VSEBINA

1........... Opredelitev problema in pravni okvir 2

2........... Osnovni scenarij 4

3........... Pravna podlaga za potrebo po ukrepanju. 4

4........... Analiza načela subsidiarnosti 4

5........... Glavni cilji politike. 5

6........... Možnosti politike. 5

7........... Spremljanje in sodelovanje. 8

1. Opredelitev problema in pravni okvir

Ponarejanje valut je še naprej vir skrbi po vsej Evropski uniji. Ponarejanje eura je zaradi njegovega pomena še posebej zaskrbljujoče, saj je danes euro druga najpomembnejša mednarodna valuta na svetu. Zaradi svojega pomena na svetovni ravni je euro še posebej izpostavljen tveganju ponarejanja. Po podatkih Evropske centralne banke je skupna ugotovljena finančna škoda zaradi ponarejenih eurov, evidentirana v Evropi od uvedbe eura v letu 2002, več kot 500 milijonov EUR.

Ocena učinka se zato v glavnem osredotoča na euro. Vendar pa je ponarejanje velika težava tudi za druge valute v obtoku v Evropi. Težave, ugotovljene v zvezi z eurom, se lahko zato obravnavajo kot težave splošne narave in veljajo tudi za druge valute.

EU že ima pravne akte, posebej namenjene zaščiti eura, kot so pravni okvir za preverjanje pristnosti bankovcev in kovancev eura ter program EU za ozaveščanje in usposabljanje (program „Pericles“[1]). Zlasti na podlagi Okvirnega sklepa 2000/383/PNZ o povečanju zaščite s kaznimi in drugimi sankcijami za ponarejanje v zvezi z uvedbo evra so države članice dolžne zagotoviti, da je določeno ravnanje kaznivo in da se lahko za kazniva dejanja v zvezi s ponarejanjem eura ali drugih valut naložijo kazenske sankcije. S tem okvirnim sklepom so pod enakimi pogoji kot euro zaščitene tudi druge valute.

Dokazano je bilo, da ima kazenskopravni okvir za zaščito eura in drugih valut določene pomanjkljivosti pri doseganju ustrezne in učinkovite ravni zaščite. Ne zagotavlja zadostne podlage, da bi se ponarejanje eura po vsej Uniji dosledno preprečevalo, preiskovalo in kaznovalo. Takšna ureditev tudi ovira sodelovanje med državami članicami in po možnosti spodbuja storilce kaznivih dejanj, da svoje dejavnosti preselijo v države članice, ki se manj strogo odzivajo na ponarejanje eura.

Ob upoštevanju ocene Komisije na podlagi njenih treh poročil, posebnega vprašalnika o stanju izvajanja Okvirnega sklepa in posvetovanja z zainteresiranimi stranmi na različnih strokovnih srečanjih, so bile opredeljene naslednje pomanjkljivosti pravnega okvira za zaščito enotne evropske valute pred ponarejanjem:

§ Meja kazni za ponarejanje valute ni dovolj odvračilna in učinkovita

o Nezadosten odvračilni učinek

Med sankcijami, predpisanimi v državah članicah, so pomembne razlike, kar je eden od razlogov za nezadosten odvračilni učinek ter neenako varstvo eura in drugih valut po vsej Evropski uniji. V nekaterih državah članicah niso določene najnižje sankcije, v drugih državah članicah pa je najnižja sankcija 10 let zapora. V praksi je zavedanje o morebitnih najnižjih sankcijah tisto, ki bo osebe, ki jih mika ponarejanje eura, odvračalo od takih dejanj. Očitna je na primer razlika med prestajanjem določene najkrajše kazni zapora ali plačilom globe.

o Tveganje za izbiro države z najugodnejšo ureditvijo (forum shopping)

Organizirane kriminalne združbe, ki razpolagajo s precejšnjimi viri, so pogosto tesno vpletene v ponarejanje valute, zato lahko brez težav prenesejo svoje dejavnosti prek meja z organiziranimi distribucijskimi omrežji. Te skupine lahko pogosto že imajo dejavnosti, ki se izvajajo v več državah članicah, kar pomeni, da je tveganje za selitev storilcev kaznivih dejanj v države z manj strogim kazenskopravnim sistemom precejšnje (forum shopping). Podatki kažejo, da države članice z nizkimi mejami sankcij načeloma privabljajo ponarejevalce.

o Manjša učinkovitost pravosodnega sodelovanja

Različne meje sankcij lahko negativno vplivajo na pravosodno sodelovanje. Če so v kazenskem zakoniku države članice najnižje predpisane kazni nizke, je lahko to vzrok za to, da sta preiskovanje in pregon ponarejanja valute majhnega pomena za organe kazenskega pregona in sodne organe. V praksi lahko to negativno vpliva na čezmejno sodelovanje, ko druga država članica zaprosi za pomoč, in sicer v smislu pravočasne obravnave zaprosila. Ker v nekaterih državah članicah ni določena najnižja meja sankcij, imajo lahko za tovrstna kazniva dejanja predpisane kazni zapora, krajše od štirih mesecev, ali denarne kazni, kar pomeni, da za vse kazni za proizvodnjo ali distribucijo ponaredkov ni mogoče zahtevati evropskega naloga za prijetje.

§ Čezmejne preiskave in kazenski pregon so lahko neuspešni zaradi težav pri sodelovanju, ki so posledica razlik v razpoložljivosti učinkovitih preiskovalnih orodij.

V nekaterih državah članicah EU se ponarejanje valute, ki je običajno dejavnost organiziranega kriminala, še vedno ne obravnava s pomočjo preiskovalnih orodij, ki se navadno uporabljajo za primere organiziranega kriminala in čezmejne primere (prestrezanje telefonskih pogovorov, uporaba sledilnih naprav, nadzor pošiljk in delo tajnih preiskovalcev). Kaznivo dejanje ponarejanja je pogosto storjeno v dveh ali več državah članicah hkrati, pri čemer se proizvodnja izvaja v eni državi članici, distribucija pa v drugi državi članici. Orodja za odkrivanje teh dejavnosti morajo zato biti enaka. Preiskav o primerih ponarejanja, ki se s posebnimi preiskovalnimi tehnikami začnejo v eni državi članici, ni mogoče nadaljevati v drugi državi članici, katere zakonodaja nima določb o teh tehnikah. V tem primeru lahko to ne le povzroča zamude ali dodatne stroške za preiskave, ampak vodi do ustavitve preiskav v zvezi z izvorom ponarejene valute.

§ Zamude pri prilagoditvi naprav za odkrivanje ponaredkov, ki izhajajo iz pomanjkljivosti pri predaji zaseženih ponaredkov v analizo pristojnim organom med sodnim postopkom

Trenutno ni določena obveznost predaje zaseženih ponaredkov med sodnim postopkom. V praksi sodni organi v nekaterih primerih zavrnejo predajo vzorcev ponarejenih bankovcev in kovancev eura v analizo pred koncem kazenskega postopka, tudi če bi bila takšna predaja mogoča ob upoštevanju količine zaseženih ponaredkov. Predaja teh ponaredkov po koncu kazenskega postopka je majhnega pomena.  Pogosto pride do precejšnjih zamud, včasih večletnih, preden je mogoče naprave za pregled bankovcev in kovancev, ki jih uporabljajo finančne institucije, prilagoditi za odkrivanje ponaredkov, da se prepreči nadaljnji obtok takšnih vrst ponaredkov.

2. Osnovni scenarij

Če bo sedanji pravni okvir še naprej veljal, je mogoče pričakovati, da bodo vse države članice srednjeročno v nacionalno zakonodajo v celoti prenesle določbe Okvirnega sklepa. Raven preprečevanja in odkrivanja ponaredkov, ki prihajajo v obtok ali so že v njem, bi se lahko povečala v skladu z nedavno izboljšanimi pravnimi akti o preverjanju pristnosti[2] ter z ozaveščanjem in usposabljanjem v okviru programa Pericles. Dolgoročno bi bilo mogoče odvračilni učinek okrepiti s sprejetjem horizontalne pobude, ki je v pripravi, povezana pa je z odvzemom premoženjskih koristi, pridobljenih z več kaznivimi dejanji, vključno s ponarejanjem.

Navedene izboljšave ne bi odpravile težav, opisanih v tem povzetku. Zlasti problematika odvračanja ne bi bila v zadostni meri obravnavana, in sicer zaradi nezadostnih meja sankcij. Stopnja stalne nevarnosti ponarejanja, ki jo izkazujejo statistični podatki Evropske centralne banke, bi verjetno ostala nespremenjena ali pa bi se morda zvišala. Poleg tega ne bi rešili zgoraj opredeljenih težav v zvezi s čezmejnimi preiskavami, saj vse države članice ne bi mogle uporabiti preiskovalnih orodij za huda kazniva dejanja ponarejanja z mednarodnim značajem. Niti ne bi bila rešena težava v zvezi s predajo ponaredkov med sodnim postopkom. S tem bi še naprej obstajalo tveganje, da ponaredki zaradi nepravočasnega preverjanja pristnosti ostanejo v obtoku.

3. Pravna podlaga za potrebo po ukrepanju

EU lahko v skladu s členom 83 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Lizbonska pogodba ali PDEU) sprejme direktive o minimalnih pravilih kazenskega prava EU na področju posebno hudih oblik kriminala s čezmejnimi posledicami zaradi narave ali učinkov teh dejanj ali zaradi posebne potrebe po skupnem boju proti njim. Ponarejanje plačilnih sredstev je izrecno navedeno v členu 83(1) PDEU kot tako področje posebno hudih oblik kriminala.

4. Analiza načela subsidiarnosti

Pomembno je zagotoviti, da učinkoviti in uspešni kazenskopravni ukrepi v vseh državah članicah ustrezno ščitijo euro in vsako drugo valuto, katere obtok je pravno dovoljen.  

Samo EU lahko pripravi zavezujočo skupno zakonodajo z učinkom v vseh državah članicah in s tem ustvari pravni okvir, ki bi prispeval k premagovanju šibkih točk sedanje ureditve iz točke 3.2.1.

Vsak predlagani kazenskopravni ukrep je treba skrbno oceniti in ga zasnovati glede na njegove možne posledice na varstvo temeljnih pravic. Ta povzetek vsebuje takšno oceno. 

5. Glavni cilji politike

Na podlagi opredeljenih težav je bilo določenih več splošnih in posebnih ciljev:

Splošni cilji

preprečevanje ponarejanja eura in drugih valut s krepitvijo kazenskopravne zaščite ter poglobitvijo čezmejnega sodelovanja sodnih organov in organov kazenskega pregona ob popolnem upoštevanju Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ohranitev in krepitev zaupanja v pristnost enotne evropske valute in drugih valut.

Posebni cilji:

ustrezno povečanje ravni učinkovitosti in odvračanja v zvezi s ponarejanjem (proizvodnjo in distribucijo ponaredkov) in odprava ugodnih pogojev ureditve v nekaterih državah, zaradi katerih se ponarejevalci odločijo za delovanje v navedenih državah (forum shopping), poenostavitev sorazmerne uporabe evropskega naloga za prijetje v zvezi s ponarejanjem valute (proizvodnjo in distribucijo ponaredkov), poenostavitev čezmejnih preiskav v zvezi s ponarejanjem valute in zmanjšanje zamud pri obravnavi zaprosil za sodelovanje, krepitev preprečevanja kaznivih dejanj ponarejanja s povečanjem možnosti za odkrivanje bankovcev in kovancev s pravočasno uporabo postopkov preverjanja pristnosti. 6. Možnosti politike

Obravnavane so bile tri možnosti politike: 

Možnost politike 1: Ohranitev trenutne ureditve

Na ravni EU ne bodo sprejeti nobeni ukrepi, razen tistih iz veljavnega pravnega okvira, tj. običajno nadaljevanje prizadevanj za izvajanje Okvirnega sklepa ter dejavnosti ozaveščanja, usposabljanja in svetovanja za specializirane preiskovalce in tožilce.

Možnost politike 2: Direktiva nadomesti Okvirni sklep iz leta 2000 ter uvede določbe o preiskovalnih orodjih in predaji zaseženih ponaredkov  

Ta možnost politike prevzema vsebino veljavnega Okvirnega sklepa in ga nadomešča z direktivo, ki obravnava tudi preiskovalna orodja in predajo zaseženih ponaredkov, in sicer kot odziv na težavi 2 in 3.

Možnost politike 3: Direktiva nadomesti Okvirni sklep iz leta 2000 ter uvede določbe o najnižji in najvišji meji kazenskih sankcij, preiskovalnih orodjih in predaji zaseženih ponaredkov  

Ta možnost vključuje vsebino možnosti politike 2 (preiskovalna orodja in predaja ponaredkov), dopolnjeno z najnižjo in najvišjo mejo kazenskih sankcij za proizvodnjo in distribucijo ponaredkov (v primerjavi s trenutno določeno le najvišjo sankcijo za proizvodnjo ponaredkov). Uvedeta se najnižja meja kazni najmanj 6 mesecev zapora in najvišja meja kazni najmanj 8 let zapora.

6.1. Ocena učinkov možnosti politik

Učinek možnosti politike 1: Ohranitev trenutne ureditve

Ta možnost je pri doseganju ciljev precej neučinkovita, če ne celo popolnoma neučinkovita. Pristojnosti Komisije za spremljanje in izvrševanje glede izvajanja določb, ki jih trenutno vsebuje Okvirni sklep, bodo okrepljene po 1. decembru 2014 (na podlagi Protokola št. 36 k Lizbonski pogodbi). Boljše izvajanje bi lahko privedlo do večjega zaupanja v valuto in izogibanja ponaredkom, ki negativno vplivajo na splošne gospodarske dejavnosti. Vendar pa bi bile te koristi omejene, saj bi ostale zgoraj opredeljene pomanjkljivosti v pravnem okviru. Problematika odvračanja zaradi nezadostnih meja sankcij ne bi bila obravnavana. Poleg tega ne bi rešili zgoraj opredeljenih težav v zvezi s čezmejnimi preiskavami, saj vse države članice ne bi mogle uporabiti preiskovalnih orodij za huda kazniva dejanja ponarejanja z mednarodnim značajem. Ta možnost politike tudi ne bi rešila vprašanja predaje ponaredkov med sodnim postopkom, s tem pa bi se lahko povečalo tveganje, da ponaredki ostanejo v obtoku zaradi nepravočasnega preverjanja pristnosti. Za to možnost politike se ne pričakuje, da bi kaj bolj kot veljavni pravni okvir vplivala na temeljne pravice, nacionalne pravosodne sisteme ali gospodarsko in finančno področje.

Učinek možnosti politike 2: Direktiva nadomesti Okvirni sklep iz leta 2000 ter uvede določbe o preiskovalnih orodjih in predaji zaseženih ponaredkov  

Ta možnost politike bi olajšala čezmejne preiskave kaznivih dejanj ponarejanja ter okrepila preprečevanje ponarejanja s pravočasno predajo zaseženih ponaredkov v tehnično analizo in s pravočasnim odkrivanjem ponaredkov med sodnim postopkom, kar bi povečalo možnost za odkrivanje ponarejenih bankovcev in kovancev v obtoku. Do določene mere se odziva na vztrajno grožnjo ponarejanja eura in zlasti na nedavne izboljšave v kakovosti ponaredkov. Vendar pa njena dodana vrednost za zaščito eura ni velika.

Ta možnost bi imela majhen do srednje velik učinek na temeljne pravice, saj imata lahko razširitev uporabe obstoječih preiskovalnih orodij na področje ponarejanja valute in predaja ponaredkov v preučitev med postopkom neposreden učinek na nekatere temeljne pravice.   

Kot rezultat predlaganega ukrepa je mogoče pričakovati finančne koristi zaradi izogiba škodi, ki jo povzročijo ponarejevalci. Stroški bodo nizki, saj so omejeni na spremembo nacionalne zakonodaje, nekatere države članice pa bodo poleg tega imele tudi majhne stroške v zvezi s tehnično opremo za posebna preiskovalna orodja in predajo ponaredkov.

Učinek možnosti politike 3: Direktiva nadomesti Okvirni sklep iz leta 2000 ter uvede določbe o najnižji in najvišji meji kazenskih sankcij, preiskovalnih orodjih in predaji zaseženih ponaredkov  

Poleg koristi, doseženih v okviru možnosti politike 2, bi ta možnost politike prispevala k boljši zaščiti eura pred ponarejanjem z večjo stopnjo odvračanja, zmanjšanjem možnosti izbire države z najugodnejšo ureditvijo in večjo možnostjo uporabe evropskega naloga za prijetje v zvezi s temeljnima oblikama kaznivega dejanja ponarejanja (proizvodnjo in distribucijo ponaredkov). Dodajanje najnižje meje sankcij za kazniva dejanja proizvodnje in distribucije ter razširitev obstoječe najvišje meje sankcij za proizvodnjo tudi na distribucijo ponarejene valute bosta pomenila, da bo stopnja odvračanja od takih kaznivih dejanj verjetno zelo visoka. Ta skupna minimalna pravila o sankcijah bodo tudi izboljšala usklajenost kaznovanja po vsej EU in s tem medsebojno zaupanje med pravosodnimi organi. To omogoča izvrševanje zakonodaje v čezmejnih primerih. Ker ta možnost politike znatno vpliva na zmogljivosti preprečevanja in izvrševanja, se šteje, da je srednje do visoko učinkovita.

 

Ta možnost bi imela srednje velik učinek na temeljne pravice, saj imajo lahko usklajevanje najnižjih in najvišjih sankcij, nova preiskovalna orodja in preprečevalni ukrepi neposreden učinek na nekatere temeljne pravice. Ti ukrepi so namenjeni izpolnjevanju ciljev v splošnem interesu, ki jih priznava Unija (glej člen 52(1) Listine), zlasti za zagotavljanje učinkovitih in odvračilnih ukrepov za zaščito eura, ter ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje tega cilja.

V primerjavi z možnostjo 2 je mogoče pričakovati dodatne finančne koristi zaradi boljšega odvračanja od kaznivih dejanj in izvrševanja zakonodaje ter posledično manj škode, ki jo povzročijo ponarejevalci. Pričakuje se, da bodo države članice imele določene stroške, zlasti glede spreminjanja zakonodaje.

6.2. Najprimernejša možnost politike

Možnost politike 3 je najprimernejša možnost.

Povzetek najprimernejše možnosti politike

Najprimernejša možnost politike bi bila kombinacija naslednjih elementov: · v novem predlogu bodo ohranjene določbe Okvirnega sklepa iz leta 2000 z manjšimi spremembami, ob upoštevanju Lizbonske pogodbe, · določbe o sankcijah bodo v primerjavi z Okvirnim sklepom spremenjene tako, da bo uvedena najnižja kazen zapora šestih mesecev za proizvodnjo in distribucijo ponaredkov ter najvišja kazen zapora najmanj osmih let za distribucijo ponaredkov, · uvedena bo nova določba, na podlagi katere bodo morale države članice zagotoviti možnost uporabe določenih preiskovalnih orodij v preiskavah ponarejanja valute, · uvedena bo nova določba, na podlagi katere bodo morale države članice zagotoviti možnost predaje zaseženih ponaredkov eura tudi med sodnim postopkom.

7. Spremljanje in sodelovanje

Direktiva bo določala, da morajo države članice poročati o njenem učinkovitem izvajanju. Poleg kvantitativnih podatkov, ki jih predložijo države članice, se bodo drugi možni viri kvalitativnih informacij o skladnosti zbirali prek pravosodnega foruma, urada OLAF in Eurojusta.

Komisija bo za redno spremljanje izvajanja Direktive uporabila platformo srečanj skupine strokovnjakov proti ponarejanju eura.

Poleg tega Komisija predvideva izvedbo posebne empirične študije s poudarkom na zbiranju podatkov v enem do treh let od začetka izvajanja predloga. Podatki bi Komisiji omogočili ocenitev dejanske skladnosti predpisov držav članic ne le s to zakonodajo, ampak tudi glede spoštovanja pravic, svoboščin in načel iz Listine EU o temeljnih pravicah.

Komisija bo po koncu obdobja za prenos direktive izvajala potrebna preverjanja glede njenega prenosa in po potrebi začela postopke za ugotavljanje kršitev v skladu s PDEU.

[1]               Sklep Sveta 2001/923/ES z dne 17. decembra 2001.

[2]               Glej uredbi 1338/2001 in 1210/2010 ter Sklep Evropske centralne banke z dne 16. septembra 2010 iz oddelka 2.1.