GLOSAR

BDV : bruto dodana vrednost

CMEF : okvir skupnega spremljanja in vrednotenja

EKSRP : Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

EPDČ : Ekvivalent polnega delovnega časa je enota za merjenje števila zaposlenih na primerljiv način, čeprav morda delajo različno število ur na teden. Enota se izračuna s primerjavo povprečnega števila delovnih ur posameznega uslužbenca s povprečnim številom delovnih ur uslužbenca, ki je zaposlen za poln delovni čas.

Mrtve izgube : Stanje, v katerem bi bil subvencionirani projekt deloma ali v celoti izveden brez pomoči iz nepovratnih sredstev.

MTE : poročilo o vmesnem vrednotenju

NSP : Nacionalni strateški načrt je dokument, ki ga pripravijo države članice in zagotavlja, da je pomoč Skup- nosti za razvoj podeželja skladna s strateškimi smernicami Skupnosti in da so prednostne naloge Skupnosti ter nacionalne in regionalne prednostne naloge usklajene. Nacionalni strateški načrt je referenčno orodje za pripravo programiranja EKSRP. Izvaja se s pomočjo programov razvoja podeželja.

Osi : Razvoj podeželja se v programskem obdobju 2007–2013 izvaja v okviru treh tematskih osi, ki so skladni svežnji ukrepov za razvoj podeželja, in ene horizontalne osi za pristop Leader (os Leader).

Premestitveni učinek : Stopnja, po kateri se dejavnost, ki se spodbuja z javno podporo, drugod zmanjša.

Programsko obdobje : Večletni okvir za načrtovanje in izvajanje politik EU, kot je politika razvoja podeželja. Sedanje obdobje razvoja podeželja traja od leta 2007 do leta 2013.

PRP : Program razvoja podeželja je programski dokument za načrtovanje in izvajanje politike EU za razvoj podeželja, ki ga pripravi država članica in odobri Komisija. PRP se lahko pripravi na regionalni ali nacionalni ravni.

Strateške smernice Skupnosti : S temi strateškimi smernicami je Svet opredelil prednostne naloge Evropske unije v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). Povezal jih je s cilji, določenimi na zasedanjih Evropskega sveta v Lizboni in Göteborgu, ter jih prenesel v politiko razvoja podeželja. Namen je zagotoviti skladnost razvoja podeželja z drugimi politikami EU, zlasti na področju kohezije in okolja, ter podpreti izvajanje nove skupne kmetijske politike (SKP) in z njo povezanega prestrukturiranja.

Ukrep 311 : ukrep za "diverzifikacijo v nekmetijske dejavnosti"

Ukrep 312 : ukrep za "podporo ustanavljanju in razvoju mikropodjetij"

Ukrep 313 : ukrep za "spodbujanje turističnih dejavnosti"

Ukrep : Shema pomoči za izvajanje politike. Ukrep določa pravila za projekte, ki se lahko financirajo v okviru posamezne osi.

POVZETEK

I. Politika EU za razvoj podeželja je namenjena obravnavi problemov podeželja, kot so upadanje števila prebivalcev, pomanjkanje gospodarskih priložnosti in brezposelnost. Zagotavlja sredstva za podporo rasti, zaposlovanju in trajnostnemu razvoju podeželskih območij.

II. Ena od treh tematskih osi politike EU za razvoj podeželja, in sicer os 3, je namenjena izboljšanju kakovosti življenja na podeželskih območjih in diverzifikaciji podeželskega gospodarstva. V okviru te osi se izvajajo trije specifični ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva:

- diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti (ukrep 311);

- podpora ustanavljanju in razvoju mikropodjetij z namenom spodbujanja podjetništva in razvoja gospodarske strukture (ukrep 312) ter

- spodbujanje turističnih dejavnosti (ukrep 313).

III. Proračun EU za te ukrepe za obdobje 2007–2013 znaša 5 milijard EUR. Ta sredstva dopolnjujeta načrtovani 2 milijardi EUR iz nacionalnih sredstev.

IV. Sodišče je preučilo, ali so Komisija in države članice z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva dosegle stroškovno učinkovitost. Sodišče je zlasti ocenilo, ali so bili ti trije ukrepi zasnovani in ali so se izvajali tako, da uspešno prispevajo k rasti in ustvarjanju delovnih mest, ter ali so bili za financiranje izbrani najuspešnejši in najučinkovitejši projekti. Poleg tega je ocenilo, ali so bile informacije o spremljanju in vrednotenju, ki so bile na voljo, zanesljive, popolne in pravočasne informacije o izidih ukrepov.

V. Sodišče je prišlo do zaključka, da so Komisija in države članice z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva le v omejenem obsegu dosegle stroškovno učinkovitost, saj pomoči niso sistematično usmerjale v projekte, za katere je bilo najverjetneje, da bodo dosegli namen ukrepov. Do tega je prišlo, ker v PRP niso bile jasno navedene potrebe po intervenciji ali določeni specifični cilji, ker so bila sprejeta široka merila za upravičenost, ki niso dopuščala samo projektov, za katere je bilo najverjetneje, da bodo dosegli diverzifikacijo, z izbirnimi merili pa niso bili izbrani najuspešnejši projekti ali se ta merila sploh niso uporabljala. Izbiro projektov je prepogosto in zlasti na začetku programskega obdobja vodila bolj potreba po porabi dodeljenega proračuna kot kakovost projektov. V nekaterih državah članicah so se financirali vsi upravičeni projekti, če je bilo na voljo dovolj sredstev, ne glede na to, kako je bil projekt ocenjen.

VI. Države članice niso dovolj zmanjševale tveganja mrtvih izgub in premestitvenega učinka, zato niso zagotovile najučinkovitejše porabe sredstev. Pregledi držav članic glede razumnosti stroškov niso dovolj zmanjšali tveganja pretiranih stroškov, poleg tega pa so bili ugotovljeni primeri prekomerne administrativne obremenitve vlagateljev in zamud pri plačilih.

VII. Ukrepi se niso dovolj uspešno spremljali in vrednotili, zato obstaja resnično tveganje, da rezultati sredstev, dodeljenih projektom, ne bodo znani. Ustvarjanje delovnih mest, ki je strateška prednostna naloga EU, ni bilo dobro usmerjano, poleg tega ni bilo aktivnega upravljanja, kadar je bilo očitno, da cilji, ki so bili določeni, ne bodo doseženi.

VIII. Sodišče zato priporoča:

- države članice bi morale v svojih programih razvoja podeželja (PRP) jasno opredeliti, kako in zakaj bo javna intervencija pri naložbah v nekmetijske dejavnosti pomagala odpraviti na primer nedelovanje trga zaradi ovir pri zaposlovanju in rasti. Potem bi morale določiti specifične in merljive cilje, povezane s temi potrebami. Komisija bi morala odobriti samo tiste PRP, v katerih so navedene utemeljene in izčrpne strategije z jasno obrazložitvijo, kako bo intervencija politike prispevala k doseganju strateških ciljev ustvarjanja pogojev za rast in možnosti za zaposlovanje;

- države članice bi morale določiti in dosledno uporabljati merila, s katerimi bi zagotovile izbiro najuspešnejših in najbolj trajnostnih projektov glede na specifične cilje držav članic. Komisija bi morala zagotoviti, da se ta merila uporabljajo pravilno in redno ter ne samo, ko začne primanjkovati sredstev;

- Komisija in države članice bi morale spodbujati sprejetje najboljših praks za zmanjševanje tveganja mrtvih izgub in premestitvenega učinka. Komisija bi morala spodbujati države članice k praksi, v skladu s katero so odhodki za naložbe upravičeni šele od datuma odobritve nepovratnih sredstev;

- Komisija bi morala zagotoviti, da imajo države članice uspešne sisteme za izvajanje pregledov razumnosti stroškov;

- Komisija in države članice bi morale zagotoviti, da se bodo za prihodnje programsko obdobje pridobile ustrezne in zanesljive informacije, ki bodo olajšale upravljanje in spremljanje ukrepa ter pokazale, koliko odobrena pomoč prispeva k izpolnjevanju prednostnih nalog EU. Ciljne vred- nosti za ustvarjanje delovnih mest bi morale biti realistične, število ustvarjenih delovnih mest pa natančno spremljano. Ukrepi bi se morali v celot- nem programskem obdobju bolje upravljati, zlasti kadar postane očitno, da ciljne vrednosti, ki so bile določene, ne bodo dosežene;

- Komisija in države članice bi morale svoja prizadevanja okrepiti z zmanjšanjem administrativne obremenitve in zagotavljanjem izplačil v razum- nem časovnem okviru.

UVOD

1. Politika EU za razvoj podeželja je namenjena obravnavi problemov podeželja, kot so upadanje števila prebivalcev, pomanjkanje gospodarskih priložnosti in brezposelnost. Zagotavlja sredstva za podporo rasti, zaposlovanju in trajnostnemu razvoju podeželskih območij.

2. Politika EU za razvoj podeželja za obdobje 2007–2013 je osredotočena na tri teme (t. i. tematske osi), in sicer:

os 1 – izboljšanje konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja,

os 2 – izboljšanje okolja in podeželja,

os 3 – izboljšanje kakovosti življenja na podeželskih območjih in spodbujanje diverzifikacije podeželskega gospodarstva [1].

3. Za osem ukrepov v okviru osi 3 so opredeljeni naslednji cilji [2]:

"diverzifikacij[a] kmetijskih dejavnosti v smeri nekmetijskih dejavnosti in [...] razvoj[...] nekmetijskega sektorja, spodbuja[nje] zaposlovanj[a], izboljša[nje] osnovn[ih] storit[ev], vključno z dostopom do informacijskih in komunikacijskih tehnologij (IKT) ter izvaja[nje] naložb[...], zaradi katerih so podeželska območja privlačnejša, da bi tako spremenili trende gospodarskega in družbenega nazadovanja ter upadanja števila prebivalcev na podeželju".

4. Del osi 3, cilj EU v zvezi z diverzifikacijo podeželskega gospodarstva, se podpira s tremi specifičnimi ukrepi:

(i) diverzifikacija v nekmetijske dejavnosti (ukrep 311);

(ii) podpora ustanavljanju in razvoju mikropodjetij z namenom spodbujanja podjetništva in razvoja gospodarske strukture (ukrep 312) ter

(iii) spodbujanje turističnih dejavnosti (ukrep 313).

5. V strateških smernicah Skupnosti, ki jih je sprejel Svet, [3] so opredeljene prednostne naloge Evropske unije v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). V teh smernicah je navedeno, katere cilje naj bi dosegla poraba v okviru osi 3:

"viri [...] v okviru osi 3 morajo prispevati h glavni prednostni nalogi ustvarjanja zaposlitvenih možnosti in pogoje[v] za rast".

V smernicah je določen strateški pristop, ki ga morajo uporabljati države članice pri pripravi svojih nacionalnih strateških načrtov in nato programov razvoja podeželja (PRP) za obdobje 2007–2013. Pričakovani prispevek k rasti in ustvarjanju delovnih mest na podeželskih območjih v skladu z Lizbonsko strategijo se je pokazal tudi v kazalnikih rezultatov iz pravil za izvajanje [4].

6. Za ukrepe za diverzifikacijo, ki so del politike razvoja podeželja, se uporablja sistem deljenega upravljanja med Komisijo in državami članicami. PRP predlagajo države članice, odobri pa jih Komisija. Države članice potem izberejo projekte, ki jim na podlagi predloženih programov dodelijo sredstva. V diagramu 1 je ponazorjeno, kako se v regulativnem okviru sredstva dodeljujejo projektom za diverzifikacijo.

DIAGRAM 1

+++++ TIFF +++++

7. Načrtovani odhodki EU za te ukrepe so znašali 5 milijard EUR za obdobje 2007–2013, dodatni 2 milijardi EUR pa so države članice namenile iz svojih nacionalnih sredstev. V nekaterih državah članicah je bilo med programskim obdobjem načrtovano financiranje ukrepov zaradi povpraševanja po nekaterih ukrepih, ki je bilo manjše od pričakovanega, zmanjšano za skupaj 0,3 milijarde EUR (glej Prilogo I).

8. Sredstva se zagotavljajo v obliki nepovratnih sredstev za podporo prijav- ljenim projektom in so zato dodatek k sredstvom, ki jih prispevajo upravičenci sami. Značilne vrste projektov, ki se financirajo v okviru ukrepov osi 3, so:

v okviru ukrepa 311: storitvene dejavnosti (oddajanje sob z zajtrkom, kmečki turizem, izobraževalne in družabne dejavnosti na kmetiji ...), obrtne dejavnosti (lončarstvo, izdelava/proizvodnja lokalnih proizvodov) in trgovinske dejavnosti (odprtje trgovin na kmetijah [5], kjer se proizvodi prodajajo neposredno potrošnikom ...).

v okviru ukrepa 312: podpora razvoju obstoječih mikropodjetij ali posameznikom, ki bodo ustanovili novo mikropodjetje (manj kot 10 zaposlenih in manj kot 2 milijona EUR prometa), za ne- kmetijske dejavnosti.

v okviru ukrepa 313: gradnja ali prenova turistične infrastrukture, zmogljivosti in/ali znamenitosti za obiskovalce, zmogljivosti za prostočasne dejavnosti, razvoj in trženje turističnih proizvodov, razvoj turističnih tržnih strategij, informativno gradivo.

9. V okviru 1 so primeri vrst projektov, ki se financirajo v okviru treh ukrepov za diverzifikacijo, ki jih je revidiralo Sodišče.

10. Stroški revidiranih projektov so znašali od 10000 EUR do 3 milijone EUR, javna pomoč pa od 2500 EUR do 1,1 milijona EUR. V Uredbi (ES) št. 1698/2005 za te ukrepe ni določen najvišji upravičen znesek niti najvišja dovoljena stopnja intenzivnosti pomoči. Stopnjo pomoči in najvišji upravičen znesek v skladu s splošnimi pravili EU za državno pomoč v svojih PRP določijo države članice.

OKVIR 1

PRIMERI VRST NALOŽB, FINANCIRANIH V OKVIRU UKREPOV ZA DIVERZIFIKACIJO

+++++ TIFF +++++

© Evropsko računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

© Evropsko računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

© Evropsko računsko sodišče

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

11. Sodišče je želelo oceniti, ali so bili revidirani ukrepi zasnovani in ali so se izvajali tako, da je bila zagotovljena stroškovna učinkovitost, ter ali so revidirani financirani projekti dosegli cilje ukrepov. Sodišče je ocenilo tudi to, ali so se rezultati ukrepov spremljali in vrednotili tako, da so države članice in Komisija lahko ugotovile morebitne probleme, se nanje odzvale ter zagotovile objektivne informacije o izidih ukrepov.

12. Revizija je bila osredotočena na naslednje vprašanje:

Ali so države članice in Komisija z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva dosegle stroškovno učinkovitost?

Glavna podvprašanja so bila:

Ali so ukrepi za diverzifikacijo zasnovani in ali se izvajajo tako, da uspešno prispevajo k rasti in ustvarjanju delovnih mest?

Ali so bila tveganja za učinkovitost in gospodarnost dovolj zmanjšana?

Ali so se dejansko financirali uspešni in učinkoviti projekti?

13. Revizija je zajemala Komisijo in obiske šestih držav članic (Češka, Francija (Akvitanija), Italija (Kampanja), Poljska, Švedska (Västra Götaland) in Združeno kraljestvo (Anglija – Jorkšir in Humber)) [6] in vključevala zasnovo in izvajanje ukrepov, rezultate, ki so jih dosegli zaključeni projekti, ter spremljanje finančne podpore v okviru ukrepov za diverzifikacijo. Pri tem je bil preučen vzorec s 129 projektnimi mapami za vse tri ukrepe za diverzifikacijo. 57 projektov je bilo obiskanih na kraju samem, pri čemer je bila analizirana tudi dokumentacija, povezana s transakcijami, in opravljeni razgovori z upravičenci do pomoči. 72 projektnih map je bilo preverjenih z dokumentacijskim pregledom.

OPAŽANJA

DEL 1 – ALI SO UKREPI ZA DIVERZIFIKACIJO ZASNOVANI IN ALI SE IZVAJAJO TAKO, DA USPEŠNO PRISPEVAJO K RASTI IN USTVARJANJU DELOVNIH MEST?

14. Ukrepi v okviru osi 3 morajo prispevati h glavni prednostni nalogi ustvarjanja zaposlitvenih možnosti na podeželskih območjih v nekmetijskih dejavnostih in storitvah. To je odziv na trende gospodarskega in družbenega nazadovanja ter upadanja števila prebivalcev na podeželju v mnogih delih Evrope. Diverzifikacija je potrebna za rast, zaposlovanje in trajnostni razvoj na podeželskih območjih. S tem prispeva k boljšemu ozemeljskemu ravnovesju, tako v gospodarskem kot tudi socialnem smislu. [7]

15. Države članice morajo v svojih PRP v skladu s svojimi nacionalnimi strateš- kimi načrti navesti svoje strukturne in ozemeljske potrebe v obliki jasnih in specifičnih ciljev. [8] Potem morajo izvajati ukrepe, ki so osredotočeni na doseganje teh ciljev.

16. Države članice morajo za uspešnost in usmerjenost svojih politik razumeti gibala ustvarjanja delovnih mest in rasti na podeželskih območjih ter dejavnike, ki jih ovirajo. Zagotoviti morajo tudi jasno utemeljeno obrazložitev intervencije, v kateri mora biti navedeno, kako bodo javna sredstva pomagala na primer z odpravo nedelovanja trga. Države članice bi morale jasno opredeliti tudi izide, ki jih nameravajo doseči (kako lahko diverzifikacija prispeva (ali bo prispevala) k trajnostni rasti in katere spremembe je treba doseči), s čimer zagotovijo jasen okvir in jasne smernice za tekoče upravljanje programa (npr. po potrebi ugotavljanje, kaj je treba izboljšati).

17. Sodišče je preučilo zakonodajo EU in sisteme držav članic ter postopke in dokumente, da bi pridobilo dokaze o tem, ali je za zasnovo in izvajanje ukrepov za diverzifikacijo verjetno, da bosta privedla do učinkovitega financiranja uspešnih projektov, ki obravnavajo prednostno nalogo rasti in ustvarjanja delovnih mest. Pri reviziji je bilo zlasti preučeno, ali so države članice imele obrazložitev, ki kaže potrebo po javni intervenciji v okviru ukrepov, določitev jasnih ciljev in relevantnost meril za upravičenost ter vzpostavitev uspešnih izbirnih postopkov. Poleg tega je bilo pri reviziji ocenjeno, koliko so Komisija in države članice pri upravljanju ukrepov upoštevale doseženo smotrnost poslovanja.

DOLOČENI CILJI SO BILI ŠIROKI IN NISO BILI VEDNO POVEZANI Z USTVARJANJEM POGOJEV ZA RAST IN MOŽNOSTI ZA ZAPOSLOVANJE

18. Kot se zahteva v členu 16 Uredbe (ES) št. 1698/2005 [9], so bile v revidiranih nacionalnih/regionalnih PRP res ugotovljene mnoge prednosti in slabosti njihovega podeželskega gospodarstva, vendar v PRP in drugih programskih dokumentih niso bili dodatno analizirani vzroki teh problemov, da bi se ugotovilo, kako je treba usmerjati intervencijo [10] (glej okvir 2).

19. V preučenih PRP so bile sicer ugotovljene potencialne koristi, ki bi se lahko dosegle z ukrepi 311, 312 in 313, vendar v nobenem ni navedena jasna logika intervencije po naslednjem vzorcu: ugotovljene potrebe – specifični cilji – dejavnost, potrebna za njihovo dosego. Na primer na Švedskem je bilo v PRP naštetih mnogo področij, na katerih bi bila za dosego diverzifikacije podeželskega gospodarstva in v podporo rasti (odstranjevanje ovir za udeležbo žensk, ustanovitev združenj za kreditna jamstva itd.) lahko potrebna javna intervencija, vendar niso bili določeni specifični cilji niti niso bile opredeljene posebne vrste dejavnosti, ki naj bi se financirale za izpolnjevanje teh potreb.

OKVIR 2

PRIMER PRP, V KATEREM NI JASNO PRIKAZANA POTREBA PO FINANCIRANJU UKREPOV ZA DIVERZIFIKACIJO

Združeno kraljestvo – Anglija: Glede na PRP bi morala biti vsaka regija pri izvajanju ukrepov posebej pozorna na slabe gospodarske rezultate in slabosti. V izvedbenem načrtu regije Jorkšir in Humber je navedena utemeljitev, da ima regija glede na nacionalno povprečje manjši delež diverzificiranih kmetij, ni pa prikazana potreba po dodatni diverzifikaciji podeželskega gospodarstva, niti v smislu dohodka kmetij, sposobnosti preživetja kmetij, nestalnosti prihodkov niti drugih dejavnikov, poleg tega pa ni ugotovljeno, zakaj je v tej regiji manj diverzifikacije in kako bi lahko javna intervencija pomagala.

20. V vseh revidiranih nacionalnih/regionalnih PRP, razen enega primera v Italiji (glej odstavek 21), so bili cilji tako splošni in nedoločni, da nacionalni/regionalni organi niso mogli razviti merljivih ciljnih vrednosti (glej okvir 3). Zato je bil prispevek posameznega ukrepa k doseganju operativnih ciljev količinsko opredeljen samo glede na ciljne vrednosti za kazalnike spremljanja, določene v okviru skupnega spremljanja in vrednotenja EU. [11] Toda te "ciljne vrednosti" so bile določene z izračunom pričakovanih rezultatov na podlagi količine načrtovanih odhodkov, namesto da bi najprej ugotovili želene rezultate, ki so potrebni za izpolnitev potrebe ali dosego cilja, nato pa še to, kolikšen del ciljne vrednosti bi bilo mogoče doseči s sredstvi, ki so na voljo.

21. Ukrep 311 v Kampanji v Italiji je bil izjema, ker je bil pri njem določen specifični cilj spodbujanja zaposlitve članov kmetijskih gospodinjstev s polnim delovnim časom, s čimer je bil povezan še dodaten količinsko opredeljen kazalnik (tj. s ciljno vrednostjo), in sicer število članov kmetijskega gospodinjstva, ki najdejo zaposlitev v podprtih dejavnostih.

OKVIR 3

PRIMERA PREŠIROKO DOLOČENIH CILJEV ZA UKREPE ZA DIVERZIFIKACIJO

Na Češkem so bili za vse tri ukrepe določeni enaki cilji: diverzifikacija kmetijskih dejavnosti v nekmetijsko proizvodnjo, razvoj nekmetijske proizvodnje in podpora ustvarjanju delovnih mest, raznolikost podeželskega gospodarstva ter izboljšanje kakovosti življenja na podeželskih območjih in gospodarska diverzifikacija. Ti cilji so prevzeti iz uvodne izjave 46 Uredbe (ES) št. 1698/2005 brez kakršnih koli dodatnih specifikacij, zato so splošni in nedoločni. Na primer cilj raznolikosti podeželskega gospodarstva ne določa, kolikšno izboljšanje sedanjega stanja se želi doseči z ukrepom, zato ga ni mogoče pretvoriti v kvalitativni ali kvantitativni kazalnik.

V PRP za Poljsko so bili cilji za ukrep 313 (turizem) navedeni le na splošno v okviru integriranega ukrepa [12], in sicer: izboljšanje življenjskih razmer na podeželskih območjih, prispevanje k razvoju identitete podeželskega prebivalstva, prispevanje k ohranjanju posebnosti podeželskih območij ... Ta splošna ubeseditev ne pove natančno, kako bo ta ukrep prispeval k spodbujanju turističnih dejavnosti.

22. To, da revidirane države članice in regije niso natančno in jasno navedle, kaj želijo doseči, kaže na strategijo, ki jo vodi bolj povpraševanje kot cilji. Posledično je mnogo različnih dejavnosti in sektorjev še vedno upravičenih in zato obstaja tveganje, da pomoč ne bo dovolj usmerjena v ugotovljene potrebe in strukturne slabosti (obrazložitev intervencije), kar med drugim ovira rast in ustvarjanje delovnih mest.

KOMISIJA JE KLJUB SLABOSTIM ODOBRILA PROGRAME RAZVOJA PODEŽELJA

23. V Uredbi (ES) št. 1974/2006 je določeno, da morajo države članice obrazložiti intervencijo, navesti cilje, obseg in dejavnosti v okviru ukrepov. Poleg tega morajo biti v PRP dokazila, da je za naložbene ukrepe podpora usmerjena v jasno določene cilje, ki odražajo opredeljene potrebe območja in strukturne slabosti. Komisija mora zato pred odobritvijo PRP držav članic preveriti skladnost ciljev PRP s strategijami EU in nacionalnimi strategijami ter ugotovljenimi potrebami in slabostmi.

24. Ker pa so v revidiranih PRP cilji opredeljeni tako splošno, so bili oprav- ljeni pregledi doslednosti lahko le delno uporabni. Toda Komisija je kljub slabostim odobrila PRP in ni kritično ocenila argumentov v prid intervenciji. Poleg tega ni upoštevala tega, kako uspešno ali učinkovito bi lahko predlagani ukrepi ustvarjali rast in trajnostna delovna mesta.

POGOJI/MERILA ZA UPRAVIČENOST, KI SO JIH DOLOČILE REVIDIRANE DRŽAVE ČLANICE, NE OMEJUJEJO OBSEGA POMOČI ZA DIVERZIFIKACIJO

25. Ko države članice določijo svoje cilje, morajo določiti pogoje za upravičenost (npr. vrste naložb, kategorije upravičencev in vrsta podpore), da se zagotovi usmerjenost pomoči v doseganje določenih ciljev.

26. Ti pogoji za upravičenost so namenjeni omejitvi obsega pomoči. Sodišče je ugotovilo, da so bila tudi merila držav članic za upravičenost zelo široka, zato so bila sredstva dodeljena projektom, ki niso bili dejansko povezani s cilji specifičnih ukrepov, čeprav so morda prinesli nekaj koristi za lokalno prebivalstvo (glej okvir 4). Sodišče je na Češkem in Švedskem odkrilo tudi projekte, ki v skladu z uredbami EU niso bili upravičeni (glej Prilogo II).

Z IZBIRNIMI POSTOPKI SE SREDSTVA NISO USMERJALA V NAJBOLJŠE PROJEKTE

27. Države članice morajo po določitvi svojih ciljev in meril za upravičenost določiti še postopke za izbiro dejavnosti in projektov iz populacije upravičenih projektov. Izbirna merila bi morala državam članicam omogočiti, da izberejo toste dejavnosti in projekte, ki bodo največ prispevali k doseganju ciljev, in razpoložljiva sredstva porabijo zanje. Uspešna uporaba izbirnih meril se zahteva v relevantni zakonodaji EU [13].

OKVIR 4

ŠIROKA MERILA ZA UPRAVIČENOST SO PRIVEDLA DO FINANCIRANJA NEKATERIH PROJEKTOV, KI NISO BILI POVEZANI S CILJI UKREPOV

Poljska: Čeprav je namen ukrepa 311 diverzifikacija kmetijskih gospodarstev v nekmetijske dejavnosti in spodbujanje zaposlovanja izven kmetijstva na podeželskih območjih, je v regiji Małopolska 42 % upravičencev kupilo opremo (kot so traktorji itd.), s katero so lahko zagotavljali osnovne kmetijske storitve, ki so jih izvajali tudi na svojih kmetijah, tretjim stranem, ne da bi prispevali k diverzifikaciji podeželskega gospodarstva.

Prav tako je bilo v času revizije na Poljskem 68 % projektov, financiranih v okviru ukrepa 313 (turizem), povezanih z gradnjo občinskih športnih objektov ali naložbami v otroška igrišča. V okviru ukrepa 313 je bilo na primer posodobljeno nogometno igrišče poleg šole. Cilj tega projekta je bil izboljšanje kakovosti življenja podeželske skupnosti z razvojem sodobne športne in prostočasne infrastrukture ter zagotavljanjem športnih objektov za osnovnošolske otroke. Toda za tovrstne projekte ni verjetno, da bodo diverzificirali gospodarstvo s privabljanjem turistov, kar je cilj ukrepa. [14]

28. Izbirna merila bi morala omogočiti tudi nepristransko in pregledno vred- notenje relativnih prednosti predlogov projektov ter zagotoviti zavrnitev vseh projektov, ki niso stroškovno učinkoviti. Tudi med projekti, ki izpolnjujejo pogoje, nekateri bolje obravnavajo cilje, določene za izpolnitev potreb podeželskih območij. Ker so razpoložljiva sredstva omejena, je treba na primer med sicer enakovrednimi naložbenimi projekti dati prednost tistemu, ki na podeželskem območju ustvari več delovnih mest.

29. Dve revidirani državi članici nista določili nobenih izbirnih meril in sta se pri pripravi seznama projektov, ki sta jim namenili sredstva, zanašali le na svoja splošna merila za upravičenost. Tako je bilo v prvih letih programskega obdobja (2007–2010) v Franciji (Akvitanija) in na Poljskem. Poljska je v tem obdobju projekte izbirala po načelu "kdor prej pride, prej melje," ali naključno. [15] V še eni državi članici, na Švedskem ("Västrä Götaland"), pri uporabljenem izbirnem postopku projekti niso bili točkovani ali razvrščeni, da bi jih bilo mogoče kadar koli nepristransko primerjati zaradi zagotavljanja dosledne izbire najbolj prednostnih projektov.

30. Preostale tri države članice (Italija (Kampanja), Češka in Združeno kraljestvo (Anglija)) so uporabljale izbirna merila in več različnih točkovnih sistemov, vendar je Češka leta 2009 svoja izbirna merila začasno nehala uporabljati. V Italiji (Kampanja) in na Češkem pa so merila postala nesmiselna, saj nobena od teh dveh držav članic/regij ni določila najnižjega števila točk, ki ga mora projekt doseči, da je lahko izbran. To pomeni, da so bili, dokler so bila na voljo sredstva, lahko izbrani celo projekti, za katere je bilo ocenjeno, da niso posebej relevantni za nacionalne/regionalne prednostne naloge (glej okvir 5).

31. Štiri od revidiranih držav članic (Francija (Akvitanija), Italija (Kampanja), Švedska (Västrä Götaland) in Češka) so izbrale toliko upravičenih projektov, kot je bilo z razpoložljivimi sredstvi mogoče, ne glede na njihov morebitni prispevek k doseganju ciljev ukrepov. Toda pri reviziji je bilo ugotovljeno, da so bile države članice kasneje, ko proračun ni zadostoval za financiranje vseh upravičenih vlog, strožje pri izbiri. Zato so bili kasneje boljši projekti zavrnjeni samo zaradi primanjkovanja sredstev v proračunu (glej okvir 6).

OKVIR 5

PRIMERA IZBIRNIH SISTEMOV, S KATERIMI SE NE IZBEREJO RELEVANTNI PROJEKTI

Italija (Kampanja): Zdelo se je, da je zasnova sistema primer dobre prakse, saj so se upravičeni naložbeni projekti vrednotili na podlagi preglednice izbirnih meril s predvidenim najnižjim skupnim številom točk (prag), ki jih morajo doseči upravičeni projekti, vključno s pragom za "kakovost projekta". Toda sistem ni dajal točk samo, kadar je projekt izpolnil merila, pač pa tudi, kadar jih ni.

V kategoriji "kakovost projektov" projekt, ki ne izpolnjuje nobenega merila, dobi 20 točk (to je najnižje število točk, ki ga je treba doseči) in se kljub temu financira. Zato je izbira projektov po kakovosti nesmiselna, saj vsi projekti avtomatično izpolnjujejo pogoje, če je na voljo dovolj sredstev.

Francija (Akvitanija): Ker ni bilo izbirnih meril, so bili projekti izbrani samo zato, ker so bili upravičeni in ker so bila sredstva na voljo. Zato je bil financiran projekt ureditve novega prostora za degustiranje vina, čeprav so taki prostori že obstajali. Projekt ni dodatno diverzificiral/razširil dejavnosti kmetije, zato ni prispeval k doseganju ciljev ukrepa, v okviru katerega se je financiral.

OKVIR 6

PRIMERI NEUSPEŠNIH IZBIRNIH PROCESOV

Češka: V prvih dveh letih (2007 in 2008) se brez spodnjega praga in z zadostnim proračunom za financiranje vseh upravičenih vlog predloženi projekti niso razvrščali glede na prednostna merila. Zato so se financirali tudi projekti, ki so dobili 0 od 35 mogočih točk in 1 od največ 106 točk. Od leta 2010 so upravičeni projekti za financiranje potrebovali veliko več točk: najmanj 25 od 40 točk oz. 54 od 101 točke.

Italija (Kampanja): Za ukrep 312 je bilo v prvem obdobju oddaje vlog (julij/avgust 2009) financiranih vseh 163 upravičenih vlog. V drugem obdobju (september/oktober 2009) je bilo sprejemljivih 322 vlog, financiranih pa je bilo samo 70, ker je bil porabljen že ves proračun za ukrep. To pomeni, da so bili projekti iz drugega obdobja izključeni, tudi kadar so dobili veliko več točk kot tisti, ki so se financirali v prvem obdobju. Na primer najboljši od projektov, ki so bili izključeni zaradi pomanjkanja sredstev v drugem obdobju, je dobil več točk kot 85 % projektov, financiranih v prvem obdobju.

Švedska: Do leta 2011 ni bilo primerov zavrnitve vlog za upravičene projekte, ker ne bi bili dovolj prednostni. Ker se projekti niso prednostno razvrščali, je bil ukrep zaradi pomanjkanja sredstev leta 2011 delno zaprt in projekti so bili zavrnjeni z obrazložitvijo, da so sredstva za projekte omejena in je treba projekte prednostno razvrščati. To je sicer privedlo do strožjega usmerjanja preostalih sredstev, vendar jih je bila večina že porabljena.

DEL GLAVNE PREDNOSTNE NALOGE UKREPOV JE BILO USTVARJANJE DELOVNIH MEST, VENDAR USMERJANJE SREDSTEV TEGA NI VEDNO ODRAŽALO

32. Kot je že omenjeno (glej odstavek 14), je ustvarjanje delovnih mest del glavne prednostne naloge osi 3. Zato bi morale države članice poleg prednostnega razvrščanja projektov, ki izpolnjujejo cilje iz PRP, poskusiti izbrati projekte z največjim potencialom za ustvarjanje delovnih mest. Prizadevati bi si morale ne samo za ustvarjanje delovnih mest, pač pa bi morale upoštevati tudi finančno uspešnost in učinkovitost pomoči, na primer z upoštevanjem stroškov na ustvarjeno delovno mesto ali kakovost delovnih mest.

33. Pri reviziji se je pokazalo, da so vse revidirane države članice, razen Francije, pri oceni predlogov projektov upoštevale potencial za ustvarjanje delovnih mest. Toda zaradi zgoraj opisanih slabosti izbirnih sistemov to v nekaterih državah članicah v praksi ni uspešno dajalo prednosti projektom, ki so ustvarjali delovna mesta (glej odstavka 30 in 31). Kot primer, čeprav je izbirni sistem za ukrep 311 v Italiji (Kampanja) omogočal dajanje prednosti projektom, ki so spodbujali zaposlitev člana kmetijskega gospodinjstva za poln delovni čas (glej odstavek 21), so bile pri uporabi tega merila slabosti (glej okvir 7).

OKVIR 7

DOBER SISTEM V TEORIJI, A NE V PRAKSI

V Italiji (Kampanja) je merilo, povezano s ciljem spodbujanja zaposlitve člana kmetijskega gospodinjstva za poln delovni čas opisano kot razmerje med stroškom naložbe in številom zaposlenih. Toda pri oceni se je izračunal delež članov kmetijskega gospodinjstva, ki so dobili zaposlitev za poln delovni čas, to pa se je izrazilo v točkah.

V razpisu za zbiranje predlogov ni bilo navodil za izračun tega deleža. Zato izračuni niso bili opravljeni in točke so se dodelile na podlagi neutemeljenih navedb v tehničnem poročilu.

Upravičenec je na primer za projekt kmečkega turizma kot pričakovani rezultat navedel povečanje števila delovnih ur za družinske člane in na podlagi tega je projekt dobil največje število točk. Skladnost s tem merilom ni bila preverjena med pregledi na kraju samem, ki so jih pred končnim plačilom izvajali organi, in upravičenec revizorjem ni mogel predložiti nobenega dokaza, ki bi potrdil to navedbo.

34. Za projekte s ciljem ustvarjanja delovnih mest je strošek na ustvarjeno delovno mesto kazalnik njihove finančne učinkovitosti. Sodišče je ta kazalnik [16] izračunalo za 26 revidiranih projektov, ki jim je uspelo ustvariti delovna mesta (glej Prilogo II). Ta izračun je pokazal, da se je strošek na ustvarjeno delovno mesto med projekti zelo razlikoval, in sicer od 3000 EUR do 215000 EUR. Sodišče se sicer zaveda, da imajo lahko projekti tudi druge cilje, ki jih je treba upoštevati v izbirnem procesu, vendar bistvene razlike v strošku na ustvarjeno delovno mesto znotraj podobnih dejavnosti/med podobnimi dejavnostmi kažejo, da je temu vidiku treba nameniti več pozornosti.

35. Tri revidirane države članice so upoštevale finančno učinkovitost pred- loženih predlogov projektov pri stroških na ustvarjeno delovno mesto. Organi Združenega kraljestva so v svojih ocenah projektov ocenjevali in točkovali stopnjo znanj in spretnosti, predvideno za načrtovana delovna mesta v okviru projekta ter njihovo stroškovno učinkovitost (strošek na ustvarjeno delovno mesto in strošek na stopnjo znanj in spretnosti v smislu nepovratnih sredstev).

36. Na Poljskem se odobreni znesek razlikuje glede na to, za koliko delovnih mest se je upravičenec zavezal, da jih bo ustvaril, v Italiji pa se strošek na ustvarjeno delovno mesto ocenjuje samo v okviru ukrepa 312 in upoštevajo se skupni izdatki (tj. celoten strošek naložbe), v primerjavi s povprečno vrednostjo, ki jo določijo organi. Dodatne točke se dodelijo na podlagi izračuna stroška na ustvarjeno delovno mesto.

37. Samo Poljska, Češka in Združeno kraljestvo so kot pogoj za nepovratna sredstva določili ustvarjanje delovnih mest, če je projekt to predvideval. Na Poljskem in v Združenem kraljestvu je bilo treba dokaze predložiti z zahtevkom za plačilo (čeprav so v Združenem kraljestvu sprejeli tudi pričakovane rezultate), na Češkem pa so nosilce projektov ciljno preverjali po izvedbi projektov. Jasna pravila o obdobju obveznosti ohranjanja ustvarjenih delovnih mest so bila določena na Poljskem in Češkem, in sicer dve leti po končnem plačilu oz. do konca petletnega obdobja obveznosti. [17]

38. Organi v Italiji (Kampanja) pa so se zanašali samo na oceno iz vloge upravičenca glede števila delovnih mest, ki naj bi jih projekt ustvaril. Ustvarjanje teh delovnih mest ni bilo pogoj za plačilo in se ni preverjalo pri končnem plačilu niti med kasnejšim spremljanjem. Pri reviziji se je pokazalo, da so imeli le štirje od devetih revidiranih projektov cilj ustvarjanja delovnih mest in pri dveh od teh projektov je bilo ustvarjenih veliko manj delovnih mest, kot se je pričakovalo.

UKREPI SE NE UPRAVLJAJO PROAKTIVNO

39. Tudi kadar se je pri spremljanju in vrednotenju informacij pokazalo, da ciljne vrednosti ukrepov niso bile dosežene, organi držav članic intervencij niso na novo zasnovali, da bi dosegli največji mogoč učinek s podpiranjem uspešnejših in učinkovitejših projektov, ki bi lahko prinesli resnične rezultate glede na ciljne vrednosti, ki so bile določene.

40. To je bilo zlasti opazno na Češkem, kjer kljub pomembnemu nedoseganju ciljne vrednosti za ustvarjanje delovnih mest, deloma zaradi nerealističnih/velikopoteznih ciljnih vrednosti, ki so jih določili organi, niso bili sprejeti ukrepi za dajanje večje prednosti projektom, ki ustvarjajo delovna mesta. Na Švedskem se je pri prerazporeditvi sredstev iz proračunov osi 3 med okrožji upoštevala raven odhodkov, ne pa tudi napredek pri doseganju rezultatov. V Italiji je bila ponujena visoka stopnja pomoči zaradi povečanja števila vlog, vendar brez povezave z doseganjem rezultatov (glej okvir 8).

OKVIR 8

PRIMERI POMANJKANJA PROAKTIVNEGA UPRAVLJANJA

Češka: Pri vmesnem vrednotenju leta 2010 se je jasno pokazalo, da imajo trije revidirani ukrepi omejen učinek. Izvajalec vrednotenja je ugotovil, da je ukrep 311 dosegel samo 0,8 % kazalnika za bruto število delovnih mest, ki naj bi jih ustvaril. Ukrep 312 je dosegel samo 1,4 % sprva določenega ciljnega števila ustvarjenih delovnih mest, ukrep 313 pa po treh letih izvajanja programa samo 1 %. Kljub neuspešnosti Češka ukrepov ni prilagodila. Namesto tega so češki organi ohranili isto raven načrtovanih odhodkov na ukrep, ciljne vrednosti kazalnika rezultatov "bruto število ustvarjenih delovnih mest" pa znižali za več kot 90 %, z 29000 na 2700.

Italija (Kampanja): Organi so leta 2010 pri ukrepih 311 in 312 za pospešitev njunega finančnega izvajanja pri projektih, vrednih do 50000 EUR, najvišjo stopnjo javne pomoči zvišali na 100 %. Ukinitev obveznosti, da mora upravičenec sam prispevati k projektu, ni bila povezana z boljšo stroškovno učinkovitostjo projektov v smislu načrtovanih rezultatov.

Švedska: Kljub temu, da je kazalnik rezultatov CMEF za ustvarjena delovna mesta leta 2010 dosegel samo 6,6 % ciljne vrednosti, se ukrepi ali izbirna merila niso prilagodili, da bi bili uspešnejši in s tem zagotovljena dosega ciljne vrednosti. Poleg tega so bila okrožja obveščena, da morajo do oktobra 2011 prevzeti obveznosti za vsaj 50 %, sicer bo proračun prerazporejen na druga okrožja, ki ga lahko hitreje porabijo.

KOMISIJA NI DOVOLJ UPORABLJALA INFORMACIJ O SMOTRNOSTI POSLOVANJA ZA IZBOLJŠANJE UČINKOVITOSTI IN USPEŠNOSTI UKREPOV ZA DIVERZIFIKACIJO

41. Komisija spremlja in nadzoruje izvajanje programov zlasti z udeležbo na sestankih nadzornega odbora [18], preučevanjem letnih poročil o napredku in revizijskimi obiski v državah članicah. Poleg tega mora zaradi svoje odgovornosti za dobro finančno poslovodenje ustrezno izboljšati izvajanje programov. Člen 77(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005 ji omogoča, da se njeni predstavniki udeležijo sestankov nadzornega odbora "kot svetovalci".

42. Komisija je celo programsko obdobje vztrajala pri tem, da je treba pri izvajanju ukrepa povečati selektivnost in izboljšati usmerjenost, ne glede na to, koliko sredstev je še na voljo. Toda pri reviziji se je pokazalo, da Komisija ni vedno zagotovila, da bi države članice opredelile ustrezna izbirna merila in/ali jih dosledno uporabljale. Komisija ni uspešno ukrepala, kljub temu da Francija, Poljska in Češka (leta 2009) niso uporabljale nobenih izbirnih meril. Pri drugih ukrepih za razvoj podeželja pa je Komisija zaradi podobnih slabosti ukrepala s predlogi finančnih popravkov.

43. Poleg tega Komisija med sestanki nadzornega odbora ali letnimi pregledi napredka programov ni ustrezno ukrepala [19], da bi zagotovila, da so države članice uspešne pri izbiri in odobritvah projektov, ki prispevajo k dosegi določenih ciljev. Komisija pri primeru, opisanem v okviru 8, ni zahtevala izboljšanja uspešnosti ukrepov za diverzifikacijo na Češkem, temveč je sprejela enostavno znižanje ciljnega bruto števila ustvarjenih delovnih mest.

DEL 2 – ALI JE BILO TVEGANJE ZA UČINKOVITOST IN GOSPODARNOST DOVOLJ ZMANJŠANO?

44. Za doseganje stroškovne učinkovitosti je potrebna optimalna poraba virov za realizacijo načrtovanih izidov. Splošno tveganje za dobro finančno poslovodenje je poleg tveganja za uspešnost tudi tveganje za učinkovitost in gospodarnost.

45. Tveganje za učinkovitost je možnost, da dejavnost:

- ne bo imela največjega mogočega izložka ob danem vložku ali da ga bo imela, vendar ne bo namenjene dovolj pozornosti ustrezni kakovosti, ali

- ne bo dosegla največjega mogočega zmanjšanja vložka za dan izložek ali da ga bo, vendar ne bo namenjene dovolj pozornosti ustrezni kakovosti.

46. Tveganje za gospodarnost je možnost, da dejavnost:

- ne bo kolikor mogoče zmanjšala stroškov virov ali da jih bo, vendar brez namenjanja pozornosti kakovosti.

47. Tveganje za učinkovitost in gospodarnost se lahko pomembno zmanjša že z dobrim načrtovanjem, toda to organov ne razreši odgovornosti za opravljanje relevantnih pregledov izvajanja.

48. Zato in v skladu z načeloma učinkovitosti in gospodarnosti, opredeljenima v členu 30(2) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 [20], Sodišče meni, da bi morale države članice:

- pred odobritvijo sredstev zagotoviti, da vlagatelji lahko pokažejo, da so njihovi projekti finančno vzdržni in trajnostni;

- uporabljati postopke za zmanjševanje tveganja mrtvih izgub in premestitvenega učinka [21];

- zagotoviti, da imajo projekti smiselne stroške;

- zagotoviti, da se projekti lahko izvedejo v razumnem časovnem okviru in brez neutemeljenih upravnih postopkov in stroškov.

UČINKOVITOST

PREGLEDI DRŽAV ČLANIC DAJEJO OMEJENO ZAGOTOVILO O FINANČNI VZDRŽNOSTI PROJEKTOV

49. Države članice bi morale zaradi preprečevanja tratenja javnih sredstev za projekte, ki prezgodaj propadejo, s sorazmernimi pregledi ekonomske sposobnosti analizirati, ali sta finančni položaj in poslovno načrtovanje vlagatelja dobra, ter dokumentirati svojo oceno.

50. Sedanja zakonodaja teh pregledov ekonomske sposobnosti ne zahteva izrecno [22] in samo tri od revidiranih držav članic (Poljska, Švedska in Združeno kraljestvo) so sistematično pregledovale finančni položaj vlagateljev. Toda pri reviziji so bile zlasti na Poljskem in Švedskem ugotovljene mnoge pomanjkljivosti, predvsem v zvezi s površnimi in nezanesljivimi ocenami ter slabo dokumentiranostjo. Druge revidirane države članice niso sistematično izvajale pregledov ekonomske sposobnosti (Francija (Akvitanija) in Italija (Kampanja)) ali pa so jih začasno prenehale izvajati (Češka) (glej okvir 9).

OKVIR 9

PREGLEDI EKONOMSKE SPOSOBNOSTI: PRIMERI DOBRE PRAKSE IN SLABOSTI

Združeno kraljestvo (Anglija): Organi uporabljajo več postopkov, odvisno od višine nepovratnih sredstev, ki lahko štejejo za dobro prakso: finančna razmerja se izračunavajo na podlagi računovodskih informacij in projekcij denarnih tokov, računovodja zagotovi neodvisno mnenje, poleg tega pa je treba zagotoviti poslovni načrt s projekcijo prodaje in tržno analizo. S tem povezane predpostavke ocenjevalec kritično pregleda, pri čemer upošteva tveganje za upravljanje in izvedbo.

Poljska: V enem primeru je bila iz prvotnega poslovnega načrta upravičenca razvidna negativna neto sedanja vrednost, zaradi česar projekt ne bi smel biti upravičen. Ko so poljski organi upravičenca prosili za pojasnilo negativne neto sedanje vrednosti, je ta enostavno predstavil nov načrt, v katerem je bistveno povečal projekcijo prodaje. Neto sedanja vrednost je postala pozitivna in projekt je bil sprejet. Sodišče je ugotovilo, da so bili rezultati projekta bistveno slabši od prvotne in spremenjene projekcije.

Francija (Akvitanija): Finančne analize in študije izvedljivosti se zahtevajo za nekatere projekte, čeprav se na podlagi teh dokumentov ne izvajajo uradni pregledi ekonomske sposobnosti. V enem primeru je bil projekt odobren in financiran, čeprav je študija izvedljivosti pokazala, da je imelo podjetje finančne težave, saj je bila njegova splošna solventnost slaba s pomembnim kratkoročnim tveganjem in zelo omejeno finančno samostojnostjo. Pri revizijskem obisku Sodišča se je pokazalo, da je bilo podprto podjetje v stečaju.

Češka: Preverjanje kreditne sposobnosti vlagateljev se je sprva izvajalo za projekte z več kot 2 milijonoma CZK (približno 78000 EUR) upravičenih stroškov. Zaradi gospodarske krize in preprečevanja zmanjšanja števila upravičenih vlagateljev med krizo so se češki organi odločili, da od sredine leta 2009 ne bodo več ocenjevali kreditne sposobnosti upravičencev.

NAČIN, NA KATEREGA DRŽAVE ČLANICE NAČRTUJEJO IN IZVAJAJO UKREP, NI USPEŠEN PRI ZMANJŠEVANJU TVEGANJA MRTVIH IZGUB ...

51. Mrtve izgube se nanašajo na to, v kolikšni meri bi upravičenec izvedel naložbo tudi brez nepovratnih sredstev. Dodelitev nepovratnih sredstev v takih primerih zmanjša učinkovitost sredstev iz proračuna EU in nacio- nalnih proračunov, saj za dosego želenega učinka javni odhodki niso potrebni.

52. Tveganje mrtvih izgub se najbolje zmanjša tako, da se ukrepi 311–313 zasnujejo in načrtujejo tako, da se javna sredstva usmerjajo tja, kjer se ugotovi potreba (npr. nedelovanje trga), ali da se spodbuja zagotavljanje pozitivnih zunanjih dejavnikov in javnih dobrin (npr. s pomočjo pri stroš- kih uvajanja okoljsko trajnostnih tehnologij ali projekti, ki zagotavljajo širše javne koristi). Toda tudi kadar je bil sistem zasnovan tako, da je spodbujal zagotavljanje javnih dobrin s podporo zasebnih upravičencev, je bil v nekaterih primerih potencialni pozitivni učinek v praksi izničen (glej okvir 10).

53. Države članice lahko tveganje mrtvih izgub zmanjšujejo z izbirnim procesom za projekte. Od vlagateljev bi lahko zahtevale, da dokažejo potrebo po nepovratnih sredstvih glede na finančne, tržne in upravljavske informacije, pridobljene med pregledi ekonomske sposobnosti. Če ima vlagatelj dovolj kapitala ali dostop do kapitala za financiranje celotnega projekta ali če so možnosti projekta za uspeh dobre, bi se naložba običajno izvedla tudi brez pomoči. To bi bila neučinkovita raba omejenih javnih sredstev.

OKVIR 10

PRIMER POTENCIALNEGA POZITIVNEGA UČINKA, IZNIČENEGA V PRAKSI

Italija (Kampanja): S sistemom za ocenjevanje projektov so se izračunale točke v zvezi z okoljskimi merili. Toda pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je bilo za merilo "varčevanje z vodo" mogoče dobiti deset točk, za "preseganje običajne obdelave odpadkov" pa pet samo z obljubo, da bodo izvedene najosnovnejše naložbe, kot so stranišča z dvojnim splakovanjem ali nizkocenovni kompostniki (strošek kompostnika je 350 EUR v primerjavi s skupnimi stroški projekta, ki so v enem primeru znašali 247000 EUR). Skupne količine privarčevane vode ni bilo treba obljubiti niti ta ni bila ocenjena. Tako je projekt lahko dobil 15 točk (v mnogih primerih odločilno število), ne da bi privarčeval večje količine vode ali predvideval okoljske učinke.

54. V programih razvoja podeželja dveh od šestih revidiranih držav članic (Švedska in Združeno kraljestvo (Anglija)) je bilo poudarjeno, da mrtve izgube pomenijo resno tveganje za dobro finančno poslovodenje. Kljub temu so v Združenem kraljestvu organi zahtevali, da upravičenci dokažejo potrebo po nepovratnih sredstvih, in zavrnili projekte, pri katerih potreba po javnih sredstvih ni bila dokazana. Organi Združenega kraljestva so pri oceni projektov upoštevali naslednje dejavnike: kako prepričljivo je bila v vlogi utemeljena potreba po nepovratnih sredstvih, nedelovanje trga, ki ga projekt obravnava, obstoj finančne vrzeli (npr. primerjava alternativnih projekcij denarnih tokov med potekom z izposojo in potekom z javno intervencijo) in vrednost izložkov projekta za regijo z oceno deleža izložkov, ki bi bili zagotovljeni brez nepovratnih sredstev.

55. Sodišče je že ugotovilo (v svojih poročilih o pristopu Leader, ukrepu 121 in ukrepu 123 [23]), da so primeri, ko se je naložba že začela ali je bila celo že zaključena pred sprejetjem sklepa o dodelitvi nepovratnih sredstev, močen znak učinka mrtvih izgub. V taki situaciji že prvotna odločitev upravičenca o naložbi kaže, da bi bil naložbo pripravljen in sposoben izvesti tudi brez pomoči. Zato šteje za dobro prakso, če države članice projekte štejejo za upravičene do financiranja od datuma odobritve nepovratnih sredstev.

56. Združeno kraljestvo (Anglija) je uporabljalo to dobro prakso. V drugih revidiranih državah članicah so bile naložbe na splošno upravičene od datuma, ko je bila predložena vloga. Revizorji so ugotovili, da se je 25 od 57 obiskanih projektov (tj. 44 %) začelo pred sprejetjem sklepa o dodelitvi nepovratnih sredstev (glej tabelo).

57. Tveganje mrtvih izgub je bilo dodatno ocenjeno na podlagi razgovorov z upravičenci in dokumentarnih dokazov o virih financiranja, ki so bili uporabljeni za dokončanje projekta, o dobičkonosnosti naložbe in času naložbe v primerjavi s časom sprejetja sklepa o dodelitvi nepovratnih sredstev. Pri analizi se je pokazalo, da bi bilo 35 od 57 projek- tov (61 % vzorca) izvedenih v vsakem primeru, čeprav nekateri manj obsežno ali v daljšem obdobju (glej Prilogo II). Tako je bilo zlasti, kadar je bil znesek nepovratnih sredstev zelo nizek kot na Švedskem, kjer je več kot tretjina dodeljenih nepovratnih sredstev znašala 10000 EUR ali manj. Poleg tega je Sodišče na Švedskem odkrilo celo projekt, ki je bil odobren po svojem zaključku (glej okvir 11).

TABELA

PROJEKTI, KI SO SE ZAČELI PRED ODOBRITVIJO NEPOVRATNIH SREDSTEV

Država članica | Skupno število projektov, pri katerih so bili opravljeni revizijski obiski | Revidirani projekti, ki so se začeli pred odobritvijo |

Češka | 11 | 4 |

Francija (Akvitanija) | 10 | 8 |

Italija (Kampanja) | 9 | 3 |

Poljska | 8 | 3 |

Švedska (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Združeno kraljestvo (Anglija – Jorkšir in Humber) | 9 | 0 |

Skupaj | 57 | 25 |

OKVIR 11

MOČAN ZNAK MRTVIH IZGUB: ODOBRITEV FINANCIRANJA EU ZA PROJEKT, KI JE BIL ŽE ZAKLJUČEN

Na Švedskem so bila nepovratna sredstva v višini 240000 SEK (22000 EUR) dodeljena za širitev prostorov delavnice obstoječega podjetja za vzdrževanje in popravilo gozdarskih strojev. Upravičenec je maja 2008 predložil nepopolno vlogo za nepovratna sredstva, v kateri je v eni vrstici opisal projekt in ki ni vsebovala poslovnega načrta. Potem je v začetku maja 2009 svojo vlogo za nepovratna sredstva dopolnil z informacijami, ki jih je zahteval okrožni odbor. Sklep o dodelitvi nepovratnih sredstev je bil sprejet teden kasneje in upravičenec je v istem mesecu posredoval zahtevek za plačilo. Projekt je bil zaključen že aprila 2009, preden je bila predložena popolna vloga.

Upravičenec je med revizijskim obiskom Sodišča povedal, da se je odločil izvesti projekt, preden je izvedel za mož- nost nepovratnih sredstev. Imel je sporazum o bančnem posojilu za do 1,2 milijona SEK (približno 110000 EUR), ki bi jih porabil za financiranje celotnega projekta, če ne bi prejel nepovratnih sredstev.

… IN PREMESTITVENEGA UČINKA

58. Premestitveni učinek je stopnja, po kateri se dejavnost, ki se spodbuja z javno podporo, drugod zmanjša. Subvencija, ki enemu upravičencu omogoči povečanje njegovega tržnega deleža na račun konkurenta, morda nima čistega učinka na cilje politike, kot je ustvarjanje delovnih mest, zato to a priori ni učinkovita poraba sredstev EU in lahko privede do izkrivljanja trga na lokalni ravni. Neka raven premestitvenega učinka pa je lahko utemeljena, kadar ima projekt zadosten čisti učinek v smislu ciljev politike.

59. Kot pri mrtvih izgubah je zasnova ukrepov glavno sredstvo za zmanjševanje tveganja neutemeljenega premestitvenega učinka. V PRP mora biti ugotovljena potreba po odhodkih (npr. z analizo pričakovanega povpraševanja in izključitvijo sektorjev, v katerih je trg nasičen), ugotovljene potrebe, ki so dovolj močne, da utemeljijo morebitni premestitveni učinek, ter določeni cilji in pogoji za upravičenost, ki so specifični za te potrebe. Kot je navedeno v delu 1 tega poročila, v revidiranih državah članicah to ni bilo storjeno, vendar je bil v programih razvoja podeželja Švedske in Združenega kraljestva premestitveni učinek prepoznan kot potencialno tveganje za dobro finančno poslovodenje.

60. Organi držav članic bi morali pri predlogih projektov oceniti tveganje premestitvenega učinka v fazi odobritve projektov. Kjer je premestitveni učinek verjeten, bi morali zagotoviti, da je prispevek projekta k ciljem ukrepov dovolj velik, da utemelji dodelitev nepovratnih sredstev.

61. Samo Združeno kraljestvo [24] je ustrezno ocenilo in zmanjševalo premestitveni učinek. Njihova izvedbena pravila namreč izključujejo predloge v sektorjih gospodarstva, ki so nasičeni, ki privedejo do prekomerne dobave, škodijo produktivnosti in privedejo do premestitve podobnih podjetij. Poleg tega je Sodišče v ocenjevalnem sistemu Združenega kraljestva ugotovilo naslednje elemente dobre prakse: zahtevo, naj upravičenci dokažejo tržno povpraševanje in opišejo učinek na konkurente, oceno tveganja premestitvenega učinka kot del ocene in izbire projektov ter zavrnitev projektov, pri katerih je bil premestitveni učinek verjeten.

62. Sodišče je pri 57 obiskanih projektih ocenilo tveganje premestitvenega učinka. Njegov pregled je temeljil na preučitvi dokumentacije in razpravah z upravičenci o proizvodih njihovih podjetij, trgih in konkurentih ter o učinkih naložbe na te dejavnike. Znaki tveganja premestitvenega učinka so bili ugotovljeni pri 19 projektih (glej Prilogo II). Primera znakov premestitvenega učinka sta opisana v okviru 12. Pri treh projektih je štelo, da tveganje premestitvenega učinka ni relevantno, pri štirih pa Sodišče ni imelo dovolj dokazov za oceno tveganja.

GOSPODARNOST

63. Načelo gospodarnosti zahteva, da so finančni viri na voljo pravočasno, v ustrezni količini in kakovosti ter po najboljši ceni. Obstaja tveganje, da si upravičenci morda ne prizadevajo izvesti projektov po najnižjih stroških ter hkrati zagotoviti potrebno kakovost. V tem primeru se lahko stroški za proračun EU in nacionalne proračune po nepotrebnem zvišajo. To je negospodarno in neučinkovito, poleg tega pa zmanjšuje sredstva, ki so na voljo za druge projekte. Komisija in države članice bi morale zagotoviti, da so stroški projektov, ki jih predlagajo vlagatelji v okviru ukrepov 311–313, smiselni ter da so upravni postopki kolikor mogoče enostavni, da se omogoči uspešno in učinkovito izvajanje projektov v korist podeželskih območij.

OKVIR 12

PRIMER, KI PONAZARJA TVEGANJE PREMESTITVENEGA UČINKA

Švedska: Ukrep 313 je podpiral izgradnjo konferenčnih dvoran v središču za obiskovalce. Upravičenec omogoča dvodnevne konference, med katerimi je približno 15 udeležencev nastanjenih v bližnjem hotelu. Nov naložbeni projekt, katerega nosilec je središče za obiskovalce in ki je prejel sredstva EU, vključuje izgradnjo namestitvenih zmogljivosti za do 20 ljudi. Švedski organi pri odobritvi nepovratnih sredstev niso upoštevali tveganja premestitvenega učinka, čeprav bo zaradi projekta bližnji hotel, kjer udeleženci sedaj prenočijo, verjetno izgubil stranke.

Toda pri reviziji so bili odkriti tudi primeri dobre prakse

Združeno kraljestvo (Anglija): Pri trgovini s kmetijskimi proizvodi je regionalna razvojna agencija v okviru ocene projekta ocenila, kako blizu je najbližji konkurent trgovine s kmetijskimi proizvodi in ali je zanjo verjetno, da bo vplivala na njegovo poslovanje. Nizka raven premestitvenega učinka je štela za utemeljeno zaradi pozitivne ocene regionalnih turističnih organov.

SLABI PREGLEDI GLEDE RAZUMNOSTI STROŠKOV

64. V členu 24(2)(d) Uredbe (ES) št. 65/2011 [25] je določeno, da bi morale države članice kot del administrativnih pregledov vlog za podporo preverjati razumnost načrtovanih stroškov projektov. Pri tem vrednotenju je treba uporabiti ustrezen sistem, kot so referenčni stroški, primerjava več ponudb ali ocenjevalni odbor.

65. Sodišče je ugotovilo, da Francija takih postopkov ni uporabljala. To je bilo še resneje, ker je Komisija (leta 2008) francoske organe že pozvala, naj uvedejo sistem za preverjanje razumnosti stroškov kot del njihovih administrativnih pregledov, in je v preteklosti pri drugih naložbenih ukrepih že uporabila finančne popravke za to vrsto slabosti.

66. Druge revidirane države članice so uporabljale relevantne sisteme, ki jih sestavljajo specifična pravila javnega naročanja, pregledi s primerjavo s standardnimi stroški ali kombinacija obojega. Toda kakovost teh pregledov se je razlikovala. Sodišče je ugotovilo primere neskladnosti s pravili EU na Švedskem ter bistvene slabosti na Češkem, v Italiji (Kampanja) in na Poljskem, vključno z nepopolnimi, površnimi in slabo dokumentiranimi pregledi (glej okvir 13). Italijanski organi so po obisku Sodišča izdali nalog za preklic pomoči, odobrene lokalni občini (46780 EUR), deloma zaradi problemov v zvezi z izbrano ponudbo in sprejeto ceno za financirane storitve.

OKVIR 13

PRIMERI SLABE IN DOBRE PRAKSE PRI PRAVILIH IN PREGLEDIH, UGOTOVLJENI V DRŽAVAH ČLANICAH

Švedska: Običajna metoda, ki se uporablja za ugotavljanje razumnosti stroškov, je, da se od upravičencev zahteva, naj zagotovijo dva predračuna za stroške, ki predstavljata vsaj 25 % skupnih stroškov. To pomeni, da nosilcu projekta za do 75 % predlaganih skupnih stroškov ni treba pokazati, da so smiselni.

Upravičeni odhodki niso omejeni na zneske iz predračunov, zato lahko upravičenci prijavijo prekomerne stroške (ki so sprejeti kot smiselni) in še vedno prejmejo celoten znesek nepovratnih sredstev, če dobijo nižje cene za druge artikle (za katere se razumnost ni preverjala) ali če ne kupijo drugih artiklov iz vloge. To ne privede do prihrankov za proračun EU, saj jih upravičenec lahko porabi za nakup dodatnih artiklov do zgornje meje odobrenih skupnih stroškov projekta.

Pri enem revidiranem projektu niso bili zagotovljeni predračuni za 2,5 milijona SEK ali 290000 EUR za gradnjo in opremljanje nove restavracije in ločenega gostišča (nepovratna sredstva: 900000 SEK ali 94000 EUR, stopnja nepovratnih sredstev: 30 %). V projektni mapi ni bil omenjen noben ukrep za preverjanje razumnosti stroškov.

Italija (Kampanja): V Italiji je bil edini pregled razumnosti splošnih stroškov, ki so ga izvedli pokrajinski organi, povezan s tem, da njihova vrednost ne sme preseči zgornjih mej, omenjenih v razpisu za zbiranje predlogov, brez upoštevanja podrobnosti in obsega zagotovljenih storitev (običajno svetovalne storitve). Na primer pri enostavnem projektu za nakup novega avtobusa je svetovalec zaračunal 15000 EUR (5,1 % cene avtobusa) in ta provizija je bila upravičena za javno podporo.

Poleg tega so pri nekaterih projektih stroje in/ali opremo zagotovila druga podjetja, kot jih je izbral neodvisni strokovnjak in odobril strokovni izvajalec vrednotenja. V enem primeru je upravičenec navedel, da je pogodbo za ureditev spletne strani dal prijatelju, ki je delo lahko opravil za isto ceno kot podjetje, ki ga je izbral strokovnjak. Toda revizorji so ugotovili, da spletna stran v času revizije (marec 2012) ni v celoti delovala, kljub temu da je bil račun plačan 9. avgusta 2010. Nepopolna spletna stran ni bila opažena med obiskom, ki je bil del pregledov za predplačila.

Sodišče je ugotovilo naslednje dobre prakse: v Angliji so inšpekcijski pregledi v skladu s členoma 27 in 30 Uredbe (ES) št. 1975/2006 (5 % ob plačilu in 1 % naknadno) vključevali preglede dobropisov ali popustov. V Italiji (Kampanja) je dežela v razpis za zbiranje predlogov leta 2011 vključila zahtevo, da je treba ponudbi priložiti objavljen cenik prodajalca in navesti ponujene popuste.

ADMINISTRATIVNA OBREMENITEV OVIRA USPEŠNO IN UČINKOVITO IZVAJANJE PROGRAMOV

67. Kot je navedeno v odstavku 63, postopki držav članic ne smejo biti pretirano dolgi in obremenjujoči, da vlagateljev ne odvrnejo od predložitve njihovih predlogov projektov. Tveganje je zlasti očitno pri potencialnih upravičencih, ki si ne morejo privoščiti tveganja, da bi bila njihova vloga za dodelitev nepovratnih sredstev zavrnjena, saj bi morali potem sami v celoti financirati projekt ali odložiti naložbo in zato morda zamuditi poslovno priložnost.

68. Administrativna obremenitev ter z njo povezani stroški in zamude so pomembni zaviralni dejavniki pri doseganju ciljev programa, zlasti kadar niso utemeljeni z izbiro uspešnejših projektov (glej okvir 14).

OKVIR 14

SISTEM, KI JE RAZBREMENIL VLAGATELJA, IN SISTEM, KI TEGA NI STORIL

Združeno kraljestvo (Anglija): Organi Združenega kraljestva so tedensko pregledovali kratke obrazce za prijavo interesa in vlagateljem dajali povratne informacije o verjetnosti za upravičenost njihovih projektov in tem, koliko so njihovi projekti skladni s prednostnimi nalogami regije. Ta postopek je vlagateljem prihranil strošek priprave polne vloge, za katero bi bilo verjetno, da bo zavrnjena, in hkrati zmanjšal administrativno obremenitev za oceno itd. Za vsak projekt so bili določeni usmerjevalci podeželskih podjetij, ki so vlagatelju pomagali pri pripravi vloge.

Ko je nosilec projekta predložil vlogo, se je izbirni proces zaključil v približno devetih tednih. Ocena je zajemala strateško ujemanje z regionalnimi prednostnimi nalogami, inovativnost, multiplikacijski učinek, povpraševanje po proizvodu/storitvi, finančno vzdržnost, razumnost stroškov, izložke in izide predloga, mrtve izgube in stroš- kovno učinkovitost javnega financiranja.

Poljska: Na Poljskem je postopek odobritve za večino vlog trajal dlje kot pol leta in dlje kot eno leto za 55 % vlog v okviru ukrepa 312. Glavni razlogi za to so bili slaba kakovost/nepopolnost vlog in prilagodljiva pravila, ki so upravičencem v vsaki fazi ocenjevanja omogočala, da dvakrat spremenijo vlogo. Izbirna merila, ki so jih določili poljski organi, niso ocenjevala "kakovosti posameznih projektov", ker so se sklicevala na količinsko opredeljene kazalnike, povezane z značilnostmi kmetijskega gospodarstva (npr. velikost ali to, da še ni prejelo sredstev EU) ali območjem, na katerem se nahaja. Relativne prednosti predlogov projektov niso bile ocenjene.

69. V Franciji, Italiji (Kampanja), na Poljskem in Švedskem je obdelava vlog za dodelitev nepovratnih sredstev trajala od sedem do osem mesecev [26] (glej sliko 1). Poleg tega so francoski organi potrebovali približno pet mesecev za obdelavo zahtevkov za plačilo in izvršitev končnih plačil, v skrajnih primerih pa je to trajalo dlje kot eno leto. Po mnenju Sodišča je to nesorazmerno dolgo glede na majhno vrednost in majhno kompleksnost večine projektov, podprtih v okviru ukrepov 311–313.

SLIKA 1

OBDELAVA VLOG IN ZAHTEVKOV ZA PLAČILO (V KOLEDARSKIH DNEVIH)

+++++ TIFF +++++

70. Zamude pri odobritvah projektov in plačilih imajo lahko negativne učinke na pravočasno izvajanje in obseg financiranih projektov ter nazadnje tudi na gospodarski položaj vlagatelja (glej okvir 15).

71. V Italiji (Kampanja), Franciji (Akvitanija) in na Češkem so lastniki projektov menili, da so postopki v njihovih državah preobremenjujoči. Poleg tega je treba opozoriti na to, da je Sodišče revidiralo samo projekte, ki so bili uspešno zaključeni, zato se niso upoštevali vlagatelji, ki so jih administrativne obremenitve in zamude odvrnile. Večina upravičencev je za pripravo vlog uporabila včasih drage svetovalce, deloma zato, ker so mislili, da jih niso sposobni pripraviti sami.

OKVIR 15

SISTEMI ZA PLAČILA LAHKO POMAGAJO UPRAVIČENCEM ALI JIH OVIRAJO

Združeno kraljestvo (Anglija): V Združenem kraljestvu je sistem upravičencem razmeroma zanesljivo zagotav- ljal informacije o odobritvi projektov in datumih plačil, kar je omogočalo ureditev kratkoročnega financiranja in spodbujalo uporabo nepovratnih sredstev pri podjetjih, ki sicer morda ne bi mogla plačati vseh stroškov projektov. Poleg tega so bili vlagatelji predhodno obveščeni o datumih sestankov izbirne komisije in predložitev vlog je bila načrtovana za posamezne sestanke. V zvezi z zahtevki za plačila so bili nosilci projektov obveščeni, da izplačilo nepovratnih sredstev lahko pričakujejo v mesecu po predložitvi zahtevka. Po mnenju Sodišča so to primeri dobre prakse.

Italija (Kampanja): Upravičenci morajo za prejetje predplačila predložiti poroštveno polico za zahtevani znesek. Postopek za obdelavo poroštev italijanske plačilne agencije (AGEA) v celoti deluje šele od maja 2010, čeprav je bil razpis za zbiranje predlogov objavljen že leta 2008. Zato je prišlo do resnih zamud pri predplačilih, ki so posledično vplivale na izvajanje programa: samo 27 od 430 projektov, ki so bili odobreni v obdobju 2008–2011, je bilo leta 2012 v fazi končnega plačila (6 %). Upravičenci so imeli dodatne probleme s sprostitvijo poroštev, zato je prišlo do primerov, v katerih so imeli nekateri upravičenci v času revizije marca 2012 še vedno precejšnje stroške, povezane s poroštvom, čeprav so končna plačila prejeli že leta 2011.

DEL 3 – ALI SO SE DEJANSKO FINANCIRALI USPEŠNI IN UČINKOVITI PROJEKTI?

72. Informacije o smotrnosti poslovanja glede uspešnosti in učinkovitosti porabe za razvoj podeželja so potrebne, da se pokaže, kaj je bilo doseženo s proračunom EU in da je bil ta dobro porabljen (odgovornost), da se uporabijo za izboljšanje učinkovitosti in uspešnosti proračuna EU z nudenjem informacij za tekoče upravljanje (razpisi za zbiranje predlogov ali sklepi o dodelitvi nepovratnih sredstev), z ugotavljanjem, kaj je treba izboljšati v sedanjem programskem obdobju, in utemeljevanjem odločanja o prihodnji politiki.

73. Da bi bilo mogoče pokazati, kaj je bilo doseženo s proračunom EU, porabljenim za ukrepe za diverzifikacijo, bi morale države članice zbirati podatke o rezultatih projektov. Države članice morajo v skladu s skupnim okvirom spremljanja in vrednotenja (CMEF) zbirati vsaj informacije o skup- nih kazalnikih izložkov in rezultatov (glej opombo 12). Skupna kazalnika rezultatov za ukrepe 311–313 bi morala zagotoviti informacije o tem, kako uspešni so bili projekti pri povečanju bruto dodane vrednosti na področju nekmetijskih dejavnosti [27] in bruto števila ustvarjenih delovnih mest.

74. Sodišče je preučilo sisteme za zbiranje podatkov in spremljanje v šestih državah članicah in kot v predhodnih poročilih [28] ugotovilo, da ni bilo dovolj relevantnih in zanesljivih informacij za zaključek o uspešnosti teh ukrepov. Zato so revizorji, kjer je bilo mogoče, merili rezultate projektov (v smislu zgoraj omenjenih kazalnikov CMEF) in doseganje specifičnih ciljev projektov na podlagi dokazov, ki so jih pridobili med obiski projektov.

INFORMACIJ ZA SPREMLJANJE NI DOVOLJ IN REZULTATI PROJEKTOV V SMISLU UČINKOVITOSTI IN USPEŠNOSTI SO RAZLIČNI

75. Zaradi elementa sofinanciranja in ne glede na spremljanje in vrednotenje, ki ju zahteva CMEF, imajo organi držav članic svoj interes za spremljanje projektov, ki je pomembno orodje za spremljanje napredka projektov in pridobivanje informacij o tem, ali dosegajo pričakovane rezultate in cilje iz PRP. To bi države članice lahko delale z uporabo administrativnih in kontrolnih informacij, pridobljenih s periodičnim zbiranjem relevantnih informacij od upravičencev, vsaj do izteka petletnega obdobja, v katerem je treba ohraniti sredstva v skladu s členom 72 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

76. Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da države članice niso spremljale kratko- in srednjeročne uspešnosti projektov niti v smislu njihovih dosežkov pri obravnavi ciljev iz PRP niti v smislu ciljev, določenih za projekt. To je oviralo pomanjkanje jasnih, specifičnih in realističnih ciljev in ciljnih vrednosti, ki bi morali biti določeni v vlogi in/ali sklepu o dodelitvi nepovratnih sredstev (glej okvir 16). Francija (Akvitanija) do časa revizije ni predložila niti obveznih informacij o spremljanju, ki jih zahteva CMEF.

77. Revizorji so ugotovili, da informacije o spremljanju, ki so jih zagotovile države članice, niso bile zanesljive. Podatki, ki so jih zbrale države članice, so večinoma temeljili na ocenah iz časa predložitve vloge (Italija, Švedska, Češka) ali zahtevka za končno plačilo (Združeno kraljestvo). Poleg tega organi niso preverili podatkov, pridobljenih z anketami za spremljanje, opravljenimi med upravičenci (Poljska in Češka). Revizorji so v sporočenih podatkih ugotovili več nedoslednosti in napak, predvsem razlike med napovedmi in dejanskimi zneski (glej primere v okviru 17).

78. Čeprav bi organi držav članic med pregledi na kraju samem in naknadnimi inšpekcijskimi pregledi lahko pridobili zanesljive podatke o doseganju ciljev projektov in rezultatih, se je pri reviziji pokazalo, da to ni bil del njihovih postopkov. Na primer en projekt v Italiji je bil večkrat pregledan v zvezi z obstojem nakupov in del po izvedbi, vendar pri nobenem pregledu ni bilo poudarjeno, da so bili dejanski prihodki precej pod napovedjo iz vloge.

79. Ker zanesljive informacije o spremljanju niso bile na voljo in ker na ravni načrtovanja ni bilo prepričljivega zagotovila, da je podpora za ukrepe v okviru osi 3 usmerjena v projekte, ki najbolje dosegajo cilje ukrepov, so revizorji Sodišča ocenili učinkovitost in uspešnost 57 revidiranih projektov na podlagi informacij, pridobljenih med revizijskimi obiski. Pri analizi se je pokazalo, da je večina projektov dosegla svoje cilje v smislu fizičnih izložkov in pozitivnih učinkov na bruto dodano vrednost, vendar da so bili projekti, katerih cilj je bilo ustvarjanje delovnih mest, pri tem le delno uspešni (glej Prilogo II).

OKVIR 16

SPLOŠNI CILJI PRIVEDEJO DO SITUACIJE, V KATERI SE "POVEČANJE BIOTSKE RAZNOVRSTNOSTI" SPREJME KOT CILJ ZA SLAŠČIČARNO

Za projekt obnove slaščičarne v Italiji (Kampanja) v okviru ukrepa 312 so bili v vlogi navedeni naslednji na videz nepovezani cilji: doseganje ravnovesja v zelo tveganih situacijah, kot je upadanje števila prebivalcev na podeželju, manjšanje razlike z razvitejšimi območji, povečevanje biotske raznovrstnosti in tradicionalnega znanja o kmetijstvu. Teh ciljev pri takem projektu ni mogoče količinsko opredeliti niti izmeriti.

OKVIR 17

PRIMERI NEDOSLEDNOSTI V PODATKIH O SPREMLJANJU, KI SO JIH ZBRALE DRŽAVE ČLANICE

Švedska: Podatki za kazalnike CMEF so se zbirali iz informacij o projektih, pridobljenih od upravičencev v fazi vloge za dodelitev nepovratnih sredstev (poslovni načrt in finančne napovedi) in niso bili posodobljeni glede na to, kar je bilo dejansko doseženo. Za projekt restavracije in gostišča so dokazi, pridobljeni med revizijskim obiskom, pokazali, da so bili podatki CMEF za bruto dodano vrednost z zneskom 1800000 SEK (202000 EUR) precenjeni, saj je dejanski rezultat znašal 238000 SEK (27000 EUR), poleg tega so bila v podatkovni zbirki CMEF navedena tri delovna mesta z ekvivalentom polnega delovnega časa, dejansko pa je bilo s podprto naložbo ustvarjeno eno tako delovno mesto.

Združeno kraljestvo (Anglija): Dokazi, pridobljeni med obiski projektov, kažejo, da rezultati, evidentirani v CMEF, niso bili vedno točni. V petih primerih od devetih revidiranih so bili podatki o ustvarjenih in ohranjenih delovnih mestih precenjeni, v drugih primerih pa so bili podcenjeni.

Poljska: Podatka o bruto dodani vrednosti na področju nekmetijskih dejavnosti, ki ga je upravičenec navedel v anketi za spremljanje, ni bilo mogoče uskladiti s podatki o dohodkih, zbranimi med revizijskim obiskom. Navedena bruto dodana vrednost je bila višja od skupnega izložka podprtih podjetij, kar glede na opredelitev bruto dodane vrednosti ni mogoče.

80. Medtem ko bi se lahko reklo, da so projekti dosegli pričakovane fizične izložke (npr. izgradnja stavbe ali nakup vozila), cilji ukrepov, povezani z diverzifikacijo podeželskega gospodarstva, niso bili nujno doseženi. Do tega je prišlo v primerih, v katerih namen naložbe ni bil v skladu (ali je bil le delno v skladu) s cilji ukrepa (skupaj 11 projektov: po trije v Franciji in na Poljskem, po dva na Švedskem in v Italiji ter eden na Češkem) ali/in v katerih so obstajali močni znaki, da projekti niso trajnostni (dva primera na Češkem), ali v katerih je podjetje bankrotiralo (en projekt v Franciji).

81. Sodišče je odkrilo primere, v katerih so bili znaki, da so bila sredstva EU za razvoj turističnega sektorja ali za podporo mikropodjetjem porabljena za naložbe, ki so se vsaj deloma uporabljale v zasebne namene (glej primera v okviru 18).

OKVIR 18

NALOŽBI, KI NISTA USPEŠNO PRISPEVALI K RAZVOJU TURISTIČNEGA SEKTORJA IN PODPORI POSLOVNIH POBUD

Italija (Kampanja): V času obiska na kraju samem pri projektu kmečkega turizma je stanovanje, prenovljeno s sredstvi v okviru ukrepa 311, uporabljal član upravičenčeve družine, kar pomeni, da projekt ni v celoti prispeval k doseganju cilja ukrepa v zvezi s povišanjem bruto dodane vrednosti na področju nekmetijskih dejavnosti z diverzificiranimi dejavnostmi.

Poljska: Znaki zasebne uporabe so bili ugotovljeni pri projektu za nakup pisarniške opreme, ki je prejel pomoč v okviru ukrepa 312. Financiral se je usnjen kavč za sprejem strank na domu upravičenca (kjer je imel tudi poslovne prostore) in se uporabljal v dnevni sobi. Ta projekt pred izplačilom ni bil obiskan. Pri obisku bi izvajalci inšpekcijskega pregleda lahko posumili, da se financirano blago morda uporablja v zasebne namene.

PROJEKTI ZA DIVERZIFIKACIJO LAHKO POMAGAJO IZBOLJŠATI FINANČNO USPEŠNOST KMETOV ...

82. 33 (58 %) podjetjem od tistih, ki so prejela podporo, je uspelo povečati bruto dodano vrednost na področju nekmetijskih dejavnosti, vendar je bila v osmih od teh primerov povezava med tem in naložbo, za katero so bila dodeljena nepovratna sredstva, slaba. Bruto dodane vrednosti ni bilo mogoče izračunati za pet revidiranih projektov na Poljskem in Češkem, saj so uporabljali poenostavljena računovodska pravila. Organi kljub tej situaciji niso uvedli sistema za zbiranje zanesljivih podatkov. Povečanja bruto dodane vrednosti ni bilo mogoče oceniti še pri šestih projektih (na Poljskem in v Italiji), ker je bilo prezgodaj za oceno njihovega finančnega učinka ali pa upravičenec ni zagotovil relevantnih finančnih podatkov. Šest projektov ni ustvarilo bruto dodane vrednosti na področju nekmetijskih dejavnosti.

... KADAR PA JE NJIHOV CILJ USTVARJANJE DELOVNIH MEST, SO LE DELNO USPEŠNI ...

83. Od 27 projektov, ki naj bi ustvarili delovna mesta, jih je samo 13 doseglo določene ciljne vrednosti (čeprav Sodišče v dveh primerih dvomi o trajnosti ustvarjenih delovnih mest), devet jih je le deloma ustvarilo predvideno število delovnih mest, pet pa jih ni ustvarilo nobenega delovnega mesta. Pri reviziji se je pokazalo, da so bila delovna mesta ustvarjena po načrtih v tistih državah članicah, v katerih je bilo ustvarjanje delovnih mest pogoj za dodelitev nepovratnih sredstev in v katerih so se izvajali ciljno usmerjeni pregledi za zagotavljanje skladnosti s tem pogojem. Tako je bilo na Poljskem, Češkem (za nekatere podukrepe) in v Združenem kraljestvu (glej odstavek 37). Za razliko od tega pa so revizorji pri revidiranih projektih v Franciji, Italiji in na Švedskem, kjer takega pogoja ni bilo in kjer se ciljno usmerjeni pregledi niso izvajali, opazili, da je bil učinek na ustvarjanje delovnih mest majhen (glej Prilogo II).

... UČINEK NA OHRANJANJE DELOVNIH MEST PA NI ZNAN

84. Čeprav ustvarjanje delovnih mest morda ni namen vseh projektov, lahko naložbe ohranijo delovna mesta. Toda državam članicam v skladu z okvirom spremljanja in vrednotenja ni treba zbirati teh podatkov. Samo Združeno kraljestvo (Anglija) je opredelilo dodatni kazalnik v svoji podatkovni zbirki CMEF za merjenje števila ohranjenih delovnih mest kot delovnih mest, ki bi bila brez naložbe, ki je prejela nepovratna sredstva, ukinjena, čeprav je bila uporaba te opredelitve nedosledna. Pri enem projektu, za katerega je bilo navedeno, da je ohranil dve delovni mesti, je Sodišče ugotovilo, da ni ohranil nobenega. Na Poljskem se je pri reviziji pokazalo, da se je o podatkih o ohranjenih delovnih mestih poročalo, vendar ne ločeno od podatkov o ustvarjanju delovnih mest. Zato revizorji niso mogli priti do zaključka o učinku projektov na ohranjena delovna mesta, saj dokazi na ravni države članice in upravičencev, na podlagi katerih bi bilo mogoče oceniti učinek, niso bili na voljo.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

85. Države članice lahko kot del politike razvoja podeželja uporabijo sredstva EU za financiranje projektov, katerih cilj je diverzifikacija podeželskega gospodarstva v podporo rasti, zaposlovanju in trajnostnemu razvoju na podeželskih območjih. Zato EU in države članice sofinancirajo projekte na področjih diverzifikacije v nekmetijske dejavnosti, ustanavljanja mikropodjetij in spodbujanja turističnih dejavnosti.

86. Pri reviziji je bilo preučeno vprašanje "Ali so države članice in Komisija z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva dosegle stroš- kovno učinkovitost?" Sodišče je prišlo do zaključka, da so Komisija in države članice z ukrepi za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva le v omejenem obsegu dosegle stroškovno učinkovitost, saj pomoči niso sistematično usmerjale v projekte, za katere je bilo najverjetneje, da bodo dosegli namen ukrepov. Do tega je prišlo, ker v PRP niso bile jasno navedene potrebe po intervenciji ali določeni specifični cilji, ker so bila sprejeta široka merila za upravičenost, ki niso dopuščala samo projektov, za katere je bilo najverjetneje, da bodo dosegli diverzifikacijo, in izbirna merila, s katerimi niso bili izbrani najuspešnejši projekti ali ki se sploh niso uporabljala.

87. Izbiro projektov je prepogosto in zlasti na začetku programskega obdob- ja vodila bolj potreba po porabi dodeljenega proračuna kot kakovost projektov. V nekaterih revidiranih državah članicah so se financirali vsi upravičeni projekti, če je bilo na voljo dovolj sredstev, ne glede na to, kako je njihov izbirni sistem ocenil projekte. Glavna prednostna naloga ustvarjanja delovnih mest ni bila pravilno usmerjena, spremljanje ni omogočalo ugotovitve dejanskega stanja glede ustvarjenih delovnih mest, poleg tega pa ni bilo aktivnega upravljanja, zlasti kadar je bilo očitno, da določeni cilji ne bodo doseženi.

88. Države članice niso dovolj zmanjševale tveganja mrtvih izgub in premestitvenega učinka, zato niso zagotovile najučinkovitejše porabe sredstev. Pregledi držav članic glede razumnosti stroškov niso dovolj zmanjšali tveganja pretiranih stroškov, poleg tega pa so bili ugotovljeni primeri prekomerne administrativne obremenitve in zamud pri plačilih.

89. Te slabosti in z njimi povezana priporočila Sodišča so natančneje pojas- njeni v nadaljevanju.

90. Boljše usmerjanje podpore za razvoj podeželja je ključno za izboljšanje učinkovitosti na ravni ukrepov. Ker usmerjanje temelji na opredelitvi prednostnih področij, upravičencev ali vrst dejavnosti ali dosežkov, je njegova uspešnost odvisna predvsem od kakovosti strategije, na kateri temelji program. Zato bo usmerjanje boljše, ko bo izboljšano pripravljanje strategij in predvsem ko bo jasno, kako lahko diverzifikacija prispeva (ali bo prispevala) k trajnostni rasti (tj. obrazložitev intervencije). Toda v večini revidiranih PRP ni bil naveden načrtovan izid in ni bilo pojasnjeno, kako bo zagotavljanje financiranja v okviru ukrepov za diverzifikacijo izboljšalo ekonomsko trajnost podeželskega območja. Komisija je te PRP kljub temu odobrila.

PRIPOROČILO 1

Države članice bi morale v svojih PRP jasno opredeliti, zakaj in kako lahko javna intervencija pri naložbah v nekmetijske dejavnosti pomaga odpraviti na primer nedelovanje trga zaradi ovir pri zaposlovanju in rasti.

V PRP bi morali biti navedeni specifični in merljivi cilji, povezani s temi potrebami.

Komisija bi morala odobriti samo tiste PRP, v katerih so navedene utemeljene in izčrpne strategije z jasno obrazložitvijo, kako bo intervencija politike prispevala k doseganju strateških ciljev ustvarjanja pogojev za rast in možnosti za zaposlovanje.

91. Merila za upravičenost, ki so jih določile nekatere države članice, pomoči niso omejila na dejavnosti, ki podpirajo diverzifikacijo podeželskega gospodarstva v nekmetijske dejavnosti. Poleg tega morajo države članice v skladu z zakonodajo EU določiti izbirna merila, ta pa bi morala omogočati dajanje prednosti najuspešnejšim in najučinkovitejšim od upravičenih projektov in zavrnitev tistih, ki niso stroškovno učinkoviti. Samo štiri od šestih revidiranih držav članic/regij so določile izbirna merila, ta pa se v praksi niso vedno uporabljala.

92. Kadar so imele revidirane države članice na voljo še dovolj sredstev iz zneska, načrtovanega v proračunu, so financirale vse upravičene projekte, ne glede na njihovo uspešnost in učinkovitost. Kasneje v obdobju, ko je bilo na voljo manj sredstev, pa so bili zavrnjeni "boljši" projekti.

PRIPOROČILO 2

Države članice bi morale določiti in dosledno uporabljati merila, s katerimi bi zagotovile izbiro najuspešnejših in najbolj trajnostnih projektov glede na specifične cilje držav članic, da bi razvile nekmetijske dejavnosti in spodbujale zaposlovanje. Potencial projektov za pozitivne učinke na zaposlovanje in dohodke bi bilo treba upoštevati pri zasnovi prihodnje politike, države članice pa bi ga morale bolj upoštevati pri svojih izbirnih sistemih za projekte. Ti izbirni sistemi bi morali sistematično določati spodnje pragove ob upoštevanju "kakovosti projekta". Za zagotavljanje upoštevanja teh meril bi bilo treba izvajati ciljno usmerjene kontrole, na primer med pregledi na kraju samem ali naknadnimi pregledi.

Komisija bi morala zagotoviti, da se ta merila uporabljajo pravilno in redno ter ne samo, ko začne primanjkovati sredstev.

93. Sodišče je ugotovilo, da države članice sredstev niso sistematično usmerjale v projekte z očitno potrebo po javni podpori. Posledično je verjetnost mrtvih izgub velika in rezultatov, ki jih dosežejo projekti, ni mogoče vedno pripisati nepovratnim sredstvom. Poleg tega take subvencije lahko pomenijo potrato omejenih javnih sredstev in povzročijo izkrivljanje trga na lokalni ravni (tj. premestitveni učinek). Samo ena država članica je ta tveganja upoštevala pri oceni projektov.

PRIPOROČILO 3

Komisija in države članice bi morale spodbujati sprejetje najboljših praks za zmanjševanje tveganja mrtvih izgub in premestitvenega učinka. Zato bi morale države članice izbirati projekte z očitno potrebo po javni podpori (ki prinašajo dodano vrednost). Pri pripravi svojih PRP in izbiranju projektov bi morale upoštevati tveganje mrtvih izgub in premestitvenega učinka. Komisija bi morala spodbujati države članice k praksi, v skladu s katero so odhodki za naložbe upravičeni šele od datuma odobritve nepovratnih sredstev.

94. Sodišče je ugotovilo slabosti v sistemih držav članic za ocenjevanje razumnosti načrtovanih stroškov projektov. Te slabosti povečujejo tveganje, da se javna sredstva porabljajo brez zadostnega upoštevanja načela gospodarnosti.

PRIPOROČILO 4

Države članice bi morale zmanjševati tveganje za gospodarnost s sistematično oceno stroškov, ki ne bi smela biti omejena samo na vprašanja upravičenosti, rezultate te ocene pa bi morale ustrezno dokumentirati. Kadar je mogoče, bi bilo treba razviti standarde primerjave za splošne stroškovne postavke, da se olajša ocena stroškov v predlogih projektov.

Komisija bi morala zagotoviti, da imajo države članice uspešne sisteme za izvajanje pregledov razumnosti stroškov.

95. CMEF je bil vzpostavljen kot orodje za spremljanje in vrednotenje za države članice in Komisijo. Sodišče je ugotovilo, da ne ustvarja zanesljivih podatkov, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za spremljanje uspešnosti izvajanja ukrepov in pravočasno ugotavljanje problemov in opredelitev rešitev. Poleg tega Komisija in države članice informacij o spremljanju niso uporabljale za aktivno upravljanje teh ukrepov zaradi izboljšanja njihove uspešnosti.

96. Glede ustvarjanja delovnih mest, ki je bilo del glavne prednostne naloge osi 3, revidirane države članice niso mogle zagotoviti točnih informacij o ustvarjenih ali ohranjenih delovnih mestih, kadar pa ciljne vrednosti niso bile dosežene, niso prilagodile porabe, da bi to upoštevale.

PRIPOROČILO 5

Komisija in države članice bi morale zagotoviti, da se bodo za prihodnje programsko obdobje pridobili ustrezni in zanesljivi podatki, da se olajša upravljanje in spremljanje ukrepa ter da se pokaže, koliko odobrena pomoč prispeva k izpolnjevanju prednostnih nalog EU. Poleg tega bi morale države članice zagotoviti, da so za projekte, ki so jim dodeljena sredstva, določeni jasni specifični cilji. Kadar je mogoče, bi bilo treba cilje količinsko opredeliti, da se omogoči izvedba in spremljanje projektov in da se zagotovijo uporabne povratne informacije za organ upravljanja.

Ciljne vrednosti za ustvarjanje delovnih mest bi morale biti realistične, število ustvarjenih delovnih mest pa natančno spremljano. Ukrepi bi se morali v celotnem programskem obdobju bolje upravljati, zlasti kadar postane očitno, da ciljne vrednosti, ki so bile določene, ne bodo dosežene.

Države članice bi bili treba spodbujati, da za lastne potrebe upravljanja in vrednotenja razvijejo prirejene kazalnike, ki odražajo njihov specifičen kontekst in potrebe.

97. Administrativno obremenitev bi bilo treba zlasti pri manjših projektih zmanjšati, kolikor je mogoče. Prekomerne zamude pri plačilih lahko odvrnejo upravičence.

PRIPOROČILO 6

Komisija in države članice bi morale svoja prizadevanja okrepiti z zmanjšanjem administrativne obremenitve in zagotavljanjem izplačil v razumnem časovnem okviru. Razmisliti bi bilo treba o postopku za pospeševanje manjših naložb (krajša obdobja za obdelavo vlog) in plačil.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi g. Ioannis SARMAS, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 5. junija 2013.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] V členu 4(c) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1) je naveden naslednji splošni cilj: "izboljšanj[e] kakovosti življenja na podeželskih območjih in spodbujanj[e] diverzifikacije gospodarskih dejavnosti".

[2] Uvodna izjava 46 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

[3] Kot zahteva člen 9 Uredbe (ES) št. 1698/2005, so v odstavku 3.3 Priloge k Sklepu Sveta 2006/144/ES z dne 20. februarja 2006 o strateških smernicah Skupnosti za razvoj podeželja (programsko obdobje 2007–2013) (UL L 55, 25.2.2006, str. 20) določene prednostne naloge za razvoj podeželja.

[4] Točka III Priloge VIII k Uredbi Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15).

[5] Pogoj za upravičenost v okviru ukrepa 311 je, da se v trgovini ne smejo prodajati samo lastni kmetijski proizvodi.

[6] Te države članice so bile izbrane zaradi zagotavljanja dobre geografske pokritosti in zato, ker so izvajale vse tri ukrepe za diverzifikacijo in imele dovolj zaključenih projektov.

[7] Priročnik o okviru skupnega spremljanja in vrednotenja, napotek E, podatki o ukrepih, obrazložitev ukrepov, GD za kmetijstvo, 2006.

[8] Člen 43 Uredbe (ES) št. 1974/2006: "Za naložbene ukrepe države članice zagotovijo, da je podpora usmerjena v jasno opredeljene cilje, ki odražajo prepoznane strukturne in ozemeljske potrebe ter strukturne slabosti."

[9] "Vsak program razvoja podeželja vsebuje: (a) analizo položaja z vidika prednosti in pomanjkljivosti, izbrano strategijo za soočanje z njimi in predhodno vrednotenje iz člena 85."

[10] V točki A.5.2 Priloge II k Uredbi (ES) št. 1974/2006 se zahteva "[d]okazilo, da je za naložbene ukrepe podpora usmerjena na jasno določene cilje, ki odražajo opredeljene potrebe območja in strukturno prikrajšanje".

[11] V izvedbeni uredbi so navedeni naslednji kazalniki rezultatov v okviru skupnega spremljanja in vrednotenja (CMEF):

- povečanje nekmetijske bruto dodane vrednosti v podprtih podjetjih (ukrepi 311, 312 in 313);

- bruto število ustvarjenih delovnih mest (razdeljeno glede na dejavnosti na kmetiji ali izven kmetije ter po spolu in starostnih kategorijah) (ukrepi 311, 312 in 313);

- dodatno število turističnih obiskov (razdeljeno glede na število nočitev in število dnevnih obiskovalcev) (ukrep 313).

[12] Ukrep 313 "spodbujanje turističnih dejavnosti", ukrep 322 "obnova in razvoj vasi" in ukrep 323 " ohranjanje in izboljševanje dediščine podeželja" so bili združeni v en ukrep.

[13] V členu 71(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005 je navedeno: "Izdatki pridejo v poštev za prispevke iz EKSRP samo, če so nastali pri dejavnostih, za katere se je odločil organ upravljanja zadevnega programa ali programa v okviru njegove odgovornosti na podlagi izbirnih meril, ki jih določi pristojni organ."

[14] V členu 55 Uredbe (ES) št. 1698/2005 so določene vrste naložb, ki so upravičene v okviru ukrepa 313 – Spodbujanje turističnih dejavnosti – "Podpora iz člena 52(a)(iii) je namenjena: (a) mali infrastrukturi, kot so informacijski centri in označevanje turističnih znamenitosti; (b) rekreacijski infrastrukturi, kot so objekti za dostop do naravnega okolja in manjši nastanitveni objekti; (c) razvoj in/ali trženje turističnih storitev v povezavi s podeželskim turizmom."

[15] Na Poljskem so se izbirna merila uporabljala samo v okviru razpisa za zbiranje predlogov leta 2011 za ukrep 311, razpisov za zbiranje predlogov leta 2010 in leta 2011 za ukrep 312 ter razpisov za zbiranje predlogov leta 2009 in leta 2010 za ukrep 313.

[16] Izračunan kot skupna javna podpora, izplačana upravičencu, deljena s številom ustvarjenih delovnih mest (v ekvivalentih polnega delovnega časa).

[17] Člen 72 Uredbe (ES) št. 1698/2005.

[18] V členu 78 Uredbe (ES) št. 1698/2005 je navedeno: "Nadzorni odbor se mora prepričati o uspešnosti izvajanja programa razvoja podeželja." To stori s preučevanjem in popravljanjem izbirnih meril, s spremljanjem napredka pri doseganju ciljev in ciljnih vrednosti itd.

[19] V členu 83 Uredbe (ES) št. 1698/2005 je navedeno: "Vsako leto ob predložitvi letnega poročila o napredku Komisija in organ upravljanja pregledata glavne rezultate preteklega leta v skladu s postopki, ki so določeni v dogovoru z zadevno državo članico in organom upravljanja."

[20] Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

[21] Za opredelitve glej odstavka 51 in 58.

[22] Toda člen 72 Uredbe (ES) št. 1698/2005 zahteva, da so vsi podprti projekti trajnostni v smislu, da mora država članica zagotoviti, da pri naložbeni dejavnosti v roku petih let od odločbe o financiranju ne pride do bistvene spremembe, vključno s prenehanjem ali premestitvijo proizvodne dejavnosti. Poleg tega je Komisija v št. 1 glasila EU Rural Review navedla, da bi morala biti taka merila del ocene projekta: Skrbi se za doseganje največje mogoče stroškovne učinkovitosti pomembnih zneskov sredstev v okviru osi 3 in ekonomska trajnost je glavno merilo pri oceni vseh predlogov projektov EKSRP (stran 31) (glej: http://enrd.ec.europa.eu/publications-and-media/eu-rural-review/en/eu-rural-review_en.cfm).

[23] Posebno poročilo št. 5/2010 – Izvajanje pristopa Leader pri razvoju podeželja, Posebno poročilo št. 8/2012 – Usmerjanje pomoči za posodabljanje kmetijskih gospodarstev in Posebno poročilo št. 1/2013 – Ali je podpora EU živilskopredelovalni industriji uspešno in učinkovito dodala vrednost kmetijskim proizvodom? (http://eca.europa.eu).

[24] Francija (Akvitanija) je za posebne vrste naložb v zmogljivosti za kampiranje predvidela oceno tveganja premestitvenega učinka.

[25] Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL L 25, 28.1.2011, str. 8).

[26] Srednja vrednost (v koledarskih dnevih).

[27] Napotek št. I smernic CMEF za merjenje bruto dodane vrednosti podprtih podjetij predlaga uporabo naslednjega približka: "skupni izložek – skupna vmesna poraba". Napotek priznava, da je lahko sprememba bruto dodane vrednosti v več letih poleg prejete podpore tudi posledica drugih dejavnikov.

[28] Glej posebni poročili št. 8/2012 in št. 1/2013 (http://eca.europa.eu).

--------------------------------------------------

PRILOGA I

NAČRTOVANA IN PORABLJENA SREDSTVA EU ZA UKREPE ZA DIVERZIFIKACIJO V OKVIRU OSI 3 (FEBRUARJA 2012)

Sprva načrtovani odhodki (2007–2013): 4922400000 EUR

Spremenjeni načrtovani odhodki (2007–2013): 4619133731 EUR [1]

Izvršeni odhodki (2007–februar 2012): 1090970738 EUR

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov s spletne strani Evropske mreže za razvoj podeželja: Financial and physical indicators (finančni in fizični kazalniki) (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). Irska in Portugalska nista načrtovali ukrepov 311, 312 in 313. S simbolom * so označene države članice (Danska, Estonija, Ciper, Latvija, Malta, Poljska, Romunija, Slovenija in Slovaška), ki niso načrtovale vseh treh ukrepov. Do februarja 2012 Ciper ni prijavil nobenih odhodkov.

[1] Do 31. decembra 2011.

--------------------------------------------------

PRILOGA II

OCENA REVIDIRANIH PROJEKTOV, KI JO JE PRIPRAVILO SODIŠČE

Država članica | Ukrep | Opis projekta | Upravičeni stroški (zaokroženo v EUR) | Javna pomoč kot % upravičenih stroškov | Izložek projekta, dosežen v skladu s splošnimi cilji ukrepa | Rezultati projekta | Znaki mrtvih izgub | Znaki premes- titvenega učinka |

Povečana bruto dodana vrednost na področju nekmetijskih dejavnosti | Število ustvarjenih/predvidenih delovnih mest (v EPDČ) |

Češka | 312 | Izgradnja tiskarne | 200000 | 60 % | | | 0 / 0 | veliko | nekaj |

312 | Nakup proizvodne linije za knjigoveštvo | 95000 | 49 % | | | 1 / 1 | veliko | nekaj |

313 | Namestitev informativnih tabel in ureditev počivališč na vinski poti | 20000 | 90 % | | | 0 / 0 | malo | nič |

313 | Izgradnja nastanitvenih zmožnosti za turiste s širitvijo obstoječe vinske kleti | 75000 | 60 % | | | 0 / 0 | nekaj | nekaj |

312 | Nakup žage in pomožne opreme | 45000 | 50 % | | | 2 / 2 [**] | malo | malo [***] |

311 | Izgradnja obrata za bioplin (500 kW) | 1600000 | 35 % | | | 0 / 0 | malo | nezadostni dokazi |

311 | Širitev obrata za bioplin (za 250 kW) in druga gradbena dela | 550000 | 30 % | | | 0 / 0 | nekaj | nezadostni dokazi |

312 | Obnova proizvodne hale in nakup opreme za obdelavo kovin | 190000 | 50 % | [*] | | 6 / 6 [**] | veliko | veliko |

311 | Izgradnja obrata za bioplin (537 kW) | 2380000 | 45 % | | | 0 / 0 | malo | nezadostni dokazi |

311 | Nakup sušilnic za les in pripravljalna dela na lokaciji | 155000 | 60 % | | | 0 / 0 | malo | malo |

311 | Izgradnja obrata za bioplin (526 kW) | 1890000 | 46 % | | | 0 / 0 | malo | nezadostni dokazi |

pozitivna ocena v glavnem pozitivna ocena v glavnem negativna ocena | negativna ocena ni bilo ustvarjenih/predvidenih delovnih mest nezadostni dokazi/prezgodaj za oceno | n. r. ni relevantno |

Francija (Akvitanija) | 311 | Ureditev trgovine za lokalno prodajo | 135000 | 29 % | | | 0,8 / 0 | veliko | malo |

311 | Ureditev prostora za degustiranje vina | 130000 | 21 % | | | 0 / 0 | veliko | nekaj |

311 | Ureditev trgovine s kmetijskimi proizvodi za prodajo lastnih proizvodov (sir) | 60000 | 38 % | | | 0 / 0 | nekaj | nekaj |

311 | Ureditev trgovine s kmetijskimi proizvodi za prodajo lastnih proizvodov (sir) | 55000 | 50 % | | | 0 / 0 | malo | nekaj |

312 | Preselitev trgovine v novo trgovsko cono | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | veliko | nekaj |

312 | Ureditev trgovine z električnimi aparati | 35000 | 25 % | | | 0 / 0 | veliko | malo |

312 | Nakup električne peči za kruh | 35000 | 25 % | | | -3,3 / 0 | nekaj | malo |

313 | Izgradnja in nadgradnja ekološkega mladinskega hotela | 3000000 | 10 % | | | 0 / 1 | nekaj | malo |

313 | Ureditev ekološkega kampa | 625000 | 16 % | | | 2,58 / 2 | malo | nekaj |

313 | Izgradnja sprejemnice/trgovine v okviru obnovitvenih del v javnem gradu | 200000 | 50 % | | | 1,2 / 0 | veliko | n. r. |

pozitivna ocena v glavnem pozitivna ocena v glavnem negativna ocena | negativna ocena ni bilo ustvarjenih/predvidenih delovnih mest nezadostni dokazi/prezgodaj za oceno | n. r. ni relevantno |

Italija (Kampanja) | 311 | Obnova kmečkega turizma in nakup vrtnarske opreme | 400000 | 50 % | | | 0 / 0 | veliko | malo |

311 | Obnova hiše za podeželski turizem | 245000 | 50 % | | | 0,75 / 0 | malo | nekaj |

311 | Tlakovanje dvorišča kmetijskega gospodarstva in nakup pohištva za učilnico za izobraževalno kmetijo | 125000 | 50 % | | | 0 / 0 | veliko | malo |

313 | Organizacija podeželskih prireditev in festivalov ter ureditev spletne strani | 45000 | 100 % | [****] | n. r. | n. r. | malo | n. r. |

312 | Nakup avtobusa za obisk turističnih znamenitosti z opremo za ljudi s posebnimi potrebami | 305000 | 50 % | | | 1,2 / 3 | veliko | malo |

312 | Obnova slaščičarne ter nakup fotovoltaičnih panelov in opreme za proizvodnjo tort | 205000 | 40 % | | | 1 / 1 | nekaj | malo |

312 | Obnova gostilne in ureditev picerije s pečjo na drva | 50000 | 50 % | | | 1 / 3 | nekaj | nekaj |

311 | Obnova majhnih hiš za podeželski turizem | 190000 | 50 % | | | 0 / 0 | nekaj | malo |

311 | Obnova kmetijske stavbe za podeželski turizem | 400000 | 50 % | | | 0,92 / 1 | malo | nekaj |

pozitivna ocena v glavnem pozitivna ocena v glavnem negativna ocena | negativna ocena ni bilo ustvarjenih/predvidenih delovnih mest nezadostni dokazi/prezgodaj za oceno | n. r. ni relevantno |

Poljska | 311 | Nakup traktorja za izvajanje kmetijskih storitev na sosednjem območju | 25000 | 50 % | | | 0 / 0 | malo | malo |

311 | Nakup bagra za dodaten vir dohodkov iz nekmetijske dejavnosti | 55000 | 43 % | | | 0 / 0 | nekaj | malo |

312 | Nakup pisarniške opreme in avtomobila | 15000 | 50 % | | | 1 / 1 | veliko | malo |

312 | Nakup bagra za povečanje števila gradbenih storitev | 175000 | 37 % | | | 4 / 3 | nekaj | malo |

313 | Izgradnja športnega igrišča in igrišča za igre z žogo na plaži | 90000 | 100 % | | n. r. | n. r. | malo | malo |

311 | Obnova kmečkega turizma in nakup opreme zanj | 40000 | 56 % | | | 0 / 0 | nekaj | malo |

312 | Nakup tovornjaka in obnova stavbe, ki jo uporablja grosist | 30000 | 50 % | | | 1 / 1 | veliko | nekaj |

313 | Obnova amfiteatra | 140000 | 100 % | | n. r. | n. r. | malo | n. r. |

pozitivna ocena v glavnem pozitivna ocena v glavnem negativna ocena | negativna ocena ni bilo ustvarjenih/predvidenih delovnih mest nezadostni dokazi/prezgodaj za oceno | n. r. ni relevantno |

Švedska | 312 | Stroški za zaposlene in režijski stroški za združenje, ki ustvarja mrežo podeželskih podjetij | 120000 | 62 % | [*] | n. r. | 0 / 4 | malo | malo |

312 | Ustanovitev zadruge za prodajo obrtnih izdeklov in storitve čiščenja | 65000 | 98 % | | n. r. | 1 / 0 | malo | malo |

312 | Izgradnja pokrite jahalnice | 170000 | 30 % | | | 0 / 2 | nekaj | nekaj |

312 | Preoblikovanje skednja v novo podjetje za prodajo rož/rastlin | 10000 | 30 % | | | 1 / 1 | nekaj | malo |

312 | Razširitev cvetličarne, da se omogoči izvajanje tečajev za aranžiranje cvetja | 10000 | 25 % | | | 0 / 0 | veliko | malo |

313 | Izgradnja preddverja s trgovino z darili, umetnostno galerijo/konferenčnimi dvoranami | 160000 | 30 % | | | 4 / 1,5 | nekaj | nekaj |

313 | Razširitev kavarne pri turistični znamenitosti zaradi povečanja zmogljivosti | 190000 | 25 % | | n. r. | 0 / 0 | malo | malo |

311 | Razširitev prostorov delavnice z opremo za dvigovanje | 90000 | 25 % | [*] | | 0 / 0,25 | veliko | malo |

311 | Poslovno svetovanje in marketinško gradivo za potovalno agencijo, specializirano za kmečki turizem | 10000 | 30 % | | | 0 / 1 | veliko | malo |

311 | Izgradnja nove restavracije in ločenega gostišča s sobami z zajtrkom | 315000 | 30 % | | | 1 / 4 | veliko | nekaj |

pozitivna ocena v glavnem pozitivna ocena v glavnem negativna ocena | negativna ocena ni bilo ustvarjenih/predvidenih delovnih mest nezadostni dokazi/prezgodaj za oceno | n. r. ni relevantno |

Združeno kraljestvo (Anglija) | 312 | Obnova skednja, ki se uporablja za poslovne prostore, in nakup nekaj opreme IT | 105000 | 40 % | | | 2 / 3 | nekaj | malo |

312 | Dokončanje obnove stavbe in opremljanje zobozdravniške ordinacije | 140000 | 40 % | | | 4,8 / 5,3 | veliko | nekaj |

311 | Gradnja in opremljanje za širitev obstoječe trgovine s kmetijskimi proizvodi/kavarne ter ureditev spletne strani | 320000 | 40 % | | | 5,9 / 5,5 | malo | nekaj |

313 | Izgradnja kavarne, dvorišča in poti v okviru nove turistične znamenitosti | 315000 | 40 % | | | 3,5+ / 4 | malo | malo |

313 | Gradnja in opremljanje za ureditev kavarne in varnega skladišča | 205000 | 40 % | | | 1,25 / 6 | veliko | malo |

311 | Nakup in namestitev vetrnih turbin na kmetiji | 75000 | 50 % | | | 0 / 0 | malo | nič |

313 | Gradnja in opremljanje za ureditev novega vhoda v vrtove s trgovino | 155000 | 50 % | | n. r. | 1,5 / 2,5 | malo | malo |

311 | Obnova skednja in opremljanje kavarne in prostorov za obstoječo trgovino s kmetijskimi proizvodi v njem | 220000 | 50 % | | | 2,5 / 4 | malo | malo |

312 | Oprema za zagonsko podjetje, ki opravlja storitve pralnice za turistične nastanitve | 30000 | 40 % | | | 4,5 / 2,5 | veliko | nekaj |

pozitivna ocena v glavnem pozitivna ocena v glavnem negativna ocena | negativna ocena ni bilo ustvarjenih/predvidenih delovnih mest nezadostni dokazi/prezgodaj za oceno | n. r. ni relevantno |

Ocenjevalno merilo |

Izložek projekta, dosežen v skladu s cilji ukrepa [5] | Izložki, ki naj bi jih imel projekt v smislu: prispevanja k ciljem ukrepa iz glavne uredbe EU ((ES) št. 1698/2005); upoštevajo se znaki privatne rabe;trajnosti financirane dejavnosti od datuma revizije (kot prvi pogoj za doseganje ciljev). |

Povečana bruto dodana vrednost na področju nekmetijskih dejavnosti | Rezultati projekta v smislu povečanja BDV (bruto dodane vrednosti) na področju nekmetijskih dejavnosti, pri čemer velja: BDV = skupni izložek – skupna vmesna poraba skupni izložek = vrednost prodaje + stanje zalog + lastna potrošnja skupna vmesna poraba = neposredni vložki + režijski stroški (tj. stroški, povezani s proizvodnimi dejavnostmi, vendar ne s specifičnimi proizvodnimi linijami, kot so vzdrževanje stavb in strojev, energija, voda, zavarovalnina za stavbe, drugi režijski stroški) Opomba: do spremembe BDV lahko pride tudi zaradi drugih dejavnikov kot prejete podpore. Nizka vzročnost podprtih projektov je označena z rumeno. |

Ustvarjanje delovnih mest | Rezultati projekta v smislu: števila ustvarjenih delovnih mest (izraženo v EPDČ – ekvivalent polnega delovnega časa) v primerjavi s številom, predvidenim v času oddaje vloge za podporo;vrste ustvarjenih delovnih mest (delovna mesta za nedoločen čas, sezonska, začasna delovna mesta itd.). |

Znaki mrtvih izgub | lastna ocena upravičenca glede tega, ali bi bila naložba izvedena brez nepovratnih sredstev;naložbeni projekt se je začel ali pa je bil celo zaključen pred oddajo vloge za nepovratna sredstva/sklepom o dodelitvi nepovratnih sredstev;projekt se je predfinanciral večinoma ali v celoti iz lastnih sredstev;finančno stanje podjetja na datum oddaje vloge kaže zelo dobro finančno stanje;ocena naložbe kaže visoko stopnjo donosa (ali hitro povračilo) in ni znakov, da bi imel upravičenec težave pri zagotavljanju kapitala. |

Znaki premestitvenega učinka | lastna ocena upravičencev glede premestitvenega učinka;upravičenec deluje na stabilnem ali upadajočem trgu z majhno diferenciacijo proizvodov in glavni cilj projekta je povečanje zmogljivosti/tržnega deleža ali izboljšanje učinkovitosti/zmanjšanje stroškov. |

[*] Sodišče je ugotovilo, da trije projekti niso bili upravičeni. Dva projekta na Švedskem nista bila upravičena, ker pri prvem upravičenec ni bilo mikropodjetje (v skladu s členom 54 Uredbe (ES) št. 1698/2005), pri drugem pa upravičenec ni bil član kmetijskega gospodinjstva (člen 53 Uredbe (ES) št. 1698/2005). Na Češkem je Sodišče pri reviziji ugotovilo, da podjetje za obdelavo kovin, ki je prejelo pomoč v okviru ukrepa 312, ni bilo mikropodjetje: izdati je treba nalog za izterjavo za skoraj 97000 EUR.

[**] Sodišče dvomi o trajnosti delovnih mest.

[***] Cilj projekta je bil prevzem dejavnosti iz proizvodne verige, ki so jih prej opravljali zunanji izvajalci, vendar ta cilj do časa revizije ni bil dosežen.

[****] Po reviziji, ki jo je opravilo Sodišče, so italijanski organi izdali nalog za izterjavo, ker upravičenec (občina) revizorjem Sodišča ni omogočil dostopa do dokumentov.

[5] V členu 4(c) Uredbe (ES) No 1698/2005 je navedeno: "Podpora za razvoj podeželja prispeva k doseganju naslednjih ciljev: [...] spodbujanju diverzifikacije gospodarskih dejavnosti", v členu 52(a) pa: "Podpora iz tega oddelka obsega:(a)ukrepe za diverzifikacijo podeželskega gospodarstva, ki vključujejo:(i)diverzifikacijo v nekmetijske dejavnosti,(ii)podporo za ustanavljanje in razvoj mikropodjetij [...],(iii)spodbujanje turističnih dejavnosti."

--------------------------------------------------