DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu PRIPOROČILO SVETA o okviru za kakovost pripravništev /* SWD/2013/0496 final */
1. Uvod V zadnjih dveh desetletjih so pripravništva
postala pomembna vstopna točka na trg dela za mlade[1].
Čeprav so vse bolj prisotna stalnica na naših trgih dela, njihovo širjenje
spremlja čedalje očitnejša zaskrbljenost zaradi učne vsebine in
delovnih pogojev, ki jih nudijo. Da bi bila pripravništva učinkovita pri
lajšanju dostopa do zaposlitve, morajo nuditi kakovostno učno vsebino in
ustrezne delovne pogoje ter ne bi smela biti poceni nadomestilo za redno
zaposlitev. Komisija je po
večkratnih pozivih Evropskega parlamenta[2] in Evropskega sveta[3] lansko leto začela posvetovanja s socialnimi
partnerji in napovedala, da bo do konca leta 2012 predstavila okvir za
kakovost pripravništev[4]. Cilj ocene učinka je
prepoznati in analizirati, katere možnosti politike bi lahko povečale
delež kakovostnih pripravništev, zlasti z zagotavljanjem standardov najboljše
prakse in odvračanjem od ponujanja neprimernih delovnih praks. Ocena
učinka izhaja iz analitičnega dokumenta, ki ga je Komisija predstavila
decembra 2012 v okviru posvetovanja s socialnimi partnerji[5] o okviru
za kakovost pripravništev. Ta
vključuje prej nedostopne podatke o številu in kakovosti pripravništev,
posreduje nove dokaze, ki povezujejo probleme v zvezi s kakovostjo s slabšimi
obeti za zaposlitev zadevnih pripravnikov, in predlaga okvir za kakovost pripravništev, ki učinkovito povečuje možnosti zaposlovanja
pripravnikov. Cilj novih predlogov o preglednosti je olajšati mladim, da bodo
znali razlikovati med kakovostnimi in neprimernimi pripravništvi. 2. Posvetovanja in stališča deležnikov o glavnih problemih, ki vplivajo na pripravništva Javna posvetovanja Komisija se je posvetovala
s številnimi deležniki o problemih, povezanih s pripravništvi, ter možnih
rešitvah. Rezultati teh posvetovanj so bili podrobno predstavljeni v navedenem
analitičnem dokumentu. V okviru javnih
posvetovanj iz leta 2012 so sindikati, NVO, mladinske organizacije,
izobraževalne ustanove in večina posameznikov na splošno podprli pobudo
Komisije. Medtem ko so organizacije delodajalcev, gospodarske zbornice in
države članice pobudo na splošno podprle, so pogosto poudarile, da bi
moral okvir ostati dovolj prožen, da bi lahko upošteval raznolikost nacionalnih
praks. V zvezi z elementi, ki naj
bi bili vključeni v prihodnji okvir
za kakovost pripravništev, se je
večina sodelujočih strinjala z analizo Komisije (pogodbe o
pripravništvu, jasni cilji in vsebina, trajanje delovne prakse, ustrezna
socialna varnost/plačilo itd.). Podjetja in nekatere organizacije
delodajalcev so zatrjevali, da vprašanja, povezana s plačilom in socialno
zaščito, ne sodijo med pristojnosti EU. Posvetovanje s
socialnimi partnerji Dvodelno posvetovanje s
socialnimi partnerji o pobudi za okvir
za kakovost pripravništev je potekalo
od oktobra 2012 do februarja 2013. Ker socialni partnerji EU niso
začeli pogajanj o možnem sporazumu na podlagi
člena 154 PDEU, se je Komisija odločila, da predstavi
lastno pobudo in pri tem upošteva mnenja, ki so bila izražena na posvetovanju.
V okviru ukrepov za zaposlovanje mladih (junij 2013) evropskih socialnih
partnerjev je navedeno, da Komisija namerava pripraviti predlog za
priporočilo Sveta o evropskem okviru
za kakovost pripravništev. Po
posvetovanju z MSP v okviru UEAPME leta 2012 je bila v obdobju od marca do
junija 2013 opravljena raziskava o kakovosti pripravništev, ki jih nudijo
MSP (z vidika delodajalca), ki naj bi tudi proučila stroške usklajevanja
potencialnih ukrepov okvira za
kakovost pripravništev. 3. Opredelitev problema 3.1. Regulativni
okvir Študija o pripravništvih določa regulativni
okvir za pripravništva in poudarja, da se ta v veliki meri razlikuje glede na
različne vrste pripravništev in po državah članicah. Francija ima na
eni strani predpise, ki urejajo vse oblike pripravništev, medtem ko države, kot
sta Bolgarija in Združeno kraljestvo, nimajo nobenega posebnega pravnega okvira
za pripravnike. Manj kot polovica držav članic ima določbe o
trajanju, plačilu ali socialni zaščiti. V 11 državah
članicah še vedno obstajajo pravne in upravne ovire za pripravnike iz
drugih držav članic, kar ovira razvoj nadnacionalnih pripravništev. Še vedno ni nobenih mednarodno dogovorjenih
standardov o tem, kakšna bi morala biti pripravništva, da bi se lahko štela za
kakovostna. 3.2. Opredelitev
problema Javno posvetovanje in študija o pripravništvih
navajata niz problemov, ki vplivajo na pripravništva v EU. Dve glavni
problematični področji za potencialno posredovanje na ravni EU sta:
nezadostna učna vsebina in nezadovoljivi delovni pogoji. 1) Na problem učne vsebine se
nanašajo pritožbe, da se od pripravnikov zahteva, da opravljajo ponižujoče
naloge, namesto da bi se jim zagotovilo smiselno usposabljanje. To pa ni samo
etični problem: če preveč pripravništev ne zagotovi potrebnega
učenja, lahko pridejo na slab glas, s tem pa se omaje njihova
učinkovitost pri zagotavljanju lažjega prehoda mladih od izobraževanja k
zaposlitvi. 2) Na problem delovnih pogojev se
nanašajo pomisleki na primer o dolgem delavniku, nezavarovanosti pred
zdravstvenimi tveganji, tveganji za varnost in tveganji, povezanimi z delom,
nejasnosti veljavnih predpisov, enakem obravnavanju itd. V preostalem delu analize so neprimerna pripravništva
opredeljena kot pripravništva, ki so nezadovoljiva tako glede učne vsebine
kot delovnih pogojev. Poleg navedenih problemov so deležniki
poudarili še dejstvo, da veliko število pripravnikov ne dobi plačila ali
se jim ponudi samo nadomestilo, s katerim ne morejo pokriti niti osnovnih
življenjskih stroškov. S tem se ustvarja problem enakosti dostopa[6]. Dejstvo, da je
čedalje večje število pripravništev neplačanih, pa lahko na trgu
dela pripelje tudi do tega, da bodo delodajalci plačane delavce
nadomestili s pripravniki[7].
Vprašanje, povezano s plačilom ali nadomestilom, se na ravni EU ne bo
obravnavalo zaradi subsidiarnosti. Vendar pa bi večja preglednost
omogočila učinkovitejše delovanje trga dela. Medtem ko ni bilo podanih pritožb, ki bi se
nanašale na majhno število domačih pripravništev, pa je nadnacionalnih
pripravništev zelo malo. To je velika zgrešena priložnost za zmanjšanje
brezposelnosti mladih s pomočjo mobilnosti, saj bi bila nadnacionalna
pripravništva lahko glavni dejavnik zaposlovanja v tujini, ko na lokalnem trgu
ni mogoče zapolniti številnih delovnih mest. Kako pogosti so problemi glede kakovosti? Raziskava Eurobarometra o izkušnjah pri
pripravništvu je zajela 13 000 prebivalcev EU in Hrvaške. Na podlagi odgovorov je bilo mogoče
oceniti ključne elemente kakovosti, ki jih opredeljuje študija o
pripravništvih. Raziskava je ugotovila, da je večina pripravništev sicer
dosegala ustrezno kakovost, kar pa ni držalo za pomembno manjšino. Zlasti 18 %
pripravništev naj ne bi imelo zadostne učne vsebine, medtem ko v eni
četrtini primerov delovni pogoji (razen plačila) niso bili
primerljivi s pogoji za redno zaposlene v smislu delavnika, pogojev za dopust
itd. V celoti je bilo ugotovljeno, da 30 % vseh pripravništev ne
izpolnjuje zahtev v smislu učne vsebine ali delovnih pogojev. Pogosto so
se pokazale pomanjkljivosti v obeh pogledih[8]. V zvezi s nadnacionalnimi pripravništvi je
bilo ugotovljeno, da se samo 9 % vseh pripravništev izvaja v drugi državi.
Negotovost glede pogojev v tujini igra pomembno vlogo pri preprečevanju
razvoja trga nadnacionalnih pripravništev: po podatkih raziskave Eurobarometra
je 38 % anketirancev, ki pripravništva v tujini niso opravljali, vendar bi
ga želeli opravljati, navedlo, da je bila glavna ovira pomanjkanje informacij. Ekonometrična analiza rezultatov
raziskave Eurobarometra je pokazala, da je precej manj verjetno, da se bodo tisti,
ki so opravili neprimerno pripravništvo, pozneje tudi zaposlili. Poleg tega
da kakovostna pripravništva pomenijo večjo možnost, da bo ista
organizacija pripravniku ponudila pogodbo o zaposlitvi, so z njimi pozneje
povezana tudi manjša tveganja brezposelnosti. Podatki so potrdili povezavo med kakovostjo in
namero po zaposlitvi. Pripravništva najboljše kakovosti običajno nudijo
organizacije gostiteljice, ki želijo zaposliti osebje. To tudi pojasnjuje
močno medsebojno zvezo med kakovostjo in
plačilom – plačilo pomeni, da je organizacija pripravljena
narediti korak več. 3.3. Vzroki problemov Vzroki za obstoj
neprimernih pripravništev so povezani s ponudbo in povpraševanjem. Na strani
ponudbe je možno, da organizacija gostiteljica nudi neprimerna pripravništva,
ker ne ve, kako zagotoviti kakovost (nenamerna nizka kakovost); lahko pa
je ponudba neprimernih pripravništev namerna in posledica zavestne strategije
za povečanje dobička. Vzroki problema se razlikujejo od primera do
primera. V zvezi z nenamerno nizko kakovostjo rezultati
preskusa za MSP dosledno kažejo, da številna MSP ne uporabljajo elementov
kakovosti, ki so opredeljeni v študiji o pripravništvih, a vendar jih velika
večina zatrjuje, da izvajanje teh elementov ne bi bilo problematično.
Deleža nenamerno neprimernih pripravništev ni mogoče natančno
izmeriti, na podlagi rezultatov preskusa za MSP pa ga
je mogoče okvirno uvrstiti med 20 in 35 % vseh pripravništev z
nezadostno učno vsebino. Na strani povpraševanja
je glavni razlog, da se kandidati prijavljajo za
neprimerna pripravništva, pomanjkanje preglednosti (nesorazmernost
informacij). Kakovost pripravništva je težko oceniti, preden se začne,
ko pa se začne, pripravnik nima več možnosti niti motivacije, da bi
se pritožil. Zato je mogoče reči, da je za trg pripravništev
značilno ravnovesje, v katerem določen delež predstavljajo neprimerna
pripravništva. 4. Pravna podlaga in subsidiarnost Pravna podlaga Pravna podlaga za to
pobudo je člen 153 PDEU, v skladu s katerim Unija podpira in
dopolnjuje dejavnosti držav članic na področjih, ki med drugim
zajemajo delovno okolje, socialno varnost in socialno zaščito delavcev,
vključevanje oseb, ki so izključene iz trga dela, ter boj proti
socialni izključenosti. Subsidiarnost Kar zadeva ugodnosti standardizacije, bi
rešitev na ravni EU prinesla več prednosti: ·
smernice za kakovost, ki so jih sprejeli ali
predlagali različni organi v različnih državah članicah, so zelo
podobne. Glavne razlike bi bile v plačilu in obstoju določenih
obveznih ali zavezujočih elementov, kot so omejitve zaporednih pripravništev,
ki jih prostovoljne listine običajno ne vsebujejo. To pomeni, da ni velike
potrebe po prilagoditvi standardov kakovosti lokalnim razmeram; ·
rešitev na ravni EU bi prinesla ugodnosti v smislu
mobilnosti pripravnikov. Mladi bi se lažje odločali za opravljanje
pripravništva v drugi državi, če bi si na podlagi sprejetih standardnih
praks ali pravil lahko oblikovali jasno predstavo o tem, kaj lahko
pričakujejo; ·
Izkušnje kažejo, da bi bila zaradi problemov pri
usklajevanju opredelitev mednarodno sprejetih standardov kakovosti lahko
hitrejša, če bi jo usklajevale in podpirale nadnacionalne institucije. EU
je za to najprimernejša, saj se zdi, da je spontanega vzpostavljanja
mednarodnih standardov kakovosti le malo ali nič. Države članice bi lahko neodvisno sprejemale
ukrepe za izboljšanje kakovosti pripravništev. V praksi pa so večkrat
pozvale Komisijo k sprejetju OPK (glej na primer sklepe z zadnjih treh zasedanj
Evropskega sveta: december 2012, februar 2013 in junij 2013). Zaradi različnih regulativnih okvirov bi
bilo koristno določiti skupno opredelitev pojma pripravništva in njegovih
minimalnih standardov. To bi pomagalo oblikovati politike in regulativne
pristope držav članic. EU bi tako lahko dala
državam članicam pravo podporo pri izvajanju smernice za zaposlovanje
št. 8 iz strategije Evropa 2020, zlasti pa bi pomagala „vzpostaviti
sheme, s katerimi bi mladim, ki so nedavno diplomirali, pomagale najti prvo
zaposlitev ali jim omogočile nadaljnje izobraževanje in usposabljanje,
vključno s pripravništvom, ter se hitro odzvati, če bi mladi postali
brezposelni.“ Tako bi se obravnavala ena ključnih ovir
čezmejne mobilnosti, tj. pomanjkanje informacij na področju velike
regulativne razdrobljenosti, priporočilo pa bi pomagalo podkrepiti
podporo, ki jo zagotavlja program ERASMUS+. 5. Cilji politike Splošna cilja pobude na
tem področju sta: (1) izboljšati kakovost
pripravništev, da bi se povečal prispevek pripravništev k uspešnim prehodom
od izobraževanja k zaposlitvi; (2) zmanjšati neskladja na
evropskem trgu dela s podpiranjem razvoja nadnacionalnih pripravništev. Za uresničitev teh
splošnih ciljev je določenih nekaj posebnih ciljev: (1) povečati delež
kakovostnih pripravništev; (2) odvračati od
ponujanja nepoštenih praks in sočasno ohranjati omejitev stroškov usklajevanja
za organizacije gostiteljice; (3) okrepiti posredovanje
informacij in olajšati dostop do nadnacionalnih pripravništev. Operativna cilja sta: (1) zagotoviti
okvir/standarde/smernice, ki jih bodo države članice, organizacije
gostiteljice, socialni partnerji ali drugi subjekti lahko uporabljali kot
referenčne okvire za ukrepanje, da bi podprli razvoj kakovostnih
pripravništev in olajšali dostop do nadnacionalnih pripravništev; (2) zagotoviti
učinkovito vključevanje tega okvira/teh standardov ali smernic v
instrumente politike EU, zlasti v pobudo za zaposlovanje mladih, evropski
semester in finančne programe EU. 6. Skladnost politike in prispevek k ciljem strategije Evropa 2020 Leta 2010 je bilo v
okviru vodilne pobude Evropa 2020 „Mladi in mobilnost“ napovedano, da bo
Komisija predlagala okvir za kakovost pripravništev. Ta zaveza je bila potrjena
s pobudo Priložnosti za mlade iz leta 2011, svežnjem o zaposlovanju in
svežnjem za zaposlovanje mladih iz leta 2012. Kakovostna pripravništva so
tudi sestavni del jamstva za mlade, zato je njihov razvoj ključni cilj
pobude za zaposlovanje mladih v letu 2013. Smernice o pripravništvih
zlasti koristijo državam, ki nimajo dovolj izkušenj ali tradicije pri
partnerskem sodelovanju s podjetji. Okvir
za kakovost pripravništev bi pomagal
Komisiji spremljati napredek zgoraj navedenih priporočil in po potrebi
podajati državam članicam predloge za nadaljnje ukrepanje. Poleg tega bo
standardizirana rešitev EU podprla razširitev portala EURES na vajeništva in
pripravništva, kakor je zahteval Evropski svet v sklepih z dne 28.–29. junija 2012.
Potrebne so tudi zahteve za kakovost pripravništev, da bi se zagotovila
učinkovitost pripravništev, ki so na voljo v okviru jamstva za mlade (glej
priporočilo Sveta z dne 22. aprila 2013). 7. Možnosti politike Tabela 1 Pregled možnosti Številka možnosti || Ime || Vrsta || Kratek opis 0 || Izhodiščni scenarij || – || Ni spremembe politike. 1 || Informacijsko spletišče || Informacije || Oblikovanje informacijskega spletišča za pripravnike z vsemi predpisi in oblikami pripravništev po državah članicah. 2 || Prostovoljni znak kakovosti || Informacije || Znak kakovosti pripravništev, ki se v celoti izvaja prostovoljno. 3a || Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev – „osnova“ („osnoven“ okvir za kakovost pripravništev) || Smernica || Pripravnik in organizacija gostiteljica bi morala podpisati sporazum o pripravništvu. Sporazum bi moral vključevati informacije o ciljih, učni vsebini in spremljanju, trajanju, plačilu ali nadomestilu ter določbah o socialni varnosti. 3b || Priporočilo Sveta o okviru za kakovost pripravništev z večjo preglednostjo (okvir za kakovost pripravništev + preglednost) || Smernica || Informacije o plačilu/nadomestilu v obvestilu o prostem mestu + zahteve glede preglednosti v pravilih zaposlovanja za neplačane pripravnike. 4 || Direktiva o okviru za kakovost pripravništev + večja preglednost || Predpis || Enako kot 3b, vendar v obliki direktive. 8. Analiza učinkov 8.1. Možnost 0 – Izhodiščni scenarij Glede na razvoj razmer na
terenu je bil za spontano oblikovanje in sprejemanje svetovnih standardov
kakovosti ali standardov kakovosti, ki veljajo za EU, dosežen le delni
napredek. Pobud držav članic je malo in čeprav je res, da obstaja
Evropska listina kakovosti za prakse in vajeništvo, so slednjo sestavile
mladinske organizacije pod okriljem evropskega mladinskega foruma, podjetja pa
so jo le omejeno sprejela. Zaradi pomanjkanja dodatnih nacionalnih ali širše
sprejetih mednarodnih pobud za povečanje kakovosti pripravništev se bo
delež neprimernih pripravništev zaradi učinkov krize verjetno še
povečal ali pa v najboljšem primeru ostal na isti ravni. 8.2. Možnost 1 – Informacijsko
spletišče Možnost 1
vsebuje oblikovanje informacijskega spletišča s popolnimi in podrobnimi
informacijami o predpisih v zvezi z vsemi oblikami pripravništev v vsaki državi
članici, ki se redno posodabljajo. Spletišče, ki bi se po možnosti oblikovalo v okviru portala
EURES, bi
vključevalo povezave do ustreznih organov v državah članicah. To orodje obravnava en vidik problema pomanjkanja
informacij, tj. pomanjkanje splošnih informacij o veljavni nacionalni ureditvi.
Ne posreduje pa nobenih informacij o kakovosti posebnih pripravniških mest niti
ne nudi nobenih pravih spodbud za organizacije gostiteljice, da bi se
izboljšala kakovost njihovih pripravništev. Vpliv te možnosti na kakovost
pripravništev je torej pozitiven, vendar skromen, saj se je pokazalo, da ima večje
poznavanje pravic le delen učinek na domača pripravništva. Večji
vpliv bi se lahko pokazal pri nadnacionalnih pripravništvih, saj je sicer
veliko težje pridobiti informacije, ki se nanašajo na tuje države. V celoti bi se
ta ukrep lahko uporabil kot dopolnilo drugim rešitvam in ne kot samostojna
možnost. Medtem ko sta učinkovitost (in malo verjetno je, da bo spremenil
razmerje med neprimernimi pripravništvi ter kakovostnimi pripravništvi) ter
uspešnost te možnosti le delna, je skladna s ciljem mobilnosti. 8.3. Možnost 2 – Prostovoljni znak kakovosti Možnost 2 vsebuje
uvedbo znaka kakovosti na ravni EU, ki naj bi potrjeval, da organizacije
gostiteljice, ki zanj prostovoljno zaprosijo, upoštevajo določene
standarde kakovosti. Merila za podelitev znaka kakovosti bi se lahko precej
razlikovala po državah ali sektorjih; po drugi strani pa bi si lahko prizadevali
tudi za opredelitev podobnih ali celo identičnih meril za celotno EU. V sodelovanju s socialnimi partnerji bi bilo
mogoče razviti načela kakovosti, ki bi določala minimalne
standarde za obliko, učno vsebino in delovne pogoje pripravništev. S
prostovoljno zavezo k spoštovanju načel bi se organizacije gostiteljice
lahko predstavile kot „poštene do pripravnikov“ ali podobno. Znak kakovosti bi
prav tako lahko vključeval zavezo zagotavljanja plačila in socialne
varnosti. Ta neregulativen pristop se odlikuje po
spodbujanju in usmerjanju organizacij gostiteljic s pomočjo merila za
standarde kakovosti, hkrati pa breme usklajevanja za organizacije gostiteljice
ostaja sprejemljivo zaradi prostovoljnega izvajanja. Ta možnost bi lahko
spodbujala tudi nadnacionalna pripravništva. Glavna pomanjkljivost te možnosti je tveganje,
da bo za znak kakovosti zaprosilo le malo organizacij, zlasti ker je
povpraševanje po pripravništvih večje od ponudbe. Stopnja prevzema znakov
kakovosti pri obstoječih primerih je trenutno izredno nizka: v Italiji je
za oznako ravni OK zaprosilo samo nekaj deset podjetij, kar pomeni, da je
stopnja prevzema 1 od 10 000. Tudi drugod ni drugače, zato se ta možnost
kaže kot neučinkovita. Z vidika učinkovitosti bi ta možnost morala
pomagati pri razvoju nadnacionalnih pripravništev, vendar je malo verjetno, da
bo spremenila razmerje med neprimernimi pripravništvi in kakovostnimi
pripravništvi. Po drugi strani je to možnost
mogoče šteti za uspešno zaradi sorazmerno nizkih stroškov. 8.4. Možnost 3 – Priporočilo Sveta o okviru
za kakovost pripravništev Ta ukrep bi
vključeval predlog Komisije za priporočilo Sveta o okviru za kakovost
pripravništev, ki bi ga države članice morale prenesti v nacionalno prakso
oziroma nacionalni pravni sistem. Na podlagi priporočila bi države
članice morale zagotoviti, da pisni sporazum o partnerstvu postane
obvezen, kar v številnih državah članicah še vedno ni. Sporazum bi
vključeval niz neposrednih elementov, za katere se je izkazalo, da
povečujejo kakovost pripravniške izkušnje, kot so opredelitev učnih
ciljev, mentor, delovni pogoji itd. Predlog vsebuje tudi dve podmožnosti: v skladu
z možnostjo 3a bi priporočilo Sveta vsebovalo samo „osnovne“ smernice
za kakovost. V skladu z možnostjo 3b je vsebina okvira za kakovost pripravništev
dopolnjena z dodatnimi zahtevami za preglednost, na podlagi katerih se bodo
oblikovale spodbude za kakovostna pripravništva oziroma ukrepi, ki
odvračajo od ponujanja neprimernih pripravništev. 8.4.1. Možnost 3a – Priporočilo Sveta o okviru
za kakovost pripravništev – „osnovni okvir za kakovost pripravništev“ Okvir za kakovost
pripravništev bi od obeh strani
zahteval, da skleneta pisni sporazum o pripravništvu. Elementi,
ki bi jih bilo treba vključiti, so srednja pot glede na to, kar so
različni organi predstavili v nedavnih pobudah. Okvir 1 Ključni elementi kakovosti iz študije o
pripravništvih Študija o pripravništvih je proučila razmere v vseh 27 državah članicah EU in za vse oblike pripravništev, da bi opredelila najboljše prakse, pri tem pa izhajala iz načela, da bi morala kakovostna pripravništva pripravnikom zagotoviti praktične spretnosti, ki so prilagojene potrebam trga dela in dopolnjujejo njihovo teoretično znanje, ter tako povečati njihovo zaposljivost. Za kakovostno pripravništvo so značilna številna načela. Ena od temeljnih točk je obvezen sporazum o pripravništvu. Kakovostna pripravništva bi morala temeljiti na sporazumu med pripravnikom in organizacijo gostiteljico (tj. podjetjem, javno agencijo itd.). V zvezi s tem je treba opozoriti, da raziskava Eurobarometra iz leta 2013 o pripravništvih poroča, da je sporazum o pripravništvu podpisalo samo 62 % pripravnikov[9]. Sporazum o pripravništvu bi moral zajemati naslednje elemente, ki so v študiji opredeljeni kot najpomembnejši: • cilji, vsebina in spremljanje: pripravništvo bi moralo pripravnikom zagotoviti praktične spretnosti, ki dopolnjujejo njihovo teoretično znanje. Smernice študije zahtevajo, da je za izvajanje veljavnih izobraževalnih vsebin treba za vsakega pripravnika v organizaciji gostiteljici določiti osebnega mentorja. Vloga mentorja je usmerjati pripravnika skozi dodeljene naloge, spremljati njegov napredek in pojasniti splošne delovne postopke in tehnike. Smernice zahtevajo tudi, da mentor oceni uspešnost pripravnika s kratko končno oceno (1 do 2 strani), ki jo lahko poda tudi v obliki priporočila; • trajanje: pripravništva na odprtem trgu praviloma ne bi smela biti daljša od šestih mesecev. To priporočilo pa ne velja za obvezna poklicna usposabljanja po diplomi (na primer za zdravnike, odvetnike, učitelje ipd.), ki obstajajo v večini držav članic in ki običajno trajajo dlje ter zanje veljajo strožji predpisi[10]; • delovni pogoji: sporazum mora določati delavnik in pravice do dopusta ter pravila v zvezi z bolniškim dopustom; • plačilo/nadomestilo stroškov: če imata od pripravništva v smislu prenosa znanja in učenja vzajemno korist tako organizacija gostiteljica kot pripravnik, je morda ustrezno neplačano pripravništvo. Zato smernica o kakovosti določa le, da je treba v pisnem sporazumu jasno opredeliti, ali je zagotovljeno plačilo oziroma nadomestilo ter kako visoko je; • določbe o socialni varnosti: določbe o socialni varnosti, ki veljajo za pripravnika, morajo biti jasne vsem udeleženim stranem, zlasti pa to velja za zdravstveno zavarovanje in zavarovanje za primer nesreče na delovnem mestu. V večini držav članic socialno zavarovanje študentom zagotavlja država ali njihova izobraževalna ustanova, kar pomeni, da so med opravljanjem pripravništva zavarovani pred zdravstvenimi tveganji in nesrečami. Če pa pripravnik ni več študent, ta položaj ni vedno tako jasen. Če je pripravništvo vključeno v pogodbo o zaposlitvi, morata delodajalec in zaposleni izpolnjevati obveznosti glede zavarovanja, ki so določene v delovnem pravu zadevne države. V nasprotnem primeru je treba v pogodbenem sporazumu opredeliti zavarovanja, ki jih morata plačevati organizacija gostiteljica ali pripravnik. Vir: Študija o pripravništvih, str. 127 (Evropska komisija, 2012) Ta možnost bi
povzročila tveganje, da bi nekateri delodajalci v prihodnosti prenehali
nuditi pripravniška mesta, če bi spoznali, da tista, ki so jih že nudili,
niso dobre kakovosti. Zato bi lahko menili, da bodo določeni elementi
okvira za kakovost (npr. opredelitev učne vsebine) povzročili
previsoke stroške za pripravništvo. Vendar pa se ta potencialno negativen
učinek zaradi svojih obvladljivih stroškov izvajanja zdi bolj
teoretičen kot resničen, v vsakem primeru pa ga lahko zmanjša
povečanje deleža kakovostnih pripravništev (jasni pogoji glede tega, kaj
se pričakuje v smislu kakovosti pripravništva, lahko spodbudijo
delodajalce, da izboljšajo svojo ponudbo). Odprto pa ostaja pomembno
vprašanje, in sicer učinkovitost vpliva na neprimerna pripravništva zaradi
problemov pri izvrševanju. Poleg tega bi regulativne rešitve lahko imele
najmanjši učinek v državah članicah s šibkejšimi mehanizmi
izvrševanja, to pa bi lahko bile prav tiste države, ki najbolj potrebujejo
dobre regulativne rešitve. Na splošno bi okvir za
kakovost, potrjen na evropski in nacionalni ravni, po vsej verjetnosti prinesel
znatno izboljšanje kakovosti in preglednosti pripravništev na srednji rok. Okvir za kakovost pripravništev je sorazmeren ukrep na ravni EU, ki lahko prispeva
k doseganju zastavljenega cilja. V smislu učinkovitosti bi možnost z
osnovnim okvirom za kakovost
pripravništev lahko pomagala pri
razvoju nadnacionalnih pripravništev, vendar ne bo bistveno spremenila razmerja
med neprimernimi pripravništvi in kakovostnimi pripravništvi. Kar zadeva
učinkovitost, so stroški usklajevanja nizki, sčasoma pa jih ni
več. Z vidika usklajenosti je treba navesti, da neusklajeno izvajanje
verjetno ne bo prispevalo k cilju mobilnosti. 8.4.2. Možnost 3a — Priporočilo
Sveta o okviru za kakovost pripravništev z večjo preglednostjo Ta možnost bi k zgoraj opisanemu okviru za kakovost pripravništev dodala nove zahteve za preglednost. V obvestilih o prostih
pripravniških mestih bi bilo treba navesti, ali gre za plačano
pripravništvo in kolikšna je višina plačila ali nadomestila. Poleg tega bi morale organizacije
gostiteljice, ki nudijo neplačana pripravništva, v času
podpisa sporazuma o pripravništvu razkriti informacije o svoji politiki zaposlovanja;
zlasti bi morale razkriti število pripravnikov, ki jim je bila ob koncu
pripravništva ponujena pogodba o plačani zaposlitvi[11] [12]. Cilj te možnosti je izboljšanje delovanja trga
pripravništva z izboljšanjem njegove preglednosti. Organizacije gostiteljice
včasih s privlačno zvenečimi pripravništvi privabijo obetavne
kandidate, vendar ne želijo razkriti informacij o finančnih pogojih,
dokler se postopek že ne približa koncu, ko so kandidati vložili že precej
truda v to, da bi bili izbrani, in so psihološko v šibkem položaju, da bi se
pogajali ali zavrnili ponudbo, ki vključuje nizko plačilo. Raziskava
Eurobarometra je pokazala, da se to dejansko najpogosteje dogaja (46 % v
nasprotju z 42 % primerov, v katerih je bilo nadomestilo jasno
določeno). Ukrep je preprost, skorajda nima stroškov
usklajevanja za legitimna pripravništva in odvrača od ponujanja nepoštenih
praks. Pričakuje se, da bo imel viden učinek. Splošna pripravljenost
za objavo pogojev za plačilo v obvestilu o prostih mestih bi morala biti
visoka, v preskusu za MSP se je pokazalo, da je skoraj 90-odstotna.
Pripravljenost za upoštevanje zahteve glede preglednosti v politikah
zaposlovanja bo verjetno nižja, saj gre pri tej zahtevi za novost; kljub temu
so njeni stroški usklajevanja zanemarljivi. Učinkovitost te možnosti je
pozitivno ocenjena, saj se pričakuje, da bo imela vidne učinke.
Učinkovita je tudi zato, ker ne vključuje skoraj nobenih stroškov
usklajevanja za legitimna pripravništva. 8.5. Možnost 4 – Priporočilo Sveta o okviru
za kakovost pripravništev Z vidika vsebine bi bila ta možnost enaka kot
možnost 3b, tj. predlog Komisije za okvir za kakovost pripravništev z zahtevami za
preglednost, vendar pa bi imel v nasprotju z možnostjo 3b predlog Komisije
v skladu s členom 153 2(b) PDEU obliko direktive. Uspešnost direktive se lahko pozitivno oceni,
saj bodo njeni učinki verjetno vidni. Podobno bi se pokazala kot
učinkovita rešitev, ki ne vključuje skoraj nobenih stroškov
usklajevanja za legitimna pripravništva, medtem ko odvrača od ponujanja nepoštenih
praks. Z vidika skladnosti bi izvajanje na ravni EU zagotovilo boljšo skladnost
s ciljem mobilnosti. Kljub tem prednostim pa se ta možnost zdi manj sorazmerna
kot priporočilo Sveta. Odločitev med priporočilom Sveta in
direktivo je odvisna od ocene sorazmerne pomembnosti odločitev, prenesenih
na najnižjo možno raven, potrebe po uporabi mobilnosti, da bi se možnosti, ki
jih nudi enotni trg, v celoti izkoristile in da bi se zmanjšala brezposelnost
mladih, ter razmerja med potrebo po hitrem potrjevanju ukrepov in koristnostjo
splošnega, sočasnega sprejema po vsej EU. Kar zadeva ravnovesje, ni nobene
potrebe po celoviti uskladitvi različnih nacionalnih zakonov o
pripravništvu. Priporočilo Sveta je zato ugodnejša možnost, saj se lahko
preoblikuje v direktivo pozneje, če bi se pokazalo, da ne zadostuje za
ukrepanje na ravni držav članic. 9. Spremljanje Največji izziv
spremljanja učinka predvidenih možnosti na razvoj trga pripravništev je
pomanjkanje ustreznih statističnih podatkov na področju pripravništev.
Na upravni ravni je GD za zaposlovanje že sprejel ukrepe za rešitev tega
problema, tako da je v raziskavo Eurostata o delovni sili vključil modul
pripravništev. Vendar bi to lahko trajalo tri leta. Vmes bi bilo mogoče
organizirati naknadno raziskavo Eurobarometra za namene spremljanja, in sicer v
ustreznih presledkih po sprejemu novih predpisov o pripravništvih. Oblika
raziskave Eurobarometra o pripravništvih iz leta 2013 je dobra podlaga za
prihodnje raziskave za spremljanje, saj vsebuje podrobne informacije o
kakovosti pripravništev. Za analizo vpliva na rezultate zaposlovanja pa bi
lahko bila potrebna longitudinalna raziskava. O izvedljivosti takšne raziskave
se je treba posvetovati z Eurostatom, ko bo modul bolj vpet v raziskavo o
delovni sili. Službe Komisije bodo
morale spremljati tudi sprejemanje novih predpisov v državah članicah po
potrditvi priporočila Sveta ali direktive. Poleg tega bi se pri spremljanju izvajanja priporočila Sveta o pripravništvih
lahko uporabljali tudi mehanizmi evropskega semestra za usklajevanje in
izvedbeni mehanizmi jamstva za mlade. [1] Po podatkih raziskave Eurobarometra iz leta 2013
(Flash Eurobarometer št. 378) je pripravništvo v primerjavi z
vajeništvom opravilo 74 % več anketirancev; ta delež anketirancev je
bil tudi za 77 % višji od deleža tistih, ki so opravili študentsko delo
ter za 43 % višji od deleža tistih, ki niso imeli niti ene od teh
izkušenj. Vir: Pojasnilo Komisije o Eurobarometru, zvezek B, odgovori na V1,
str. 1. [2] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Sklepi Evropskega sveta iz decembra 2012,
februarja 2013 in junija 2013. [4] SWD(2012) 407 final, Bruselj 5.12.2012. [5] SWD(2012) 407 final, Bruselj 5.12.2012. [6] Po ugotovitvah komisije za svetovanje o določitvi
minimalne plače (LPC) iz Združenega kraljestva v poročilu o
Nacionalni minimalni plači (2011) se pripravništvo čedalje
pogosteje uveljavlja kot predpogoj za zaposlitev. [7] Komisija za svetovanje o določitvi minimalne
plače (LPC) iz Združenega kraljestva v svojem poročilu iz
leta 2013 govori o obsežnem neplačevanju minimalne plače za
nekaj, kar je mogoče opredeliti kot delo. [8] V zvezi z neplačilom ali nizkim plačilom je
bilo ugotovljeno, da polovica pripravnikov ne prejema nobenega plačila,
dodatnih 25 % pripravništev pa ne zagotavlja dovolj visokih nadomestil, s
katerimi bi bilo mogoče pokriti osnovne življenjske stroške. [9] Flash Eurobarometer št. 378, oddelek 2.1.3,
str. 36. [10] Študija iz tega priporočila izključuje tudi tako
imenovane „programe pripravništev“, ki so namenjeni kandidatom za zaposlitev na
višjih ravneh upravljanja. [11] Zaradi enostavnosti in drugih razlogov to velja samo za
imenovanja, ki se zgodijo na isti lokaciji kot pripravništva. [12] Treba je opozoriti, da tudi ta možnost, tako kot vse
druge, ne bi veljala za pripravništva, ki jih organizirajo šole, univerze in
druge izobraževalne ustanove pred zaključkom šolanja.