaja pritisk, ki ovira učinkovito preiskovanje korupcije in drugih kaznivih dejanj. Ustrahovanje prič je še vedno resen problem. Morda bi bilo treba najti boljše načine za spodbujanje pripravljenosti prič, da se vključijo v programe zaščite prič[34].

Dejavnosti specializiranega tožilstva in specializiranega sodišča, ki sta bila ustanovljena pred dvema letoma, počasi dajejo prve rezultate, saj je bilo sprejetih nekaj pravnomočnih obsodb in obstajajo znamenja, da so postopki zdaj hitrejši. Vendar pa njuno delovanje še naprej ovira nesmotrno dodeljevanje zadolžitev in zelo formalistične določbe zakonika o kazenskem postopku. Generalni državni tožilec je novembra predstavil predloge za rešitev nekaterih od teh težav.

Kljub znatnim prizadevanjem ni videti, da bi bila zaplemba in odvzem premoženja dovolj usmerjena zoper organizirane kriminalne združbe. V nujnih primerih tožilstvo preventivno odredi zamrznitev premoženja in nato preda zadevo komisiji, ki je pristojna za zaplembo premoženja. Navedena komisija kljub zapletenemu pravnemu okviru, znotraj katerega deluje, še naprej dosega pomembne rezultate. Novi pravni okvir je bil v zadnjem poročilu, pripravljenem v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, naveden kot odprto vprašanje[35]. To vprašanje še ni bilo rešeno.

Ministrstvo za notranje zadeve ima lastne zmogljivosti za forenzične, balistične, grafološke in DNK preiskave, vendar pa morajo biti na drugih strokovnih področjih vključeni sodni izvedenci, pri čemer se porajajo vprašanja razpoložljivosti, usposobljenosti, stroškov in, odvisno od okoliščin, nepristranskosti. Bolgarija ne razpolaga s tovrstnim strokovnim združenjem ali podobnim mehanizmom. Opazovalci so to navedli kot enega možnih razlogov, zakaj postopki na sodiščih ne napredujejo[36].

Nova bolgarska vlada je oznanila, da bo državni agenciji za nacionalno varnost odvzela pooblastila za preiskovanje organiziranega kriminala ter s tem razveljavila sporno združitev nekdanjega policijskega direktorata za organizirani kriminal (GDBOP) z navedeno državno agencijo iz leta 2013[37]. Prejšnja reforma na tem področju je povzročila večmesečno prekinitev dejavnosti preiskovanja organiziranega kriminala ter sodelovanja z varnostnimi službami drugih držav članic. Izražena je bila zaskrbljenost, da bi reorganizacija služb, pristojnih za preiskovanje organiziranega kriminala, lahko povzročila podobno prekinitev, vendar je vlada zatrdila, da se tega tveganja zaveda in bo sprejela ukrepe za nemoten prehod.

3.            SKLEPI IN PRIPOROČILA

Od zadnjega poročila Komisije iz januarja 2014 je bil napredek pri reformi pravosodja in doseganju konkretnih rezultatov v boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu počasen. Dejstvo, da so se v obravnavanem obdobju zvrstile tri vlade in da je prišlo do kritičnega zastoja v parlamentu, je očitno prispevalo k manjši zagnanosti za reforme. Vendar pa je prvi korak pri izvajanju reform ta, da se težave priznajo in da se opredelijo ukrepi za njihovo rešitev. Sedanja vlada je s sprejetjem izredno dodelane strategije za reformo pravosodja storila pomemben korak naprej. Videti je tudi, da bo analiza obstoječih protikorupcijskih ukrepov, ki bo izvedena v bližnji prihodnosti, koristno prispevala k razmisleku o prihodnji strategiji. V naslednji fazi bi morala država pokazati, da je reforma resnično politična prioriteta. To pomeni, da bi bilo treba nove ureditve hitro razviti, oblikovati konsenz in opredeliti ukrepe skupaj s posameznimi mejniki, nato pa zagotoviti njihovo izvajanje. Za to so potrebne nadaljnje spremembe v politični kulturi in resnično zavedanje, da so ta vprašanja med najvišjimi prioritetami.

Nekatere ključne institucije so še naprej uvajale spremembe na vodstveni ravni, da bi podprle prizadevanja za uresničitev reformnih sprememb v praksi. Da bi se povečalo zaupanje v strokovnost in zavezanost pristojnih organov, bi morali ti pospešeno izvajati reformo v skladu z novo strategijo ter bolj sistematično in strokovno zbirati podatke in zagotavljati večjo preglednost pri objavljanju teh podatkov za javnost.

Verodostojnost napredka bo odvisna tudi od odziva na morebitne sporne dogodke in od napredka v postopkih v določenih zadevah. V prejšnjih poročilih, ki so bila pripravljena v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bilo ugotovljeno, da so skeptičen odnos javnosti do reform spodbudile polemike v zvezi z (ne)upoštevanjem meril preglednosti in zaslužnosti pri imenovanjih v pravosodju, pa tudi nezadosten odziv na nespoštovanje predpisov, na primer v primerih, ko so obtoženi storilci kaznivih dejanj lahko pobegnili, ali pa očiten neuspeh pri dodeljevanju zadev po načelu naključnosti. Odzivi bolgarskih organov v tovrstnih primerih so še naprej premalo prepričljivi in povečujejo dvom glede neodvisnosti pravosodja. Število pravnomočnih obsodb v primerih korupcije in organiziranega kriminala na visoki ravni je še vedno zelo majhno. Te pomanjkljivosti pri ukrepih, ki so ključni za spremembe, so po rezultatih javnomnenjskih raziskav tudi srž skeptičnega odnosa bolgarskih državljanov do reform[38].

Komisija poziva Bolgarijo, naj ukrepa na naslednjih področjih:

1. Neodvisnost, odgovornost in integriteta pravosodja

Strategija za reformo pravosodja vključuje  številne predloge za odpravo pomanjkljivosti na tem področju. Takšni ukrepi morajo izhajati iz spoznanja, da je verodostojnost sistema odvisna od odločenosti pristojnih organov, da bodo delovali čim bolj objektivno in zagotavljali dosledno kaznovanje kršitev predpisov. Na tem področju bi morala Bolgarija:

· Nadaljevati reorganizacijo vrhovnega sodnega sveta ob vključevanju poklicnih združenj in drugih relevantnih deležnikov, med drugim z načrti za postopke za naslednje volitve članov sveta, da bo novi vrhovni sodni svet užival zaupanje.

· Uporabljati objektivne standarde zaslužnosti, integritete in preglednosti za imenovanja v pravosodju, tudi na visoke položaje, ter zagotoviti pravočasna imenovanja. Pri tem je integriteta zelo pomemben vidik in tisti, ki so pristojni za imenovanja, morajo dokazati, da so bila morebitna vprašanja v zvezi z integriteto ustrezno rešena.

· Hitro odpraviti blokado v zvezi z imenovanjem glavnega inšpektorja.

· Hitro izboljšati varnost sistema naključnega dodeljevanja zadev in pospešiti tekoče dejavnosti za njegovo posodobitev. Dosledno in nepristransko preiskati vse zadeve, v katerih se je pojavil sum o morebitnem nepooblaščenem posegu v sistem.

2. Reforma pravosodnega sistema

Strategija za reformo pravosodja je dobra podlaga za prihodnje ukrepe. Sprožila je razpravo, ki je organe, kot je državno tožilstvo, spodbudila h konstruktivnemu odzivu. Na tem področju bi morala Bolgarija:

· Izvajati novo strategijo za reformo pravosodja, ki jo je sprejela vlada, pa tudi  dodelane predloge, ki jih je predlagalo tožilstvo.

· Obravnavati kritične določbe kazenskega zakonika, ki jih je nujno treba izboljšati, da bi se povečala učinkovitost boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu.

· Dogovoriti se o podrobnem časovnem načrtu za dolgoročnejši razmislek o temeljnih ciljih novega kazenskega zakonika.

3. Učinkovitost pravosodnega sistema

Vrhovni sodni svet je že sprejel nekatere pomembne ukrepe na vodstveni ravni, ki jih je zdaj treba dosledno izvajati. Na tem področju bi morala Bolgarija:

· Dodelati metodologijo za oceno delovne obremenitve sodnikov in sodišč ter se posvetovati z vsemi ključnimi deležniki, da bi se pridobili objektivni temelji za prenovo zemljevida pristojnosti (po potrebi tudi z ločitvijo sodišč od zemljevida pristojnosti drugih javnih služb).

· Uveljaviti jasne postopke in standarde za kazni, da se zagotovi doslednost disciplinskih odločitev.

· Odpraviti vrzeli, ki zavirajo učinkovito izvrševanje sodnih odločb, kot so možnosti pobega, s katerim obsojenci ubežijo zaporni kazni, ali neizvrševanje finančnih sankcij, ki jih je odredilo sodišče.

· Doseči konkreten napredek na področju e-pravosodja, s čimer bi se lahko izboljšal potek sodnih postopkov.

4. Korupcija

Ocena bolgarske protikorupcijske strategije, ki bo izvedena v bližnji prihodnosti, bi morala ponuditi koristno analizo izzivov, s katerimi se srečuje država. Prispeva lahko k oblikovanju nove strategije in je obenem spodbuda za prve konkretne ukrepe za reševanje težav, tako v smislu preventive kot učinkovitega pregona. Na tem področju bi morala Bolgarija:

· Za usklajevanje in nadzor izvajanja dejavnosti v boju proti korupciji imenovati eno samo institucijo ter ji zagotoviti za to potrebno avtonomijo.  Uvesti enoten sklop minimalnih standardov za javni sektor v zvezi z nadzornimi organi, oceno tveganja in obveznostmi poročanja.

· Objaviti analizo pomanjkljivosti trenutne protikorupcijske strategije, ki naj bo izhodiščna točka za razvoj trdne nacionalne protikorupcijske strategije.

· Zagotoviti odločne nadaljnje ukrepe na podlagi strategije o javnih naročilih, ki je bila sprejeta julija 2014.

· Zaključiti postopke imenovanja preostalih članov komisije za preprečevanje in ugotavljanje nasprotja interesov (CPACI) ter dokončati spremembe zakona o nasprotju interesov.

· Oceniti možnosti za boljšo uporabo sistema prijav premoženjskega stanja (npr. s ciljno usmerjenimi pregledi, ki se izvajajo na podlagi ocene tveganja).

· Okrepiti zmogljivosti pregona za primere korupcije na visoki ravni.

· Spremljati potek postopkov v zadevah v zvezi s korupcijo na visoki ravni ter opredeliti in sprejeti ukrepe, da se prepreči izkoriščanje postopkovnih vrzeli za zavlačevanje sodnih postopkov.

5. Organizirani kriminal

Veliko število nerešenih zadev in redki primeri, ko je bil dosežen napredek, še vedno mečejo senco na prizadevanja za boj proti organiziranemu kriminalu in za povečanje strokovnosti organov pregona na področju organiziranega kriminala. Na tem področju bi morala Bolgarija:

· Ustvariti potrebne pogoje, da se bosta lahko sodišče, specializirano za organizirani kriminal, in priključeni tožilski urad osredotočala na odmevne, kompleksne primere.

· Spremljati napredek postopkov v zadevah v zvezi z organiziranim kriminalom na visoki ravni ter opredeliti in sprejeti ukrepe, da se prepreči izkoriščanje postopkovnih vrzeli za zavlačevanje sodnih postopkov.

· Zagotoviti, da se sprejmejo potrebni zaščitni ukrepi za preprečitev, da bi obtoženci na visokih položajih pobegnili pred roko pravice ali da bi skrili s kaznivim dejanjem pridobljeno premoženje, še preden je izdana pravnomočna obsodba, ter jasno ugotoviti odgovornost za vse takšne napake.

· Poskrbeti, da se morebitne spremembe struktur, ki sodelujejo v preiskovanju organiziranega kriminala, izvedejo na način, ki zagotavlja njihovo neprekinjeno delovanje.

[1]               Sklepi Sveta z dne 17. oktobra 2006 (13339/06); Odločba Komisije z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Bolgarije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu kriminalu (C(2006) 6570 final).

[2]               Sklepi Sveta glede prejšnjih poročil: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.

[3]               Flash Eurobarometer 406.

[4]              Nekatere države članice Bolgariji zagotavljajo tehnično pomoč na področjih, ki so povezana z mehanizmom za sodelovanje in preverjanje.

[5]               COM(2014) 36 final, str. 3.

[6]               Tehnično poročilo, oddelek 2.1.

[7]              Vendar so po poročanju v bolgarskem parlamentu 21. januarja 2015 o tem vprašanju potekale živahne razprave.

[8]               COM(2012) 411 final, str. 11.

[9]               Glej npr. COM(2012) 411 final, str. 6, in COM(2014) 36 final, str. 9.

[10]             COM(2014) 36 final, str. 4.

[11]             Državna skupščina je obnovila postopek, novi rok za imenovanje kandidatov pa je 30. januar 2015.

[12]             Glej priporočilo na str. 9 dokumenta COM(2014) 36 final.

[13]             Zlasti v zvezi z dodeljevanjem stečajnih postopkov v dveh zadevah s simboličnim pomenom. Glej oddelek 4.1 tehničnega poročila.

[14]              To bi lahko bilo dobro področje za podporo s sredstvi EU.

[15]             Strategija je na voljo na spletni strani ministrstva za pravosodje (v bolgarščini): http://mjs.bg/107/

[16]              Zdi se, da se parlament z nekaterimi vidiki strategije ni popolnoma strinjal.

[17]             Začasna vlada je besedilo strategije oktobra 2014 predstavila kot osnutek.

[18]             Glej zlasti prej omenjene predloge za ločitev vrhovnega sodnega sveta na senata, kadar gre za odločanje o imenovanjih ali disciplinskih zadevah.

[19]              Konkretne predloge, ki jih je predstavil generalni državni tožilec za večjo decentralizacijo, preglednost in odgovornost tožilstva, bi bilo mogoče preučiti tudi v kontekstu obsežnejših sprememb zakonika o kazenskem postopku in zakona o pravosodnem sistemu.

[20]             Priprave na tem področju, ki potekajo od leta 2009, bi  morale zagotoviti dobre temelje v smislu analitičnega prispevka.

[21]             Analize, ki se trenutno izvajajo znotraj vrhovnega sodnega sveta (deloma tudi v odziv na priporočila v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje; glej npr. dokument COM(2014) 36 final, str. 10), bi lahko dodatno izboljšale izhodišče za ocene, na primer z boljšim upoštevanjem delovne obremenitve in razvojem jasnejše podlage za redno ocenjevanje sodnikov.

[22]             To vpliva na ozemeljsko organizacijo drugih javnih služb.

[23]             Tehnično poročilo, oddelek 4.2.

[24]             Glej oddelek 6.2 tehničnega poročila.

[25]             Flash Eurobarometer 406.

[26]             Podobno je bilo v Poročilu o boju proti korupciji v EU iz leta 2014 navedenih več tovrstnih izzivov v Bolgariji (COM(2014) 38 final). Korupcija (in neodvisnost pravosodja) sta bili opredeljeni tudi v priporočilih, ki so bila za Bolgarijo dana za leto 2014 v okviru evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik (2014/C 247/02).

[27]             COM(2014) 36 final, str. 7; tehnično poročilo, oddelek 5.4.

[28]             Na primer izogibanje rokovanju z gotovino med carinskimi uslužbenci ali mejnimi policisti ali pa  rotacija osebja.

[29]             Tehnično poročilo, oddelek 5.4.

[30]             V zvezi s tem zdaj teče kazenski postopek.

[31]             Poročilo državne agencije za nacionalno varnost o dejavnostih za leto 2014  je razkrilo veliko več dejavnosti v zvezi z bojem proti organiziranemu kriminalu kot pa v zvezi s preprečevanjem korupcije.

[32]             V nedavni hitri raziskavi Eurobarometra (Flash Eurobarometer 406) je 96 % bolgarskih državljanov menilo, da je organizirani kriminal resen problem.

[33]             Tehnično poročilo, oddelek 6.1.   

[34]             Simptomatičen primer je nedavni umor priče, ki je zavrnila sodelovanje v programu zaščite.

[35]             COM(2014) 35 final, str. 8.

[36]             Tehnično poročilo, oddelek 6.1.

[37]             COM(2014) 35 final, str. 8.

[38]             Flash Eurobarometer 406.