16.12.2014   

SL

Uradni list Evropske unije

C 451/39

Poročevalka:

Marina ŠKRABALO

1.1

Širitvena politika EU morda ni najbolj priljubljena politika EU, je pa vsekakor ena najuspešnejših političnih projektov EU. Preglednost in odprtost v pristopnem procesu sta se v zadnjih letih precej izboljšala, kar je razvidno iz sedanjih pristopnih procesov v Srbiji in Črni gori. Strateški premik institucij EU k temeljnim prvinam – načelu pravne države in gospodarskem upravljanju – pomeni priložnost za spodbujanje participativne demokracije v okviru širitvene politike kot celote in ne vzporedno z njo.

1.2

Kljub temu se bo treba spopasti s številnimi izzivi. Bolj dosledno si je treba prizadevati, da bodo tako institucije EU kot ustrezne vlade sprejele pregleden in vključujoč pristop za celoten pristopni proces in za vsa področja politik, v vseh državah kandidatkah in potencialnih državah kandidatkah. Potrebno je tesnejše povezovanje politik, kar zadeva (1) dejanska pogajanja, (2) spodbujanje razvoja civilne družbe in socialnega dialoga ter (3) krepitev institucionalnih zmogljivosti; vse troje bi moralo biti bolje upoštevano pri financiranju predpristopne pomoči.

1.3

EESO priporoča Evropski komisiji, Svetu Evropske unije in Evropskemu parlamentu, naj:

1.4

EESO priporoča, naj nacionalne vlade držav, ki sodelujejo v pogajanjih,

1.5

Priporočila za EESO:

2.1

Mnenja o nekaterih dolgoročnih učinkih širitvene politike EU na družbo in politike so sicer deljena, vendar pa je nedvomno pripomogla k hitrejšemu preoblikovanju struktur nacionalnega upravljanja v tržno gospodarstvo in demokracijo ter spodbudila regionalno sodelovanje v državah Zahodnega Balkana v povojnem obdobju. V okviru pogajanj o pristopu k EU je eno ključnih vprašanj tudi prehodno obdobje za uveljavitev zakonodaje EU, pomembni pa so tudi s tem povezani finančni stroški tako za EU kot za države kandidatke. Za odprtje oziroma zaprtje vsakega pogajalskega poglavja je potrebno soglasje v Svetu, zato sta lahko hitrost in potek pogajanj ob upoštevanju morebitnih posledic, ki jih imajo nacionalne politike v eni ali več državah članicah, izredno nepredvidljiva.

2.2

Za EU se je izkazalo, da je dojemljiva za izboljšave in prilagoditve pogajalskega procesa v skladu s spreminjajočimi se političnimi okoliščinami. Treba je opozoriti, da se je sedanja pogajalska metodologija na podlagi tega pristopa „učenja skozi prakso“ z leti močno spremenila.

2.3

V dokumentu Komisije Širitvena strategija in glavni izzivi za obdobje 2013–2014  (4) je navedeno, da je „ključna izkušnja [...] iz preteklosti, da se je treba temeljnim prvinam posvetiti že na samem začetku“, najprej pa načelu pravne države, ki je „jedrna vrednota širitvenega procesa“. To je pomemben strateški premik s specifičnega prilagajanja politik na širše vprašanje demokratičnega upravljanja, ki je končno obveljalo kot predpogoj za smiselno in trajnostno usklajevanje politike s pravnim redom EU. Komisija tako namerava med pristopnimi pogajanji, ki so trenutno v teku (Črna gora, Srbija, Turčija), poglavji 23 (sodstvo in temeljne pravice) in 24 (pravica, svoboda in varnost) pustiti odprti ves čas pogajanj, katerih potek bo verjetno odvisen od napredka v teh dveh odločilnih poglavjih.

2.4

Spremembe pogajalske metodologije v pristopnem procesu so po eni strani dokaz prožnosti EU in znak, da si resnično prizadeva za učinkovitost pogajanj. Večji poudarek na pogajanjih, ki temeljijo na dokazih, je izboljšal položaj nedržavnih akterjev, katerih neodvisne informacije so za Komisijo dragocen vir pri rednem ocenjevanju v njenih poročilih o napredku. Po drugi strani pa se lahko za uvedene spremembe zdi, da odražajo predvsem selektivno potrebo EU po dokazih, pri čemer pa se ne upošteva, kakšno upravno breme te spremembe predstavljajo za države, ki sodelujejo v pogajanjih, razen če so vzpostavljeni jasni postopki za zbiranje podatkov in sodelovanje deležnikov.

2.5

Pogajalski okvir za Srbijo  (5) je prvi tak okvir, v katerem je izrecno uporabljeno sklicevanje na načeli odprtosti in preglednosti: „Da bi okrepili zaupanje javnosti v proces širitve, se bodo odločitve sprejemale čim bolj javno, s čimer bo zagotovljena tudi večja preglednost. Notranja posvetovanja in razprave bodo zaupne narave, kolikor bo potrebno za zaščito procesa odločanja in v skladu z zakonodajo EU o dostopu javnosti do dokumentov na vseh področjih delovanja Unije.“ To je pomembna izkušnja s Hrvaške – kjer je bila volilna udeležba na referendumu o vstopu v EU najnižja doslej (43 %) –, predstavlja pa korak naprej k formalizaciji številnih izboljšanih praks v primeru Črne gore.

2.6

Močnejši poudarek, ki ga EU daje gospodarskemu upravljanju, pomeni uvedbo nacionalnih strategij za gospodarske reforme in akcijskih načrtov za upravljanje javnih financ, pri čemer je upati, da bosta bolj pravočasno obveščanje in makroekonomski nadzor lahko pomagala preprečiti dolgotrajno gospodarsko recesijo in prekomerni primanjkljaj, kar se je zgodilo Hrvaški takoj po pristopu k EU. Zato se načrtuje, da se bo v državah širitve izvajal podoben pregled, kot ga morajo prestati države članice EU v okviru evropskega semestra. Pravočasne priprave v podjetniškem sektorju so bistvenega pomena, da bodo lahko podjetja postala konkurenčnejša in se bodo sposobna soočiti z izzivi enotnega trga EU, vključitev socialnih partnerjev pa je izjemno pomembna za oceno in odobritev socialne razsežnosti gospodarskih reform.

2.7

V smernicah GD za širitev v zvezi s pomočjo EU za svobodo in integriteto medijev v državah širitve za obdobje 2014–2020  (6) je živahna civilna družba ključnega pomena za spodbujanje pluralizma in participativne demokracije. Pomoč EU za civilno družbo bi morala zato biti usmerjena v (1) oblikovanje spodbudnega okolja za dejavnosti civilne družbe in (2) krepitev zmogljivosti organizacij civilne družbe, da lahko delujejo kot učinkoviti in odgovorni neodvisni akterji. Zdi se, da so te smernice lahko koristno orodje za vključevanje civilne družbe, če se seveda izvajajo po pričakovanjih.

2.8

Širitveni politiki doslej še ni uspelo odgovoriti na izziv, kako državljane EU ustrezno seznaniti s tem, kako izjemno pomembna je za varnost in blaginjo vse celine; to bi namreč lahko pripomoglo k pomiritvi strahov pred ponovno širitvijo, ki se lahko pojavijo skupaj z drugimi oblikami ksenofobije, zlasti v času gospodarske krize. Spomini na vojne na Balkanu počasi bledijo, zato je lahko sedanja kriza v Ukrajini opozorilo, da lahko vojne in pomanjkanje demokracije prizadenejo kogarkoli.

3.1

Čeprav v pristopnem procesu niso določeni nobeni pogoji v zvezi s preglednostjo in odprtostjo, so pričakovanja javnosti na tem področju v tistih državah, ki se z EU pogajajo o pristopu, vedno večja. Na Hrvaškem ni bilo na voljo dovolj informacij o tehničnih postopkih za pogajanja; čeprav je bil sprejet protokol o usklajevanju notranje politike glede izhodišč za pogajanja z EU, ni bil nikoli dejansko objavljen v Uradnem listu. Razprave o vseh dokumentih hrvaške vlade, povezanih s pogajanji o pristopu k EU, z izjemo zakonskih osnutkov, in njihovo sprejemanje so potekali na sejah vlade za zaprtimi vrati. To pomeni, da javnost ni mogla zahtevati niti dokumentov brez oznake tajnosti, saj formalno sploh niso obstajali. Civilna družba je morala več let pritiskati na vlado, da je ta začela objavljati osnovne informacije o dokumentih, o katerih se je razpravljalo na sejah.

3.2

Kar zadeva parlamentarni nadzor, je dobra praksa Slovenije brez primere: nacionalni parlament je imel pravico veta glede pogajalskih stališč (7), s katerimi je bila seznanjena tudi javnost. Hrvaški parlament je vseh šest let napornih pogajanj z EU ustrezno opravljal nalogo varuha političnega soglasja, vendar pa mu ni uspelo, da bi parlamentarce, strokovnjake in splošno javnost spodbudil k večjemu sodelovanju v političnih razpravah. S pogajalskimi izhodišči in poročili so bili seznanjeni zgolj vladni uradniki ter izbrana skupina članov nacionalnega odbora za spremljanje pristopnih pogajanj, kar je dejansko pomenilo izključitev velike večine poslancev, seveda pa tudi splošne javnosti. To se v prihodnjih krogih pogajanj ne bi smelo ponoviti.

3.3

Nedržavnim akterjem in medijem je pravočasen vpogled v pogajalski proces in njegovo neodvisno spremljanje preprečilo tudi dejstvo, da dokumenti, ki sta jih pripravila Evropska komisija in Svet, kot so skupna stališča EU, niso bili v lasti Republike Hrvaške. Hrvaška vlada je zato trdila, da jih ne more razkriti, institucije EU pa se tudi niso potrudile za njihovo razkritje (8).

3.4

V Črni gori se je razkrivanje dokumentov, povezanih s pogajanji, občutno izboljšalo. Komisija je vsa poročila o pregledu usklajenosti zakonodaje objavila na svojem spletnem mestu; za vse deležnike so lahko dragoceno diagnostično orodje za ugotavljanje neskladnosti nacionalne zakonodaje s pravnim redom EU. Svet je poleg tega proaktivno objavil skupna stališča EU za poglavji 23 in 24, saj vključujejo pomembne reforme, za katere vlada velik javni interes. Čas bo pokazal, ali bo ta dobra praksa postala politika, ki bi jo lahko uporabili v primeru Srbije in Turčije oziroma v zvezi z že odprtimi poglavji. Poleg tega ni nobenega formalnega razloga, zakaj Svet ne bi mogel objaviti vseh meril za odprtje pogajalskih poglavij, potem ko bodo soglasno potrjena. Pravočasen dostop do teh ključnih pogajalskih dokumentov je odločilnega pomena za sodelovanje in prispevek civilne družbe, neoporečno medijsko poročanje in neodvisno spremljanje ukrepanja vlad glede izpolnjevanja njihovih obveznosti.

3.5

Komisija se glede na izkušnje iz prejšnjih širitev sedaj bolj zaveda bistvene vloge neodvisnih in strokovnih medijev, kar je dokazala z organizacijo dveh konferenc z naslovom Speak-Up v letih 2011 in 2013, sprejela pa je tudi smernice v zvezi s pomočjo EU za svobodo in integriteto medijev v državah širitve za obdobje 2014–2020, ki bi ravno tako morale biti podlaga za dodeljevanje finančnih sredstev. Eden od nerešenih izzivov pa je še vedno ta, kako poskrbeti, da bodo mediji dosegli publiko v EU, ki jo je tudi treba ustrezno seznaniti s pomenom in dinamiko širitvene politike.

4.1

Udeležba civilne družbe v pristopnem procesu zajema (1) neposredno sodelovanje v dejanskih pogajanjih (tj. pregled usklajenosti zakonodaje, priprava nacionalnih stališč in nadzor napredka), (2) socialni dialog in dialog s civilno družbo v zvezi z oblikovanjem politike in usklajevanjem zakonodaje s pravnim redom EU, (3) sodelovanje pri načrtovanju uporabe sredstev iz predpristopne pomoči in (4) neodvisno spremljanje napredka in družbenih posledic procesa reform. Za izvajanje teh nalog je potrebna primerna finančna podpora nacionalne vlade in pomoč iz predpristopnih sredstev EU.

4.2

V hrvaških in črnogorskih delovnih skupinah je pri pripravi pogajalskih stališč sodelovalo tudi precej strokovnjakov civilne družbe (več kot tretjina vseh članov). V obeh primerih so bili organizirani javni razpisi za prijave, objavljena pa so bila tudi imena in priimki vseh članov delovnih skupin. Toda na Hrvaškem je bil obseg sodelovanja odvisen predvsem od načina vodenja v vsaki skupini posebej; v nekaterih primerih člani iz civilne družbe niso imeli priložnosti videti osnutka pogajalskih stališč, za katerega so zaprosili. Zato je civilna družba s svojim prispevkom sodelovala predvsem v začetni fazi pregleda usklajenosti zakonodaje, ni pa imela veliko vpliva na oblikovanje pogajalske strategije ter prve ocene družbenih in gospodarskih stroškov in koristi.

4.3

Institucije EU so poskrbele za različne načine posvetovanja s civilno družbo, ki je bilo namenjeno zbiranju dokazov o napredku reform, povezanih s pristopom, med drugim s spletnim dopisovanjem, letnimi posvetovanji civilne družbe v Bruslju, srečanji v samih državah, informativnimi sestanki in javnimi prireditvami v času obiskov uradnikov EU. Komisija je bila dojemljiva tudi za poročila o neodvisnem spremljanju, ki so jih pripravljale organizacije civilne družbe. Res je, da je bila Komisija veliko bolj proaktivna glede nevladnih organizacij kot glede sindikatov in podjetniških združenj. To je razvidno tako iz ravni stikov kot iz obsega in namena predpristopnih shem za financiranje krepitve zmogljivosti in spremljanje politik.

4.4

Če se znova ozremo na pristopni proces Hrvaške, je bil ta zgrešena priložnost za okrepitev socialnega dialoga v zvezi s pristopom k EU na ravni države, kar bi lahko pripomoglo k učinkovitejšim in bolj trajnostnim pogojem za članstvo Hrvaške v EU, tako kot v Bolgariji. Nacionalni ekonomsko-socialni sveti niso bili ustrezno izkoriščeni za razprave o družbenih in gospodarskih stroških prilagajanja in podpornih ukrepih oziroma pri načrtovanju predpristopne pomoči. Za krepitev struktur socialnega dialoga in organizacijske zmogljivosti socialnih partnerjev je bil namenjen zelo majhen delež sredstev iz predpristopne pomoči. Bolje bi morala biti izkoriščena razpredena struktura poslovnih združenj in sindikatov, ki bi jih lahko uporabili kot ključne platforme za razpravljanje o stroških in koristih pristopa ter za pravočasno pripravo gospodarstva.

4.5

Kar zadeva oblikovanje politik, je bilo na Hrvaškem v skladu z negativnimi trendi iz prejšnjih pristopov k EU več kot 80 % zakonodaje, povezane s pristopom, sprejete po hitrem postopku, pogosto brez kakršnega koli javnega posvetovanja, pri čemer je bilo ocenjevanje učinka zakonodajne ureditve zgolj minimalno, kar je vplivalo na kakovost in preglednost priprave zakonodaje (9). Pohvalno pa je, da je bilo načrtovanje instrumenta za predpristopno pomoč odprto, zlasti kar zadeva civilno družbo, usmerjal pa ga je svet za razvoj civilne družbe, pri čemer je za tehnično pomoč skrbel vladni urad za civilno družbo. Rezultat tega je bil razvoj izjemno koristnih shem subvencij v podporo neodvisnemu spremljanju politik na več izjemno pomembnih področjih reform, omogočeno pa je bilo tudi vidno sodelovanje socialnih partnerjev pri dodeljevanju sredstev za krepitev zmogljivosti za socialni dialog. Neskladnosti med prej navedenima postopkoma bi se bilo treba izogniti, pri oblikovanju politik v prihodnjih pristopnih procesih pa bi moral vedno prevladati vključujoč pristop.

5.1

EESO je kot velik zagovornik politike širitve ustanovil skupne posvetovalne odbore, v katerih organizacije civilne družbe oblikujejo priporočila za politične oblasti na obeh straneh in spodbujajo javno razpravo o integraciji EU v državah, vključenih v pogajanja. Te strukture so omogočile ozaveščene razprave o pogajanjih z več zornih kotov ter opredelitev posledic sprejetja pravnega reda EU za različne dele družbe, podprle pa so tudi sodelovanje civilne družbe v samem postopku. Poleg skupnih posvetovalnih odborov tudi forum civilne družbe za Zahodni Balkan deluje kot regionalna platforma za komuniciranje s političnimi oblastmi in omogoča navezovanje stikov med organizacijami civilne družbe iz držav Zahodnega Balkana, na njem pa se analizirajo tudi glavni problemi civilne družbe na tem območju.

5.2

V nadaljevanju sledi seznam nekaterih izzivov za delo skupnih posvetovalnih odborov:

5.3

Za EESO sta bila povečanje ozaveščenosti o vlogi civilne družbe in vključitev socialnih partnerjev v pristopni proces tako naloga kot tudi izziv. Vlade nekaterih držav imajo še vedno negativen odnos do civilne družbe, zato priporočila skupnih posvetovalnih odborov niso imela veliko vpliva. Skupni posvetovalni odbori morda niso imeli velikega vpliva na vladne politike, vendar pa so ustvarili priložnosti za neposredne izmenjave med civilno družbo, politiki in uradniki na nacionalni ravni in ravni EU. Za skupne posvetovalne odbore bi bila ob upoštevanju navedenega izjemno koristna večja podpora in tesnejše sodelovanje Komisije, Sveta in EP, saj bi lahko tako najpomembnejše pomisleke glede pristopa z nacionalne ravni, izražene v okviru dialoga s civilno družbo in socialnega dialoga v posameznih državah, upoštevali na vseh ustreznih področjih oblikovanja politike.