DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 96/53/ES o določitvi največjih dovoljenih mer določenih cestnih vozil v Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v mednarodnem prometu /* SWD/2013/0109 final */
DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE POVZETEK OCENE UČINKA Spremni dokument k predlogu direktive Evropskega
parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 96/53/ES o
določitvi največjih dovoljenih mer določenih cestnih vozil v
Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v
mednarodnem prometu 1. Opredelitev problema Težka tovorna
vozila, ki prevažajo blago in potnike v Evropi, morajo ustrezati določenim
predpisom o težah in merah. Direktiva 96/53/ES (v nadaljnjem besedilu:
Direktiva) za vsak tip vozila določa največjo dovoljeno dolžino,
širino, višino in težo (skupno težo in osno obremenitev). Vozila, ki ustrezajo
tem omejitvam, lahko opravljajo dejavnosti mednarodnega[1] prevoza v vseh državah
članicah EU. Da nacionalni izvajalci ne bi imeli neupravičenih
prednosti pred konkurenčnimi izvajalci iz drugih držav članic, morajo
praviloma upoštevati omejitve v zvezi z mednarodnim prevozom. V skladu z
načelom subsidiarnosti lahko države članice na podlagi več odstopanj
uporabljajo višje omejitve za prevoz znotraj svojih meja. Odstopanja zadevajo
največjo dovoljeno višino, največjo dovoljeno težo in možnost uporabe
daljših vozil za posebni prevoz, priklopnih vozil ali modularnih med seboj
povezanih vozil. Glavna težava, ugotovljena po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi,
je, da so omejitve Direktive ena od ovir pri doseganju energetske
učinkovitosti cestnega in intermodalnega prevoza. Ker poleg tega
prevozniki Direktive ne upoštevajo, je njena učinkovitost omejena. Glavna
težava je zato sestavljena iz dveh delov, za katera je bilo ugotovljenih
več temeljnih vzrokov: 1. del: Nekatere omejitve glede tež in
mer, ki jih določa Direktiva, pomenijo ovire za povečanje energetske
učinkovitosti cestnih vozil in za intermodalni prevoz Sedanja zakonodaja, sprejeta v 90. letih
prejšnjega stoletja v podporo zakonodaji o odprtju trga mednarodnega cestnega
prevoza, odraža razmere v tistem obdobju. Od takrat se je spremenilo več
elementov, kar pomeni, da trenutna pravila ne zagotavljajo več ustreznega
ravnotežja med različnimi elementi in potrebami na področju
energetske učinkovitosti in okolja, ekonomske učinkovitosti, varnosti
in infrastrukture. Zlasti zaradi vprašanj v zvezi z energetsko
odvisnostjo in podnebnimi spremembami se zdaj več pozornosti namenja energetski
učinkovitosti vozil. Razvoj pomorskega prevoza in uporabe zabojnikov
vpliva na logistiko in gospodarnost cestnega prevoza. Tehnologija vozil in
infrastrukture je napredovala. Skrb za varnost je postala pomembnejša. Poleg
tega je verjetno, da zaradi načina, na katerega proizvajalci konstrukcijo
svojih vozil prilagajajo povpraševanju (ob upoštevanju predpisov), rezultati ne
bodo optimalni. Zato so bili ob podpori zainteresiranih strani
določeni naslednji temeljni vzroki: Temeljni vzrok 1: Nekatere največje
dovoljene teže in mere preprečujejo tržno uveljavljanje bolj
aerodinamičnih, električnih in hibridnih tovornjakov ter zmanjšujejo
privlačnost nekaterih avtobusnih storitev. Največje dovoljene mere težkih tovornih
vozil, ki jih določa Direktiva, pomenijo težavo zlasti za razvoj
aerodinamičnih rešitev za tovornjake, ki bi – z ohranitvijo dolžine
standardnih tovornih enot – presegli trenutne omejitve. Poleg tega največje dovoljene teže težkih tovornih vozil, ki jih
določa Direktiva, preprečujejo tržno uveljavljanje
električnih/hibridnih vozil, ki so težja kot običajna vozila, zato je
tudi njihova nosilnost manjša. Podobno morajo avtobusni prevozniki zaradi
povečevanja teže varnostne in komfortne opreme v vozilih ter potnikov
zmanjševati število potnikov na avtobusih. Temeljni vzrok 2: Nekatere
največje dovoljene teže se niso spreminjale v skladu s tehničnim
razvojem intermodalnega prevoza in uporabe zabojnikov. Uporaba
zabojnikov pomeni priložnost za razvoj intermodalnega/kombiniranega prevoza
znotraj EU kot alternative za energijsko manj učinkovite rešitve cestnega
prevoza od vrat do vrat. Toda nepopolna standardizacija prevoznih enot
preprečuje ta razvoj. Zaradi Direktive je otežen prevoz velikih
zabojnikov, ki se uporabljajo v pomorskem prevozu, zlasti 13,7‑metrskih
(45 čevljev) zabojnikov, v kopenskemu delu prevozne verige (prevaža
se jih lahko samo na podlagi posebnih dovoljenj). 2. del: Neučinkovita uporaba
Direktive Med javnim posvetovanjem so zainteresirane
strani izpostavile, da je zelo veliko kršitev Direktive povezanih s težo
tovornjakov. V močnem konkurenčnem okolju imajo lahko izvajalci, ki delujejo
na robu pravil in poskušajo naložiti čim več tovora, znatno
konkurenčno prednost v škodo ostalim. Zato so bili ob
podpori zainteresiranih strani določeni naslednji temeljni vzroki: Temeljni vzrok 3: Pomanjkanje skupnih
in odvračilnih izvršilnih metod Eden od drugih
glavnih razlogov za pomanjkljivo izvajanje Direktive je premalo pogost nadzor,
zaradi česar imajo morebitni kršitelji občutek, da ne bodo kaznovani.
Poleg tega so politika izvrševanja in prakse na področju nadzora v državah
članicah premalo učinkovite, glede na to, da je vsako drugo
preverjanje izvedeno na vozilih, ki upoštevajo pravila, in je zato nepotrebno.
Kar zadeva metode, države članice izvajajo različne oblike
preverjanj, od popolnoma ročne izbire vozil za preverjanje do predizbire
vozil za ročno preverjanje z uporabo tehničnih možnosti, znatno pa se
razlikujejo tudi odstopanja, ki jih dovoljujejo države članice. Kaj bi se zgodilo, če se ne bi
nič spremenilo? Emisije CO2 težkih tovornih
vozil so leta 2010 predstavljale približno tretjino vseh emisij CO2
v prometnem sektorju v EU. Ker so bili pred kratkim uvedeni ukrepi za
zmanjšanje emisij drugih vrst prevoza (npr. emisije novih avtomobilov, sistem
za trgovanje z emisijami v letalstvu), se bo ta delež verjetno povečal.
Kljub trenutni gospodarski krizi število tonskih kilometrov (tkm) v Evropi
narašča in pričakuje se, da bo naraščalo še naprej. V primeru neukrepanja
se bo skupna poraba goriva težkih tovornih vozil in avtobusov povečala, s
tem pa tudi onesnaženost zraka in emisije CO2. Nadaljevanje dosedanjega načina dela bi
pomenilo izgubljeno priložnost za hkratno zmanjšanje zračnega upora in
nadaljnje zmanjšanje števila žrtev težkih tovornih vozil: simulacije so
pokazale, da bi se z zaokroženimi sprednjimi deli težkih tovornih vozil
preprečile prometne nesreče, v katerih bi bili udeleženi pešci, s
čimer bi se zmanjšalo tudi število smrtnih žrtev. Na področju intermodalnega prevoza in
uporabe zabojnikov bi dodatno administrativno breme v zvezi s 13,7‑metrskimi
(45 čevljev) zabojniki za EU pomenilo nevarnost zaostanka za
svetovnim razvojem uporabe zabojnikov, dodatni stroški posebnih dovoljenj in
odstopanj pa bi onemogočili gospodarsko vzdržnost sektorja intermodalnega
prevoza, ki je že zdaj pod precejšnjim pritiskom. Z nadzorom in metodami, ki jih organi pregona
trenutno uporabljajo, po poročanjih sodeč ni mogoče
učinkovito zagotavljati skladnosti z Direktivo. Zato se bosta verjetno povečala
neupoštevanje omejitev glede največje dovoljene teže in izkrivljanje konkurence
med prevozniki, kar bi povzročilo poškodovanje infrastrukture in
zmanjšanje varnosti v cestnem prometu. 2. Analiza subsidiarnosti Samo z ukrepi držav članic ne bi bilo mogoče
uskladiti največjih dovoljenih dolžin in mer po celotni EU. Zaradi cele
vrste različnih nacionalnih pravil ne bi bilo mogoče oblikovati resnično
celostnega trga cestnega prevoza v EU. Ker se obseg čezmejnega cestnega
tovornega prometa povečuje, so skupna pravila in ravni izvrševanja vse
bolj nujni za zagotavljanje enakih konkurenčnih pogojev za prevoznike.
Različne ravni izvrševanja v posameznih državah članicah EU
zagotavljajo prednost nekaterim prevoznikom in ustvarjajo spodbude za
prevoznike, da načrtujejo prevoz skozi države, kjer so ravni izvrševanja
najnižje. 3. Cilji politike Splošni cilji V skladu s težavami, opisanimi v oddelku 2
zgoraj, sta splošna cilja te pobude dva: ·
izboljšati energetsko učinkovitost cestnega in
intermodalnega prevoza s spremembo nekaterih omejitev glede tež in mer cestnih
vozil ter hkrati z ohranjanjem ravnotežja med zahtevami po vzdrževanju
infrastrukture, varnosti v cestnem prometu in varstvu okolja; ·
zagotoviti enake konkurenčne pogoje in tako
spodbujati notranji trg za cestni prevoz. Posebni cilji Iz splošnih ciljev je mogoče izpeljati tri
posebne cilje (PC). Te cilje je treba doseči, ne da bi se porušilo
ravnotežje med zahtevami po vzdrževanju infrastrukture, varnosti v cestnem
prometu in varstvu okolja. 1. PC 1: Omogočiti
tržno uveljavljanje bolj aerodinamičnih, električnih in hibridnih
tovornjakov ter povečati privlačnost nekaterih avtobusnih storitev. 2. PC 2: Spodbuditi razvoj
intermodalnega/kombiniranega prevoza. 3. PC 3: Zagotoviti boljše
izvrševanje omejitev glede največjih dovoljenih tež in mer po celotni EU. 4. Možnosti politike Za celostno
reševanje težave in vseh njenih temeljnih vzrokov ter glede na zajeten seznam
ukrepov se predlaga oblikovanje svežnjev politike (SP), ki vključujejo
ukrepe za nadaljnje ocenjevanje. Predlaga se oblikovanje treh kumulativnih SP,
kar pomeni, da bi SP 2 vseboval ukrepe iz SP 1, SP 3 pa bi
vseboval ukrepe iz SP 1 in SP 2. Svežnji politike (glej pregledno
tabelo spodaj) so zasnovani tako, da vključujejo ukrepe, katerih
intenzivnost se povečuje, da se zagotovita energetska učinkovitost in
upoštevanje pravil iz Direktive. Sveženj politike SP 1: Omejena
sprememba Ta sveženj temelji na omejenih spremembah
Direktive in blagih ukrepih za boljše izvajanje Direktive z minimalnimi
spremembami in stroški. Kar zadeva uporabo zabojnikov in
intermodalnega prevoza, je v okviru SP 1 predlagana razširitev sedanjih
možnosti glede prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) 44-tonskih
zabojnikov. V okviru SP 1 sta torej na voljo dve
možnosti v zvezi z ukrepoma 6 in 7 glede kombiniranega in
intermodalnega prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov: ·
pri različici „a“ bi olajšave glede prevoza
13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov ostale omejene na področje
kombiniranega prevoza (ukrep 6); ·
na drugi strani je pri različici „b“
predlagana razširitev možnosti glede prevoza 13,7‑metrskih (45 čevljev)
44-tonskih zabojnikov na intermodalni prevoz (ukrep 7) in njihovo
vključitev v intermodalne prevozne verige, kar bi omogočilo
resnično razširitev uporabe zabojnikov. Sveženj politike SP 2: Obsežnejša
sprememba Ta sveženj
omogoča večje (v smislu obsega vpliva) spremembe Direktive z novimi
ukrepi poleg tistih, ki so predlagani v okviru SP 1. Zaradi dodatnih
ukrepov bodo potrebne nekatere prilagoditve v avtomobilski industriji in
nacionalnih upravah. Daljnosežni ukrepi ali ukrepi, pri katerih bi bile
potrebne obsežne prilagoditve v industriji in upravah, so še vedno
izključeni. Sveženj politike SP 3: Bolj
zavezujoč regulativni pristop Poleg ukrepov, predstavljenih v okviru
SP 1 in SP 2, so predvideni tudi ukrepi za dejavnejše spodbujanje
doseganja ciljev spremembe Direktive. V tabeli spodaj sta predstavljena pregled
ukrepov, vključenih v svežnje politike, in način obravnave posebnih
ciljev na podlagi teh ukrepov: || SP 1 || SP 2 || SP 3 PC 1: Omogočiti tržno uveljavljanje bolj aerodinamičnih, električnih in hibridnih tovornjakov ter povečati privlačnost nekaterih avtobusnih storitev || || || 1. Zadnje zavesice || X || X || X 2. Daljše kabine || || X || X 3. Obvezne zadnje zavesice || || || X 4. Višje omejitve glede teže za električne/hibridne tovornjake || X || X || X 5. Najv. 19,5 t za dvoosne avtobuse || X || X || X PC 2: Spodbuditi razvoj intermodalnega/kombiniranega prevoza || || || 6. Dovoliti vključitev 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov v kombinirani prevoz || X/Ø || X/Ø || X/Ø 7. Dovoliti vključitev 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov v intermodalni prevoz || X/Ø || X/Ø || X/Ø 8. Olajšave za večje zabojnike || || || X PC 3: Zagotoviti boljše izvrševanje omejitev glede največjih dovoljenih tež in mer po celotni EU || || || 9. Smernice o uveljavljanju || X || X || X 10. Skupna kategorizacija kršitev || || X || X 11. Obvezen predizbor vozil za ročna preverjanja || || || X 12. Soodgovornost prevoznika/špediterja || || X || X 13. Standardi glede sistemov za tehtanje v vozilu || || X || X 14. Obvezni sistemi za tehtanje v vozilu || || || X 15. Najnižja raven preverjanj || || || X 5. Ocena učinka Rezultat ocene ustreznih učinkov,
ugotovljenih v smernicah Komisije za oceno učinka, za tri svežnje politike
je bil naslednji: –
Ob upoštevanju možnosti dodajanja
aerodinamičnih naprav na zadnjem delu priklopnih vozil in možnosti razvoja
težkih vozil z električnim ali hibridnim pogonom bo imel SP 1
pozitiven vpliv na porabo goriva (5 do 10 %) in na onesnaževanje zraka. Z
operativnim ciljem, v skladu s katerim bi bilo leta 2030 opremljenih
50 % priklopnih vozil za prevoz na dolge razdalje, bi se po ocenah
ogljični odtis zmanjšal približno za 24 milijonov ton na leto.
Boljša učinkovitost Direktive zaradi boljšega izvrševanja bo imela zelo
pozitivne učinke na konkurenco, delovanje notranjega trga, stroške
vzdrževanja cest in število ranjenih oseb v nesrečah zaradi pretežkih
vozil. Vpliv ekonomske učinkovitosti na sektor cestnega prevoza bo izboljšan
s spodbujanjem uporabe zabojnikov, vendar pa to ne bo imelo nasprotnega
učinka na druge načine prevoza, kot je železniški prevoz ali prevoz
po celinskih plovnih poteh. Upravni stroški za javni in zasebni sektor bodo
nižji zaradi manjšega števila posebnih dovoljenj in racionalizacije ročnih
preverjanj, ki jih izvajajo policisti na pretežkih vozilih. SP 1 bo z
možnostjo prevoza 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov brez posebnih
dovoljenj in upravnih stroškov, povezanih s tem, omogočil tudi razvoj intermodalnega
prevoza. –
S SP 2 se bo zagotovilo veliko večje
zmanjšanje porabe goriva zaradi nove zasnove vlečnih vozil, prihranki
goriva na avtocestah pa se bodo približali 15 %. Tako se bo ogljični
odtis pri enakem cilju opremljenih vozil kot zgoraj izboljšal za
27 milijonov ton na leto. SP 2 bo pozitivno vplival tudi na
varnost v cestnem prometu, in sicer z nekaj 100 smrtnimi žrtvami manj (glej
poglavje 5.3.2) na leto zaradi boljše zasnove vlečnih vozil. Bolj
učinkovita preverjanja pretežkih vozil z metodami filtriranja bodo imela
znaten pozitiven učinek na konkurenco ter na zmanjšanje števila
nepotrebnih preverjanj in z njimi povezanih upravnih stroškov. Stroški potrebne
opreme za filtriranje bodo zlahka povrnjeni s prihranki pri vzdrževanju cest in
pri policijskem osebju, potrebnem za izvajanje preverjanj. SP 2 bo imel
enak pozitiven vpliv na razvoj intermodalnega prevoza kot SP 1. –
Na drugi strani pa SP 3 ne bo zagotovil pravih
dodatnih koristi v primerjavi s SP 2, kar zadeva varčevanje z gorivom
in onesnaževanje, in sicer zaradi svojega negativnega vpliva na finančno
obremenitev malih in srednje velikih podjetij, če bi aerodinamična
oprema postala obvezna. Podobna težava bi se pojavila z obvezno uvedbo naprav
za tehtanje na vozilu, tudi če bi se s SP 3 zagotovo izboljšala
učinkovitost Direktive: stroški obvezne opreme so trenutno previsoki za
mala in srednje velika podjetja. Kar zadeva uporabo zabojnikov, je v okviru
SP 3 predlagana uporaba zabojnikov, daljših od
13,7 metra (45 čevljev), vendar pa bi bila prava korist
tega ukrepa vprašljiva, če bi bilo treba veliko natančneje preveriti
nasproten učinek na varnost v cestnem prometu ter na premik modela na
železniški promet in promet po celinskih plovnih poteh. Dodatna vrednost
SP 3 v primerjavi s SP 2 je vprašljiva, vendar pa se v SP 3
ohranijo vsi pozitivni vplivi SP 2, kot so opisani zgoraj. 6. Primerjava možnosti Možnosti politike so se primerjale glede na
naslednja merila za ocenjevanje: ·
uspešnost –
stopnja doseganja ciljev predloga pri različnih možnostih politike; ·
učinkovitost –
stopnja doseganja ciljev z najnižjimi možnimi stroški; ·
skladnost – stopnja
uspešnega omejevanja kompromisov na gospodarskem, družbenem in okoljskem
področju pri različnih možnostih politike. Poleg tega je bila izvedena delna analiza
koristi in stroškov, pri kateri so bili ocenjeni ukrepi politik, kjer je bilo
to mogoče. Glede na različne stopnje zrelosti in stroškov predlaganih
tehnologij se domneva, da bo do leta 2030 75 % težkih tovornih
vozil za prevoz na dolge razdalje opremljenih z aerodinamičnimi napravami
na zadnjem delu vozila in da bo pri 50 % vseh težkih tovornih vozil
uvedena nova zasnova kabine. Avtobusov in podatkov v zvezi s hibridizacijo ni
bilo mogoče vključiti v spodnje izračune, ker podatki, potrebni
za izračune, niso bili na voljo. || || || || || || || || || Uspešnost || Učinkovitost || Skladnost || Razmerje med koristmi in stroški SP 0 || – || – || – || – SP 1 || srednja || nizki stroški || brez kompromisa || > 1 SP 2 || visoka || nizki stroški || brez kompromisa || > 1 SP 3 || visoka || visoki stroški || visoka stopnja kompromisa || < 1 Zato je mogoče ugotoviti, da bi moral
biti SP 2 ob upoštevanju velike verjetnosti za doseganje ciljev ocene
učinka pri relativno nizkih stroških in brez nepotrebnih kompromisov med
okoljskimi, družbenimi in ekonomskimi učinki prednostna možnost. Ta
ugotovitev je podprta z delno analizo koristi in stroškov, izvedeno v tej oceni
učinka, ki kaže, da bi bilo pri SP 2 razmerje med koristmi in stroški
večje od 1. 7. Spremljanje in ocenjevanje Raven doseganja operativnih ciljev se bo spremljala v letu začetka
veljavnosti predlagane zakonodaje in nato redno na podlagi splošne določbe
v Direktivi, v skladu s katero morajo države članice Komisiji predložiti
ustrezne informacije. Komisija bo ocenjevanje in spremljanje
izvajala v rednih časovnih presledkih, ki ne bodo daljši od petih let, in
sicer na podlagi treh operativnih ciljev. Komisija bo ugotovitve ocenjevanja in
spremljanja sporočila Evropskemu parlamentu in Svetu. Operativni cilji || Spremljanje OC 1: Doseči znaten delež priklopnih vozil, opremljenih z aerodinamičnimi napravami na zadnjem delu vozila, in aerodinamično oblikovanimi kabinami || Komisija bo zbirala statistične dokaze držav članic, proizvajalcev v avtomobilski industriji in združenj prevoznikov o številu priklopnih vozil, opremljenih z aerodinamičnimi napravami OC 2: Doseči znaten delež 13,7-metrskih (45 čevljev) zabojnikov, vključenih v kombiniran/intermodalni prevoz || Komisija bo zbirala statistične dokaze držav članic, prevoznikov in združenj prevoznikov o uporabi 13,7‑metrskih (45 čevljev) zabojnikov v intermodalnem prevozu OC 3: Povečati učinkovitost preverjanj (število kršitev/število preverjanj). S povečanjem učinkovitosti se bo izboljšala zanesljivost preverjanj, hkrati pa bo do leta 2020 izvedenih 100 000 manj nepotrebnih preverjanj na leto || Spremljanje se bo izvajalo na podlagi statističnih podatkov, ki jih bodo zagotovile države članice, kot je predlagano v ukrepu 10 SP 2. [1] Mednarodni promet se nanaša na čezmejne dejavnosti
znotraj in zunaj EU.