23.7.2015   

SL

Uradni list Evropske unije

C 242/43

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja sporočilo Komisije o šestem poročilu o ekonomski, socialni in teritorialni koheziji, vendar želi izraziti vrsto pomislekov in skrbi, kar zadeva tako pomembno vprašanje.

1.2

Kohezijska politika mora tudi v prihodnje uresničevati prvotni cilj iz Pogodbe o delovanju Evropske unije, tj. spodbujati ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo, da bosta sodelovanje in solidarnost v podporo usklajenemu razvoju, ki ustvarja blaginjo prebivalstva. Osredotočenost na strategijo Evropa 2020 je pomembna, vendar z vidika sedanjih izzivov ni zadostna.

1.3

Poročilo poudarja evropska prizadevanja za ustvarjanje boljše Evrope, v njem pa so opisane tudi težave, ki so s tem povezane. Kriza je povečala gospodarske in socialne razlike, kar je poglobilo razlike med državami članicami (ali znotraj njih), pri čemer je prišlo do koncentracije rasti in razvoja. Zaradi krize se je zaustavil doseženi napredek na področju približevanja, v nekaterih primerih so se razmere še poslabšale, z recesijo pa se sooča skoraj celotno euroobmočje.

1.4

V kriznem obdobju, kot smo mu priča, večina držav članic ter zlasti države članice euroobmočja niso sposobne spodbujati naložb, s čimer se povečujejo razlike med obrobnimi regijami in središči (bodisi med državami EU bodisi znotraj njih), kar sproža migracije in usmerjenost naložb v bolj razvita območja ter povzroča zaostalost in opuščanje drugih območij.

1.5

Politike varčevanja, ki so bile sprejete, na splošno niso imele želenega učinka. Treba si je prizadevati za uravnotežen proračun, vendar ne za vsako ceno, saj lahko nasproten učinek izniči učinke kohezijske politike.

1.6

Kohezijska politika, ki je v številnih primerih glavni vir naložb, mora biti bolj ambiciozna ali pa jo je treba temeljito spremeniti, dokler ne bo znova omogočala rasti in zaposlovanja. Na podlagi doseženih rezultatov je mogoče sklepati, da so sredstva, ki so na voljo za to politiko, očitno nezadostna za odpravo resničnih težav. Zato bo treba poiskati alternativne načine financiranja za približevanje, da se omogoči nova faza kohezijske politike, ki ne bo temeljila samo na evropski solidarnosti, v današnjih časih zelo občutljivem vprašanju. Prizadevanja za evropsko solidarnost so velika, vendar niso zadostna za doseganje dejanskega približevanja glede na razsežnost pomanjkljivosti gospodarsko in socialno najbolj prikrajšanih regij.

1.7

V globalnem gospodarstvu je globalizacija različno vplivala na različne regije. Odziv regij na naložbe ni enoten, pri čemer je treba preučiti, zakaj se nekatere regije zbližujejo, medtem ko druge tega niso sposobne. S kohezijsko politiko je treba nujno vzpostaviti nove oblike upravljanja, ki regijam omogočajo, da se odzivajo na izzive, s katerimi se soočajo. Vloga države je, da pomaga izkoristiti posebne lastnosti regij, skrbi za spoštovanje načel pametne pravne ureditve, zagotavlja podjetniško dinamiko in podpira razvoj, zlasti MSP, ter krepi zmogljivosti inovacij, s čimer se povečajo blaginja, kakovost življenja, socialna kohezija ter trajnost okolja.

1.8

Kohezijska politika mora še naprej spodbujati gospodarsko rast in konkurenčnost, pri čemer mora upoštevati socialne cilje za pametno in vključujočo rast. EESO podpira vodilo šestega poročila, ki je „naložbe za delovna mesta in rast“.

2.1

Sredstva kohezijske politike je treba usmerjati in vlagati v osnovni cilj spodbujanja posebnega načrta naložb za rast in zaposlovanje. Sočasno s potrjenim Junckerjevim načrtom bo treba prednostno financirati evropske strukturne nadnacionalne projekte (kot so na primer različna prometna in širokopasovna omrežja) ter neposredno financirati podjetja (zlasti MSP) v ključnih sektorjih za lokalni razvoj in dejavnosti socialnega gospodarstva.

2.2

Nedavno sprejeti Junckerjev načrt bo vzpostavil nov evropski sklad za strateške naložbe, ki se bo financiral s sredstvi obstoječih skladov EU in Evropske investicijske banke (EIB). Zelo ambiciozen cilj načrta je čim bolj izkoristiti naložbena sredstva, tako zasebna kot tudi javna, pri čemer se izberejo projekti, ki jih je mogoče hitro izvesti. Poleg tega naj bi bilo v skladu z načrtom še veliko neizkoriščenega povpraševanja za to vrsto naložb. Samo čas bo pokazal, ali bo načrt uspešen.

2.3

Ob upoštevanju široko zastavljenih ciljev bo mogoče s kohezijsko politiko poleg razpoložljivih sredstev zagotoviti tudi avtonomne načine financiranja, kot je sodelovanje Evropske investicijske banke (EIB) ali euroobveznice, ki ne vplivajo na prizadevanja za fiskalno konsolidacijo ali izpolnjevanje ciljev Pakta za stabilnost in rast.

2.4

Za zagotavljanje multiplikacijskega učinka naložb je treba EIB dodeliti znaten delež strukturnih skladov iz prejšnjega obdobja 2007–2013 kot tudi sredstva iz novega obdobja, da se omogoči ponovna kapitalizacija, ki lahko pritegne razpoložljivi tvegani kapital na trgu, saj bi ta lahko spodbudil kohezijsko politiko (1).

2.5

Kohezijska politika mora biti dobro povezana z drugimi pobudami EU, zlasti s spodbujanjem ekonomske in monetarne unije, da bi se lahko doseglo skupno 11 zastavljenih ciljev in da bi se dejansko uresničile „naložbe za rast in zaposlovanje“.

2.6

Kohezijska politika ne sme ogrožati doseganja ciljev fiskalne konsolidacije. Najrevnejše države trenutno nimajo sredstev za spodbujanje javnih naložb, zaradi česar zasebnim vlagateljem ne ponujajo ugodnih pogojev. Uporaba načela dodatnosti mora biti skrbna in prilagojena državam članicam, ki sprejemajo ukrepe na tem področju, saj nespoštovanje tega načela vpliva na dodelitev sredstev, ki so lahko v nekaterih primerih edini vir financiranja naložb. EESO podpira uporabo zlatih pravil, da se začasno iz fiskalnega pakta (in/ali pakta za stabilnost) izključi sofinanciranje strukturnih skladov v regijah ali državah, ki jih je recesija najbolj prizadela (2).

2.7

Ključnega pomena je spremljanje rezultatov. EESO znova poudarja, da bi morale dinamične delovne skupine spremljati vmesne in končne rezultate ter predstaviti svoje zaključke na letnem evropskem vrhu (3), ki bi lahko spodbudil razpravo ter sprejetje popravnih ukrepov, ki bi se izkazali za potrebne.

2.8

Pri izvajanju kohezijske politike morajo intenzivno sodelovati socialni partnerji. Pri modelu upravljanja programov kohezijske politike je treba upoštevati globalna nepovratna sredstva, ki se dodelijo organizirani civilni družbi za t. i. približevalno podporo prebivalstvu in so neposredno povezana z reševanjem posebnih težav; EESO se že dolgo zavzema za ta cilj, vendar evropski organi njegovega predloga žal niso upoštevali.

2.9

Da se socialnim partnerjem omogoči nadzor, je treba vzpostaviti resnične mehanizme spremljanja, da ne bodo zgolj opazovalci (kot v večini primerov), temveč bodo lahko imeli dejavno vlogo. Prispevek predstavnikov organizirane civilne družbe je ključnega pomena ne samo pri zasnovi operativnih programov, temveč tudi pri spremljanju in ocenjevanju rezultatov. Vključevanje partnerjev spodbuja razpravo o težavah ter predlogih za izboljšave in poenostavitve, ki izboljšujejo dostop do evropskih finančnih sredstev ter omogočajo njihovo učinkovitejšo uporabo.

2.10

Poenostavitev in uskladitev pravil, ki veljajo za programe, ter poenotenje postopkov in obrazcev so ključnega pomena za izboljšanje rezultatov. Komisija bi lahko poenostavila nekatere postopke, vendar imajo ključno vlogo države članice, saj predpisi EU uvajajo možnosti in ne obveznosti. Države članice je treba podpreti in spodbuditi, da bodo korenito poenostavile postopke in ne bodo dodajale nepotrebnih podrobnosti. Komisija bi lahko spremljala ta prizadevanja, pri čemer bi, kadar je to mogoče, izvajala strog nadzor nad rezultati in ne zgolj upravni nadzor. Poenostavitev bi se lahko izvedla na podlagi izrednega ukrepa (nove uredbe) Sveta (4).

2.11

Obstajajo različni primeri, v katerih je mogoča uporaba načela odobritve naložb in ocene upravičenosti izdatkov z možnostjo povračila na podlagi poenostavljenih stroškov (načelo pavšala), na primer v zvezi s splošnimi stroški delovanja, pri čemer je upravičeni izdatek odvisen od rezultata in ne od dodelitev na podlagi listin, ki temeljijo na obračunskih ključih. Kadar je mogoče, je treba države članice spodbujati k izvajanju tega načela, kar bo poenostavilo postopke.

2.12

Sočasno s poenostavitvijo upravnih postopkov, ki ne prispevajo ničesar k rezultatom, je treba usposabljati podjetnike, zlasti MSP, njihove zaposlene in javne uslužbence. Usposabljanje je bistveni instrument za razumevanje mehanizmov financiranja in za pravilno uporabo razpoložljivih sredstev. Zlasti je pomembno usposabljanje javnih uslužbencev, da se doseže specifičen cilj boljše javne uprave.

2.13

Sredstva, ki se bodo prihranila z zmanjšanjem birokracije, se lahko uporabijo za oblikovanje skupine Komisije, katere namen bi bil podpreti in pomagati državam članicam in regijam pri zasnovi in izvajanju projektov na področju kohezijske politike. Ta skupina za podporo državam in regijam bi lahko nazadnje ter v primeru neskladnosti nadomestila nacionalne organe, ki upravljajo z evropskimi sredstvi, bodisi pri načrtovanju bodisi pri izvajanju načrtov in izpolnjevanju časovnih rokov.

2.14

Ciljev kohezijske politike ni mogoče meriti zgolj s kvantitativnimi kazalniki. Spodbujanje socialne, ekonomske in teritorialne kohezije, ki je v središču kohezijske politike, vključuje cilje, ki morajo biti merljivi s kvalitativnimi kazalniki, ti pa bi morali biti zasnovani za merjenje razvoja in ne zgolj rasti. Na primer, ni dovolj merjenje števila brezposelnih, ki so pridobili izobrazbo in delo, temveč je treba izmeriti tudi učinek tega usposabljanja na izboljšanje življenjskih pogojev.

2.15

Predhodna pogojenost, ki uvaja številne pogoje, ki jih je treba izpolniti pred izplačilom sredstev, se ne sme uporabljati za izključitev nekaterih najbolj zadolženih regij, ki zaradi svojega gospodarskega položaja ne morejo vlagati ali privabljati naložb za ustvarjanje takih pogojev. Ukrep predhodne pogojenosti je treba izvajati skrbno ali njegovo izvajanje za določeno obdobje celo odložiti, saj bi se v primeru tveganj za krizo ali deflacijo lahko poslabšal že tako ranljiv položaj nekaterih regij, ki nimajo nobene možnosti za pridobitev finančnih sredstev za spodbujanje rasti, kar še povečuje njihove težave.

2.16

Makroekonomska pogojenost se ne bi smela uporabljati za kaznovanje regij in njihovih prebivalcev zaradi slabih makroekonomskih odločitev, ki so bile sprejete na nacionalni ali evropski ravni (5).

3.1

Uvedba reform kohezijske politike je bila obravnavana že v petem kohezijskem poročilu o ekonomski, socialni in teritorialni koheziji, pri čemer je EESO izrazil soglasje k splošnemu pristopu.

3.2

Kohezijska politika je predstavljena kot glavni dejavnik rasti. Pri tem je treba opozoriti, da bo to mogoče samo ob usklajenem izvajanju z drugimi evropskimi politikami. Pomembno je, da je kohezijska politika osredotočena na cilje strategije Evropa 2020, vendar to ni dovolj, saj je treba oblikovati skupne strategije izvajanja z drugimi skupnimi ekonomskimi, socialnimi in regionalnimi politikami in instrumenti.

3.3

Posebno pozornost je treba nameniti izvajanju kohezijske politike v državah, ki jih je kriza najbolj prizadela in se soočajo s fiskalno konsolidacijo, ki vpliva na javne naložbe. Ravnovesje med uporabo načela dodatnosti in potrebo po fiskalni konsolidaciji je krhko, zaradi česar lahko pomanjkanje usklajevanja med cilji in načini za njihovo doseganje vpliva na fiskalno konsolidacijo in/ali izniči morebitne učinke kohezijske politike.

3.4

Čeprav se priznava pomen kohezijske politike pri razvoju najbolj prikrajšanih regij, bi bilo mogoče v nekaterih regijah to rast okrepiti z boljšimi pogoji za razvoj. EESO pozdravlja in podpira pomisleke v zvezi z dobrim upravljanjem, katerih namen je spodbuditi ugodnejše okolje za razvoj v skladu s smernicami OECD.

4.1

Storiti je treba še veliko, da bo Evropa dosegla raven razvoja, zaposlenosti in blaginje, kot jo je imela pred krizo. Pametna, trajnostna in vključujoča rast, ki je prednostna naloga strategije Evropa 2020, zdaj temelji na ponovni uskladitvi kohezijske politike.

4.2

Šesto poročilo še ne pomeni ocene kohezijske politike v obdobju 2007–2013, saj se bo naknadna ocena začela izvajati šele leta 2015. Na podlagi predstavljenih podatkov pa je vseeno mogoče ugotoviti, da je bil učinek krize velik in da kohezijska politika ni bila sposobna izravnati njenih posledic, zaradi česar so se razlike ohranile in v nekaterih primerih celo povečale.

4.3

Priporoča se, da se jasno opredelijo strategije za vsako področje naložb, pri čemer se upoštevajo posebnosti posamezne regije, kar je ključnega pomena. Kakor je navedeno v sporočilu, morajo projekti slediti strategijam in ne obratno. Vendar zgolj opredelitev strategij ni zadostna. Vzpostaviti je treba ustrezno regulativno okolje, ki uvaja stroge zahteve, vendar ne vpeljuje nepotrebnih in zaviralnih birokratskih postopkov. Ključnega pomena je delovati pod ugodnimi okvirnimi pogoji, kakor je navedeno v sporočilu. Komisija mora odločno ukrepati v državah, ki ne spoštujejo obveznosti, da se prepreči potrata sredstev, saj tega države neto plačnice ne bi sprejele.

4.4

Nova usmeritev kohezijske politike se nanaša na koristi, povezane s podporo omejenemu številu prednostnih nalog, saj ni dovolj sredstev, s katerimi bi zadovoljili vse potrebe manj razvitih regij. Medtem ko lahko usmerjenost sredstev v podporo projektov z velikim in trajnim učinkom na gospodarski in socialni ravni odpravi posebne težave, bi se lahko tak pristop v nekaterih primerih izkazal za kontraproduktivnega – v državah, v katerih so regije na različnih ravneh razvoja in kjer ni dovolj zasebnih naložb, bi pretirana koncentracija sredstev onemogočila rast in razvoj na območjih in v sektorjih, ki bi drugače lahko imeli koristi od sredstev kohezijske politike, kar bi omogočilo njihovo približevanje in pozitiven prispevek k celovitemu razvoju.

4.5

V zvezi z učinkom kohezijske politike je sicer na voljo več podatkov, kljub temu pa je še vedno težko meriti resnične učinke naložb, kar kaže, da izbrani kazalniki niso najbolj ustrezni. EESO izraža zadovoljstvo, da v zvezi s tem prihaja do sprememb, saj je predvidena opredelitev jasnih in merljivih ciljev in rezultatov, ki jih je treba doseči. Prednostne naloge, kazalnike in cilje, določene v sporazumih o partnerstvu, je treba spremljati na dolgi rok, kar bo omogočilo sprejetje popravnih ukrepov, kadar bo to potrebno, da države članice prevzamejo dejansko odgovornost za rezultate in da se zagotovi ustrezno spremljanje ukrepov.

4.6

Vendar se izbira kazalnikov ne bi smela omejiti zgolj na kvantitativne kazalnike. Čeprav je kvantitativna razsežnost idealna za merjenje rasti, pa razvoj zahteva merjenje kvalitativnih kazalnikov, ki se ne smejo zanemariti.

4.7

Mesta so v sporočilu opisana kot dejavnik rasti. Prejela bodo približno polovico sredstev, ki so na voljo za sklad ESRR. Naložbe v mesta in v njihov potencial kot katalizator je treba pozdraviti, vendar z določenimi zadržki. EESO opozarja, da je treba take naložbe izvajati skrbno, da ne bi spodbujale škodljivih centralističnih teženj. Čeprav je res, da lahko privabljanje ljudi v mesta spodbudi razvoj, pa po drugi strani tudi drži, da prenaseljenost povečuje revščino in socialno izključenost. Nasprotno pa pomanjkanje naložb v bolj obrobnih regijah vpliva na kakovost življenja ljudi, zaradi česar ljudje v vedno večjem številu odhajajo in se odseljujejo v večja mesta, s tem pa se opuščajo kmetijstvo, ribištvo in industrija, ki so ključni za razvoj EU.

4.8

Večja vključenost socialnih partnerjev in organizacij civilne družbe velja za osnovo kohezijske politike. Komisija je januarja 2014 objavila uredbo o Evropskem kodeksu dobre prakse za partnerstvo v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov (6). Na podlagi analize tega dokumenta je mogoče sklepati, da ne vsebuje velikih novosti, kar zadeva obstoječe prakse, pri čemer so navedena glavna načela za izbor in vključevanje partnerjev ter različne dobre prakse, niso pa opisani nobeni zavezujoči mehanizmi spremljanja, ki naj bi jih upoštevali socialni partnerji. V številnih državah članicah imajo socialni partnerji dejansko še vedno zgolj simbolično vlogo pri sprejemanju odločitev – posvetovanje obstaja, vendar se mnenje tistih, ki so najbližje realnim razmeram in najbolje poznajo težave, ne upošteva. Kljub tem težavam EESO potrjuje svojo podporo širšemu izvajanju evropskega kodeksa ravnanja.

4.9

EESO je že izrazil stališče, da vključevanje vseh partnerjev in zainteresiranih strani organizirane civilne družbe v pripravo, izvajanje in naknadno oceno programov in projektov prispeva k izboljšanju kakovosti in njihovega izvajanja (7).

4.10

Birokratske postopke je treba skrajšati. Na podlagi revizijskih priporočil bi bilo treba programe usmeriti na spremljanje pridobljenih rezultatov in ne toliko na način njihovega uresničevanja z uporabo zapletenih upravnih postopkov, ki zahtevajo ogromne in potratne javne ali zasebne strukture. Birokracija je resnična ovira za udeležbo številnih podjetnikov in za učinkovito javno upravo. Poenostavitev in poenotenje postopkov, pravil in obrazcev nista samo mogoča, temveč tudi zaželena.

5.1

Čeprav obstajata dva pogleda na pomen in vpliv dobrega upravljanja na gospodarsko rast, je vse več posameznikov mnenja, da so dobro upravljanje in učinkovite javne institucije nujen predpogoj za močan gospodarski razvoj. S tem se strinja tudi EESO.

5.2

Zagotavljanje pravne varnosti ter neodvisnega in regularnega sodnega sistema na ustrezen in predvidljiv način zmanjšuje upravne izgube ter ustvarja občutek stabilnosti, ki spodbuja naložbe, kar neposredno vpliva na kohezijsko politiko.

5.3

EESO podpira vključitev načela dobrega upravljanja v kohezijsko politiko, kakor je zapisano v načelih OECD za učinkovite javne naložbe, saj je to potrebno na vseh področjih. Izvajanje projektov in sklepanje novih poslov je v nekaterih državah članicah lažje kot v drugih, zaradi česar je treba te razlike odpraviti, saj šibko upravljanje ne vpliva samo na nacionalni trg, temveč tudi na enotni trg, s tem ko ustvarja ovire za vstop izvajalcev iz drugih držav članic.

5.4

V nekaterih državah članicah se kaže potreba po boljšem regionalnem usklajevanju ali celo vzpostavitvi učinkovitega upravljanja na regionalni ravni, ki je vmesni korak med nacionalno in lokalno oblastjo, v okviru katerega se lahko oblikujejo regionalne strategije, ki so pomembne za razvoj in zbliževanje regij. Osrednja oblast je velikokrat nesposobna prepoznati potrebe in prednostne naloge regij, v določenih primerih pa ne zagotavlja ustreznih pooblastil regionalnim subjektom, ki ostanejo zgolj glasniki nacionalne politične oblasti brez kakršne koli dodane vrednosti za regije.

5.5

V zvezi s pomisleki glede dobrega upravljanja je treba upoštevati, da bo javna uprava lahko bolj učinkovita le, če bo sočasno z usposabljanjem javnih uslužbencev sprejeta tudi politična zaveza glede potrebnih zakonodajnih sprememb.